| Decisão Texto Integral: | Acordam, em conferência, os juízes desembargadores da Secção Administrativa do Tribunal Central Administrativo Norte:
I.RELATÓRIO
1.1.C., CRL, NIPC (…), com apartado (…), TAXIS (...), LDA, NIPC (…), com sede na Rua (…), AUTO T., LDA, NIPC (…), com sede na Rua (…), T. LDA, NIPC (…), com sede na Rua (…), AUTO TAXIS B., LDA, NIPC (…), com sede na Rua (…), intentaram o presente processo cautelar contra o MUNICÍPIO (...), pedindo a suspensão da alteração ao Regulamento do Transporte Público de Aluguer de Veículos Ligeiros de Passageiros aprovada por deliberação de 26 de fevereiro de 2021 da Assembleia Municipal.
Para tanto, alegam, em síntese que o projeto que culminou neste regulamento enferma de vícios de procedimento geradores da sua invalidade nos termos do disposto nos artigos 143.º e 144.º do CPA, por incumprimento do disposto no artigo 101.º do mesmo diploma, por falta de apreciação das pronuncias apresentadas pela 1.ª Requerente e o 5.º Requerente (por si), por falta de consulta às associações existentes do setor, e bem assim, por vícios que afetam o seu conteúdo, designadamente, por colidir com o regime legal previsto para o estacionamento, estando ferido.
Mais alegam a existência de prejuízos irreparáveis caso a presente providência cautelar não seja decretada.
Concluem que se verifica o requisito do periculum in mora e do da proporcionalidade, e pedem o decretamento da providência requerida.
1.2. Citado, o requerido apresentou oposição, defendendo-se por exceção e por impugnação. Invoca a ilegitimidade processual da primeira requerente por a mesma assentar a sua legitimidade na norma do n.º 2 do artigo 9.º do CPTA e não estar em causa qualquer um dos bens ou valores aí referidos, além de tal requerente não apresentar as licenças dos cooperantes, sendo os interesses relativos às licenças exclusivos dos cooperantes, e não da cooperativa.
No mais, pugna pela improcedência da presente ação.
1.3. Os requerentes pronunciaram-se no sentido da improcedência da matéria de exceção invocada pelo requerido.
1.4. O TAF do Porto proferiu saneador sentença, em que considerou desnecessária a produção de prova testemunhal e por declarações de parte, fixou o valor da causa em € 30.000,01, julgou procedente a invocada exceção da ilegitimidade ativa da C. e improcedente a presente ação cautelar, constando da mesma o seguinte segmento decisório:
«Pelo exposto, decide-se:
a) julgar procedente a excepção de ilegitimidade da requerente Cooperativa e, em consequência, absolver o requerido da instância quanto ao pedido formulado pela mesma;
b) julgar improcedente a presente acção e, em consequência, absolver do pedido o requerido.
Custas pelos requerentes».
1.5. Inconformados, os Requerentes interpuseram a presente apelação apresentando alegações em que formulam as seguintes conclusões:
I. O presente recurso vem interposto da decisão proferida a qual julgou improcedente a providência cautelar requerida por alegadamente não se verificar o seu primeiro pressuposto – periculum in mora.
II. Mais incidirá o presente recurso de igual forma da decisão proferida quanto à ilegitimidade da Recorrente C. que, segundo o tribunal é parte ilegítima por não ter qualquer interesse directo.
III. E, incide ainda sobre o despacho que antecedeu a prolação de sentença e indeferir a produção de prova requerida.
IV. Os recorrentes não concordam com o despacho e a sentença recorrida, porquanto se considera que o Tribunal recorrido realizou uma menos correcta interpretação e aplicação do direito ao caso concreto.
V. De facto, considera, por despacho, o Exmo. Sr. Juiz do Tribunal a quo, que os autos cautelares dispõem dos elementos necessários à apreciação da causa, nos termos do artigo 118º, do CPTA.
VI. Todavia, os recorrentes não concordam, nem se conformam, com este despacho, na medida em que nele se fez errada apreciação dos factos e igualmente errada interpretação e aplicação do artigo 118º, CPTA, que se mostra, assim, violado, estando a decisão ferida de nulidade o que expressamente ser arguiu.
