| Decisão Texto Integral: | Acordam em conferência na Secção de Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Norte:
1. RELATÓRIO
“ÁGUAS DE GONDOMAR, SA”, devidamente identificada nos autos, inconformada, veio interpor recurso jurisdicional da decisão do TAF do Porto, datada de 09.07.2012, na parte em que julgou o tribunal administrativo incompetente em razão da matéria e absolveu da instância o R. JO... [quanto ao pedido condenatório do R. relativo ao pagamento da quantia de 4.407,42 € respeitante à falta de pagamento dos custos de instalação do ramal de saneamento e juros de mora vencidos à taxa anual de 4% que perfazem, à data de 12.09.2011, a quantia de 650,12 €, bem como nos juros de mora vincendos até efetivo e integral pagamento].
Formula a aqui recorrente nas respetivas alegações (cfr. fls. 118 e segs. - paginação processo suporte físico tal como as referências posteriores a paginação salvo expressa indicação em contrário) as seguintes conclusões que se reproduzem:
“...
A - O presente recurso versa questões de direito, na medida em que as normas que servem de fundamento jurídico à douta Sentença Judicial, proferida pelo digníssimo Tribunal «a quo», deveriam ter sido interpretadas e aplicadas de forma distinta.
B - O presente recurso também se fundamenta no facto de não se ter atendido à relação de prejudicialidade dos pedidos formulados pela Autora.
C - Dispõe o art. 150.º, n.º 1, do Decreto Regulamentar n.º 23/95 de 23 de agosto: «As redes de águas residuais domésticas dos edifícios abrangidos pela rede pública devem ser obrigatoriamente ligadas a esta por ramais de ligação». Igualmente, considerando o art. 9.º, n.º 1, do Decreto-Lei n.º 207/94, de 6 de agosto: «É obrigatório instalar em todos os prédios a construir, remodelar ou ampliar, sistemas prediais de abastecimento de água e de drenagem de águas residuais…».
D - Efetivamente, a ligação dos edifícios à rede de drenagem pública é feita através de ramais de ligação, conforme o disposto no art. 146.º do citado Decreto Regulamentar: «Os ramais de ligação têm por finalidade assegurar a condução das águas residuais prediais, desde as câmaras de ramal de ligação até à rede pública», com idêntica redação art. 4.º do Regulamento atual e art. 25.º e 26.º do Regulamento revisto.
E - Preceitua o Decreto-Lei n.º 379/93 de 5 de novembro, art. 2.º n.º 2 «tendo em vista a concretização dos principais enunciados no número anterior, é obrigatória para os utilizadores a ligação aos sistemas previstos no presente diploma, e, se for o caso, disso, a criação de condições para harmonização com os respetivos sistemas municipais»; art. n.º 4 «São considerados utilizadores, para os efeitos do n.º 2, os municípios no caso de sistemas multimunicipais, qualquer pessoa singular ou coletiva, publica ou privada, no caso dos sistemas municipais ou da destruição direta integrada em sistemas municipais».
F - No que aos ramais de saneamento concerne, estrutura já aqui definida, é obrigação da Recorrente proceder à sua instalação, conforme o art. 4.º, n.º 2, al. h), do Decreto-Lei n.º 207/94 de 6 de agosto, «Promover a instalação, substituição ou renovação dos ramais de ligação dos sistemas»; art. 282.º do Decreto Regulamentar n.º 23/95, de 23 de agosto «Os ramais de ligação devem considerar-se tecnicamente como partes integrantes das redes públicas distribuição e drenagem, competindo a entidade gestora promover a sua instalação»; art. 6.º, n.º 3, do Regulamento revisto e art. 15.º n.º 1 do regulamento atual e cláusula n.º 35.ª, n.º 2, do Contrato de Concessão … competindo à concessionaria promover a sua construção, instalação, conservação, substituição e/ou renovação».
G - Sendo ainda certo que o Contrato de Concessão, aqui em causa, obedece aos princípios estabelecidos no identificado Decreto-Lei n.º 379/93, de 5 de novembro, dispõe na cláusula 34.ª, n.º 1, do documento complementar do Contrato de Concessão, «… é obrigatória a instalação em todos os prédios a construir, remodelar ou ampliar, de sistemas prediais de abastecimento de água e de drenagem de águas residuais, sendo esta obrigação extensível a prédios já existentes à data de instalação dos Sistemas (…)».
H - Salienta-se, ainda, o estabelecido no atual regime de abastecimento de água e saneamento, Decreto-Lei 194/2009, de 20 de agosto, que, no Capítulo VII - Relações com os Utilizadores, no art. 69.º, n.º 1: «Todos os edifícios, existentes ou a construir com acesso ao serviço de abastecimento público de água ou saneamento de águas residuais, devem dispor de sistemas prediais de distribuição de água e de drenagem de águas residuais devidamente licenciados, de acordo com as normas de conceção e dimensionamento em vigor e estar ligados aos respetivos sistemas públicos».
I - Sufragando a obrigatoriedade de ligação dos edifícios abrangidos pela rede pública, dispõe ainda o Decreto-Lei n.º 226-A/2007, de 31 de maio, que veio revogar o Decreto-Lei n.º 46/94, de 22 de fevereiro, que apenas são licenciáveis os sistemas particulares caso não existam redes públicas.
J - Em consonância com tais normativos, dispõe o art. 26.º, n.º 1, do Regulamento revisto: «As redes de águas residuais domésticas dos edifícios abrangidos pela rede pública devem ser obrigatoriamente ligados a esta por ramais de ligação», bem como o art. 74.º do mesmo Regulamento e arts. 15.º, 16.º, 18.º e 22.º do Regulamento atual.
K - Por conseguinte, dispõe a Cláusula 35.ª, n.º 3, do Contrato de Concessão: «Pelo primeiro estabelecimento de ramais de ligação será cobrado ao utilizador o valor das obras respetivas de acordo com medição e preços constantes do Tarifário»; Cláusula 66.ª n.º 1 e ainda o art. 65.º, n.º 6, do Regulamento: «Pela instalação dos ramais de ligação será cobrada aos proprietários, usufrutuários ou aqueles que detém a legal administração do prédio, os encargos inerentes da sua execução da respetiva tarifa de ligação por fogo ou fração», com idêntica redação o disposto no atual regulamento no art. 16.º n.º 3 e 4 «… proceder ao pagamento do preço de ligação, ramal e CRL».
L - O Município, entidade concedente dos serviços concessionados, no caso sub judice o Município de Gondomar, transferiu para a Concessionária o encargo de gerir a prestação dos serviços públicos essenciais, sujeitando-a aos seus poderes de tutela e superintendência. Em que especialmente se destaca o poder do Município aprovar o Regulamento daqueles serviços, bem como os respetivos Tarifários ou Preçários, limitando-se a Concessionária a promover a sua aplicação, mas constituindo a arrecadação de tais preços sua receita e remuneração dos seus capitais.
M - A Lei n.º 58/2005, de 29 de dezembro, (Lei da Água) também impõe, no art. 82.º, que no regime das tarifas a aplicar esteja assegurada a recuperação do investimento inicial e de eventuais novos investimentos de expansão, modernização e substituição, visando ainda uma adequada remuneração dos capitais próprios da Concessionária, nos termos do respetivo Contrato de Concessão, e o cumprimento dos critérios definidos na Lei e nas orientações do Instituto Regulador.
N - Aliás, nesse sentido, a ERSAR, I.P., defende que os tarifários têm que permitir a recuperação dos custos diretos e indiretos suportados com a prestação dos serviços, em conformidade com o estabelecido na Diretiva 2000/60/CE do Parlamento e Conselho, de 23 de outubro.
O - Atente-se ao teor do documento junto sob o n.º 4, emitido pelo IRAR, atualmente ERSAR, I.P., no seu ponto n.º 3: «… a partir de tal ligação ou a partir do momento em que, tendo sido notificado para tal ligação, o utente não disponibilizou o prédio para o efeito, pode a entidade gestora começar a cobrar a taxa ou a tarifa de disponibilidade de água e/ou saneamento (desde que aprovada pelas instâncias municipais competentes e de acordo com a estrutura definida no Contrato de Concessão que exista), como ainda os preços relativos aos ramais de ligação executados, nos termos do disposto na Lei da Finanças Locais».
P - A Autora, entidade concessionária responsável pela gestão e exploração dos serviços públicos de distribuição de água e tratamento de águas residuais, no Município de Gondomar, desde 31 de outubro de 2001, adquiriu a qualidade de Entidade Gestora dos Serviços Públicos Municipais de Abastecimento de Água e de Saneamento de Gondomar.
Q - De acordo com o disposto na Lei das Finanças Locais, aprovada pela Lei n.º 42/98, de 6 de agosto, atualmente revogada pela Lei n.º 2/2007, de 15 de janeiro, os Municípios têm a faculdade de exigir aos seus utentes os custos de construção dos ramais domiciliários, não obstante os mesmos serem pertença do domínio público.
R - Por razões de interesse público e sustentabilidade da exploração dos sistemas (dado os vultuosos investimentos e custos de manutenção), justificam-se estas opções legislativas de repercutir sobre o consumidor os respetivos custos.
S - Esta faculdade dos Municípios, de cobrar taxas ou tarifas ou preços, pode ser transferida para a Entidade Gestora dos respetivos serviços, independentemente do tipo e natureza de construção jurídica que possam revestir.
