| Decisão Texto Integral: | Acordam, em conferência, os juízes que constituem a Subsecção de Execução Fiscal e Recursos Contraordenacionais da Secção de Contencioso Tributário do Tribunal Central Administrativo Norte:
I. Relatório
O Município ... interpôs recurso jurisdicional da sentença do Tribunal Administrativo e Fiscal de Aveiro, proferida em 04/09/2019, que julgou procedente a oposição judicial deduzida por [SCom01...], S.A., por verificada a prescrição da dívida exequenda, determinando a extinção do processo de execução fiscal n.º ...7/2014, instaurado para cobrança coerciva de dívida relativa a taxa devida pela instalação de três infra-estruturas de suporte a estações de radiocomunicações, no montante total de €15.000,00, acrescido de juros de mora e custas processuais.
O Recorrente terminou as suas alegações de recurso formulando as seguintes conclusões:
“1. Em causa nos autos está uma oposição relativa à cobrança coerciva em 2014 de uma dívida emergente de um acto de autorização, todavia, ao contrário do que decidiu a sentença, o acto (de natureza complexa) não se encontrava perfeito nem era sequer eficaz, pelo que a Administração não podia executar coercivamente (ou seja, não podia pois intentar execução, antes do que promoveu), mormente porque o particular avançou para Tribunal, impedindo, por um lado, que o acto formasse caso resolvido e se encontrasse perfeito e discutindo aí, por outro lado, a própria legalidade da taxa.
2. Foi isto que a Administração recorrente efectuou, em obediência e respeito pelos princípios gerais da legalidade, da boa fé e da colaboração (cfr. arts. 1.º, 2.º, 3.º e 266.º, n.º 2 da CRP), ao contrário do que tantas vezes a prática administrativa (que bem conhecemos) nos serve - o que, no nosso entendimento, é de louvar, não representando qualquer situação de inércia que deva ser sancionada com a prescrição.
3. 0 particular bem sabe que não pagou as quantias em causa e, portanto, deve as taxas ao erário público (municipal, que, como é sabido, é sempre periclitante), bem sabe que discutiu em Tribunal durante cerca de 9 anos a legalidade das próprias taxas (entre 13 de Abril de 2005, data da propositura da acção, e Novembro de 2013, data do trânsito em julgado do Acórdão do TAF de Viseu), mas agora alega na presente oposição que não discutiu a legalidade da taxa.
4. Desde logo, o ponto 9 da matéria de facto considerada assente padece de erro (bastando consultar a contestação em que se alegou tal facto e o documento que consta a fls. 280 a 282 dos autos para assim concluir), afigurando-se que terá ocorrido lapso de escrita, pelo que desde já se requer que o Tribunal a quo o rectifique, nos termos do art. 614.9- do CPC, aplicável ex vi art. 2..º do CPPT.
5. Todavia, para o caso de assim se não entender, então, sempre estaremos perante um erro ostensivo na fixação da matéria de facto, pelo que requer, ao abrigo dos amplos poderes deste TCAN (mormente cfr. art. 662.º. do CPC), que se digne alterar a matéria de facto ou, então, que se digne ordenar a baixa do processo para a competente alteração, requerendo-se, pois e assim, que passe a constar do ponto 8 da factualidade assente que tal facto ocorreu em 29/01/2014, o que é fundamental para a descoberta da verdade material e para justa decisão da presente causa, mormente atenta a causa de pedir e o pedido (relacionados com a prescrição).
6. Depois, temos que todo o excurso em que se funda a sentença parte do pressuposto que estamos perante um normal acto de liquidação de uma taxa, mas não é o que sucede manifestamente no caso sub judice.
7. Na verdade, estamos perante um acto administrativo complexo, com condições que decorrem da lei, e como tal, são qualificadas como impróprias, sendo incindíveis do acto, e correspondendo ao que legalmente se exige a mais para ele ser considerado perfeito, válido ou eficaz - no caso, uma vez que o particular não pagou as taxas, não temos um acto perfeito e eficaz, ao contrário do que, em erro de julgamento, decidiu a sentença recorrida.
8. Por conseguinte, se essa condição for ilegal (e era isso que, sem sombra de qualquer dúvida, também se discutia na acção administrativa especial intentada pela ora oponente particular, como a sentença a certa altura, talvez sem se aperceber, reconheceu), torna o acto não apenas ineficaz, mas ainda inválido e imperfeito, porque este constitui um todo incindível com a condição.
9. Por outras palavras, como é para nós evidente, se o acto não estava perfeito e não formou caso decidido (por força da acção administrativa especial) e até viu os seus efeitos paralisados (por força da suspensão de eficácia apresentada pela NOS), não se encontra sequer perfeito, nem pode produzir os seus efeitos, pelo que, não pode ser exigível a cobrança das referidas taxas (que não estavam pagas e cuja legalidade estava inequivocamente a ser discutida).
10. Daqui resulta que a relação jurídica relativa às taxas não se estabelecera, nem firmara ainda efectivamente, ou, também ela, não se tornara perfeita, dado que a legalidade da taxa se encontrava a ser discutida e nem sequer tinha sido paga a taxa, por conseguinte, neste especifico caso concreto, em que estamos perante uma conditione juris, a taxa não é desde logo exigível coercivamente, pois que - reitere-se - se está a discutir a legalidade da própria taxa, o que bule com a legalidade de todo o próprio acto autorizativo.
11. Ao invés do que decidiu a sentença, o facto "tributário" só ocorreu ou só se concretizou verdadeiramente quando o acto autorizativo (do qual é incindível o acto de liquidação da taxa) se estabilizou na ordem jurídica - com o trânsito em julgado do acórdão proferido na AAE.
12. Salvo o merecido respeito, se fosse como a sentença decidiu, que não é, então, estaríamos perante a seguinte perplexidade, se a taxa ou dívida ainda não existe na ordem jurídica (tanto mais que o acto não está perfeito, nem é eficaz, nem muito menos é executório), não está portanto vencida nem é exigível, como pode começar a correr o prazo para o seu cumprimento?