VII. Os recorrentes, na sua p.i., requereram a produção de meios de prova, e fizeram-no face ao facto de terem alegado factos concretos tendentes a demonstrar os prejuízos resultantes do regulamento cuja suspensão de eficácia requereu, nomeadamente os elencados nos artigos 82 a 99º do requerimento inicial.
VIII. E o que é facto é que a prova desses prejuízos era, como é, imprescindível para se proceder à análise do requisito do “periculum in mora”, traduzido no fundado receio da constituição de uma situação de facto consumado ou da produção de prejuízos de difícil reparação previsto na alínea b) do nº 1 do artigo 120º do CPTA, que tem de se verificar cumulativamente com o “fumus boni iuris”.
IX. Os requerentes alegaram os prejuízos, pretendendo prová-los, designadamente através da produção de prova testemunhal.
X. No entanto, tal prova enunciada e a cargo dos requerentes, foi inviabilizada pelo próprio Tribunal “a quo” ao indeferir a produção de prova, e designadamente a produção de prova testemunhal, o que determinou, a final, que não se tivesse conseguido estabelecer, em concreto, se estavam verificados, ou não, os prejuízos de difícil reparação invocados pelos requerentes.
XI. Ou seja, o Tribunal a quo, em primeiro lugar recusa a produção de prova, e depois vem dizer que os AA. não demonstrou os factos.
XII. Não levando sequer tal matéria a fundamentação de facto da decisão.
XIII. E, mais se diga que, os documentos eram suficientes ao pois que, tendo em conta a matéria em causa não eram de todo suficientes para prova dos danos alegados.
XIV. Nestes termos, ao dispensar a produção de prova quando esta se mostrava indispensável à correta apreciação dos requisitos da providência cautelar requerida, o despacho recorrido fez uma errada interpretação e aplicação do artigo 118º, números 3 e 5 do CPTA, impondo-se a respetiva anulação e a baixa dos autos ao TAF para aí se proceder à produção de prova, nomeadamente com a inquirição das testemunhas arroladas pelos requerentes.
XV. Pois, como referem Mário Aroso de Almeida e Carlos Fernandes Cadilha, no “Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos”, em anotação ao artigo 118º do CPTA: “[ ...] todos os meios de prova legítimos são, pois, admissíveis ...”.
XVI. Neste sentido já se pronunciou o TCA Norte, no seu dou Aresto no Proc. nº 276/11.8BEV1S, 2 Sec. do Cont. Tribut., de 12.01.2012, tal como infra se transcreve: “O Tribunal a quo só poderia ter dispensado a produção da prova testemunhal se tivesse concluído que ela era manifestamente impertinente inútil ou desnecessária”.
XVII. A produção de prova no presente caso era de extrema relevância para a descoberta da verdade material e consequentemente para a boa decisão da causa, na medida em que os elementos carreados pelas partes para os autos se mostram insuficientes à prolação de uma decisão.
XVIII. O Tribunal a quo não poderia dispensar a produção de prova testemunhal e decidir a insuficiência de prova dos factos alegados atento o disposto no nº 1 do art. 367º do CPC, aplicável por força do art.º 1º do CPTA, que confere ao juiz o poder de ordenar oficiosamente as diligências probatórias que considerar necessárias ao apuramento dos pressupostos de decretamento das providências cautelares requeridas. É este o poder que está, aliás, vertido no nº 3 do art. 118º do CPTA.
XIX. O poder discricionário que é concedido ao julgador cautelar pelo artigo 118º, nº 3, do CPTA, não poderá ser um poder discricionário tout court, sendo antes um poder-dever, isto é, um poder que está vinculado à exigência da busca da verdade material e ao respeito pelo princípio da tutela jurisdicional efectiva.
XX. Assim, ao ter proferido decisão sem permitir aos recorrentes demonstrar a veracidade das afirmações produzidas em sede de requerimento inicial, violou o direito à tutela jurisdicional efetiva, previsto no artigo 2º do CPTA.
XXI. Os recorrentes não esqueceram do seu ónus de articulação e de prova dos «factos concretos» que permitam e legitimem o julgador cautelar a realizar o «juízo de ponderação de interesses e danos» que é previsto e exigido.
