| Decisão Texto Integral: | Acordam, em conferência, os Juízes da Secção Administrativa do Tribunal Central Administrativo Norte:
Relatório
D…–Cooperativa de Ensino, Consumo e Habitação, CRL – com sede na rua …, Riba D’Ave – interpõe recurso jurisdicional do acórdão proferido pelo Tribunal Administrativo e Fiscal (TAF) de Braga – em 5 de Abril de 2006 – que absolveu o Ministério da Educação do pedido de anulação do despacho de 14 de Julho de 2004 do Secretário de Estado da Administração Educativa – por este despacho foi-lhe aplicada a pena de multa prevista na alínea b) do nº 1 da Portaria nº 207/98, de 28 de Março, graduada em 3 salários mínimos nacionais (1.096,80€), e foi ainda condenada a repor a quantia de 421.164,59€ com os fundamentos constantes das informações IGE 190/04 e 152/04-DRN (ADAJ).
Conclui as suas alegações da forma seguinte:
1- O DL nº 553/80, de 21 de Novembro (Estatuto do Ensino Particular e Cooperativo) não estava “autorizado” pela Lei nº 9/79 (Lei de Bases do Ensino Particular e Cooperativo) a legislar sobre matéria de ilícitos contra-ordenacionais e respectivas sanções, pelo que, nessa parte está ferido de inconstitucionalidade orgânica;
2- Ainda que assim se não entenda, após a revisão constitucional de 1982, este DL nº 553/80, em especial o seu artigo 99º, passaram a ficar em situação desconforme à Constituição, quer do ponto de vista material quer orgânico - inconstitucionalidade superveniente – na medida em que afronta o disposto no nº 5 do artigo 115º da CRP/82 (hoje nº 6 do artigo 112º da CRP), passando a remeter em branco toda a matéria sancionatória para um acto normativo de natureza regulamentar, operando a deslegalização de uma matéria que, pela sua natureza, é de reserva legislativa;
3- Por seu lado, a Portaria nº 207/98, publicada já após a revisão constitucional de 82, constitui um regulamento integrativo de natureza substantiva e procedimental, em clara e directa violação do citado nº 5 do artigo 115º da CRP/82;
4- Acrescendo ainda que tal Portaria já não podia sequer “legislar” sobre o regime de punição de infracções disciplinares e respectivo processo, por se tratar de matéria da competência exclusiva da Assembleia da República (artigo 165º nº 1 d) da CRP);
5- Daí que a sanção disciplinar aplicada à “D…” com fundamento no DL nº 553/80 e na Portaria nº 207/98, bem como as consequências financeiras dela decorrentes, estão feridas de violação da lei e de inconstitucionalidade;
6- Sem prescindir, a verdade é que também o Secretário de Estado da Administração Educativa aplicou aquela sanção de multa, e ordenou a reposição ou restituição de verbas, sem base legal que o habilitasse para tal, invocando uma delegação de poderes insuficientes, o que vicia a decisão recorrida, tornando-a anulável, por incompetência do autor do acto;
7- A questão fulcral discutida nos presentes autos está relacionada com a interpretação e aplicação das cláusulas contratuais dos contratos de associação celebrados nos anos lectivos de 1999/2000, 2000/2001, 2001/2002 e 2002/2003, entre a “D…” e a DREN;
8- O acórdão recorrido pressupõe erradamente que na execução dos referidos contratos de associação teriam existido orçamentos de despesa, aceites e assumidos reciprocamente pelas partes contratantes e que pudessem servir de vínculo contratual, quando nada disto existiu;
9- Houve um conjunto de factos dados como provados que contrariam este entendimento (facto assente sobre a letra N e factos provados sob os nºs 4, 24, 18, 21, 22, 29, 26);
10- A DREN (Direcção Regional de Educação do Norte) não solicitou à “D…” a elaboração ou entrega de qualquer orçamento para os anos lectivos em causa, nem a DREN, por seu lado, lhe apresentou qualquer orçamento alternativo ou padrão, bem como a DREN também, nem nesses anos lectivos, nem em qualquer momento posterior, solicitou à “D…” a apresentação de qualquer “conta de gestão” ou similar;
11- Ou seja, a real vontade das partes outorgantes dos contratos de associação em questão (DREN e D...) foi no sentido de considerarem que os preços a pagar à “D…” por força da celebração dos contratos de associação foram montantes globais, que a “D…” geriria como muito bem entendesse, no desenvolvimento do seu projecto educativo e pedagógico;
12- Aliás, do teor dos contratos juntos aos autos (folhas 47, 184, 310 do PA) resulta que neles estão inscritos valores globais;
13- Nos contratos de associação juntos aos autos também inexiste qualquer anexo ou adenda contratual que possa ser interpretada como “um instrumento para o qual o contrato remeta”;
14- No âmbito ou no clausulado dos contratos de associação em questão não existe qualquer obrigação de execução vinculada de um qualquer orçamento ou de um qualquer elenco de rubricas que contenham cabimentação de despesas;
15- As verbas globais atribuídas a título de pagamento do preço dos serviços de ensino prestados pela “D…”, nos anos lectivos em causa, destinou-se a ser aplicada em despesas incorridas com essa prestação de ensino, dispondo a “D…” de ampla liberdade de gestão dessas verbas;
16- De qualquer forma, tais verbas globais disponibilizadas pelo Estado, não preencheram a obrigação contratual assumida pelo Estado de pagar à “D…” um subsídio por aluno igual ao custo de manutenção e funcionamento por aluno das escolas públicas de nível e grau equivalente, como dispõe o nº 1 do artigo 15º do DL nº 553/80;
17- A controvérsia subjacente ao presente processo, que opõe o Ministério da Educação à “D…”, prende-se com a interpretação e aplicação da Lei e do Contrato de Associação, com vista a poder apurar-se se é o Estado que está em dívida perante a “D…” ou se é a “D…” que é credora do Estado;