13. Afigura-se que tal decisão conduz, por um lado, a resultados dissonantes com a natureza da prescrição e, por outro lado, à redução do prazo de prescrição para estas situações, o que, além de carecer de fundamento lógico e razoavelmente fundado, não esteve certamente presente no pensamento do legislador aquando da feitura da norma vertida no art. 48.º da LGT ou no art. 15.º do RGTAL, afigurando-se constitucionalmente insuportável, pelo que o art. 48.º da LGT e ou art. 15.º do RGTAL, ou ainda a interpretação que deles efectuou a sentença recorrida sempre padecem de inconstitucionalidade material, por afronta evidente ao principio da indisponibilidade dos créditos públicos, que deriva do principio da igualdade tributária e do principio da tributação segundo a capacidade contributiva (cfr. art. 3.º, 13.º e 103.º da CRP).
14. Mais, caso se mantivesse a sentença, tal buliria até com a força do próprio caso julgado formado pelo Acórdão proferido na acção administrativa especial e seria contrário ao mesmo, na medida em que a não condenação do Município à prática do acto devido - ou seja, ao deferimento da autorização municipal - como a Oponente pretendia e até expressamente requereu, redundaria, de uma forma totalmente ilógica, injusta e contrária àquele caso julgado formado e à unidade e coerência do sistema jurídico (cfr. art. 9.º CC), em claro prejuízo do interesse público - pois que, se tivesse sido a Autarquia condenada à prática do acto devido, praticaria novo acto e jamais se levantaria qualquer questão de prescrição.
15. Em conclusão, e como todos sabemos, só com o facto tributário (naturalmente, eficaz) nasce a obrigação de pagamento da taxa, ou seja, a taxa só é exigível após esse momento, pelo que é assim que deve ser interpretado o artigo 482 da LGT.
16. Por isso, se os efeitos desse facto não se produzem ab initio ou estão paralisados em virtude de um facto impeditivo (como a discussão da legalidade da taxa na AAE) ou suspensivo (suspensão de eficácia decretada pelo TAF de Viseu), não se pode iniciar o prazo de prescrição, não podendo actuar o artigo 48.º da LGT (nem o art. 15.º do RGTAL). Pois se esses efeitos não se constituíram, como já vimos supra (atenta a especificidade da condição), e até por decorrência de factos impeditivos e suspensivos, há que aguardar o momento em que o facto tributário se torna eficaz e a divida for exigível - (e o direito puder ser exercido) cfr. art. 306.º do CC.
17. 0 art. 48.º da LGT deve ser objecto de interpretação racional e teleologicamente adequada no sentido de que o termo inicial da prescrição se inicia com a ocorrência do facto tributário eficaz, sendo que, no caso de acto autorizativo sujeito a conditionis iuris, como é o caso, apenas ocorre o facto tributário quando o acto autorizativo forma caso resolvido ou decidido (ou quando forma caso julgado a decisão judicial que sobre o mesmo se pronunciar) na ordem jurídica - não se podendo sancionar com a prescrição, quando a dívida ainda não é nem pode ser exigível, pois este é um dos casos em que não pode haver sequer instauração da execução (não se pode ainda cobrar a dívida).
18. Pois o acto administrativo, que foi apreciado pelo TAF de Viseu, não é jamais cindível, e não existe sem as suas específicas condições, nem as suas condições existem autonomamente sem o acto, e caso o Tribunal o anulasse ou declarasse nulo com fundamento na ilegalidade da taxa, é a todas as luzes evidente que a obrigação de pagamento da taxa jamais existiu na ordem jurídica, nem nunca chegara a produzir qualquer efeito - não se pode pois matar, pela prescrição, o que ainda não nasceu.
19. Como tal, é para nós evidente que a prescrição (que opera um efeito extintivo) não pode correr nem começar ou iniciar-se antes da acção administrativa especial (n.º 578/05.2BEVIS) ser decidida a final e a sua decisão transitar em julgado, consolidando-se, apenas então, na ordem jurídica o acto (incindível) com as suas condições, entre as quais as referidas taxas - o que é confirmado pelo facto de, caso se mantivesse a decisão recorrida, tal buliria com o próprio caso julgado formado pelo Acórdão proferido na AAE que correu termos sob o processo 578/05.2BEVIS, no TAF de Viseu, como iá vimos.
20. E nem se sustente contra o que vimos de alegar com as coisas da execução de quantias pecuniárias, que aqui não têm qualquer aplicação, pois que a regra da executoriedade depende da eficácia do acto, sendo que o CPA aplicável à época da prática dos actos (aprovado pelo Decreto-Lei n.º 442/91, de 15/11), referia expressamente que não são executórios, ou seja, não podem ser executados ou impostos coercivamente "a) os actos cuja eficácia esteja suspensa" (cfr. art. 149.º, 150.º, n.º 1, aI. a) e n.º 2 do CPA) - sendo esse precisamente o caso dos autos, em que o acto não estava perfeito, nem produziu efeitos, porque dependente de condições das quais é indissociável, pelo menos (sempre sem prescindir), desde 13/04/2005 (data da apresentação da acção administrativa especial) ou, na pior das hipóteses, entre 15/01/2007 (em que foi o Município citado para o processo cautelar, vigorando a regra decorrente do art. 128.º do CPTA) e o trânsito em julgado do acórdão proferido no processo principal, em Novembro de 2013.
21. Razões pelas quais, uma vez mais, se conclui que o Município não podia avançar com a execução das taxas, sob pena de violação do principio da legalidade (cfr. art. 1.º e 3.º do CPA; art. 1.º, 2.º, 3.º e 266.º, n.º 2 da CRP), inexistindo qualquer inércia da Autarquia, não podendo, pois e salvo o merecido respeito, decidir-se pela prescrição, como, em erro de julgamento, decidiu a sentença recorrida - quando muito, a prescrição começaria a correr quando o acto se tornou perfeito e eficaz (nos termos do art. 48.º da LGT ou art. 15.º do RGTAL), e assim e no máximo, deve iniciar-se na data do trânsito em julgado do Aresto proferido no processo n.º 578/05.2BEVIS, inexistindo prescrição.
22. Por outro lado, faltou na sentença fixar diversa matéria de facto para bem decidir a questão da prescrição, nomeadamente faltou fixar o momento do trânsito em julgado da decisão proferida no processo n.º 578/05.2BEVIS (acção administrativa especial que correu termos no TAF de Viseu, tendo sido proposta pela NOS contra o recorrente Município), que corresponde ao momento em que o acto autorizativo formou caso decidido na ordem jurídica.