T - Estabelecendo o art. 13.º, n.º 2, do referido Decreto-Lei n.º 379/93, de 5 de novembro, que a Concessionária, precedendo aprovação pelo Concedente, «tem direito a fixar, liquidar e cobrar uma taxa aos utentes, bem como a estabelecer o regime de utilização e está autorizada a recorrer ao regime legal de expropriação …».
U - Preceitua a Cláusula 63.ª do Contrato de Concessão, n.º 1: «a concessionária tem direito a fixar, liquidar e cobrar, relativamente a cada um dos serviços as seguintes tarifas e taxas: … b.b) tarifa de ligação (redação atual de preço) … b.d) taxas de construção de ramais« (redação atual de preço de ramal), bem como o Preçário anexo I do Regulamento atual e anterior TARIFÁRIO, estando aí previstas os preços/tarifas de ligação, de ramal de ligação e de caixa de ramal de ligação.
V - A decisão recorrida contraria a maioria das decisões judiciais, proferidas por diferentes tribunais, em pedidos em tudo semelhantes aos que foram objeto desta decisão, ora posta em crise, todos tendo concluído pela legalidade e legitimidade da cobrança dos custos de instalação dos ramais de ligação, considerando a relação de prejudicialidade entre os pedidos e julgando-se com competência material para ambos. (Junta-se, a título meramente exemplificativo, cópia das sentenças proferidas no âmbito do Proc.º n.º 5228/05.4TBGMR, que correu termos pelo 5.º Juízo Cível do Tribunal de Guimarães, e do Proc. n.º 1234/10.5BEPRT, que correu termos pelo Tribunal Administrativo e Fiscal do Porto).
W - Pelo que o litígio em apreço resulta, prima facie, da exigência legal, imposta autoritariamente pela Autora, da adoção de uma determinada conduta que consiste na ligação da habitação do Réu à rede pública de saneamento, e consequente pagamento, referente à instalação do respetivo ramal.
X - Assim, dispõe o artigo 4.º n.º 1 do ETAF (Estatuto do Tribunais Administrativos e Fiscais) que «Compete aos tribunais da jurisdição administrativa e fiscal a apreciação de litígios que tenham nomeadamente por objeto: (…) d) Fiscalização da legalidade de normas e demais atos jurídicos praticados por sujeitos privados, designadamente concessionários, no exercício de poderes administrativos; (…) f) Questões relativas à interpretação, validade e execução de contratos de objeto passível de ato administrativo, de contratos especificamente a respeito dos quais existam normas de direito público que regulem aspetos do respetivo regime substantivo, ou de contratos em que pelo menos uma das partes seja uma entidade pública ou um concessionário que atue no âmbito da concessão e que as partes tenham expressamente submetido a um regime substantivo de direito público; (…)».
Y - Estamos, in casu, perante uma questão administrativa, na medida em que emerge de uma resolução autoritária que impõe aos cidadãos a prática de um determinado ato e o pagamento de uma prestação pecuniária sem que seja dada qualquer alternativa, com o objetivo da prossecução de um interesse público.
Z - Portanto, cremos que, é competente para conhecer o litígio em apreço, a jurisdição dos tribunais administrativos, tendo em conta a natureza da questão principal presente nestes autos.
AA - Mais se salienta que entendimento contrário implicaria a separação de pedidos de natureza incindível, dado o nexo causal entre ambos.
AB - Aliás o pedido de ligação do imóvel à rede pública existente só é exigível e está dependente do pagamento antecipado dos custos de instalação de ramal, da caixa de ramal de saneamento e da tarifa de ligação.
AC - Por conseguinte, a declaração apenas da obrigatoriedade da ligação, revela-se inexequível, pois estão já determinados os fundamentos da exigibilidade dos pagamentos peticionados (no mesmo sentido vide douto parecer do ministério público do Tribunal Central Administrativo Norte no proc. n.º 2695/10.8BEPRT).
AD - Mais acresce que não obstante, a doutrina e a jurisprudência, qualificar os montantes pecuniários aqui em causa - Tarifa de Ligação, Câmara de Ligação - Ramal de saneamento, como TAXAS,
AE - Não estamos perante prestações de natureza tributária, não se trata de tributos, não se trata de uma receita do Município.
Salvo o devido respeito, a fundamentação doutrinária e jurisprudencial invocada pelo tribunal «a quo», parte do errado pressuposto de que estamos perante - Taxas, tarifas, ou preços Municipais, isto é, cuja titularidade desta receita é do Município de Gondomar e visaria compensar o «investimento público» deste.
AF - Certo é que, face ao supra alegado, estamos perante um serviço concessionado à aqui Autora, a qual investe os seus capitais exclusivamente privados nestas infraestruturas e pretende ser remunerado pelos preços que constam do respetivo tarifário que impende sobre os utentes/utilizados abrangidos.
AG - Ao invés, constitui receita pública, a retribuição que o Município recebe da concedente pela concessão do serviço.
AH - Mais acresce que, que a Autora, entidade concessionária, de capitais totalmente privados, não detém qualquer poder tributário, competência ou capacidade tributária, estando as suas notas de cobrança desprovidas de força executiva (vide Pedro Gonçalves, in A Concessão de Serviços Públicos; Marcello Caetano in Manual de Direito Administrativo).
AI - Ademais, conforme estabelece o contrato de concessão (vide Doc. n.º 1 Contrato de Concessão junto aos autos - Cláusulas 59.ª, 62.ª e 63.ª) não se verifica qualquer sub-rogação das prerrogativas de cobranças que assiste às entidades administrativas, no caso ao Município de Gondomar (Entidade Concedente).
AJ - A Autora é um sujeito de direito privado, que em nome próprio e com autonomia, gere um serviço público, mas não detém, nem lhe foram delegados todos os poderes inerentes a uma gestão pública (aliás, entende Marcello Caetano, que na concessão a «Pessoa coletiva pública transfere temporariamente o exercício dos direitos exclusivos de exploração do serviço por conta e risco da concessionária»).
AK - Face ao exposto, não estamos perante uma ação que verse sobre a apreciação de uma «questão fiscal», tais preços não correspondem a tributos, não tem natureza tributária, pois não se trata de relação jurídica fiscal, entendendo-se como tal «todas as que emergem de resolução autoritária que imponha aos cidadãos o pagamento de qualquer prestação pecuniária com vista à obtenção de receitas destinadas à satisfação de encargos públicos do estado e demais entidades públicas, bem como o conjunto de relações jurídicas que surjam em virtude do exercício de tais funções ou que com elas estejam objetivamente conexas», nem estão sujeitos ao regime de cobrança de receitas fiscais reguladas no Código do Processo Tributário.
AL - Estes preços, taxas ou tarifas que se encontram previamente estabelecidos por via administrativa, pois constam do próprio contrato de concessão e Regulamento do Serviço, não consubstanciando contraprestações de caráter tributário, estando as respetivas notas de cobrança desprovidas de força executiva.
AM - Ao invés estamos perante uma questão de natureza administrativa, aplicando-se as regras de direito administrativo e não as normas de direito fiscal, não se tratando de uma ação em que se pretenda obter o reconhecimento de direitos ou interesses legalmente protegidos em matéria fiscal.
AN - Na questão em apreço, tal como é apresentada pela autora, está em causa a prestação de um serviço público, que está sujeito aos princípios da legalidade administrativa, mas não está sujeito ao principio da legalidade tributária (nesse sentido, vide Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo de 6/10/2004 e de 22/05/2002; Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo de 28/09/2006; Acórdão do Tribunal Constitucional 1139/96, Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo de 02705/96, Acórdão do Tribunal de Conflitos de 25/11/2010).
AO - Certo é que noutros Municípios (Águas de Barcelos S.A., Águas da Figueira, S.A., Veólia, Vimágua, Águas do Sado, S.A, etc.), cuja prestação destes serviços decorre em regime de Concessão, recorrem aos Tribunais Administrativos ou mesmo Comuns (conforme a natureza jurídica subjacente à cobrança seja pública ou privada) para cobrança coerciva das suas receitas.
AP - Neste sentido foi entendimento deste Tribunal Administrativo «a quo» em vários processos, designadamente nos processos (vide Processo n.º 738/09.7BEPRT, Processo n.º 3012/09.5BEPRT, Processo n.º 981/10.6BEPRT, Processo n.º 797/11.2BEPRT, Processo n.º 1150/11.5BEPRT, Processo n.º 3209/11.8BEPRT e Processo n.º 3121/11.0BEPRT).
AQ - A determinação da jurisdição competente deve ser aferida em função da configuração em que a autora formula a sua pretensão (a competência material do tribunal afere-se pelo quid disputam) e dada a dependência dos pedidos em causa bem como todo o exposto deverão ser cometidos todos os pedidos ao Tribunal Administrativo por se entender materialmente competente.
AR - A autora não se conforma com a decisão da declarada incompetência material, pois não se aplica o disposto no art. 49.º, n.º 1 c) do ETAF, sendo competente a jurisdição administrativa também para os pedidos de condenação no pagamento dos encargos decorrentes da obrigatoriedade de ligação dos imóveis à rede pública de saneamento, declarada pelo tribunal «a quo» …”.
Pugna pela revogação da decisão julgando-se competente aquele Tribunal.