XXII. A dispensa da prova influiu na boa decisão da causa incorrendo a sentença recorrida na violação do disposto no art.º 2º, nº 3, 114º, nº3 alínea g), e art. 118º do CPTA, e ainda na violação dos artigos 367º do CPC e 342º do Código Civil;
XXIII. Tribunal a quo errou ao indeferir a realização de diligências de prova (cfr. artigo 118º nº 1 do CPTA), levando a que estejamos perante uma nulidade processual, decorrente da omissão de ato processual a que devesse houver lugar com influência sobre a decisão da causa (cfr. artigo 195º nº 1 do CPC, ex vi artigo 1º do CPTA), motivadora da anulação da sentença recorrida.
XXIV. Devendo, em consequência, ser julgado procedente o presente recurso, revogando-se assim o despacho recorrido.
XXV. Sem prescindir, o tribunal a quo, entendeu ter-se “por inverificado o periculum in mora...”.
XXVI. Os recorrentes não alcançam a razão pela qual entendeu o Tribunal “a quo” não ter sido demonstrado o “periculum in mora”, quando ele próprio dispensou a produção de prova ao abrigo do n.º 3 do artigo 118º do CPTA.
XXVII. Não é possível que o Tribunal dispense a audição das testemunhas oportunamente indicadas pelos recorrentes e depois indefira a providência cautelar, faltando a produção de prova sobre os factos efetivamente invocados e relativamente aos quais a prova testemunhal era evidente, enfermando a sentença do Tribunal “a quo” de manifesta deficiência instrutória, não fazendo uso adequado do disposto no nº 3 do artigo 118º do CPTA. (Neste sentido Acórdão do TCA Sul, Processo 10105/13, de 11-07-2013).
XXVIII. O requisito do periculum in mora ter-se-á por preenchido sempre que exista fundado receio de que, quando o processo principal termine, a sentença aí proferida já não venha a tempo de dar resposta adequada às situações jurídicas envolvidas em litígio, seja porque a evolução das circunstâncias durante a pendência do processo tornou a decisão totalmente inútil, seja porque essa evolução conduziu à produção de danos dificilmente reparáveis.
XXIX. A decisão admite a existência de prejuízo mas deixa que os mesmos se concretize e /ou avolumem e depois sejam, na sua tese, ressarcidos em dinheiro à custas das entidades publicas.
XXX. Não podem os recorrentes estar mais em desacordo com as afirmações efetuadas pois que no limite tudo é calculável e todo é passível de reparar pecuniariamente mas o princípio que tem que burilar a reparação é a reparação in natura, o que depois das empresas dos industrias de táxis aqui Requerentes serem destruídas jamais será possível a sua reparação in natura e calcular os prejuízos será quase impossível, tornando-se numa situação consumada irreparável.
XXXI. Acresce que, a decisão parte do pressuposto de que o regulamento não entrou ainda em vigor e por isso, fica a questão mitigada dessa forma.
XXXII. Se é certo que a providência visava precisamente impedir a sua entrada em vigor e sendo possível a propositura de providências com esse fim não se vê como isso seja, desde de logo, um elemento que leva à improcedência da providência ora requerida.
XXXIII. Sendo que, se observarmos a formula contida no artigo 35.º do dito regulamento “entra em vigor no primeiro dia útil do mês seguinte ao da conclusão do processo de atribuição de novas licenças decorrentes do aumento do contingente e da fixação das escalas rotativas previstas para a área de estacionamento do Aeroporto” ou seja, o regulamento que já fora publicado e não entrou supostamente em vigor é usado para legitimar a atribuição de novas licenças.
XXXIV. Dito de outro modo, estando o mesmo suspenso por via desta providencia já não haverá a atribuição de novas licenças porque as mesmas são vão existir por o regulamento objeto da providencia prever essa necessidade.
XXXV. Por conseguinte, os efeitos do regulamento já se verificam pese embora não esteja supostamente o mesmo em vigor....
XXXVI. Após aprovação do regulamento e publicação em diário da república o mesmo já existe juridicamente e por isso, é passível de impugnação judicial e bem assim, de “ataque” cautelar – VIDE, Vieira de ANDRADE, «Validade», in: Dicionário Jurídico da Administração Pública, s.n., Coimbra, 1996, p. 582.