23. Ainda que à cautela (e sobretudo para o que alegaremos infra subsidiariamente), verifica-se como fundamental determinar, para julgar a prescrição, o momento em que a sentença proferida no processo cautelar n.º 1825/06.9BEVIS formou caso julgado, quando é que o próprio processo foi apresentado e quando é foi citado o Município (ficando, então, impedido, por força de decisão judicial expressa de dar execução ao acto - cfr. art. 128.º do CPTA).
24. Afigura-se indispensável apurar esta factualidade, o que deveria ter sido feito pela sentença recorrida, atentos os seus amplos poderes oficiosos no sentido da descoberta da verdade material, pelo que, assim não tendo sucedido, impõe-se agora a ampliação da matéria de facto, pelo que requer, ao abrigo dos amplos poderes deste TCAN (mormente cfr. art. 662.º do CPC), que se digne alterar a matéria de facto ou, então, que se digne ordenar a baixa do processo para a competente alteração, requerendo-se, pois e assim, que passe a constar da factualidade assente o momento do trânsito em julgado dos sobreditos processos, bem como o momento da sua apresentação em juízo e citação do Município ....
25. Sem prescindir e apenas subsidiariamente, jamais se poderia acolher a visão literal, positivista e redutora da lei, quanto à questão da AAE poder constituir vector interruptivo da prescrição.
26. A acção administrativa especial (proc. n.º 578/05.2BEVIS., que correu termos no ATF de Viseu) tinha por fundamento a ilegalidade das taxas, o que foi apreciado e decidido pela decisão judicial que pôs termo a esse pleito, ao contrário do que, em erro de julgamento, decidiu a sentença - de forma aliás puramente formal, e ao arrepio do parecer do digno Ministério Público.
27. Na verdade, o elenco de causas interruptivas constante do art. 49.º da LGT ou do art. 15.º do RGTAL não é taxativo nem fechado, pois o que releva é a natureza impugnatória da acção administrativa especial da legalidade da dívida, sendo assim que devem ser racional e teleologicamente interpretadas aquelas normas, mormente à luz do art. 9.º do CC (e da coerência e unidade do sistema jurídico).
28. Aliás, no plano dos efeitos, e de acordo com a jurisprudência citada supra no corpo das alegações, a eventual procedência da acção administrativa especial produzirá relativamente à dívida exequenda efeitos similares aos que produziria a eventual procedência de impugnação judicial que tivesse por objecto a apreciação da legalidade do acto de liquidação da taxa, ou seja, a anulação das liquidações das taxas.
29. Por outro lado, entender-se que a acção administrativa especial em causa não deve ser considerada nos termos e para os efeitos do disposto no art. 97.º, 169.° do CPPT, e art. 49.º da LGT, configuraria uma limitação intolerável do direito à tutela contenciosa do particular (cfr. art. 2.º, 18.º e 20.º da CRP), pois retiraria efeito útil à acção em causa, na hipótese de a mesma se vir a revelar procedente.
30. Como tal, a AAE também tem efeito de suspensão do prazo de prescrição, pois, ao fim e ao cabo, em casos como o presente, reconduz-se a uma forma de impugnação, pelo que daqui resulta que, com a apresentação da petição inicial da acção administrativa especial, no mínimo, interrompeu-se a prescrição, nos termos do art. 49.º da LGT e 15.º do RGTAL (isto apenas na hipótese subsidiária que equacionamos).
31. A AAE é um vector interruptivo da prescrição, o que tem como efeito que esta não comece a correr ou não corra, enquanto se verificar o facto, de natureza duradoura.
32. Pelo que não se deve manter a sentença, uma vez que não ocorreu prescrição - pois que, sem prescindir e na pior das hipóteses, a considerar-se que a prescrição se iniciou na data de 5/1/2005, a mesma foi interrompida com a propositura da acção administrativa especial por parte da aqui Oponente, em 13/04/2005, e assim se manteve, por ser facto duradouro, até ao trânsito em julgado do acórdão que a decidiu (em Novembro de 2013), pelo que, tendo a citação para o processo de execução fiscal ocorrido em 28/07/2014 (ponto 11 da matéria de facto assente), não ocorreu a prescrição da dívida, não devendo ser extinto o processo de execução.
33. Quanto às coisas da garantia, salvo o merecido respeito, revela-se manifestamente erróneo raciocinar e decidir, como o fez a sentença, com base na normal e vulgar execução fiscal - que, como sabemos, tantas vezes mas tantas vezes é instaurada, diríamos mesmo levianamente, para depois os Tribunais serem obrigados a intervir e a extingui-la.
34. Em primeiro lugar, não podia a Administração avançar com qualquer execução, pois que não havia necessidade nem sequer possibilidade de legalmente avançar com a cobrança coerciva (o acto não estava perfeito, nem produzia efeitos), pelo que não há inércia que importe sancionar com a prescrição, nem era necessário, pois, constituir qualquer garantia.
35. Em segundo lugar, o art. 50.º do CPTA não é aqui aplicável ao caso dos autos, dado que, para que se obtenha a suspensão da eficácia do acto que ordenou o pagamento das taxas, não é necessário que o particular tenha de prestar garantia simultaneamente com a acção administrativa especial que intentou (nos termos do disposto no artigo 502, n2 2 do CPTA), podendo alcançar o mesmo fito (sem prestar garantia) deduzindo uma providência cautelar destinada à suspensão de eficácia desse mesmo acto nos termos do disposto no artigo 1122, n2 2, alínea a) do mesmo CPTA, sendo o processo cautelar equiparado a autorização de dispensa de garantia.
36. Havendo, pois, pelo menos duas vias, para suspender a execução do acto, enquanto se discute a legalidade do acto em acção administrativa especial: requerer ao Tribunal o decretamento de providência cautelar de suspensão de eficácia, nos termos do artigo 112.9 e seguintes do Código de Processo nos Tribunais Administrativos (como sucedeu efectivamente nos autos) ou, em alternativa, ao abrigo do disposto no n.9 2 do artigo 50.9 do CPTA, prestando garantia, através de incidente de prestação de caução a deduzir no processo principal.