O R., aqui ora recorrido, uma vez notificado não apresentou contra-alegações (cfr. fls. 320 e segs.).
O Digno Magistrado do Ministério Público (MºPº) junto deste Tribunal notificado nos termos e para efeitos do disposto no art. 146.º do CPTA não emitiu qualquer pronúncia (cfr. fls. 330 e segs.).
Colhidos os vistos legais juntos dos Exmos. Juízes-Adjuntos foram os autos submetidos à Conferência para julgamento. 2. DELIMITAÇÃO DO OBJETO DO RECURSO - QUESTÕES A APRECIAR
Cumpre apreciar e decidir da questão colocada pela recorrente, sendo certo que se, pese embora por um lado, o objeto do recurso se ache delimitado pelas conclusões das respetivas alegações, nos termos dos arts. 144.º, n.º 2 e 146.º, n.º 4 do CPTA, 660.º, n.º 2, 664.º, 684.º, n.ºs 3 e 4 e 685.º-A, n.º 1 todos do Código de Processo Civil (CPC) [na redação introduzida pelo DL n.º 303/07, de 24.08 - cfr. arts. 11.º e 12.º daquele DL -, tal como todas as demais referências de seguida feitas relativas a normativos do CPC] “ex vi” arts. 01.º e 140.º do CPTA, temos, todavia, que, por outro lado, nos termos do art. 149.º do CPTA, o tribunal “ad quem” em sede de recurso de apelação não se limita a cassar a decisão judicial recorrida porquanto ainda que a declare nula decide “o objeto da causa, conhecendo de facto e de direito” reunidos que se mostrem no caso os necessários pressupostos e condições legalmente exigidas.
A questão suscitada resume-se, em suma, em determinar se a decisão judicial recorrida no segmento em que julgou verificada a exceção dilatória de incompetência em razão da matéria absolvendo o R. da instância enferma de erro de julgamento, ofendendo o disposto nos arts. 04.º e 49.º, n.º 1, al. c) do ETAF [cfr. alegações e demais conclusões supra reproduzidas].3. FUNDAMENTOS
3.1. DE FACTO
Para a apreciação do objeto do presente recurso tem-se em conta o seguinte quadro factual resultante da decisão judicial recorrida [retificado o manifesto lapso como se infere do teor do documento de fls. 37 a data aposta sob o n.º VI) «15.12.2007» e não «15.12.2012»]:
I) A A. celebrou, em 30.10.2001, com a Câmara Municipal de Gondomar, acordo escrito denominado “Concessão da Exploração e Gestão dos Serviços Públicos Municipais de Abastecimento de Água e Saneamento do Município de Gondomar”.
II) No âmbito da execução do referido acordo escrito, a A. promoveu a instalação de ramais de ligação ao saneamento, designadamente na freguesia de S. Pedro da Cova.
III) O R. é dono e legitimo proprietário dos prédios sitos na Rua dos Lameirões, n.ºs 21 e 41, S. Pedro da Cova, Gondomar.
IV) Os referidos prédios foram dotados de infraestruturas de saneamento.
V) A A., por ofícios com as referências internas ED 33/192 e 33/193, notificou o R. de que se encontrava ao seu dispor um sistema público de drenagem de águas residuais e que: «Relativamente à ligação da sua habitação à rede pública, de acordo com o comprimento médio de ramal no seu arruamento, os valores a pagar são:
RAMAL SANEAMENTO | ø 160 mm | 8 Mts | 1281.99, € + IVA 21% |
CÂMARA DE LIGAÇÃO | Profundidade | 0 Mts | 343,80 € + IVA 21% |
TARIFA DE LIGAÇÃO | - | - | 195,46 € + IVA 21% |
TOTAL COM IVA | - | - | 2,203,71 € |
Estes valores, segundo o disposto no art. 74.º do Regulamento Municipal de Drenagem Pública e Predial de Águas Residuais no Concelho de Gondomar e art. 150.º do Decreto Regulamentar n.º 23/95 de 23 de agosto, deverão ser liquidados até ao dia 22 de novembro de 2007 …”
VI) A A. emitiu a fatura n.º 7001456544, datada de 15.12.2007, com data limite de pagamento em 04.01.2008, no valor total de 2,203,71 €.
VII) O R. não procedeu ao pagamento da referida fatura.
VIII) Dá-se por reproduzido o teor dos documentos que integram os autos. «» 3.2. DE DIREITO
Considerada a factualidade supra fixada importa, agora, entrar na análise dos fundamentos do presente recurso jurisdicional.ð 3.2.1. DA DECISÃO JUDICIAL RECORRIDA
O TAF do Porto no segmento da decisão alvo de impugnação absolveu o R. da instância por entender que nos termos, nomeadamente, dos arts. 16.º CPPT, 06.º, n.º 1, al. a) RGTAL [Lei n.º 53-E/2006] e 49.º, n.º 1, al. a) subalíneas i) e iv) do ETAF, carecia em parte de competência em razão da matéria para o julgamento do litígio “sub judice” já que se tratava de questão fiscal para a qual seria competente o tribunal tributário. ð 3.2.2. DA TESE DA RECORRENTE
Contra tal entendimento se insurge a A., aqui recorrente, sustentando que aquele Tribunal fez errado julgamento do disposto, mormente, nos art. 04.º e 49.º, n.º 1 do ETAF visto no seu juízo não se está em presença de questão fiscal mas apenas de cobrança de preço/tarifa faturado em dívida pelo que o tribunal administrativo “a quo” se mostrava dotado de competência em razão da matéria.ð 3.2.3. DO MÉRITO DO RECURSO
I. Como advertia Manuel de Andrade "... a competência do tribunal … afere-se pelo 'quid disputatum' (quid decidendum, em antítese com aquilo que será mais tarde o quid decisum)"; é o que tradicionalmente se costuma exprimir dizendo que a competência se determina pelo pedido do A.. E o que está certo para os elementos objetivos da ação está certo ainda para a pessoa dos litigantes. (...) É ponto a resolver de acordo com a identidade das partes e com os termos da pretensão do Autor (compreendidos aí os respetivos fundamentos), não importando averiguar quais deviam ser as partes e os termos dessa pretensão …" [cfr. "Noções Elementares de Processo Civil", Coimbra 1979, pág. 91] [no mesmo sentido e entre outros, Ac. STA de 03.05.2005 - Proc. n.º 046218; Acs. do Tribunal de Conflitos de 27.11.2008 - Proc. n.º 016/08, de 09.09.2010 - Proc. n.º 011/10, de 28.09.2010 - Proc. n.º 02/10, de 03.03.2011 - Proc. n.º 014/10 todos in: «www.dgsi.pt/jsta»; Acs. TCA Norte de 21.01.2010 - Proc. n.º 00337/07.8BEPNF, de 25.11.2011 - Proc. n.º 02750/10.4BEPRT, de 13.01.2012 - Proc. n.º 00844/11.8BEPRT in: «www.dgsi.pt/jtcn»].
II. Por outro lado e tal como é, aliás, entendimento doutrinal e jurisprudencial uniforme, a competência do tribunal, em geral, não está dependente da personalidade judiciária de demandante(s) e demandado(s) ou sequer da legitimidade das partes, sendo que para a aferição da mesma nada releva um julgamento quanto à procedência da pretensão ou da ação.
III. Determina o art. 212.º, n.º 3 da CRP que compete “… aos tribunais administrativos e fiscais o julgamento das ações e recursos contenciosos que tenham por objeto dirimir os litígios emergentes das relações jurídicas administrativas e fiscais …", prevendo-se no n.º 1 do art. 01.º do ETAF que os “… tribunais da jurisdição administrativa e fiscal são os órgãos de soberania com competência para administrar a justiça em nome do povo nos litígios emergentes das relações jurídicas administrativas e fiscais ...”.
IV. Resulta por sua vez e no que releva do n.º 1 do art. 04.º do ETAF que compete “… aos tribunais da jurisdição administrativa e fiscal a apreciação de litígios que tenham nomeadamente por objeto: a) Tutela de direitos fundamentais, bem como dos direitos e interesses legalmente protegidos dos particulares diretamente fundados em normas de direito administrativo ou fiscal ou decorrentes de atos jurídicos praticados ao abrigo de disposições de direito administrativo ou fiscal; … d) Fiscalização da legalidade das normas e demais atos jurídicos praticados por sujeitos privados, designadamente concessionários, no exercício de poderes administrativos; … f) Questões relativas à interpretação, validade e execução de contratos de objeto passível de ato administrativo, de contratos especificamente a respeito dos quais existam normas de direito público que regulem aspetos específicos do respetivo regime substantivo, ou de contratos em que pelo menos uma das partes seja uma entidade pública ou um concessionário que atue no âmbito da concessão e que as partes tenham expressamente submetido a um regime substantivo de direito público …”, sendo que, nos termos do n.º 1 do art. 44.º do mesmo Estatuto, sob a epígrafe de “competência dos tribunais administrativos de círculo”, se dispõe que compete “… aos tribunais administrativos de círculo conhecer, em 1.ª instância, de todos os processos do âmbito da jurisdição administrativa, com exceção daqueles cuja competência, em 1.º grau de jurisdição, esteja reservada aos tribunais superiores e da apreciação dos pedidos que nestes processos sejam cumulados …”.