18- Perante esta controvérsia sobre a validade, interpretação e aplicação dos termos e cláusulas do contrato de associação em referência, não podia o Secretário de Estado da Administrativa Educativa arvorar-se em julgador e decidir unilateralmente a obrigação de reposição de verbas, quando tal obrigação há-de ser apurada em acção e sede próprias;
19- O Ministério da Educação – Secretário de Estado da Administração Educativa – que foi parte co-outorgante deste contrato de associação, através da DREN, não pode, por mero acto administrativo, impor uma pretensa obrigação contratual fazendo prevalecer uma interpretação do contrato e das suas cláusulas, agindo como juiz em causa própria, em desrespeito pelo objecto do contrato e do seu equilíbrio financeiro;
20- Só uma decisão judicial, no âmbito de uma acção sobre contrato administrativo, permitirá a cada uma das partes aqui em confronto ver declarado o seu direito ao recebimento da quantia por cada uma delas pretendida;
21- Em conformidade com o que se escreve no acórdão recorrido, a existência de tal controvérsia acerca da validade, interpretação e aplicação das cláusulas contratuais, impede que a Administração faça uso do disposto no artigo 180º do CPA;
22- Tal entendimento já foi, de resto, sufragado por decisões proferidas pelo STA no âmbito dos Recursos nº 59/03 (1ª secção, 1ª subsecção) e nº 1912/02 (1ª secção, 3ª subsecção);
23- O acórdão recorrido, ao não considerar verificado o vício de usurpação de poder de que enferma o despacho recorrido, não faz correcta aplicação do disposto nos artigos 178º, 180º e 187º do CPA, pelo que deve ser revogado;
24- Sem prescindir, o acórdão recorrido é nulo, por falta de fundamentação e por omissão de pronúncia – artigos 668º nº2 alínea b) e nº3 do CPC – relativamente a um conjunto de questões relacionadas com a não verificação das infracções disciplinares imputadas à “D…”, nulidade essa que expressamente se invoca e se requer seja declarada;
25- Este conjunto de questões foi alegado na petição inicial (artigos 64º a 100º) e nas conclusões (33ª a 55ª), mas o tribunal “a quo” não chegou a conhecer delas, nem tão pouco a apreciá-las no acórdão recorrido;
26- Tratando-se de questões que, a procederem, poderiam conduzir à procedência da acção;
27- Por último, no que toca à alegada violação do princípio da igualdade, invocada pela ora recorrente nas suas alegações escritas, com base no tratamento diferente que a mesma entidade (IGE) conferiu a dois casos em tudo idênticos, os documentos juntos aos autos no decurso da audiência de discussão e julgamento, atestam a absoluta coincidência entre ambas as situações, sendo iguais os pressupostos de facto e igual a sua disciplina jurídica (leis aplicáveis e contratos);
28- Se, perante dois casos iguais, a Administração decidiu de modo diferente, prejudicando claramente a ora recorrente, o vício de violação do princípio da igualdade deveria ter sido julgado verificado, o que tornaria a decisão anulável, nesta parte.
Termina pedindo a revogação do acórdão recorrido.
O Ministério da Educação concluiu as suas contra-alegações da forma seguinte:
I. Não existe omissão de pronúncia do acórdão recorrido das matérias relacionadas com as infracções disciplinares, descritas nos artigos 64º a 100º da petição inicial e nas conclusões 33ª a 55ª das alegações escritas, porquanto com as mesmas a recorrente não logrou configurar qualquer vício que pudesse assacar ao acto administrativo que veio impugnar na presente acção administrativa especial;
II. Nos termos do quadro jurídico acima exposto, a Administração, na prossecução do interesse público, detém poderes de administrar, no contexto dos contratos administrativos, e particularmente “tem competência para impor, em sede de processo disciplinar, a reposição de dinheiros públicos respeitantes a infracções cometidas por particulares no âmbito das relações emergentes de contratos de associação celebrados entre o Estado e as Escolas Particulares” sem que tal constitua invasão do espaço próprio reservado aos tribunais, pelo que é forçoso concluir pela não verificação do alegado vício de usurpação de poderes;
III. Não estando o Governo impedido de legislar sobre o regime sancionatório, nem existindo, no caso concreto, outras limitações ou reservas de competência do Parlamento, de nenhuma ilegalidade ou inconstitucionalidade padece o artigo 99º do DL nº 553/80, susceptível de pôr em crise o acto administrativo ora impugnado pela autora;
IV. Não se verifica a inconstitucionalidade do artigo 99º do DL nº 553/80, e da Portaria nº 207/98, de 28 de Março, por ter ocorrido “deslegalização” da matéria sancionatória por tal matéria ser regulada por regulamento, pois “os artigos 1° alínea b) e 3° alíneas c) e g) da Portaria nº 207/98, de 28 de Março (que regulamentou o DL nº 553/80) não introduzem inovações relevantes na direcção imprimida pelo decreto-lei, antes se conformam com o rumo nele traçado, e deste modo a Portaria confina-se ao território próprio do regulamento e as respectivas normas não sofrem de inconstitucionalidade orgânico-formal nem de ilegalidade”;
V. O acto administrativo ora objecto de impugnação foi praticado por entidade com competência para tal, por delegação de poderes atribuída pelo nº 1 do Despacho nº 15468/2002, de 02.06.98, publicado em 02.07.98, conferida de forma legal (artigo 5º do DL nº 120/2002, de 3 de Maio, e artigos 35º e 36º do CPA), não enfermando de vício de incompetência;
VI. A recorrente não exerceu o ónus de alegar factos e apresentar a respectiva prova da invocada violação do princípio da igualdade, não configurando os documentos parcelares e incompletos, que juntou aos autos, a demonstração mínima de tal violação, pelo que não enferma o acto impugnado do correspondente vício de violação de lei;
Termina pedindo a improcedência do recurso jurisdicional, com a manutenção da decisão recorrida.