37. Assim e sempre sem prescindir, a apresentação da acção administrativa especial, tendo sido acompanhada de providência cautelar, inutiliza o prazo já decorrido para a prescrição e não recomeça a correr novo prazo prescricional de 8 anos, enquanto não transitar em julgado a decisão do processo principal em causa, tudo levando em consideração os efeitos instantâneo e duradouro da citação em execução fiscal (cfr. art9.49, n.º 1 da LGT), enquanto vector interruptivo do prazo de prescrição, pelo que não se verifica in casu prescrição.
Termos em que,
requer que seja conferido provimento ao presente recurso,
apenas assim se fazendo
Justiça!”
****
A Recorrida contra-alegou, tendo concluído o seguinte:
“A) A ação cautelar instaurada pela Oponente, e a decisão proferida na mesma não teve o efeito suspensivo sobre o prazo de prescrição da dívida quanto ao ato de liquidação em questão, uma vez que esse processo, conforme referido e bem, na douta Sentença do Tribunal recorrido, "... não tinha por objeto a questão do pagamento da taxa, mas apenas a suspensão de eficácia do ato praticado pelo Município ... e, 05.01.2005, na parte em que determinou a retiradas das estações de radiocomunicações referidas no ponto 1, caso não fosse solicitada a renovação da autorização concedida pelo prazo de dois anos." (sublinhados nossos).
B) O objeto dessa ação cautelar estava circunscrito ao mencionado ato de remoção, não tendo por objeto o ato de liquidação das taxas no montante de € 15.000,00.
C) Uma vez que a decisão nesse processo cautelar não reportou ao ato de liquidação os efeitos suspensivos obtidos quanto à ordem de remoção não se projetaram sobre a correspondente ação administrativa especial, de onde resulta que nem pela via da ação cautelar nem pela via dos efeitos suspensivos alcançados com esta e que se projetaram sobre a correspondente ação administrativa especial se verificou a impossibilidade do Recorrido executar o ato de liquidação.
D) Logo, o Recorrente incorre em manifesto erro ao considerar como fundamental ampliar a matéria de facto nos termos em que o fez.
E) A ação administrativa especial (proc. 578/05.2BEVIS-TAF Viseu) não tinha por fundamento a ilegalidade das taxas ou do ato de liquidação, logo, a mesma teve por efeito a suspensão do prazo de prescrição da dívida exequenda.
F) A verdade é que tal ação não teve por fundamento a ilegalidade das taxas liquidadas ou do ato de liquidação no montante de € 15.000,00, pois, o que estava em causa nessa ação foi o ato de deferimento, na parte em que o sujeitou a condições, conforme bem se refere na Sentença recorrida.
G) Uma coisa é discutir-se se, no processo de autorização municipal em causa, sujeito ao regime previsto no Decreto-Lei n° 11/2003, de 18 de janeiro, o ato de deferimento pode ficar dependente do pagamento de taxas e outra coisa é discutir- se a validade de um ato de liquidação.
H) Na Ação Administrativa Especial a NOS apenas pretendeu ver anulada, entre outras, a condição da autorização municipal apenas ser concedida se pagas as taxas liquidas e não o ato de liquidação em si, ou seja, se o mesmo era válido ou não.
I) O facto tributário - o deferimento do pedido de autorização municipal - ocorreu no dia 5 de janeiro de 2005., termos em que a divida tributária prescreveu no dia 5 de janeiro de 2013, por passagem do prazo de 8 anos previsto na lei.
J) Até 5 de janeiro de 2013 não tinha sido deduzida pela ora Recorrida qualquer reclamação, recurso hierárquico, impugnação ou pedido de revisão oficiosa da liquidação do tributo administrativo em causa, pelo que não ocorreu nenhum facto apto a suspender a invocada prescrição.
K) A prescrição da obrigação constitui fundamento da oposição à execução fiscal, por não respeitar à legalidade do ato de liquidação mas, antes, à sua eficácia.
L) No âmbito do art. 169° da LGT apenas é admitida como causa de suspensão da execução a ação administrativa especial -nessa ação esteja em causa a discussão da legalidade da dívida e tenha sido prestada garantia idónea, condições que não se verificaram no caso dos autos.
M) Assim, nunca a ação administrativa especial apresentada pela aqui Recorrida poderia ter o efeito de suspender o processo de execução fiscal e em consequência não permitir a passagem do prazo de 8 anos sobre a emissão do ato de liquidação, findo o qual se verifica-como verificou a prescrição da dívida exequenda.
N) E também não se verificou a suspensão do processo de execução ou a possibilidade de executar o ato de liquidação com a apresentação da ação administrativa especial referida, nos termos do disposto no art. 50°, n° 2 do CPTA, uma vez que nessa ação administrativa não estava em causa o ato de liquidação e ainda que assim não se entendesse, o que não se concede, não "...estava apenas em causa o pagamento de quantia certa, sem natureza sancionatória..." pois, estavam em causa factos bem diversos, como por exemplo, a necessidade de ser emitido um alvará.
O) E também não foi prestada "... a prestação de garantia por qualquer das formas previstas na lei tributária." - n° 2, do art. 50° do CPTA, logo, também em tal medida não poderia vingar aplicação de tal norma e decidir que houve suspensão do processo de execução ou a possibilidade de executar o ato de liquidação com a apresentação da ação administrativa especial referida.
P) O facto tributário ocorreu a 5 de janeiro de 2005 e sempre sempre esteve perfeito desde o momento em que foi realizado na medida em que desde essa data sempre foi exigível.
Q) A apresentação da ação administrativa especial e a respetiva providência cautelar, não inutilizaram o prazo decorrido para a prescrição da dívida exequenda a contar de 5 de janeiro de 2005, em face do que, bem andou o douto Tribunal a quo a assim decidir e afirmar que a execução da dívida exequenda prescreveu em 5 de janeiro de 2013.
R) A Recorrida impugna todo o conteúdo das alegações e conclusões do Recorrente que estiverem em contradição com as presentes contra alegações consideradas no seu conjunto.
S) Improcedem, por conseguinte, as conclusões do recurso, devendo a sentença recorrida ser confirmada na íntegra.
TERMOS EM QUE REQUER A V. EXA. SE DIGNE JULGAR IMPROCEDENTE O RECURSO INTERPOSTO PELO RECORRIDO, ASSIM CONFIRMANDO A SENTENÇA RECORRIDA QUE DETERMINOU A EXTINÇÃO DO PROCESSO DE EXECUÇÃO Nº ...7/2014”
****
O Ministério Público junto deste Tribunal teve vista dos autos.