V. E, por fim, preceitua-se no art. 49.º do ETAF [na redação que lhe foi introduzida pela Lei n.º 55-A/010, de 31.12 em vigor à data da instauração da presente ação] que sem “… prejuízo do disposto no artigo seguinte, compete aos tribunais tributários conhecer: a) Das ações de impugnação: i) Dos atos de liquidação de receitas fiscais estaduais, regionais ou locais, e parafiscais, incluindo o indeferimento total ou parcial de reclamações desses atos; ii) Dos atos de fixação dos valores patrimoniais e dos atos de determinação de matéria tributável suscetíveis de impugnação judicial autónoma; iii) Dos atos praticados pela entidade competente nos processos de execução fiscal; iv) Dos atos administrativos respeitantes a questões fiscais que não sejam atribuídos à competência de outros tribunais; b) Da impugnação de decisões de aplicação de coimas e sanções acessórias em matéria fiscal; c) Das ações destinadas a obter o reconhecimento de direitos ou interesses legalmente protegidos em matéria fiscal; d) Dos incidentes, embargos de terceiro, reclamação da verificação e graduação de créditos, anulação da venda, oposições e impugnação de atos lesivos, bem como de todas as questões relativas à legitimidade dos responsáveis subsidiários, levantadas nos processos de execução fiscal; e) Dos seguintes pedidos: i) De declaração da ilegalidade de normas administrativas de âmbito regional ou local, emitidas em matéria fiscal; ii) De produção antecipada de prova, formulados em processo nele pendente ou a instaurar em qualquer tribunal tributário; iii) De providências cautelares para garantia de créditos fiscais; iv) De providências cautelares relativas aos atos administrativos impugnados ou impugnáveis e às normas referidas na subalínea i) desta alínea; v) De execução das suas decisões; vi) De intimação de qualquer autoridade fiscal para facultar a consulta de documentos ou processos, passar certidões e prestar informações; f) Das demais matérias que lhes sejam deferidas por lei ...”.
VI. Presente o cotejo dos normativos antecedentes que importam ser considerados na e para a decisão da matéria de exceção que constitui o objeto de apreciação importa, ainda, ter presente o entendimento firmado pelo STA em sede de reenvio prejudicial deduzido nos termos do art. 93.º do CPTA.
VII. Assim, em recente acórdão do Pleno da Secção Tributária daquele Supremo Tribunal de 10.04.2013 [Proc. n.º 015/12 in: «www.dgsi.pt/jsta»] veio a firmar-se o entendimento de que no “… domínio de vigência da Lei das Finanças Locais de 2007 (Lei n.º 2/2007, de 15 de janeiro) e do DL n.º 194/2009, de 20 de agosto, cabe na competência dos tribunais tributários a apreciação de litígios emergentes da cobrança coerciva de dívidas a uma empresa municipal provenientes de abastecimento público de águas, de saneamento de águas residuais urbanas e de gestão de resíduos urbanos, uma vez que, o termo «preços» utilizado naquela Lei equivale ao conceito de «tarifas» usado nas anteriores Leis de Finanças Locais e a que a doutrina e jurisprudência reconheciam a natureza de taxas, pelo que podem tais dívidas ser coercivamente cobradas em processo de execução fiscal …”.
VIII. Dos seus termos e fundamentação se extrai enquanto enunciação do quadro normativo o seguinte “… A Lei n.º 1/87, de 6 de janeiro, estabelecia no seu art. 4.º, n.º 1, alínea h) que constituíam receitas do município: o produto da cobrança de taxas ou tarifas resultantes da prestação de serviços pelo município. (…) O art. 11.º do mesmo diploma indicava depois as taxas que os municípios podiam cobrar, regulando o art. 12.º as tarifas, indicando o seu n.º 1 que estas respeitavam às seguintes atividades: a) Abastecimento de água; b) Recolha, depósito e tratamento de lixos, bem como ligação, conservação e tratamento de esgotos; c) Transportes urbanos coletivos de pessoas e mercadorias. (…) O n.º 2 do mesmo artigo estabelecia que as tarifas a fixar pelos municípios … não deviam ser inferiores aos respetivos encargos previsionais de exploração e de administração, acrescidos do montante necessário à reintegração do equipamento, sob pena de ter de inscrever obrigatoriamente como despesa o montante correspondente à indemnização compensatória (n.º 3). (…) O art. 23.º, n.º 5 do mesmo diploma estabelecia ainda que competia aos tribunais tributários de 1.ª instância a cobrança coerciva de dívidas às autarquias locais provenientes de impostos, derramas, taxas e encargos de mais-valias, aplicando-se com as necessárias adaptações, os termos estabelecidos no CPCI. (É de notar que não estão aqui incluídas as tarifas e preços atrás referidos pelo que, à primeira vista, seríamos levados a concluir pela não cobrança desses em execução fiscal; adiante veremos que não era esta a conclusão retirada pela jurisprudência deste STA). (…) O art. 16.º da Lei n.º 42/98, de 6 de agosto, veio determinar na sua alínea d) que constituíam receitas dos municípios: o produto da cobrança de taxas, tarifas e preços resultantes da prestação de serviços pelo município. O art. 19.º indicava depois e também como a anterior Lei, as taxas que os municípios podiam cobrar, dizendo o art. 20.º quanto a tarifas e preços o seguinte: … «1 - As tarifas e preços a cobrar pelos municípios respeitam, designadamente, às atividades de exploração de sistemas públicos de: a) Distribuição de água; b) Drenagem de águas residuais; c) Recolha, depósito e tratamento de resíduos sólidos; d) Transportes coletivos de pessoas e mercadorias; e) Distribuição de energia elétrica em baixa tensão. (…) 2 - Os municípios podem ainda cobrar tarifas por instalação, substituição ou renovação dos ramais domiciliários de ligação aos sistemas públicos de distribuição de água e de drenagem de águas residuais. (…) 3 - As tarifas e os preços, a fixar pelos municípios, relativos aos serviços prestados e aos bens fornecidos pelas unidades orgânicas municipais e serviços municipalizados, não devem, em princípio, ser inferiores aos custos direta e indiretamente suportados com o fornecimento dos bens e com a prestação dos serviços». (…) Relativamente à cobrança coerciva o n.º 4 do art. 30.º veio manter a execução fiscal nos seguintes termos: «4 - Compete aos órgãos executivos, à exceção dos municípios de Lisboa e do Porto, em que a competência coerciva das dívidas às autarquias locais provenientes de taxas, encargos de mais-valias e demais receitas de natureza tributária que aquelas devam cobrar, aplicando-se o Código de Processo Tributário, com as necessárias adaptações». (É de notar que também neste diploma se faz apenas referência às taxas e não às tarifas e preços). (…) O art. 10.º, n.º 1 da Lei n.º 2/2007 de 15 de janeiro, veio determinar na sua alínea c) que constituíam receitas dos municípios: o produto da cobrança de taxas e preços resultantes da concessão de licenças e da prestação de serviços pelo município, de acordo com o disposto nos artigos 15.º e 16.º. (…) Assim, os municípios podiam criar taxas nos termos do regime geral das taxas das autarquias locais, ficando esta criação subordinada aos princípios da equivalência jurídica, da justa repartição dos encargos públicos e da publicidade, incidindo sobre utilidades prestadas aos particulares, geradas pela atividade dos municípios ou resultantes da realização de investimentos municipais (art. 15.º). (…) Relativamente a preços, o art. 16.º estabelecia no seu n.º 3 que os mesmos poderiam incidir sobre atividades de exploração de sistemas municipais ou intermunicipais de: a) Abastecimento público de água; b) Saneamento de águas residuais; c) Gestão de resíduos sólidos; d) Transportes coletivos de pessoas e mercadorias; e) Distribuição de energia elétrica em baixa tensão. (…) Quanto à fixação dos preços os n.ºs 1 e 2 do mesmo artigo estabeleciam o seguinte: … «1 - Os preços e demais instrumentos de remuneração a fixar pelos municípios relativos aos serviços prestados e aos bens fornecidos em gestão direta pelas unidades orgânicas municipais ou pelos serviços municipalizados não devem ser inferiores aos custos direta e indiretamente suportados com a prestação desses serviços e com o fornecimento desses bens. … 2 - Para efeitos do número anterior, os custos suportados são medidos em situação de eficiência produtiva e, quando aplicável, de acordo com as normas do regulamento tarifário em vigor». (…) O n.º 4 do mesmo artigo estabelecia ainda que, relativamente às atividades mencionadas no número anterior, os municípios deviam cobrar preços nos termos de regulamento tarifário a aprovar. (…) Relativamente à cobrança coerciva das dívidas, esta Lei continha no seu art. 56.º, n.º 3, norma semelhante às anteriores leis e do seguinte teor: «3 - Compete aos órgãos executivos a cobrança coerciva das dívidas às autarquias locais provenientes de taxas, encargos de mais-valias e outras receitas de natureza tributária que aquelas devam cobrar, aplicando-se o Código de Procedimento e de Processo Tributário, com as necessárias adaptações». (…) Cabe ainda aqui referir que, anteriormente à publicação da Lei n.º 2/2007, de 15 de janeiro (mas para entrar em vigor na mesma data daquela), tinha sido publicada a Lei n.º 53-E/2006, de 29 de dezembro que aprovou o regime geral das taxas das autarquias locais. (…) Deste diploma e para a questão que nos ocupa, relevam as seguintes normas: «As taxas das autarquias locais são tributos que assentam na prestação concreta de um serviço público local, na utilização privada de bens do domínio público e privado das autarquias locais ou na remoção de um obstáculo jurídico ao comportamento dos particulares, quando tal seja atribuição das autarquias locais, nos termos da lei» (art. 3.º). (…) «1 - As taxas municipais incidem sobre utilidades prestadas aos particulares ou geradas pela atividade dos municípios, designadamente: a) Pela realização, manutenção e reforço de infraestruturas urbanísticas primárias e secundárias; b) Pela concessão de licenças, prática de atos administrativos e satisfação administrativa de outras pretensões de carácter particular; c) Pela utilização e aproveitamento de bens do domínio público e privado municipal; d) Pela gestão de tráfego e de áreas de estacionamento; e) Pela gestão de equipamentos públicos de utilização coletiva; f) Pela prestação de serviços no domínio da prevenção de riscos e da proteção civil; g) Pelas atividades de promoção de finalidades sociais e de qualificação urbanística, territorial e ambiental; h) Pelas atividades de promoção do desenvolvimento e competitividade local e regional. … 2 - As taxas municipais podem também incidir sobre a realização de atividades dos particulares geradoras de impacto ambiental negativo» (artigo 6.º). (…) As dívidas (resultantes de taxas) que não forem pagas voluntariamente são objeto de cobrança coerciva através de processo de execução fiscal, nos termos do Código de Procedimento e de Processo Tributário (art. 12.º) ...”.