O Ministério Público pronunciou-se pelo não provimento do recurso jurisdicional, invocando nesse sentido um recente acórdão emanado do Pleno da Secção Administrativa do Supremo Tribunal Administrativo.* De Facto
No acórdão recorrido foram dados como provados os seguintes factos:
1. A autora é uma cooperativa de responsabilidade limitada que, nos termos do respectivo estatuto, ministra educação pré-escolar e escolar, cursos técnicos e cursos de formação profissional, e que desde o inicio da década de 80, altura em que foram criados e instituídos os contratos de associação se tem substituído ao Estado Português no dever de prestar ensino na zona geográfica onde se encontra implantada;
2- Nos anos lectivos de 1999/2000, 2000/2001, 2001/2002 e 2002/2003, a autora prestou ensino gratuito, nas mesmas condições do ensino público, aos alunos inscritos nos seus cursos, através da celebração de contratos de associação com o Estado Português;
3- A autora encontra-se implantada numa zona com forte densidade populacional, cifrando-se em cerca de 2OOO os alunos que frequentam este estabelecimento de ensino;
4- Invariavelmente, em Março/Abril de cada ano, tem lugar as reuniões da rede escolar do agrupamento de escolas e colégios do ensino público e particular;
5- Nos meses de Março/Abril de cada ano, têm lugar as referidas reuniões, quanto a estabelecimentos de ensino implantados numa determinada área geográfica, sob o patrocínio da respectiva Direcção Regional de Educação, na qual são elaboradas as previsões da distribuição do número máximo de turmas que cada escola e/ou colégio é autorizada a ter, no ano lectivo seguinte;
6- Em Julho, a autora recebe as inscrições (matrículas) dos alunos, tendo em conta o número máximo de turmas que lhe foram indicadas;
7- Em Agosto e Setembro, a autora contrata professores que hão-de constituir o seu corpo docente para o ano lectivo que se inicia, tendo em conta o número de alunos inscritos, e nesse mesmo mês, renova os contratos com outros docentes, que já tivera ao seu serviço no ano lectivo anterior, informando ainda a DREN, do número de alunos que se encontram inscritos na escola, ocorrendo o arranque do ano lectivo em Setembro;
8- No inicio do ano lectivo, a autora preenche e envia à Direcção Regional de Educação do Norte (DREN), os mapas/modelo DRE-EPC n°1, nos quais constam os alunos inscritos e a sua distribuição por turmas e horários, os processos individuais de todos os docentes contratados, com as habilitações profissionais e académicas, o tempo de serviço e a distribuição dos horários;
9- É com base no conjunto de informações contidas nos mapas referidos no número anterior, que a DREN, em cada um daqueles anos lectivos, procedeu aos cálculos dos encargos com vencimentos do corpo docente e respectivos encargos sociais, atribuindo um valor a titulo de retribuição da directora pedagógica, um valor para pagamento dos encargos com o psicólogo escolar e um valor para pagamento das despesas com o pessoal afecto ao refeitório;
10- Os contratos de associação celebrados em cada um dos anos lectivos, estabelecem um feixe de obrigações para ambas as partes
11- De entre as obrigações mais relevantes da autora, em cada um daqueles anos lectivos, destaca-se a seguinte: «Apresentar os elementos de carácter financeiro, nomeadamente balancetes trimestrais, balanço, contas anuais e conta de gestão ou outros que forem requeridos no decurso do ano”;
12- A DREN nunca requereu à autora quaisquer elementos de carácter financeiro;
13- No início de cada ano lectivo, a autora envia uma lista nominal dos alunos abrangidos pelo contrato, e mapas de pessoal docente onde constam habilitações profissionais e académicas, tempo de serviço, distribuição de horários e encargos, de acordo com os normativos legais e o Contrato Colectivo de Trabalho em vigor;
14- Nos termos dos contratos de associação assumidos, a autora vinculou-se a cumprir os programas e planos de estudo oficiais e/ou os programas e planos de estudo a que se refere a alínea b) do artigo 35º do DL nº 553/80, de 21 de Novembro;
15- O réu não faz nenhuma censura à vertente pedagógica e à qualidade do ensino que é ministrado pela autora;
16- Pelo ofício datado de 9 de Agosto de 2004, da DREN, subscrito pelo Director Regional, a autora recebeu a notificação, nos termos que a seguir se extrai:
“Assunto: D… Cooperativa de Ensino
Processo Disciplinar
Decisão
«Fica V. Exª notificada de que por despacho de 04.07.14 de Sua Excelência o Senhor Secretário de Estado da Administração Educativa, no uso da competência que lhe é atribuída pelo artigo 7º do Despacho n°15458/2002, de 02.06.18 de Sua Excelência o Ministro da Educação, publicado no DR II série n°155, de 02.07.08, foi aplicada à “D… - Cooperativa de Ensino, Consumo e Habitação, C.R.L.”, entidade proprietária da instituição com a mesma designação, sita em Riba d’Ave, a pena de MULTA, prevista na alínea b) do nº1 da Portaria n°207/98, de 28/03, graduada em 3 salários mínimos nacionais (1.096,80€), devendo ainda repor a quantia de 421.364,59€ (quatrocentos e vinte e um cento e sessenta e quatro euros e cinquenta e nove cêntimos), com os fundamentos constantes das informações IGE 190/04 e 152/04 DRN (ADAJ), de que se anexa cópia” – ver documento n° 1 junto com a petição inicial;
17- O envio de modelos ou mapas informativos à DREN ocorria nos meses de Janeiro e Fevereiro;
18- Os mapas e as informações que neles se contém, são objecto de análise e verificação pelos serviços da Direcção Regional de Educação;
19- A autora não acompanha directamente este trabalho de verificação que a DREN desenvolve, nem recebe qualquer informação acerca das alterações das qualificações e das remunerações do corpo docente que aquela Direcção Regional introduz (escalões, profissionalização, antiguidades, tempo de serviço, etc.);
20- A autora recebeu sempre, a título de despesas de funcionamento, a percentagem máxima legalmente admissível, no montante de 50%;
21- Os valores calculados pela DREN, e com referência aos anos lectivos respectivos, vão constantes nos mapas de teor idêntico ao que se encontra a folhas 45 do PA, nos termos aí enunciados, que são comunicados à autora, em momento que antecede a assinatura dos Contratos de Associação com referência a cada um desses anos;
22- A autora conhecia os montantes globais que lhe eram atribuídos quando recebia os mapas de teor idêntico ao que se encontra a folhas 45 do PA, em momento antecedente à assinatura dos Contratos de Associação;
23- O que sucedeu, em qualquer dos anos lectivos, invariavelmente, já muito perto do final do ano;
24- O contrato de associação relativo ao ano lectivo de 2001/2002, apenas foi assinado em 16 de Julho de 2002;
25- Até ao momento das assinaturas dos contratos, a autora recebeu, em cada um dos anos lectivos, adiantamentos mensais por conta do respectivo contrato, em regime de duodécimos, por referência ao montante total inscrito no contrato referente ao ano lectivo anterior, corrigido, para mais ou para menos, em função do número de alunos inscritos;