XXXVII. Desta forma, carece de qualquer fundamento o argumento utilizado pelo tribunal a quo de que o regulamento não está em vigor pois que, são mais do que evidentes os impactos e os seus efeitos imediatos só pela sua aprovação!
XXXVIII. Em concreto e no que respeita ao periculum in mora, os aqui Recorrentes alegaram de forma especificada (dentro das possibilidades que tal matéria permite e sem produção de prova mais limitaram ficaram), suficiente e assertiva as consequências de que uma entrada em vigor do regulamento e bem assim, as consequências advindas da sua aprovação.
XXXIX. Com efeito, nos termos do artigo 120º, n.º 1 do CPTA, as providências cautelares são adotadas, “quando haja fundado receio da constituição de uma situação de facto consumado ou da produção de prejuízos de difícil reparação para os interesses que o requerente visa assegurar no processo principal”.
XL. O tribunal refere que o despedimento de trabalhadores só causa impactos a terceiros e por isso não é argumento.
XLI. Esta afirmação é no minino caricata atendendo a que as empresas terão desde de logo que pagar indemnizações aos mesmos pelo que, o impacto é directo nas empresas aqui Recorrentes e não só nos trabalhadores.
XLII. Por outro lado, é descurar que tratando-se de bons trabalhadores, com antiguidade elevada, formação e larga experiencia profissional, conhecedores da cidade, dos melhores percursos fará com que as indemnizações sejam elevada e, resultará numa perca de no how muito importante para a empresa, sendo irreparável o dano assim provocado.
XLIII. Os trabalhadores não vão ficar à espera de voltar a ser contratados, irão para outros lados o que faz com que esse dano seja não reparável e incalculável.
XLIV. Pelo que, dizer-se que este argumento não pode ser atendido para efeitos de periculum in mora é manifestamente inconsistente. O despedimento levará a um facto consumado que não é passível de reparação.
XLV. Dizer-se de igual forma que a reformulação das frotas assenta numa diminuição de serviço que poderá ressoltar desta alteração regulamentar mas que isso não obsta à continuação da atividade e por isso não consubstancia um dano atendível é desconhecer o funcionamento do setor, ignorar os custos que isso causa e o impacto nas estruturas económicas, impactos que se consolidaram na sua esfera e que poderão levar ao seu encerramento, a situações de “morte” das empresas.
XLVI. A diminuição de serviço tem um impacto muito significativo como alegam os Recorrentes e que até podia ter sido mais concretizado caso tivessem sido ouvidas as testemunhas arroladas.
XLVII. Uma coisa é estar-se fixamente na praça do aeroporto todos os dias da semana e todos os dias do ano com a rotação que os voos permitem outra coisa é só lá estarem em escala rotativa uma semana por mês e em número bastante superior.
XLVIII. Ignorar esta premissa e dizer-se que uma diminuição com esta expressão não é de cautelar por ser calculável é, como o devido respeito, subverter o instituto das providencias cautelares.
XLIX. Um carro na praça do aeroporto como tem que estar disponível todos os dias do ano e com um período de trabalho de quase 24horas tem pelo menos três trabalhadores adstritos. Já, um carro fora desta praça que não trabalha todos os dias e tem um horário mais reduzida bastar-se-á com um motorista.
L. Pelo que, inevitavelmente os industriais aqui Requerentes vão ser obrigados a despedir ou, em alternativa vão tentar manter postos de trabalho (nos casos em que são só elementos da família a trabalhar) e caminharam para a insolvência pois que, é notório que não vão ter condições de pagar os salários.
LI. Sendo que, os requerentes alegam que a sua subsistência fica colocada em causa tanto mais que alguns deles têm outros elementos da família a lá trabalhar (vide artigos 82; 83; 84;85; 86; 87; 88 (impossibilitados de prover ao sustento da sua família); 89;91; 92 da p.i.).
LII. Se a única fonte de rendimento se perder é por demais evidente que perdem estes a capacidade de se sustentar e das suas famílias e por isso a sua subsistência fica em risco.
LIII. Por outro lado, a perca de clientes por via desta alteração é um dano que a suceder se cristalizará, consumando-se e não sendo reparável atendendo ao seu difícil se não impossível cálculo justo.