IX. E prosseguindo a sua linha argumentativa e fundamentadora afirma-se de seguida que “… em face das normas legais acima transcritas, que a execução fiscal apenas poderia servir para cobrança coerciva das taxas, impostos ou outras receitas de natureza aduaneira, nas quais se não incluiriam as tarifas e os preços. (…) Importa, por isso, refletir um pouco sobre a natureza das tarifas e dos preços previstos nas normas citadas. (…) No Acórdão deste STA, de 30.05.2001 - Processo n.º 026109 - AP DR 8.08.2003 - pág. 1588 e segs., relativo a dívida por fornecimento de água, e no âmbito de vigência da Lei n.º 42/98, ficou escrito, para além do mais, o seguinte: «Logo na alínea d) do seu art. 16.º da Lei n.º 42/98 estatui que, entre outras, constituem receitas dos municípios o produto da cobrança de taxas, tarifas e preços resultantes da prestação de serviços pelo município». (…) E no art. 20.º, n.º 1 a mesma lei esclarece relativamente a quais atividades é que os municípios podem cobrar as tarifas e preços, prescrevendo: «1 - As tarifas e preços a cobrar pelos municípios respeitam, designadamente, às atividades de exploração de sistemas públicos de: a) Distribuição de água; b) Drenagem de águas residuais; c) Recolha, depósito e tratamento de resíduos sólidos; d) Transportes coletivos de pessoas e mercadorias; e) Distribuição de energia elétrica em baixa tensão». (…) Quer isto dizer que, da ótica da lei, os municípios tanto poderão optar pela instituição de tarifas como pela de preços pela utilização por banda dos interessados dos bens propiciados pelo município através das atividades de exploração dos sistemas públicos que identifica, entre elas se contando a da distribuição de água em cuja categoria se insere a receita exequenda. (…) Estamos aqui perante o fornecimento de bens por parte dos municípios que visam satisfazer essencialmente necessidades privadas, mas porque, segundo a conceção política dominante na sociedade se entende que esses bens deverão ser propiciados segundo uma lógica independente da do mercado, «fundando-se em razões distintas, como a justa distribuição dos encargos públicos, ou em considerações de ordem política, como a de facilitar ou dificultar o acesso a certos bens ou serviços», o legislador confere a possibilidade aos municípios de subtraírem a fixação das contraprestações pela utilização desses serviços ou bens à lógica ou às regras do mercado e submeterem-nas a critérios diferentes, fixando-as autoritariamente, se bem que, - e aqui apela-se a um elemento comum na formação do preço na lógica do mercado -, não «devam, em princípio, ser inferiores aos custos direta e indiretamente suportados com o fornecimento dos bens e com a prestação dos serviços», segundo se manda no n.º 3 daquele art. 20.º da Lei n.º 42/98. (…) Mas isso não impede que os municípios não possam fornecer esses bens segundo o regime de preços de mercado, assente essencialmente na regra da oferta e da procura, traduzida juridicamente num acordo de vontades e que dá origem a uma obrigação voluntária em vez de uma obrigação autoritária ou de fonte legal, como ali acontece, e ainda que esses preços não possam ser sujeitos a condicionamentos na sua determinação (preços tabelados, preços condicionados à demonstração dos elementos da sua formação, preços públicos e preços políticos). (…) Se a receita corresponde a um preço autoritariamente estabelecido pela utilização individual dos referidos bens que atenta aquela conceção são bens semipúblicos - tendo a sua contrapartida numa atividade dos municípios (do Estado ou de outros entes públicos) especialmente dirigida ao obrigado ao pagamento estamos perante uma tarifa; de contrário, estamos perante um preço. (…) Mas tarifa, aqui equivale-se totalmente, na perspetiva da sua natureza, a taxa, correspondendo a denominação apenas a um simples nomen especificamente atribuído pelo legislador das finanças locais quando ela respeita à utilização de certos bens semipúblicos - precisamente os indicados no n.º 1 do art. 20.º da citada Lei n.º 42/98 e com correspondência em preceitos similares das leis anteriores». (…) Isto porque, tal como se salienta no mesmo aresto e o Tribunal Constitucional também afirmou nos seus acórdãos n.ºs 1139/96 (D.R., II Série, de 10/02/1997) e 76/88 (DR, II Série, de 21/04/1988), «uma tarifa, no campo das finanças locais, se não delineia como uma figura em absoluto nova, ou seja, como uma espécie de tercium genus entre taxa e imposto», apresentando-se de «de facto, e sob todos os aspetos», como uma simples taxa, embora taxa sui generis «cuja especial configuração lhe advém apenas da particular natureza dos serviços a que se encontra ligada», sendo que a «tarifa, se ao nível da lei ordinária pode ter significação própria, não releva, porém, numa perspetiva constitucional, pelo que, nesta ótica, ela constitui apenas uma modalidade especial de taxa e nada mais». (…) Deste modo entendia-se que a tarifa pelo fornecimento de água cabia, como taxa sui generis, na previsão do n.º 4 do citado art. 30.º da Lei n.º 42/98, onde se atribui a competência para a sua cobrança coerciva aos próprios órgãos executivos dos municípios que sejam delas credoras, salvo os de Lisboa e Porto. (…) Em jurisprudência, quer anterior (v., entre outros, os acórdãos de 15.06.2000 - Processo n.º 024153 e de 09.10.1996 - Processo n.º 019322 - Apêndice ao DR, de 28.12.1998, págs. 2759 e segs.), quer posterior (v., entre outros, os acórdãos de 22.05.2002 - Processo n.º 026472 e de 31.03.2004 - Processo n.º 01921/03), este Supremo Tribunal reafirmou o mesmo entendimento de que a tarifa não constitui um tertium genus entre o imposto e a taxa, não tendo verdadeira autonomia conceitual, caraterizando-se, afinal, por não dever ser inferior ao preço do serviço prestado. (…) Casalta Nabais, por sua vez, reportando-se ao conceito de tarifas, diz-nos o seguinte (Cadernos de Justiça Administrativa, n.º 6, 1997, págs. 48 e segs.): «… no concernente às tarifas, é de referir que elas integram um conceito polissémico, relativamente ao qual é possível detetar, pelo menos, quatro sentidos, que podemos designar por sentido normativo, sentido financeiro, sentido tributário e sentido fiscal (ou melhor, aduaneiro). … Em sentido financeiro, por seu turno, as tarifas significam, ou podem significar, duas coisas. Umas vezes, referem-se elas aos quadros donde constam, de um lado, as unidades de consumo e, de outro, os respetivos preços: se em tais quadros figura apenas uma unidade de consumo por cada quadro, temos tarifas unitárias; se neles figuram mais do que uma unidade de consumo, então temos tarifas múltiplas. Nesta versão, as tarifas constituem quadros de unidades de consumo dos serviços públicos e dos correspondentes preços, ou seja, tabelas ou listas de preços. A maioria das vezes, porém, as tarifas em sentido financeiro referem-se, não aos mencionados quadros, listas ou tabelas, mas aos preços dos serviços públicos prestados pelas administrações públicas ou pelos concessionários, sejam os mesmos preços públicos ou privados, ou seja, trate-se de tarifas públicas ou privadas. (…) Neste caso, as tarifas reconduzem-se aos preços dos serviços públicos, relativamente aos quais se põe o problema de saber qual o exato âmbito dessa figura financeira, ou seja, se abarcam todos e quaisquer preços dos serviços públicos, sejam estes voluntariamente estabelecidos ou autoritariamente fixados, se dizem respeito apenas aos preços voluntariamente estabelecidos, ou se integram somente os preços autoritariamente fixados. Enquanto na primeira hipótese as tarifas constituem uma figura complexa, pois integram, de um lado, um especial tipo de taxas ou preços públicos e, de outro, os preços, na segunda temos unicamente preços, e, na terceira, deparamo-nos com uma figura tributária em sentido estrito, ou seja, com um tributo bilateral ou uma taxa. (…) E aqui temos as tarifas em sentido tributário, constituídas assim pelos preços dos serviços públicos autoritariamente fixados. Em nossa opinião, este devia ser o sentido reservado para as tarifas, um sentido que, como vamos ver, de algum modo está subjacente à Lei das Finanças Locais (arts. 11.º e 12.