26- Só nos próprios dias em que assinou os Contratos de Associação relativos aos anos lectivos de 1999/2000, 2000/2001, 2001/2002 e 2002/2003 é que a autora veio a tomar conhecimento das verbas que lhe cabiam a titulo de preço a pagar pela prestação dos serviços contratados com o Estado Português (DREN);
21- Os contratos de associação respeitantes aos anos lectivos de 1999/2000, 2000/2001, 2001/2002 e 2002/2003 obedecem, sem excepção, a um modelo tipo, nos quais se inscrevem um conjunto de obrigações para ambos os sujeitos contratantes;
28- Assim, no capítulo 1, alínea a) do contrato de associação, estão inscritas as obrigações específicas e as obrigações gerais da autora em cada um dos referidos anos lectivos;
29- Não houve também qualquer negociação do conteúdo do contrato;
30- Esse modelo de contrato é o utilizado na relação do réu com todos estabelecimentos de ensino que prosseguem a Associação no domínio do ensino, tal como a autora;
31- Não houve lugar a audiência dos interessados;
32- O clausulado, sempre igual dos contratos, não obedece a qualquer modelo legal;
33- Tendo sido oferecido como sendo da lavra exclusiva da DREN;
34- Esses critérios constam do Despacho nº 256-A/ME/96;
35- A autora nunca teve, em qualquer dos anos lectivos, um conhecimento prévio e detalhado do modo como foram aplicados os critérios previstos no Despacho nº 256-A/ME/96, tendentes à construção global do preço a pagar;
36- A autora preencheu em todos os anos lectivos, o “formulário de recolha de dados visando a aplicação uniforme dos critérios”;
37- Os valores que a DREN entregou à autora foram interna e administrativamente calculados por si;
38- A autora sabe que a DREN, nos cálculos que efectuou tendentes a calcular o preço global a pagar por força dos contratos de associação, tomou por base o Despacho n° 256-A/ME/95, mas desconhece como é que a DREN calculou os diversos componentes daquele preço;
39- No ponto 1, atinente às obrigações da segunda outorgante — a aqui autora — dos contratos de associação, e sob o seu n° 2, vem estabelecido e disposto sobre as obrigações especificas da autora, que decorrem da sua outorga;
40- A DREN solicitou à autora os “orçamentos de gestão” relativos aos anos lectivos de 2000/2001 e 2001/2002;
41- A DREN nunca solicitou à autora qualquer conta de gerência;
42- O réu nunca indicou qual o custo de manutenção e funcionamento do aluno nas escolas públicas, para assim poder determinar o valor a pagar aos contraentes privados;
43- Nos mapas enviados à DREN iam constantes 33 horas, sendo 22 horas diurnas e 11 nocturnas, quanto ao ano de 1999/2000, e 2000/2001;
44- Dos mapas/modelo DREEPC nº 1 (ver folhas 104, 206, 332 e 436 do PA), entregues pela autora à DREN, consta que o horário da sua directora pedagógica iria contemplar 22 horas de cargo diurnas e 11 horas de cargo nocturnas, num total de 33 horas;
45- A relação contratual entre a autora e a sua Directora Pedagógica foi formalizada com base nessa condição: o pagamento das 11 horas nocturnas com um acréscimo de 50%;
46- A informação que resulta como tendo sido prestada, nos termos enunciados supra sob o n°44, foi enviada pela autora ao réu, como consta dos respectivos mapas;
47- Nos termos das informações respeitantes ao docente de Matemática, M…, constantes de folha 106 do PA, o mesmo tinha um horário de 10 horas diurnas e 17 horas nocturnas, às quais acresciam 5 horas de cargo diurnas, num total de 32 horas;
48- A DREN acolheu estas informações;
49- A autora nunca foi informada de que as mesmas estavam incorrectas ou de que deveriam ser corrigidas;
50- A DREN, que foi sempre a interlocutora da autora, recebeu os mapas - modelo DRE/EPC nº 1 - e coligiu todos os dados tendentes a calcular o apoio financeiro a prestar à autora, não lhe manifestando qualquer discordância sobre o que estava neles contidos;
51- O réu, de acordo com os seus cálculos, processou um valor a transferir, por conta do apoio financeiro decorrente do contrato de associação, igual às remunerações que a autora informou que pretendia pagar àquele docente referido em 47° supra;
52- Depois de recebidas as informações constantes dos mapas modelo, o réu procedeu à transferência dos montantes relativos ao apoio financeiro;
53- A autora efectuou os pagamentos de acordo com o seu entendimento do Contrato Colectivo de Trabalho (CCT);
54- A autora não solicitou à DREN, ao preencher e enviar os mapas/modelo DRE/EPC n°1, quaisquer valores a título de encargos sociais;
55- A DREN, limitou-se a calcular, com base nos encargos salariais ilíquidos do pessoal docente, as percentagens de 10%+10%, respeitantes às contribuições para a Segurança Social e aos descontos para a Caixa Geral de Aposentações;
56- A DREN transferiu para a autora, a este título, os montantes que calculou a partir dos salários brutos;
57- No que toca às verbas resultantes da exploração do refeitório, os Mapas-Modelo DRE/ASE—RG 4/94 foram, em cada ano lectivo, preenchidos e enviados à DREN, pela autora;
58- Em todos eles, está devidamente discriminado o número de refeições servidas aos alunos e a outros utentes da cantina, e as verbas resultantes da venda dessas mesmas refeições;
59- Para os «outros utentes da cantina”, o custo da refeição, por exemplo, no ano lectivo de 1999/2000, era de 520$00 e esse valor consta, claramente, dos mapas enviados à DREN;
60- Ainda nesses mesmos mapas, a autora lançou os valores correspondentes ás receitas e às despesas com o refeitório, em cada um daqueles anos lectivos;
61- A DREN, que em cada um daqueles anos lectivos, recolheu todos aqueles elementos para construir o valor a entregar à autora, em nenhum momento lhe comunicou que os mapas continham informações incorrectas, designadamente que o valor cobrado aos outros utentes do refeitório não poderia ser o indicado nos mapas;
62- Por despacho de 24 de Fevereiro de 2003, do Secretário de Estado da Administração Educativa, foi mandado instaurar um processo disciplinar à ora recorrente, enquanto entidade proprietária da «D...» (Processo disciplinar n° 10.07/097-2003/GAJ);
63- Este processo disciplinar, teve como base instrutória, os autos de acção inspectiva desenvolvida pela Inspecção-Geral de Educação, que tiveram a sua conclusão em 23 de Julho de 2002, embora o relatório esteja datado de 23 de Outubro de 2002;
64- Após a conclusão daquela acção inspectiva, os autos foram remetidos ao Delegado Regional do Norte da Inspecção-Geral de Educação;
63- Só em 14 de Abril de 2003 é que o instrutor deu inicio ao referido processo disciplinar;
66- No dia 14 de Abril de 2003, o instrutor nomeado do processo disciplinar deu conhecimento à autora e ao Director Regional de Educação que nessa data deu início ao processo disciplinar.