LIV. Com o devido respeito o impacto para os Requerentes destas alteração e por isso alegados não se tratam de meros transtornos mas sim de factos cuja consumação levará irremediavelmente a situações irreparáveis e cuja única possibilidade eventual que poderão ter seria não uma reparação in natura mas uma reparação monetária de muito difícil se não impossível calculo, cuja a oneração dos entes públicos não se pretende e por isso, se pugna para que não seja a situação consolidada e antes de acautele.
LV. No caso, a ser dada razão aos Recorrentes na ação principal depois de já ter ocorridos todos os factos supra referidos e alegados a ação será inócua, vazia de fundamento no sentido de que a pretensão dos mesmos é manter os seus postos de trabalho, a sua praça de táxis de forma a sobreviver e, isso, depois de perder clientes, de perder motoristas, de ter tido que vender viaturas será impossível recuperar.
LVI. Nem é possível falar-se neste caso de uma situação em é facilmente quantificável o prejuízo pois que não estamos a falar de prestações pecuniárias, mas da sobrevivência de empresas e consequentes famílias. Estamos a falar da avaliação de negócios e percas dos mesmos em virtude do regulamento se encontrar em vigor.
LVII. Assim a existência do regulamento, os seus efeitos e suas consequências procedimentais fazem advir uma “taxa de esforço” alta que coloca em causa a possibilidade dos requerentes poderem manter as suas estruturas, arrastando consigo necessárias e sérias dificuldades na difícil gestão e equilíbrio da sua vivência e dos seus funcionários pelo que, ter-se-á que considerar preenchido o dito requisito.
LVIII. Sendo que, tivesse disso produzida a prova requerida conforme já anteriormente referido o crê-se que o tribunal não teria duvidas que o mencionado pressuposto está preenchido assim como os restantes pelo que, concluiria pelo decretamento da respetiva providencia.
LIX. A sentença recorrida violou, entre outras, as seguintes disposições legais: art. 5º, 6º, 411º e 607º/4 do CPC, art. 118º e 120º do CPTA e art. 20º da CRP.
LX. Pelo que, deverá a decisão proferida ser revogada e substituída por outra que decrete a respetiva providência requerida sendo que, em caso entendam não estar na posse de todos os elementos para o efeito seja ordenado a baixa do processo para recolha dos mesmos e posterior proferição de sentença só assim, fazendo V.Excias. a costumada Justiça!»
1.6. A Requerida contra-alegou, formulando as seguintes conclusões:
«1º)- A C., CRL, é parte ilegítima e nem é destinatária do Regulamento em crise, como já antes foi invocado na oposição e acolhido pela sentença a quo, não sendo titular de qualquer licença de táxi nem os interesses que defende se enquadram naqueles previstos no artº 9º., nº 2 do CPTA – cfr. o artº. 73º., nº1, alínea b) do CPTA;
2º)– O indeferimento das requeridas produções de prova – em que os Recorrentes então Requerentes incluíram dois depoimentos de parte (um dos quais de parte ilegítima aliás) – foi feito por despacho judicial, fundamentado e bem; ouvir 6 testemunhas (3 de cada parte, sendo que as dos então Requerentes foram a notificar) e pelo menos um depoimento de parte atrasaria processo que se quer e tem de ser urgente, para mais em matéria que deve ser essencialmente provada por documentos; ouvir as 3 testemunhas arroladas pelos Requerentes, aparentemente com interesses próprios iguais, ou o sócio-gerente de uma das partes que por definição tem interesse igual ao desse Requerente seria de facto impertinente!
3º)– O invocado pressuposto do periculum in mora poderia/deveria, no caso, ser provado indiciariamente por documentos, nomeadamente empresariais/contabilísticos, por factos indiscutíveis e em que o testemunho ou mesmo o depoimento da parte nada de útil trariam: número de taxistas/funcionários, investimentos em veículos em curso, despesas de manutenção/consumo dos táxis, etc...;
4º)– Esse despacho de indeferimento da produção de prova não é sentença, não decide de mérito e, portanto, não é recorrível (artº. 142º do CPTA)!