º). Neste último sentido as tarifas, como dissemos, constituem um especial tipo de taxas ou preços públicos. Um especial tipo de taxas que tem de específico o facto de não dizerem respeito a serviços públicos que sejam por essência da titularidade do Estado, uma vez que não correspondem às funções institucionais fundamentais próprias da Administração Pública nem visam, por conseguinte, a realização dos fins estaduais primários. Por isso, podem tais serviços ser objeto de oferta e procura e suscetíveis, assim, de uma avaliação em termos de mercado. Por outras palavras, trata-se de taxas equivalentes, de taxas cujo montante não deve, assim, ser inferior ao efetivo custo do correspondente serviço. Um sentido que, acentue-se, está patente no mencionado art. 12.º da Lei das Finanças Locais, ao dispor, no n.º 1, que as tarifas respeitam às atividades de abastecimento de água, de recolha, tratamento e depósito de lixos, de ligação, conservação e tratamento de esgotos e de transportes urbanos coletivos de pessoas e de mercadorias, e ao estabelecer, no n.º 2, o princípio de que os montantes das tarifas não devem ser inferiores aos respetivos encargos provisionais de exploração e de administração, acrescidos do montante necessário à reintegração do equipamento. Assim as tarifas equiparam-se, de algum modo, às redevances do direito francês, aos precios publicos do direito espanhol, etc». (…) Temos então que, segundo este autor, as tarifas não passam de taxas que revestem as seguintes particularidades: a) não dizem respeito a serviços públicos que sejam por essência da titularidade do Estado, uma vez que não correspondem às funções institucionais fundamentais próprias da Administração Pública nem visam, por conseguinte, a realização dos fins estaduais primários; b) por outro lado, podendo tais serviços ser objeto de oferta e procura e suscetíveis, assim, de uma avaliação em termos de mercado, o seu montante não deve, em princípio, ser inferior ao efetivo custo do correspondente serviço. (Sobre esta questão v. também António Malheiro de Magalhães - O Regime Jurídico dos Preços Municipais, Almedina 2012 que aqui seguiremos de perto e, entre outros, Teixeira Ribeiro - Noção Jurídica de Taxa - R.L.J., ano 117.º, n.º 3727, págs. 292/293 e Lições de Finanças Públicas, 2ª edição, pág. 206, Sousa Franco, Direito Financeiro e Finanças Públicas e Alberto Xavier, Manual de Direito Fiscal, I, págs. 54 e 55). (…) Acontece, porém, que, como acima se referiu, a nova Lei das Finanças Locais, aprovada pela Lei n.º 2/2007, de 15 de janeiro, deixou de considerar as tarifas entre as receitas dos municípios (ao contrário do que sucedia nas Leis n.ºs 1/87, de 6 de janeiro - art. 4.º e 42/98, de 6 de agosto - art. 16.º), limitando-se a referir apenas no art. 10.º, alínea c) «cobrança de taxas e preços resultantes da concessão de licenças e da prestação de serviços pelo município, de acordo com o disposto nos artigos 15.º e 16.º». (…) Se a isto acrescentarmos que o art. 16.º, n.º 3, refere que os preços e demais instrumentos de remuneração a cobrar pelos municípios respeitam, designadamente, às atividades de exploração de sistemas municipais ou intermunicipais de abastecimento público de água e que os preços devem obedecer a regulamento tarifário a aprovar, parece que seríamos levados a concluir no sentido de que tais preços deixaram de ser considerados taxas, ficando, por isso, a cobrança das respetivas dívidas sujeita ao foro comum. (…) Acompanhando António Malheiro de Magalhães, Ob. citada, diremos que os agora designados «preços» cobrados por serviços prestados e bens fornecidos pelos Municípios não perdem o sentido e o alcance que anteriormente lhes eram assacados pela doutrina e pela jurisprudência em face da Lei das Finanças Locais aprovada pela lei n.º 42/98, já que mantêm a mesma natureza das «tarifas e preços» a que se referia o art. 20.º daquele diploma. (…) Com efeito, apesar da supressão do termo «tarifa», quer as taxas quer os preços agora previstos como receitas municipais nos arts. 15.º e 16.º, respetivamente, da Lei n.º 2/2007, continuam a integrar o conceito de «taxa lato sensu» porque autoritariamente fixados pela prestação de bens semipúblicos, integrando-se, por isso, no conceito dado pelo art. 4.º da LGT. (…) Aliás, já Marcello Caetano - Manual de Direito Administrativo, Vol. II, págs. 1067 a 1084 - ensinava que de acordo com o critério do objeto os serviços públicos se classificavam como serviços públicos económicos, sociais ou de segurança social e culturais, sendo serviços públicos económicos aqueles que visam a satisfação das necessidades coletivas de caráter económico produzindo bens materiais, facilitando a circulação das pessoas, das coisas ou das ideias ou fornecendo bens para consumo, incluindo no primeiro grupo, nomeadamente, os serviços de produção e distribuição de água. (…) E acrescentava ainda que podendo alguns desses serviços ser gratuitos ou onerosos, o pagamento de um preço pelos serviços prestados a título oneroso por pessoas coletivas de direito público revestia a natureza de taxa, nessa qualidade ficando sujeito ao regime da cobrança das receitas fiscais. (…) E justificava ainda a fixação autoritária de tais «preços» porque os mesmos não podiam ser adaptados pelo empresário no decurso da exploração às vicissitudes da procura, às conveniências da oferta ou aos encargos imprevisto, tal como pode suceder com os preços do mercado. (…) E não se diga que, no caso concreto, estamos em face de um contrato entre consumidor e prestador do serviço (arts. 59.º, 63.º e 64.º do DL n.º 194/2009) pois que isso não é suficiente para afastar o conceito de taxa. (…) Na verdade, a autonomia da vontade negocial da entidade gestora e do consumidor final nada ou pouco interfere na denominação do respetivo conteúdo e grau de vinculação da relação contraída, pelo que a respetiva contrapartida reveste natureza coativa (Aliás, o art. 69.º do DL n.º 194/2009, de 24 de agosto, constitui um bom exemplo da inexistência da autonomia contratual ao impor que todos os edifícios, existentes ou a construir, com acesso ao serviço de abastecimento público de água ou de saneamento de águas residuais devem dispor de sistemas prediais de distribuição de água e de drenagem de águas residuais devidamente licenciados, de acordo com as normas de conceção e dimensionamento em vigor, e estar ligados aos respetivos sistemas públicos, sob pena da aplicação da coima prevista no 72.º, n.º 2, alínea a)). (…) Conforme salienta Sérgio Vasques - Manual de Direito Fiscal, Almedina, Coimbra, 2011, págs. 208 e segs., ainda que as taxas sejam exigidas em virtude da prestação de bens ou serviços, dando corpo a uma relação de troca com os contribuintes, elas não deixam de possuir natureza coativa, caraterística de todos os tributos públicos. (…) E acrescenta o mesmo autor que dois critérios materiais relevantes para a distinção entre preços e taxas são o do regime económico em que é realizada a prestação administrativa e o da indispensabilidade que essa prestação administrativa reveste para o particular. (…) Assim, estaremos perante uma taxa quando, por razões de direito ou de facto, não se encontrem no mercado prestações sucedâneas daquelas que a administração realize e o particular se veja por isso verdadeiramente coagido ao seu consumo (ou, por outras palavras, quando o aproveitamento da prestação administrativa se revela imprescindível para a sobrevivência condigna do particular, atentos os padrões sociais de cada momento e da cada lugar); já, pelo contrário, estaremos perante preço se o particular dispuser de liberdade de escolha entre prestações asseguradas pelo setor público e pelo setor privado (isto quando a administração realize essas prestações em condições de concorrência), ou por outras palavras também, quando o particular possa prescindir da prestação administrativa sem sacrifício relevante para a sua qualidade de vida. (…) Ora, não restam dúvidas, no caso que nos ocupa, quanto à indispensabilidade do serviço de abastecimento de água, tendo aliás, a Assembleia Geral da ONU reconhecido como direito fundamental do cidadão o abastecimento de água potável e o saneamento básico, enquanto realização do direito à saúde e a um nível de vida adequado. (…) Por outro lado, embora, como adiante se dirá, a gestão da água possa até ser efetuada por várias entidades (entre elas privadas em regime de concessão), a verdade é que não existe concorrência para que os particulares possam optar por outro fornecedor …”.