Estes os factos provados, com a fundamentação constante de folha 16 do acórdão.* De Direito
I. Cumpre apreciar as questões colocadas pela cooperativa recorrente, o que deverá ser efectuado dentro das balizas estabelecidas, para o efeito, pela lei processual aplicável – ver artigos 660º nº2, 664º, 684º nº3 e nº4, e 690º nº1, todos do CPC, aplicáveis “ex vi” 140º do CPTA, e ainda artigo 149º do CPTA, a propósito do qual são tidas em conta as considerações interpretativas tecidas pelo Professor Vieira de Andrade, in A Justiça Administrativa (Lições), 8ª edição, páginas 459 e seguintes, e pelos Professor Mário Aroso de Almeida e Juiz Conselheiro Fernandes Cadilha, in Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos, página 737, nota 1.
II. A cooperativa autora da acção administrativa especial pediu ao TAF de Braga a anulação do despacho de 14 de Julho 2004 do Secretário de Estado da Administração Educativa, que a condenou em multa (1.096,80€) e a repor determinada quantia (421.164,59€) considerada indevidamente recebida e despendida, imputando-lhe usurpação de poder, inconstitucionalidades materiais e orgânicas – que derivam, segundo alega, da circunstância de o despacho se basear no artigo 99º do DL nº 553/80, de 21 de Novembro, e no nº1 alínea b) da Portaria nº 207/98, de 28 de Março, que entende violarem os actuais artigos 112º nº6 e 165º nº1 alínea d) da CRP - incompetência do seu autor, prescrição do respectivo procedimento disciplinar, erro de julgamento e violação do princípio da igualdade.
O acórdão recorrido julgou improcedentes estes fundamentos de anulação do despacho administrativo impugnado, e absolveu a entidade ré do pedido – muito embora, como veremos no ponto III, tenha omitido pronúncia quanto a um deles.
Inconformada, a cooperativa recorrente diz que esta decisão judicial é nula – conclusões 24 a 26 – e padece de vários erros de direito – conclusões 1 a 23, 27 e 28.
A matéria de facto dada como provada no acórdão recorrido não foi posta em causa nas conclusões do recurso jurisdicional.
III. A cooperativa recorrente entende que o acórdão recorrido é nulo por falta de fundamentação e omissão de pronúncia, na medida em que nada disse sobre as questões por ela alegadas nos artigos 64º a 100º da petição inicial e 33º a 55º das conclusões.
Nos termos do artigo 668º nº1 alínea b) do CPC é nula a sentença quando não especifique os fundamentos de facto e de direito que justificam a decisão.
A recorrente não especifica se a falta de fundamentação que imputa ao acórdão respeita a fundamentos de facto ou de direito, ou a ambos.
De qualquer forma, importa começar por dizer que temos como certo que a fundamentação de facto e de direito cuja omissão leva à nulidade da sentença, é a fundamentação justificativa da decisão concreta tomada no aresto. E como vem concluindo a jurisprudência dos nossos tribunais superiores, de forma praticamente uniforme, a nulidade da sentença por falta de fundamentação apenas ocorre quando se verifique uma completa ausência da mesma, e não quando seja incompleta ou deficiente, pois só no primeiro caso o destinatário fica na ignorância das razões pelas quais foi tomada a decisão, e o tribunal superior fica impedido de sindicar o raciocínio lógico-jurídico que a ela presidiu – ver, por todos, AC STJ 26.02.2004, Rº03B3798, e AC STA de 26.07.2000, Rº46382.
Ora, no presente caso, ponderados os factos dados como provados no acórdão sob censura, bem como o raciocínio lógico-jurídico dele constante, a verdade é que não detectamos qualquer falta relevante de fundamentação das concretas decisões de improcedência das ilegalidades apreciadas, seja de facto seja de direito.
Efectivamente, estão presentes na matéria de facto provada, e que a recorrente, como dissemos, não põe em causa, os factos indispensáveis à apreciação das violações de lei invocadas pela autora da acção administrativa especial, bem como se encontram devidamente fundamentada essa prova, quer no acordo das partes, obtido em sede de audiência preliminar, quer na justificação dada pelo tribunal aquando das respostas aos 62 quesitos da base instrutória.
Na perspectiva do direito, também as decisões parcelares de improcedência se encontram suficientemente fundamentadas, como teremos oportunidade de melhor constatar ao apreciar o mérito do recurso jurisdicional.
Nos termos do artigo 668º nº 1 alínea d) do CPC é nula a sentença quando o juiz deixe de se pronunciar sobre questões de que devesse apreciar ou conheça de questões de que não podia tomar conhecimento.
Segundo se depreende da alegação da cooperativa recorrente, o julgador a quo, para além de ter conhecido dos fundamentos de anulação de que conheceu, deveria ter conhecido também do ou dos por ela invocados nos artigos 64º a 100º da petição inicial e 33º a 55º das conclusões, sob pena de omitir pronúncia indutora de nulidade da sentença.
De facto, a análise das parcelas de articulado referidas pela recorrente, permite concluir que ela, para além dos vícios de violação de lei apreciados no acórdão, também imputa erro de direito ao despacho impugnado – com referência às horas de serviço pagas à sua Directora Pedagógica e a um conjunto alargado de docentes, bem como às verbas resultantes da exploração do refeitório - por ter considerado violado o dever de zelo previsto na alínea b) do nº4 do Estatuto Disciplinar – DL nº24/84 de 16 de Janeiro – na medida em que desconhecia o preceituado na alínea b) do ponto 3.1 do Despacho 256-A/ME/96 de 11 de Dezembro.