****
Com dispensa dos vistos legais, tendo-se obtido a concordância dos Meritíssimos Juízes-adjuntos, nos termos do artigo 657.º, n.º 4 do CPC; submete-se o processo à Conferência para julgamento.
****
II - DELIMITAÇÃO DO OBJECTO DO RECURSO – QUESTÕES A APRECIAR
Cumpre apreciar e decidir as questões colocadas pelo Recorrente, estando o objecto do recurso delimitado pelas conclusões das respectivas alegações, sendo que importa apreciar se a sentença recorrida incorreu em erro de julgamento de facto e de direito ao considerar a dívida exequenda prescrita.
III. Fundamentação
1. Matéria de facto
Na sentença recorrida foi proferida a decisão da matéria de facto com o seguinte teor:
“FUNDAMENTAÇÃO DE FACTO:
Com relevância para a decisão da causa, consideram-se provados os seguintes factos:
1. Em 17.07.2003, a Oponente apresentou junto da Câmara Municipal ... um pedido de autorização para instalação de infraestruturas de suporte a estações de radiocomunicações, entre as quais as estações situadas em ..., ... e ... - cfr. documentos a fls. 18/19 e 21/22 do sitaf;
2. Em 05.01.2005, o Presidente da Câmara Municipal ... proferiu decisão sobre o pedido referido no ponto anterior - cfr. documentos de fls. 21 a 25 do sitaf;
3. Para comunicação da decisão referida no ponto anterior, foi remetido à Oponente o ofício, do qual consta, além do mais, o seguinte:
“[...]
Quanto às antenas instaladas em ..., ... e ... [...] recaiu o ato de deferimento [...], consubstanciando-se assim autorização municipal das infra-estruturas de suporte de radiocomunicações [...] titulado pelo alvará de licença, cuja emissão deverá ser requerida [...] no prazo de 3 meses [...], estando as mesmas sujeitas a pagamento de taxas de instalação previstas no Regulamento Municipal.
A licença municipal para a instalação das infra-estruturas de suporte das estações de radiocomunicações [...] tem a validade máxima de dois anos renováveis.
A licença será objecto de revalidação, desde que seja requerida [...] acompanhada com declaração emitida pelo operador em questão e que garanta a conformidade da instalação em causa com os níveis de referência de radiação aplicáveis [...].
O pedido de revalidação deverá se apresentado com 30 dias de antecedência relativamente ao termo do prazo nela fixado, sendo posta a apagamento e cobrada nesse mesmo período.
Informa-se ainda que a licença caduca no dia seguinte ao termo do prazo fixado, devendo o titular da licença proceder à remição integral da estação.
Mais se informa que a taxa administrativa de instalação é de 5000,00€ por antena, assim como a taxa administrativa relativa à revalidação é de 2500,00€, por antena.
[...]”
- cfr. documento a fls. 21/22 do sitaf;
4. Em 13.04.2005, a Oponente interpôs ação administrativa especial, que foi autuada com o n.º 578/05.2BEVIS, e na qual peticionou o seguinte:
“[...]
- ser anulado o acto administrativo pelo qual o Município ..., deferiu parcialmente porque sujeito a condições várias, o pedido de autorização municipal apresentado [...] quanto a 3 infraestruturas de suporte de estações de radiocomunicações [...].
- ser o Município condenado a definir o pedido de autorização municipal da aqui Autora [...] sem sujeição a qualquer condição.”
- cfr. documentos de fls. 138 a 157 do sitaf;
5. Na pendência da ação referida no ponto anterior, a Oponente apresentou ação cautelar, peticionando a suspensão da eficácia do despacho proferido pelo Presidente da Câmara Municipal ... em 05.01.2005, na parte em que determinou a retirada das estações de radiocomunicações referidas no ponto 1, “se não fosse solicitada a renovação da autorização concedida apenas pelo prazo de 2 anos” - cfr. teor da sentença de fls. 166 a 214 do sitaf;
6. Em 11.03.2008, foi proferida sentença na ação cautelar referida no ponto anterior, com o seguinte dispositivo:
“[...] decreto a requerida providência cautelar de suspensão da eficácia, com
as legais consequências.”
- idem;
7. Em 21.10.2013, foi proferido acórdão na ação referida no ponto 4, com o seguinte dispositivo:
“Nos termos e pelos fundamentos expostos, decidem os Juízes do Tribunal Colectivo em julgar a presente acção parcialmente procedente e, em consequência, anular parcialmente o despacho impugnado, na parte relativa às seguintes condições impostas à A.:
a) obrigação da A. requerer a emissão de alvará de licença no prazo de 3 meses, a contar da data da notificação do acto de deferimento
e
b) a licença ser concedida só por dois anos renováveis, mediante requerimento a ser apresentado com 30 dias de antecedência relativamente ao termo do prazo nela fixada e sujeita ao pagamento de taxa.
No mais, mantém-se na ordem jurídica o acto de deferimento, de acordo com o despacho do Exmº Presidente de 05 de Janeiro de 2005, consubstanciado em autorização municipal das infra-estruturas de suporte de radiocomunicações, instaladas nos locais - ..., ..., ... (refª ... ...), Grande Hotel do ..., Rua ..., ... ...), todas no concelho ... - e expurgado das condições identificadas em a) e b) do segmento decisório.
Mantém-se também na ordem jurídica a obrigação da A. de proceder ao pagamento das taxas administrativas de instalação, previstas no Anexo III, Quadro I, do RMT, e nos termos do artigo 6º, nº 10, do Decreto-Lei nº 11/2003, de 18/01, sendo de 5.000,00 € por antena.
Absolvo a EPD. do pedido de condenação.
[...]” - cfr. documento de fls. 64 a 92 do sitaf;
8. Em 29.01.2014 Rectificação realizada pelo tribunal recorrido através do despacho judicial proferido em 19/11/2019, com o seguinte teor:
«(…) Com a fundamentação exposta, decide-se retificar a sentença proferida em 04.09.2019, a fls. 341 a 353 do SITAF, nos seguintes termos: No segmento “Fundamentação de Facto”, a fls. 6 da sentença, onde consta:
“Em 29.01.2017, o Município ... remeteu à Oponente uma comunicação para pagamento, no prazo de 30 dias, das taxas administrativas referentes à instalação das infraestruturas referidas no ponto 1, no montante de € 5.000,00 por cada uma das três instalações […]”.