X. Para, então, afirmar e concluir que “… não obstante a Lei n.º 2/2007 (Lei da Finanças Locais) ter eliminado a expressão «tarifas» como receitas das autarquias, que a doutrina e a jurisprudência qualificavam como taxas, a expressão «preços» constante do seu art. 16.º, n.º 3, reportada a abastecimento público de água e saneamento de águas residuais, mantém o mesmo sentido e alcance das mencionadas «tarifas». (…) Aqui chegados, parece então que podemos concluir que as dívidas não pagas podem coercivamente ser cobradas em processo de execução fiscal, «ex vi» artigos 12.º, n.º 2 da Lei n.º 53-E/2006, de 29 de dezembro e 56.º, n.º 3 da Lei n.º 2/2007, de 15 de janeiro. (…) Porém, ainda se pode suscitar a questão da aplicação da Lei n.º 23/96, de 26 de julho (alterada e republicada pela Lei n.º 12/2008, de 26 de fevereiro, com a última alteração introduzida pela Lei n.º 10/2013, de 28 de janeiro). (…) Com efeito, o art. 1.º daquela Lei diz o seguinte: «1 - A presente lei consagra regras a que deve obedecer a prestação de serviços públicos essenciais em ordem à proteção do utente. … 2 - São os seguintes os serviços públicos abrangidos: a) Serviço de fornecimento de água; b) Serviço de fornecimento de energia elétrica; c) Serviço de fornecimento de gás natural e gases de petróleo liquefeitos canalizados; d) Serviço de comunicações eletrónicas; e) Serviços postais; f) Serviço de recolha e tratamento de águas residuais; g) Serviços de gestão de resíduos sólidos urbanos. … 3 - Considera-se utente, para os efeitos previstos nesta lei, a pessoa singular ou coletiva a quem o prestador do serviço se obriga a prestá-lo. … 4 - Considera-se prestador dos serviços abrangidos pela presente lei toda a entidade pública ou privada que preste ao utente qualquer dos serviços referidos no n.º 2, independentemente da sua natureza jurídica, do título a que o faça ou da existência ou não de contrato de concessão». (…) O decreto-lei n.º 194/2009 estabeleceu o regime jurídico dos serviços municipais de abastecimento público de água, de saneamento de águas residuais urbanas e de gestão de resíduos urbanos, dizendo o seu art. 3.º que a exploração e gestão daqueles sistemas municipais consubstanciam serviços de interesse geral e visam a prossecução do interesse público, estando sujeitas a obrigações específicas de serviço público. (…) A gestão dos serviços municipais de abastecimento público de água, de saneamento de águas residuais urbanas e de gestão de resíduos urbanos é uma atribuição dos municípios e pode ser por eles prosseguida isoladamente ou através de associações de municípios ou de áreas metropolitanas, mediante sistemas intermunicipais (artigo 6.º, n.º 1). (…) A gestão daqueles serviços pode ser efetuada de acordo com um dos seguintes modelos de gestão: a) Prestação direta do serviço; b) Delegação do serviço em empresa constituída em parceria com o Estado; c) Delegação do serviço em empresa do setor empresarial local; d) Concessão do serviço (art. 7.º, n.º 1). (…) No modelo de gestão direta o serviço pode ser prestado através de serviços municipais, de serviços intermunicipais, de serviços municipalizados ou de serviços intermunicipalizados (art. 14.º, n.º 1). (…) No modelo de gestão em parceria podem ser estabelecidas parcerias entre o Estado e os municípios, as associações de municípios ou as áreas metropolitanas com vista à exploração e gestão de sistemas municipais de abastecimento público de água, de saneamento de águas residuais urbanas e de gestão de resíduos urbanos (art. 16.º, n.º 1). (…) No modelo de delegação do serviço em empresa do sector empresarial local o serviço é prestado por empresa municipal delegatária constituída nos termos previstos no regime jurídico do setor empresarial local, aprovado pela Lei n.º 53-F/2006, de 29 de dezembro (arts. 17.º e 18.º). (…) No modelo de gestão concessionada a concessão dos serviços municipais, a realizar de acordo com este diploma e, subsidiariamente, com o Código dos Contratos Públicos, inclui a operação, a manutenção e a conservação do sistema, previstas no n.º 1 do artigo 2.º, e pode incluir ainda a construção, a renovação e a substituição de infraestruturas, instalações e equipamentos (arts. 31.º e 32.º). (…) Sendo então o abastecimento de água efetuado por várias entidades - podendo ser entidades privadas em regime de concessão - ainda que se aceite que no caso de a gestão ficar a cargo dos municípios ou empresas municipais possa ser usado o processo de execução fiscal, subsiste a questão quando a gestão estiver a cargo de concessionárias. (…) Ora, quanto a estas acompanhamos António Malheiro de Magalhães (Ob. Citada), quando escreve que o processo de execução fiscal é um meio jurisdicional específico contemplado na lei apenas ao dispor do Estado e outras pessoas coletivas de direito público para procederem à cobrança coerciva de tributos bem como de outras dívidas quando a lei assim o previr. (…) Por isso, quando uma entidade privada - neste caso uma concessionária - desenvolve uma atividade materialmente administrativa traduzida na prestação de um serviço público essencial previsto na Lei n.º 23/96, está excluído o âmbito do processo de execução fiscal, com o recurso aos meios de execução comuns. (…) Deste modo, o processo de execução fiscal continua a ser o meio próprio para cobrança coerciva de dívidas por abastecimento de água e saneamento, quando o serviço for prestado pelo Município ou por empresa municipal. (…) Sendo o serviço prestado por concessionário, e como refere Pedro Gonçalves - A Concessão de Serviços Públicos, Almedina, Coimbra, 1999, pág. 320 -, «em caso de incumprimento do utente, a nota de cobrança emitida pelo concessionário está desprovida de força executiva, não podendo portanto, dar lugar a um imediato processo de execução fiscal». (…) Este entendimento em nada colide com o regime da Lei n.º 23/96, já que, tratando-se da cobrança de dívidas aos municípios ou empresas municipalizadas, a «propositura da ação» a que se refere o art. 10.º tem de entender-se como reportada à instauração da execução fiscal, devendo noutras matérias aplicar-se a LGT (suspensão da prescrição, por exemplo …). (…) Esta cobrança coerciva pelos próprios serviços, como se escreveu no acórdão deste STA, de 30.05.2001 - Processo n.º 026109, acima parcialmente transcrito, situa-se «na linha de atribuição legislativa do poder de autotutela administrativa dos efeitos jurídicos pecuniários estatuídos pelos seus próprios atos administrativo-tributários, mais não representa do que uma simples adaptação do regime que vigora para a cobrança de outras dívidas de natureza tributária em relação à administração tributária (arts. 149.º e segs.). Consubstanciando-se a execução forçada do ato tributário essencialmente em tarefas administrativas, que dão assim expressão à força jurídico-imperativo-vinculante que os efeitos do ato administrativo tributário importa, entendeu o legislador atribuir essa tarefa à própria administração, embora sob o direto controlo do tribunal, dada a natureza apertada do regime jurídico a que essa execução está sujeita, quase que diríamos estritamente vinculada, desonerando o tribunal de levar a cabo tarefas de cariz meramente executivo. É essa visão das coisas que está afirmada no art. 103.º da LGT. Mas isso não impede, mas antes é sugerido em virtude da diferente natureza das dívidas de que sejam credoras, que essa atividade de autotutela seja levada a cabo pela diversa administração que leva a cabo a gestão dos interesses públicos a que respeitam as receitas a cobrar coercivamente. É nesta linha que se posiciona a competência da administração tributária dependente da Direcção-Geral dos Impostos que está prevista na al. f) do n.º 1 do art. 10.º do CCPT de ‘instaurar os processos de execução fiscal e realizar os atos a estes respeitantes’ pelas receitas cuja arrecadação deva garantir. É ainda o mesmo princípio axiológico que justifica a opção recente do legislador de cometer aos Centros Regionais de Segurança Social, através de secção de processos, a cobrança coerciva dos valores relativos às cotizações e às contribuições (art. 63.º da Lei n.º 17/2000, de 8 de agosto, já entrado em vigor - art. 119.º da mesma Lei). (…) Para concluir e dar então uma resposta à questão, há que referir que, nos casos acima referidos em que seja instaurada execução fiscal, o tribunal tributário é competente para apreciar as questões colocadas no processo de execução fiscal, por força do disposto no art. 151.º do CPPT …”.
XI. Colhido e aqui secundando o entendimento acabado de reproduzir, o qual reveste de inteira acuidade e pertinência na e para a fundamentação do juízo a firmar sobre a questão em presença, importa, então, centrar nossa atenção sobre a solução a dar à mesma.
XII. E avançando uma resposta quanto à questão em discussão temos que a mesma passará pela afirmação de que estamos, em concreto, perante ma «questão fiscal» para cuja decisão o TAF “a quo” efetivamente carece de competência em razão da matéria, o que conduz à total improcedência do recurso jurisdicional que se mostra dirigido.
XIII. Na verdade, na vertente do pedido alvo da decisão de absolvição da instância temos que nos situamos efetivamente no quadro ou no âmbito de relação jurídica tributária visto que o litígio não se insere estritamente nas relações entre a concessionária e o utilizador em que aquela pede a este o pagamento de quantia devida por fornecimento de água a que estava obrigado por força de contrato de fornecimento e que não foi pago ou não o foi tempestivamente.