Ora, este fundamento de ilegalidade não foi sequer identificado pelo tribunal de primeira instância, que dele, por conseguinte, não conheceu. É claro que para isso terá contribuído a forma demasiado empírica dada pela autora à articulação desta ilegalidade, pouco desenhada em termos jurídicos, o que terá dificultado a respectiva identificação e autonomização. Mas se esta invocação esbatida ajuda a entender a omissão do julgador a quo, naturalmente que não a justifica.
O acórdão recorrido tem, pois, de ser declarado nulo por omitir pronúncia quanto a uma questão que lhe competia apreciar – artigo 668º nº 1 alínea d) do CPC ex vi artigo 1º do CPTA.
Todavia, e de acordo com o enquadramento já referido no ponto I supra, a constatação desta nulidade, que aqui declaramos, não impede que este tribunal de recurso aprecie a questão omitida pelo tribunal a quo, resolvendo-a de acordo com o direito aplicável, o que deverá fazer sem prejuízo das demais questões suscitadas no recurso – ver artigo 149º nº1 do CPTA [ver também artigo 715º nº 1 do CPC].
IV. No tocante ao mérito da decisão judicial recorrida, entende a cooperativa recorrente que o acórdão erra ao julgar improcedentes os vícios por ela invocados, nomeadamente as inconstitucionalidades materiais e orgânicas, a incompetência do autor do acto impugnado, a usurpação de poder e a violação do princípio da igualdade, bem como erra ao pressupor que nos contratos de associação teriam existido orçamentos de despesa, aceites e assumidos reciprocamente pelas partes – resulta das conclusões apresentadas que a recorrente se conformou com a improcedência da prescrição do procedimento disciplinar – ver artigo 684º nº 3 do CPC, aplicável ex vi artigo 140º do CPTA.
O aresto recorrido improcedeu os três primeiros vícios acabados de referir – inconstitucionalidades, incompetência e usurpação de poder – com base na doutrina ínsita no AC STA/Pleno de 22.06.2006, tirado no processo nº 02054/02, por unanimidade, e no qual foram invocadas estas mesmas questões em caso idêntico e de forma idêntica à usada no presente processo – note-se que este acórdão do STA, relatado pelo Conselheiro Jorge de Sousa, vai exactamente no sentido de dois outros anteriores arestos do STA/Pleno, tirados também por unanimidade, o AC STA/Pleno de 21.03.2006, Rº20/03, e AC STA/Pleno de 04.05.2006, Rº1985/02.
Por concordarmos inteiramente com o assim decidido, e com os respectivos fundamentos, para que remetemos, resta-nos confirmar o acórdão recorrido no tocante às decisões de improcedência das inconstitucionalidades materiais e orgânicas imputadas ao DL nº 553/80, de 21 de Novembro, e à Portaria nº 207/98, de 28 de Março, bem como no que respeita à decisão de improcedência dos vícios de incompetência e de usurpação de poder apontados ao despacho recorrido – artigos 713º nº 5 do CPC, ex vi 749º do mesmo código e 140º do CPTA.
No que respeita à alegada violação do princípio da igualdade, escreve-se no acórdão recorrido o seguinte: A autora alega a violação deste princípio constitucional, com fundamento no facto de o réu, tendo por base a existência de factos iguais, isto é, a sua situação a que respeitam estes autos, mormente o processo disciplinar de que foi alvo e a sanção que lhe foi imposta, com o dever de reposição de verbas, e uma outra situação tramitada no seio da IGE, em que foi visada uma outra entidade que celebrou com o Estado Português, um contrato de associação, a cooperativa A… (…).
Sustenta a autora que no processo disciplinar n°246-04-DTS que foi instaurado a esta cooperativa, foi decidido arquivar o processo por falta de fundamentação da acusação, e que quanto à factualidade que se aprecia nestes autos, o réu decidiu em sentido inverso, e que violou, desta forma o artigo 5º do CPA, por ter decidido de forma diferente em duas situações iguais.
(…) O princípio da igualdade, bem como o princípio da proporcionalidade, estão englobados no princípio da justiça stricto sensu (artigo 266° nº2 da CRP).
(…) o princípio da igualdade exige positivamente um tratamento igual de situações de facto iguais e um tratamento diverso de situações de facto diferentes.
(…) Face ao alegado em sede de alegações finais, e por referência aos documentos por si juntos aos autos, a referência à violação daquele preceito legislativo, tem carácter manifestamente conclusivo, por estar despida de contexto factual, o que impossibilita o tribunal de fazer uma comparação efectiva entre as duas realidades que teriam servido de substrato a alegadas decisões do réu dispares.
Não só seria preciso que a alegação de desigualdade de tratamento fosse apoiada na comparação de factos, o que implicava o conhecimento integral dos factos autuados no processo disciplinar movido à A..., de maneira a poder detectar-se a identidade de condições que a autora simplesmente alegou, e a acrescer a isso a ausência de justificação, de ordem legal, para a atribuição à autora de um tratamento diferenciado. E nesse sentido, pertencia à autora o ónus de alegação de factos integradores dessa matriz de igualdade, além, é claro, da subsequente prova dos mesmos.
De modo que se julga não ter sido violado o artigo 5° do CPA, porquanto a actuação da entidade recorrida, achando-se mal ou bem, teve em vista a emissão de uma decisão, e essa decisão foi no sentido de determinar a regularização de uma concreta situação de incumprimento contratual em que a autora seguia.
A recorrente discorda do assim decidido, por entender que os documentos juntos aos autos no decurso da audiência de discussão e julgamento atestam a absoluta coincidência entre ambas as situações, sendo iguais os pressupostos de facto e igual a sua disciplina jurídica - leis aplicáveis e contratos.
Conforme é acentuado no acórdão recorrido, a questão da violação do princípio da igualdade não foi suscitada de início pela autora da acção administrativa especial, tendo-o sido já em sede de alegações finais, e com base em documentos juntos na audiência de discussão e julgamento, documentos estes que integram a nota de culpa e parte do relatório final relativos ao processo disciplinar nº 246-04-DTS movido à cooperativa de ensino A….
É com base nestes documentos, como vemos, que a recorrente pretende que o tribunal avalie e reconheça uma total coincidência entre ambas as situações, de forma a impor-se ao seu caso, também, uma solução de arquivamento do processo disciplinar por falta de fundamentação da acusação.