Passa a constar:
“Em 29.01.2014, o Município ... remeteu à Oponente uma comunicação para pagamento, no prazo de 30 dias, das taxas administrativas referentes à instalação das infraestruturas referidas no ponto 1, no montante de € 5.000,00 por cada uma das três instalações […]” (…)», o Município ... remeteu à Oponente uma comunicação para pagamento, no prazo de 30 dias, das taxas administrativas referentes à instalação das infraestruturas referidas no ponto 1, no montante de € 5.000,00 por cada uma das três instalações - cfr. teor do documento de fls. 280 a 282 do sitaf;
9. Na sequência de comunicação referida no ponto anterior, a Oponente apresentou exposição dirigida ao Presidente da Câmara Municipal ..., na qual requereu, além do mais, a notificação da fundamentação da liquidação - cfr. documento de fls. 280 a 282 do sitaf;
10. Em 18.07.2014, o Município ... instaurou o processo de execução fiscal n.º ...7/2014, para cobrança da dívida referida nos pontos 3 e 6, no montante total de € 15.000,00 - cfr. documento de fls. 52 a 54 do sitaf;
11. Para citação da Oponente no processo de execução fiscal referido no ponto anterior, foi remetido um ofício datado de 25.07.2014 e que foi recebido no dia 28.07.2014 - cfr. documento a fls. 15 do sitaf;
12. Em 30.09.2014, a Oponente remeteu para os serviços do Município ..., via fax, a petição inicial da presente oposição - cfr. comprovativo a fls. 3 do sitaf;
*
Não se deram como provados ou não provados quaisquer outros factos com relevância para a decisão da causa.
Os factos foram dados como provados com base na análise crítica dos documentos e informações oficiais constantes dos autos, conforme se encontra especificado em cada um dos pontos do probatório.”
*
2. O Direito
O Recorrente não se conforma com a sentença recorrida que considerou prescrita a dívida relativa a taxas devidas à autarquia por autorização de instalação de infra-estruturas de suporte de radiocomunicações (antenas), no caso três antenas já instaladas no concelho ....
Para concluir pela prescrição dessas dívidas exequendas, o tribunal recorrido julgou da seguinte forma:
“(…) Nos presentes autos de oposição está em causa apreciar se decorreu ou não o prazo de prescrição da dívida em cobrança no processo de execução n.º ...7/2014, instaurado pelo Município ... contra a Oponente, para o que importa, antes de mais, explicitar as disposições legais aplicáveis.
Atendendo a que está em causa uma taxa devida pela instalação de infraestruturas de suporte de radiocomunicações, o facto tributário ocorre no momento em que foi praticado o respetivo ato de deferimento, ou seja, em 05.01.2005.
Nesta data, não estava ainda em vigor o Regime Geral das Taxas das Autarquias Locais, aprovado pela Lei n.º 53-E/2006, de 29.12, pelo que tem aplicação o regime de prescrição constante da Lei Geral Tributária, que, à data, era o seguinte:
“Artigo 48.º
Prescrição
1 - As dívidas tributárias prescrevem, salvo o disposto em lei especial, no prazo de oito anos contados, nos impostos periódicos, a partir do termo do ano em que se verificou o facto tributário e, nos impostos de obrigação única, a partir da data em que o facto tributário ocorreu, exceto no imposto sobre o valor acrescentado e nos impostos sobre o rendimento quando a tributação seja efetuada por retenção na fonte a título definitivo, caso em que aquele prazo se conta a partir do início do ano civil seguinte àquele em que se verificou, respetivamente, a exigibilidade do imposto ou o facto tributário.
[...].”
“Artigo 49.º
Interrupção e suspensão da prescrição
1 - A citação, a reclamação, o recurso hierárquico, a impugnação e o pedido de revisão oficiosa da liquidação do tributo interrompem a prescrição.
2 - A paragem do processo por período superior a um ano por facto não imputável ao sujeito passivo faz cessar o efeito previsto no número anterior, somando-se, neste caso, o tempo que decorrer após esse período ao que tiver decorrido até à data da autuação.
3 - O prazo de prescrição legal suspende-se por motivo de paragem do processo de execução fiscal em virtude de pagamento de prestações legalmente autorizadas, ou de reclamação, impugnação ou recurso.”
Com a entrada em vigor do Regime Geral das Taxas das Autarquias Locais (que ocorreu em 01.01.2007, cfr. artigo 18.º da Lei n.º 53-E/2006, de 29.12), passou a ter aplicação o regime de prescrição constante do seu artigo 15.º:
“1 - As dívidas por taxas às autarquias locais prescrevem no prazo de oito anos a contar da data em que o facto tributário ocorreu.
2 - A citação, a reclamação e a impugnação interrompem a prescrição.
3 - A paragem dos processos de reclamação, impugnação e execução fiscal por prazo superior a um ano por facto não imputável ao sujeito passivo faz cessar a interrupção da prescrição, somando-se, neste caso, o tempo que decorreu após aquele período ao que tiver decorrido até à data da autuação.”
Do confronto dos dois regimes, conclui-se que nem o prazo nem o momento inicial de contagem sofreram qualquer alteração.
Quanto às causas de interrupção do prazo de prescrição, embora o Regime Geral das Taxas das Autarquias Locais contenha um elenco mais restritivo, atribui esse efeito também à citação, à reclamação e à impugnação.
Ou seja, em nenhum dos regimes se prevê que a ação administrativa especial constitua causa interruptiva do prazo prescricional.
Compreende-se esta opção do legislador, porquanto a ação administrativa especial, embora constitua um meio de impugnação de atos, não pode ter por objeto a apreciação da legalidade da dívida exequenda e, consequentemente, não poderá ter como efeito a suspensão da cobrança da dívida, como decorre da leitura conjugada das alíneas d) e p) do n.º 1 do artigo 97.º do Código de Procedimento e de Processo Tributário.