XIV. O que efetivamente está em causa e é pedido naquele segmento reconduz-se ao não pagamento pelo R. de fatura emitida relativa à cobrança de valores relativos ao ramal saneamento [1281.99, € + IVA] e à câmara de ligação [343,80 € + IVA], bem como à tarifa de ligação [195,46 € + IVA], tudo num total de com IVA de 2,203,71 €, valores estes reclamados no quadro do disposto nos arts. 74.º do Regulamento Municipal de Drenagem Pública e Predial de Águas Residuais no Concelho de Gondomar e 150.º do Decreto Regulamentar n.º 23/95, pelo que a causa de pedir e o pedido nesse domínio se enquadra não numa relação jurídica administrativa, mas, ao invés, numa relação jurídica fiscal visto estar em discussão a legalidade da interpretação e aplicação de disposições de direito fiscal, ou que se situa no campo da atividade tributária, impondo-se a manutenção do julgado no segmento aqui sindicado.
XV. Na verdade, do facto da exploração e prestação do serviço ser titulado ou prestado ao utente por empresa privada no quadro ou abrigo de contrato de concessão e do incumprimento pelo utente de notas de cobrança emitidas pela concessionária não estar provida de força executiva, não podendo portanto, dar lugar a um imediato processo de execução fiscal, tal não significa que a relação jurídica que se estabelece entre aqueles sujeitos seja ela uma relação jurídica administrativa visto que não está em causa nem um qualquer incumprimento de contrato administrativo estabelecido ou outorgado entre as partes, nem as normas convocadas como infringidas e os fundamentos do litígio que se apresentam se reconduzem ou podem qualificar como normas administrativas.
XVI. Em causa e no segmento do pedido em questão está a discussão da legalidade dos valores fixados à luz do Regulamento de Taxas supra referido.
XVII. Ora tal como refere Sérgio Vasques “… ainda que as taxas sejam exigidas em virtude da prestação de bens ou serviços, dando corpo a uma relação de troca com os contribuintes, elas não deixam de possuir natureza coativa caraterística de todos os tributos públicos …” sustentando que se mostra “… indispensável, por isso, na fixação desta fronteira inferior entre as taxas e os preços, que somemos ao critério formal da fonte da obrigação critérios materiais respeitantes à própria natureza das prestações. Ora entre os critérios materiais estudados pela doutrina, os que melhor servem ao efeito são talvez o do regime económico em que é realizada a prestação administrativa e o da indispensabilidade que essa prestação administrativa reveste para o particular. … Quanto ao regime económico em que é realizada a prestação administrativa, diremos que tendencialmente se está perante taxa quando, por razões de direito ou de facto, não se encontrem no mercado prestações sucedâneas daquelas que a administração realize e o particular se veja por isso verdadeiramente coagido ao seu consumo. … Em vez disso, está-se tendencialmente perante preço quando, por razões de direito ou de facto, a administração realize essas prestações em condições de concorrência e o particular disponha por isso de liberdade de escolha entre as prestações asseguradas pelo sector público e pelo sector privado ...” [in: “Manual de Direito Fiscal”, Almedina, Coimbra, 2011, págs. 208 e segs.].
XVIII. E como afirma António Malheiro de Magalhães, fazendo apelo a doutrina sustentada por Teixeira Ribeiro, mostra-se difícil “… apurar a voluntariedade ou coatividade das receitas através da fonte das obrigações de que provêm …” e, nessa medida, acaba por concluir que é preferível, por “mais simples”, tratar de “… conhecer o processo por que se fixa o seu montante: este pode ser fixado por via de negócio ou por via de autoridade. Ora se o montante da receita é negocialmente estabelecido, trata-se, sem dúvida, duma receita voluntária; mas se o é autoritariamente, já se trata duma receita coativa …” [in: “O Regime Jurídico dos Preços Municipais”, Almedina, Coimbra, 2012, pág. 22] [vide, igualmente, Teixeira Ribeiro in: “Lições de Finanças Públicas”, Coimbra Editora, 1997, págs. 30 e 31].
XIX. Entendemos que em termos do regime jurídico económico, pela sua natureza e por expressa determinação legal [cfr. arts. 02.º e 04.º, n.º 1 do DL n.º 194/09], o serviço de abastecimento de água/saneamento apresenta-se em cada tempo e lugar em regime de exclusividade territorial com um único prestador, pelo que estamos, pois, perante um regime de monopólio e não de mercado onde os preços se possam formar de forma livre.
XX. Daí que atendendo ao critério formal da fonte da obrigação, que é a lei, ao regime económico, que é de monopólio, à indispensabilidade do serviço e à sua natureza comutativa, a tarifa ou preço do serviço de abastecimento de água/saneamento terá a natureza de taxa, constituindo receita tributária.
XXI. Se, assim, importa ser considerado e quando o que está em discussão se prende não com uma relação jurídico privada de discussão em torno de incumprimento das obrigações decorrentes de contrato de fornecimento/prestação de serviço, mas, ao invés, de discussão quanto a alegadas ilegalidades praticadas no quadro relação jurídico pública, na sujeição e fixação/aplicação de determinado Regulamento de Taxas por parte da A. ao R., então, dúvidas não podem existir que se trata de questão fiscal para a qual o tribunal administrativo “a quo” carece de competência em razão da matéria.
XXII. É que no caso em apreço o R., ora recorrido, questiona, designadamente, a legalidade do pagamento das várias parcelas, mormente, da referida tarifa de ligação, na certeza de que as outras parcelas reclamadas, como alegados custos/preço do serviço de ligação [com execução do ramal de saneamento e da câmara de ligação] reportam-se não a efetivos trabalhos já executados pela A. com aquela ligação e cujo ressarcimento se visa obter com a dedução da ação, mas, antes e tão-só, a valores calculados com base no Regulamento de Taxas invocado sem que o serviço houvesse sido prestado. Aliás, a pretensão de condenação do R. a proceder à ligação do prédio à rede é disso prova inequívoca, ou seja, de que o serviço/operação de ligação nunca chegou a ser executado pela A., nunca tendo a mesmo suportado quaisquer custos com aquele trabalho, sendo certo que se o R., na parte em que o mesmo foi alvo do julgado condenatório, vier a dar cumprimento ao assim julgado irá vir duplicados os custos com tal ligação [os por si suportados e aqueles que são igualmente reclamados pela A. na ação].
XXIII. Não se está perante um litígio de direito privado relativo a uma relação contratual de prestação de serviço de saneamento, sendo que a reclamação das verbas em questão resulta da exigência imposta autoritariamente pela A., ora recorrente, da tarifa de ligação e de alegados “custos” à mesma associados como contrapartida do serviço prestado.
XXIV. Ora as questões suscitadas, mormente, sobre a necessidade/legalidade da aplicação daquela tarifa revestem uma natureza fiscal entendendo-se, como tal, «todas as que emergem da resolução autoritária que imponha aos cidadãos o pagamento de qualquer prestação pecuniária com vista à obtenção de receitas destinadas à satisfação de encargos públicos do Estado e demais entidades públicas, bem como o conjunto de relações jurídicas que surjam em virtude do exercício de tais funções ou que com elas estejam objetivamente conexas» [cfr., ainda, quanto à caraterização/definição de «questão fiscal», os acórdãos do Tribunal de Conflitos de 26.09.2006 - Proc. n.º 14/06, de 09.11.2010 - Proc. n.º 17/10 in: «www.dgsi.pt/jcon»].
XXV. Refira-se, por fim, que no citado acórdão do Tribunal de Conflitos de 09.11.2010 [Proc. n.º 17/10] foi decidido que compete «… aos tribunais tributários o conhecimento de ação em que se pretende o reconhecimento da inadmissibilidade da cobrança de consumos mínimos, denominados como tarifa de disponibilidade, por parte de empresa concessionária da exploração e gestão dos serviços públicos municipais de abastecimento de água e de saneamento ...”.
XXVI. Pode, assim, concluir-se que dentro da jurisdição dos tribunais administrativos e fiscais os tribunais competentes para conhecer do litígio em apreciação são tribunais tributários face ao quadro normativo convocado.4. DECISÃO
Nestes termos, acordam em conferência os juízes da Secção de Contencioso Administrativo deste Tribunal, de harmonia com os poderes conferidos pelo art. 202.º da Constituição da República Portuguesa, em negar total provimento ao recurso jurisdicional “sub judice”, confirmando, na parte aqui sindicada, a decisão judicial recorrida com todas as legais consequências.
Custas nesta instância a cargo da A., aqui recorrente, sendo que na mesma a taxa de justiça, não revelando os autos especial complexidade, se atenderá ao valor resultante da seção B) da tabela I anexa ao Regulamento Custas Processuais (doravante RCP) [cfr. arts. 446.º, 447.º, 447.º-A, 447.º-D, do CPC, 04.º “a contrario”, 06.º, n.º 2, 12.º, n.º 2, 25.º e 26.º todos do referido Regulamento - tendo em consideração o disposto no art. 08.º da Lei n.º 07/12 e alterações introduzidas ao RCP -, e 189.º do CPTA].
Valor para efeitos tributários: 5.000,01 € [cfr. art. 12.º, n.º 2 do RCP].
Notifique-se. D.N..Restitua-se, oportunamente, o suporte informático que haja sido gentilmente disponibilizado. Processado com recurso a meios informáticos, tendo sido revisto e rubricado pelo relator [cfr. art. 138.º, n.º 5 do CPC “ex vi” art. 01.º do CPTA].Porto, 28 de junho de 2013
Ass.: Carlos Carvalho
Ass.: Paula Portela
Ass.: Maria do Céu Neves |