A verdade é que não é possível, apenas com base nesses elementos documentais, efectuar uma adequada avaliação, que permita reconhecer, com a necessária e exigível segurança, a total coincidência entre as duas situações de facto em causa de forma a impor-lhes uma idêntica solução jurídica. Para isso exigia-se um conhecimento mais preciso do conteúdo da factualidade apurada no outro processo disciplinar, do seu respectivo enquadramento jurídico, e exigia-se a ostentação da similitude entre as duas situações, de forma a convencer o julgador do bom fundamento das razões da impetrante. Ou seja, era à autora da acção administrativa especial que competia fazer tudo isto, e não fez – ver artigo 342º do CC.
Para além disso, a agora recorrente, no tocante a esta questão não invocou qualquer omissão ou erro na matéria de facto dada como provada no acórdão recorrido, sendo certo que da ponderação dessa factualidade não resulta qualquer base real que permita a este tribunal de recurso concluir pela pretendida violação do princípio da igualdade.
Cremos, por conseguinte, que o acórdão recorrido não merece a censura que lhe é dirigida pela recorrente em termos de erro de julgamento na improcedência da alegada violação do princípio da igualdade.* A cooperativa recorrente entende, por fim, que o acórdão recorrido erra ao pressupor que nos contratos de associação em causa, relativos aos anos lectivos 1999 a 2003, teriam existido orçamentos de despesa aceites e assumidos pelas partes contratuais, e erra, também, por ter considerado violado o dever de zelo - previsto na alínea b) do nº4 e definido no nº6 do artigo 3º do Estatuto Disciplinar – relativamente aos pagamentos efectuados, nos referidos anos lectivos, à sua Directora Pedagógica e a vários docentes, bem como relativamente a verbas resultantes da exploração do respectivo refeitório.
O primeiro erro invocado pela recorrente tem a ver com a parte do acórdão recorrido em que o julgador a quo, conhecendo do vício de usurpação de poder, cita o AC STA/Pleno de 22.06.2006 nos seguintes termos: (…) O que está aqui em causa é saber se o regime legal deste contrato de associação confere à parte pública a prerrogativa de declarar certas quantias indevidamente recebidas em função de não terem sido gastas conforme estava previsto no contrato de apoio financeiro e nos instrumentos para os quais aquele remetia, como o orçamento das despesas e, em consequência desta diferente forma de execução do contrato pela contraparte, se pode modificar o conteúdo (montante) do apoio financeiro concedido – página 31 do acórdão recorrido.
(…) No caso de contratos de apoio financeiro a ordem de devolução de quantias surge como consequência da utilização das importâncias adiantadas no pagamento de encargos de forma ou por montantes diferentes dos previstos no contrato e dos custos diferentes dos orçamentados pela escola privada para pedir o apoio, pelo que as verbas não utilizadas conforme o previsto não eram devidas e foram recebidas sem justificação – página 32 do acórdão recorrido.
Segundo a recorrente, o julgador a quo, ao assumir esta parte do aresto superior como fundamento da sua própria decisão, entrou em contradição com um conjunto de factos que deu como provados – os constantes dos nºs 4, 13, 18, 21, 22, 24, 26 e 29 da matéria de facto assente - e dos quais resulta, diz, que nos contratos de associação relativos aos anos lectivos 1999 a 2003 não existiram orçamentos de despesa assumidos por ela e pela DREN.
Independentemente do acerto ou não desta conclusão factual, e tudo indica que ela não esteja correcta, na medida em que dos referidos factos dificilmente se pode extrair a pretendida conclusão, o certo é que, no caso concreto, a cooperativa recorrente não foi multada e obrigada a repor o montante considerado indevidamente recebido por causa do incumprimento de quaisquer orçamentos de despesa assumidos pelas partes, mas sim por incumprimento do estipulado na alínea b) do ponto 3.1 do Despacho 256-A/ME/96, de 11 de Novembro, do respectivo Contrato Colectivo de Trabalho, e de instruções de preenchimento dos Mapas Modelo DRE/ASE-R nº4/94 da Acção Social Escolar.
Ou seja, muito embora o referido segmento de fundamentação, utilizado no acórdão recorrido, não se adeqúe inteiramente ao caso nele tratado, até porque foi elaborado tendo em conta um outro caso, similar, o certo é que ele não vicia nem desmerece o núcleo da fundamentação usada pelo acórdão recorrido para improceder o vício de usurpação de poder. Faltou ao julgador a quo, talvez, uma maior concretização do fundamento utilizado, enraizando-o de forma mais precisa no caso concreto, mas apenas isso, porque o cerne da argumentação apresentada conduziu, e bem, a uma decisão de improcedência do referido vício.
Efectivamente, também no presente caso haveria que concluir, como conclui o referido aresto do STA, que o facto de a Administração ser parte no contrato não significa que não disponha de poderes de autotutela declarativa, quando estes se referem precisamente aos aspectos específicos de execução do contrato que estão previstos no artigo 180º do CPA, de tal modo que se não fossem os poderes de praticar os actos administrativos no domínio da execução do contrato a que se refere o artigo 180º este não seria administrativo, não teria cláusulas exorbitantes do direito comum, ficando a Administração pura e simplesmente na posição de qualquer outro contratante financiador de uma acção no campo educativo.
O segundo erro invocado pela recorrente, e cujo conhecimento foi omitido pelo tribunal recorrido, como vimos, tem directamente a ver com os artigos segundo, terceiro e quinto, do relatório final do processo disciplinar que lhe foi movido.
É o seguinte o teor desses artigos:
Segundo
No decorrer dos anos lectivos de 1999/2000, 2000/2001, 2001/2002 e 2002/2003, a D…. abonou a Directora Pedagógica I…, em relação a 38,5 horas de serviço, o que contraria o estabelecido na alínea b) do ponto 3.1 do Despacho 256-A/ME/96, de 11 de Novembro de 1996, que diz ser-lhe atribuído um salário correspondente ao nível mais elevado, praticado no grupo de docentes a que respeita a alínea a) do mesmo número e despacho, igual a trinta e três horas semanais, provocando assim um encargo para o Estado, superior ao que lhe era devido, nos seguintes montantes que totalizam 35 936,77€ (…). Com o procedimento antes descrito, a arguida D… violou o dever de zelo, previsto na alínea b) do nº 4 do artigo 3º do Estatuto Disciplinar, definido no nº6 do mesmo artigo, por demonstrar desconhecer as normas legais regulamentares, o que constitui infracção disciplinar, como está previsto no nº2 da Portaria nº 207/98, de 28 de Março, onde diz que “…em casos de incumprimento de determinações legais não susceptíveis de comprometerem o normal funcionamento da escola, a inscrição ou o aproveitamento dos alunos”, é aplicada a pena de ADVERTÊNCIA, prevista na alínea a) do nº1 da mesma Portaria e implica a devolução das importâncias indevidamente recebidas.