Procurando rebater este entendimento, o Município ... sustenta que a concreta ação administrativa especial em causa teve efetivamente por objeto a legalidade das condições a que ficou sujeito o ato de autorização de instalação das infraestruturas, incluindo a relativa ao pagamento da taxa que constitui a dívida exequenda.
Todavia, carece de fundamento este argumento, na medida em que o que estava em causa na ação interposta pela Oponente era a legalidade do ato de deferimento - na parte em que o sujeitou à verificação de diversas condições, entre as quais o pagamento da taxa devida pela instalação das três infraestruturas de suporte de radiocomunicações - e não especificamente a legalidade do ato de liquidação da taxa.
Note-se, a este propósito, que o instituto da prescrição tem como razão de ser, por um lado, a negligência do titular do direito em exercer o mesmo durante um determinado período de tempo e, por outro, a necessidade de segurança ou certeza jurídicas, que se entende dever prevalecer sobre o interesse patrimonial do credor tributário.
Ora, no caso dos autos, a ação administrativa especial interposta pela Oponente contra o ato praticado pelo Município em 05.01.2005 não teve como efeito a suspensão da eficácia do mesmo.
Com efeito, não só a ação não tinha por objeto apenas a condição de pagamento da taxa liquidada, como não decorre dos autos que a Oponente tenha prestado qualquer garantia sobre a quantia em causa, pelo que o caso não se subsume à suspensão de eficácia prevista no artigo 50.º n.º 2 do Código de Processo nos Tribunais Administrativos.
Acresce que a ação cautelar interposta pela Oponente não tinha por objeto a questão do pagamento da taxa, mas apenas a suspensão da eficácia do ato praticado pelo Município ... em 05.01.2005, na parte em que determinou a retirada das estações de radiocomunicações referidas no ponto 1, caso não fosse solicitada a renovação da autorização concedida apenas pelo prazo de dois anos.
Assim, nenhuma das ações interpostas pela Oponente teve qualquer efeito suspensivo sobre a eficácia do ato, na parte em que o mesmo determinou a obrigação de pagamento da dívida exequenda, ou sobre a cobrança da dívida, razão pela qual teve o Município a possibilidade de, desde a emissão do ato de liquidação e no decurso dos subsequentes oito anos, desencadear as diligências necessárias à sua cobrança.
Em suma, não só inexiste disposição legal que atribua à ação administrativa especial efeito interruptivo sobre o decurso do prazo de prescrição, como, no caso concreto, não se verificou qualquer efeito suspensivo sobre a eficácia do ato de liquidação ou sobre a cobrança da dívida exequenda.
Concretizando, o prazo de prescrição aplicável à dívida exequenda em causa nos autos é de oito anos, contados desde a data em que se verificou o facto tributário, ou seja, desde 05.01.2005, sem que tenha ocorrido qualquer causa interruptiva ou suspensiva da contagem do prazo.
Assim, e atendendo a que o termo do prazo de prescrição da dívida exequenda se deu em 05.01.2013, à data em que o processo executivo foi instaurado já a obrigação de pagamento da respetiva dívida havia prescrito.
Pelo exposto, conclui-se pela verificação da prescrição da dívida exequenda e, consequentemente, pela procedência da presente Oposição. (…)”
É nossa firme convicção que o tribunal “a quo” terá errado na determinação da data em que ocorreu o facto tributário ou, pelo menos, na identificação do momento temporal em que o Recorrente podia exercer o seu direito à liquidação das taxas, acentuando-se que somente a partir desse momento a lei autoriza a contagem do prazo prescricional – cfr. artigo 306.º, n.º 1 do Código Civil.
Ponderando a decisão da matéria de facto, verifica-se erro de julgamento ao considerar que o facto tributário ocorreu em 05/01/2005, com a prolação do acto administrativo de autorização de instalação das três infraestruturas de suporte de radiocomunicações.
Desde logo, não podemos deixar de alertar que o acto de liquidação das taxas não se confunde com o acto administrativo que autorizou, sob condição, a instalação das antenas.
As acções judiciais interpostas, mencionadas nos pontos 4 a 7 do probatório, nunca visaram qualquer acto de liquidação, mas apenas o acto de deferimento da instalação das antenas, que inicialmente estava dependente da verificação de três condições, entre elas o pagamento das taxas de licenciamento devidas pela respectiva instalação.
Com a providência cautelar pretendeu-se evitar a retirada das estações de radiocomunicações referidas no ponto 1 do probatório, “se não fosse solicitada a renovação da autorização concedida apenas pelo prazo de 2 anos”.
Na acção administrativa especial, apesar de se tratar de uma acção de condenação à prática do acto devido, pretendeu-se impugnar todas as condições a que ficou sujeito o acto administrativo de deferimento. Neste âmbito, quis-se sindicar, além do mais, a legalidade do acto, por se entender que tal autorização das antenas já instaladas não estaria sujeita ao pagamento de quaisquer taxas, designadamente, porque também seria ilegal a necessidade de solicitação de emissão do respectivo “alvará de licenciamento”.
Nesta conformidade, não resulta dos autos que em algum momento tenha sido questionada a própria legalidade do acto de liquidação das taxas.
Para melhor esclarecimento, impõe-se recordar que a liquidação das taxas mais não é do que uma operação aritmética subsequente ao deferimento de um pedido de licenciamento – cfr., neste sentido, o Acórdão do STA, de 29/10/2014, proferido no âmbito do processo n.º 01242/13, ou os Acórdãos do TCA Sul, de 04/06/2020 e de 03/04/2025, proferidos no âmbito dos processos n.º 387/00.5BTLRS e n.º 603/05.7BEALM, respectivamente.
Ora, nas acções judiciais sempre esteve subjacente o acto administrativo de deferimento, sujeito a condições, (e a discussão das respectivas condições), nunca o acto tributário que subsequentemente terá procedido ao cálculo das taxas devidas (tendo por base as guias para pagamento que terão sido emitidas nessa sequência). O facto de, in casu, o cálculo ser simples e já constar informação acerca da taxa no acto de deferimento, não transforma o acto administrativo de autorização/licenciamento em acto tributário de liquidação.
Como se refere na sentença recorrida, o prazo prescricional de oito anos é contado a partir da data em que o facto tributário ocorreu. Porém, entendemos que tal significará que a contagem se inicia a partir do momento em que a obrigação de pagamento da taxa surge.