Terceiro
No decorrer dos anos lectivos de 1999/2000, 2000/2001, 2001/2002 e 2002/2003, a D… abonou os docentes constantes das relações dos encargos com pessoal docente e dos mapas respeitantes às diferenças dos abonos efectuados, por horas de cargo, nocturnas, com um acréscimo de 50%, quando o direito seria 25% e ainda dos docentes que foram abonados, para além das 33 horas, abonos esses que contrariam o que estabelece o Contrato Colectivo de Trabalho que prevê no nº3 do artigo 20º um horário lectivo de 33 horas e no artigo 44º nº 2 que só as horas leccionadas em período nocturno são remuneradas com um acréscimo de 50%, devendo como cita o nº 1 do mesmo artigo, as horas de trabalho prestado além das 20 horas ter um acréscimo de 25%, o que acarretou para o Estado um encargo superior, nas seguintes quantias que, descontadas as respeitantes à Directora pedagógica, atingem o montante de 208 589,52€ (…). Com o procedimento antes descrito, a arguida D… violou o dever de zelo, previsto na alínea b) do nº4 do artigo 3º do Estatuto Disciplinar, definido no nº6 do mesmo artigo, por demonstrar desconhecer as normas legais regulamentares, o que constitui infracção disciplinar, como está previsto no nº2 da Portaria nº207/98, de 28 de Março, onde diz que “…em casos de incumprimento de determinações legais não susceptíveis de comprometerem o normal funcionamento da escola, a inscrição ou o aproveitamento dos alunos”, é aplicada a pena de ADVERTÊNCIA, prevista na alínea a) do nº1 da mesma Portaria e implica a devolução das importâncias indevidamente recebidas.
Quinto
Nos anos lectivos de 1999/2000, 2000/2001, 2001/2002 e 2002/2003, de acordo com os mapas Mod. DRE/ASE-R nº4/94, da Acção Social Escolar, de folhas 20, 22, 24, 288, 291, 294, 418, 421, 424, 512 e 516, e os mapas com as diferenças encontradas nas receitas, constantes de folhas 21, 23, 25, 26, 296, 297, 298, 427, 428, 429, 518, 519 e 520, a arguida D… arrecadou a mais a quantia de 28 769,31€ (…). Com o procedimento antes descrito, a arguida D… violou o dever de zelo, ao demonstrar o desconhecimento das normas legais e das instruções relacionadas com o preenchimento dos mapas Mod. DRE/ASE-R nº4/94, da Acção Social Escolar, no que toca à diferença entre o custo real da refeição e o pagamento feito pelos outros utentes que constitui receita do Estado já que, nos termos da alínea f) do artigo 6º do Contrato Colectivo de Trabalho, a entidade patronal não pode explorar com fins lucrativos quaisquer…refeitórios…, o que constitui infracção disciplinar, como está previsto no nº 2 da Portaria nº 207/98, de 28 de Março, onde diz que “…em casos de incumprimento de determinações legais não susceptíveis de comprometerem o normal funcionamento da escola, a inscrição ou o aproveitamento dos alunos”, é aplicada a pena de ADVERTÊNCIA, prevista na alínea a) do nº1 da mesma Portaria e implica a devolução das importâncias indevidamente recebidas.
Se bem percebemos a alegação da recorrente a este respeito, e, como já tivemos ocasião de dizer, não é fácil de perceber dada a parca definição da ilegalidade invocada, a recorrente discorda da qualificação destes factos como infracções do dever de zelo por entender que, no caso, não estava sujeita às restrições normativas alegadamente desconhecidas, mas apenas se lhe impunha gerir os montantes globais que lhe foram entregues pela DREN.
Esta última questão, que se reconduz a saber se a entidade recorrida podia usar do poder de autotutela declarativa de que usou, fixando critérios de aplicação uniforme das verbas concedidas em função dos custos de manutenção e funcionamento das escolas contratadas, foi apreciada e resolvida em sentido positivo em sede de apreciação do vício de usurpação de poder.
Assente esta questão, impunha-se à cooperativa recorrente, enquanto parte dos respectivos contratos de associação, por força dos quais era subsidiada para fornecer aos alunos, gratuitamente, um serviço que de outro modo teria de ser por eles pago, que conhecesse e tivesse presentes os critérios de aplicação de tais verbas fixados pela outra parte contratual, que o podia fazer.
Tendo essa aplicação, nos termos do apurado no processo disciplinar, infringido objectivamente os indicados critérios, é claro que tal infracção terá de ser imputada aos dirigentes da recorrente ou a título doloso, ou negligente, ou a mero desconhecimento, sendo que este último sempre acaba por se reconduzir, pelo menos, e no plano subjectivo, a uma atitude de negligência inconsciente.
Ora, é precisamente este desconhecimento das normas legais regulamentares e das instruções dos superiores hierárquicos, que consubstancia a infracção do dever de zelo.
Não vemos, pois, que tenha ocorrido qualquer erro por parte da entidade recorrida ao considerar infringido o dever de zelo previsto na alínea b) do nº4, e definido no nº6, do artigo 3º do Estatuto Disciplinar.
Ressuma do exposto que deve ser mantida a decisão judicial recorrida, embora integrada, também, com os fundamentos acrescentados neste acórdão.
DECISÃO
Nos termos do exposto, os juízes deste tribunal acordam, em conferência, em negar provimento ao recurso jurisdicional e manter a decisão recorrida, integrada pelos fundamentos constantes deste acórdão.
Custas pela recorrente, com redução a metade da taxa de justiça – artigos 189º do CPTA, 446º do CPC, e 73º-E nº1 alínea a) do CPTA.
D.N.
Porto, 01.02.07
Ass.) José Augusto Araújo Veloso
Ass.) Carlos Luís Medeiros Carvalho
Ass.) Maria Isabel São Pedro Soeiro |