Com efeito, até ao trânsito em julgado do acórdão deste tribunal, que acabou por decidir que o acto de deferimento não estaria sujeito a qualquer das condições impostas, com excepção da condição do pagamento das taxas pelas antenas instaladas, inexistia qualquer obrigação de pagamento dessas taxas.
Por esse motivo, somente na sequência do referido trânsito em julgado foi emitido o acto de liquidação das taxas e notificada a Recorrida para proceder ao seu pagamento voluntário – cfr. ponto 8 do probatório.
Como a obrigação de pagamento das taxas apenas surgiu após o acto administrativo de autorização da instalação das antenas se ter estabilizado e tornado definitivo, estamos convencidos que o facto tributário somente ocorreu em finais do ano de 2013 – cfr. ponto 7 da decisão da matéria de facto.
O ponto 8 do probatório dá-nos nota do momento da exigibilidade das taxas pela autorização da instalação das antenas, pois somente em 29/01/2014 a Recorrida foi notificada para proceder ao pagamento voluntário das mesmas no prazo de 30 dias.
Nesse momento, as taxas tornaram-se certas, líquidas e exigíveis. No entanto, desde o trânsito em julgado do mencionado acórdão deste tribunal, o Recorrente pôde exercer o seu direito de liquidar as taxas devidas pela autorização de instalação das três antenas, conforme previsto no artigo 306.º, n.º 1 do Código Civil, para efeitos de contagem do prazo prescricional.
Para que não restem dúvidas, não estamos a operar qualquer confusão entre a liquidação e a cobrança das taxas. Recordamos que a lei processual tributária não estabelece qualquer dependência entre a impugnação (graciosa ou judicial) do acto tributário e a cobrança (voluntária ou coerciva) dos montantes que resultam desse acto.
É o que se extrai do disposto no n.º 1 do artigo 88.º do CPPT que claramente assume a sequência de actos conducentes à cobrança do tributo: “[F]findo o prazo de pagamento voluntário estabelecido nas leis tributárias, será extraída pelos serviços competentes certidão de dívida com base nos elementos que tiverem ao seu dispor” (de acordo com o 162.º do CPPT, a certidão de dívida serve de título executivo).
Em seguida, impõe o n.º 1 do artigo 188.º, também do CPPT, que “[I]instaurada a execução, mediante despacho a lavrar no ou nos respetivos títulos executivos ou em relação destes, no prazo de 24 horas após o recebimento e efetuado o competente registo, o órgão da execução fiscal ordenará a citação do executado.”
Como o título no processo executivo presume a existência do direito e da obrigação que lhe dá causa, espelhando a liquidação tal e qual foi emitida, do ponto de vista processual, a relação de dependência jurídica do acto que lhe subjaz não afecta a execução fiscal.
Insistimos, porém, não ter ocorrido qualquer impugnação (graciosa ou judicial) do acto tributário de liquidação das taxas, que somente surgiu com a respectiva operação aritmética. Este cálculo pôde ser efectuado a partir do momento em que o acto administrativo de deferimento se tornou definitivo, com o trânsito em julgado do referido acórdão.
Segundo o artigo 15.º do Regime Geral das Taxas das Autarquias Locais:
“1 - As dívidas por taxas às autarquias locais prescrevem no prazo de oito anos a contar da data em que o facto tributário ocorreu.
2 - A citação, a reclamação e a impugnação interrompem a prescrição.
3 - A paragem dos processos de reclamação, impugnação e execução fiscal por prazo superior a um ano por facto não imputável ao sujeito passivo faz cessar a interrupção da prescrição, somando-se, neste caso, o tempo que decorreu após aquele período ao que tiver decorrido até à data da autuação.”
Nestes termos, o prazo de prescrição iniciou-se em finais do ano de 2013 (cfr. ponto 7), mas o decurso do prazo de oito anos interrompeu-se com a citação da Recorrida para o processo de execução fiscal em 28/07/2014 – cfr. ponto 11 do probatório.
Por outro lado, consta dos autos que, em 30/09/2014, a Oponente, ora Recorrida, prestou garantia bancária, aquando da dedução da presente oposição judicial, tendo em vista a suspensão do processo de execução fiscal, pelo que não só ocorreu a interrupção da prescrição por força da citação, com efeito duradouro (cfr. artigo 327.º do Código Civil), como se verifica facto suspensivo da prescrição, nos termos do disposto no artigo 49.º, n.º 4 da LGT, na redacção aplicável à data. A paragem do processo de execução fiscal, pela prestação da garantia associada à dedução de oposição, determinou a suspensão da cobrança da dívida por facto imputável ao sujeito passivo.
Tudo visto, é manifesto ter o tribunal recorrido incorrido em erro de julgamento, dado não se verificar a prescrição da dívida exequenda, pelo que urge conceder provimento ao recurso, revogar a sentença recorrida e julgar a oposição improcedente; ficando prejudicado o conhecimento das restantes questões colocadas no recurso.
Conclusões/Sumário
I - As dívidas por taxas às autarquias locais prescrevem no prazo de oito anos a contar da data em que o facto tributário ocorreu – cfr. artigo 15.º do Regime Geral das Taxas das Autarquias Locais.
II - A liquidação dessas taxas mais não é do que uma operação aritmética subsequente ao deferimento de um pedido de licenciamento/autorização.
III – O prazo da prescrição começa a correr quando o direito de liquidar puder ser exercido – cfr. artigo 306.º, n.º 1 do Código Civil.
IV - Uma vez que o acto administrativo de autorização de instalação de infra-estruturas de suporte a radiocomunicações não se confunde com o acto de liquidação das taxas devidas por tal instalação, o facto tributário somente ocorre quando o acto administrativo de autorização se estabiliza e torna definitivo.
IV. Decisão
Em face do exposto, acordam, em conferência, os juízes da Subsecção de Execução Fiscal e de Recursos Contraordenacionais da Secção do Contencioso Tributário deste Tribunal Central Administrativo Norte, em conceder provimento ao recurso, revogar a sentença recorrida e julgar a oposição improcedente.
Custas a cargo da Recorrida em ambas as instâncias.
Porto, 15 de Julho de 2025
[Ana Patrocínio]
[Vítor Salazar Unas]
[Maria do Rosário Pais] |