5º)– Pelo que muito menos seria admissível a baixa dos autos à 1ª instância, para a realização de uma diligência ora desnecessária e inútil, não estando a verificação do pressuposto do ‘periculum in mora’ dependente da audição ou não desse concreto meio de prova, existindo e sendo até melhores outros meios de prova, que os Requerentes puderam utilizar obviamente – e aliás até utilizaram –, mas não foram suficientes para o que pretendiam!
6º) – O básico pressuposto do ‘periculum in mora’ não se verifica, nem os ora Recorrentes o provaram, ainda que indiciariamente;
7º)– Nenhum dano – efetivo ou mesmo potencial – apresentaram, documentaram, apesar de ainda bem recentemente ter existido o maior e único em séculos facto que alterou abruptamente a atividade de táxi nos aeroportos, eliminando-a praticamente durantes meses: a pandemia SARS-Cov2/Covidl9;
8º)– A atividade de transporte de passageiros é, por definição e economicamente, muito mutável, sujeita a ciclos, não sendo porém de altos contrastes: nem desaparece para sempre, nem cresce indefinidamente, pelo que quaisquer alterações que venham a surgir serão sempre faseadas, progressivas, permitindo às estruturas – para mais e quando forem de base familiar como dizem ser o caso os Recorrentes – adaptarem-se às dinâmicas sociais e económicas;
Termos em que deve o presente recurso apresentado pelos Recorrentes ser julgado improcedente, mantendo-se a decisão recorrida, nem sequer devendo o despacho que indeferiu a produção de prova testemunhal ser revogado, pelo que não devem os presentes autos baixar à 1ª instância para esse efeito, atrasando ainda mais o processo e as decisões que certamente se repetirão!
Assim farão Vªs. Exªs., Venerandos Juízes Desembargadores, JUSTIÇA, mantendo na ordem jurídica o Regulamento do Transporte Público de Aluguer em Veículos Automóveis Ligeiros de Passageiros – Transportes em Táxi apresentado em reunião da Assembleia Municipal da (...) realizada no dia 26 de fevereiro de 2021, então aprovado por unanimidade e publicitado em Diário da República no dia 18 de março de 2021.»
1.7. Notificado nos termos e para os efeitos do disposto no art.º 146º, n.º 1 do CPTA, o Ministério Público não emitiu parecer.
1.8. Prescindindo-se dos vistos legais, mas com envio prévio do projeto de acórdão aos juízes desembargadores adjuntos, foi o processo submetido à conferência para julgamento.* II- DELIMITAÇÃO DO OBJETO DO RECURSO.
2.1 Conforme jurisprudência firmada, o objeto do recurso é delimitado pelas conclusões da alegação da apelante, não podendo este Tribunal conhecer de matérias nelas não incluídas, a não ser que as mesmas sejam de conhecimento oficioso – cfr. artigos 144.º, n.º 2 e 146.º, n.º 4 do Código de Processo nos Tribunais Administrativos (CPTA), 608.º, n.º2, 635.º, nºs 4 e 5 e 639.º, nºs 1 e 2, do CPC ex vi artigos 1.º e 140.º do CPT.
Acresce que por força do artigo 149.º do CPTA, o tribunal ad quem, no âmbito do recurso de apelação, não se queda por cassar a sentença recorrida, conquanto ainda que a declare nula, decide “sempre o objeto da causa, conhecendo de facto e de direito”.
2.2. Questão prévia:
2.2.1.Pese embora os Apelantes comecem por referir nas conclusões de recurso que formulam sob os pontos I a III que o mesmo « vem interposto da decisão proferida a qual julgou improcedente a providência cautelar requerida por alegadamente não se verificar o seu primeiro pressuposto – periculum in mora» e que «incidirá o presente recurso de igual forma da decisão proferida quanto à ilegitimidade da Recorrente C. que, segundo o tribunal é parte ilegítima por não ter qualquer interesse direto», e ainda «sobre o despacho que antecedeu a prolação de sentença e indeferir a produção de prova requerida», constata-se que afinal a impugnação da decisão que julgou a C. como parte ilegítima não constitui objeto do presente recurso, uma vez que, nas demais conclusões de recurso que formulam sob os pontos IV a LX, os apelantes não lhe dirigem uma única critica, um único erro de julgamento.
Vejamos.
O artigo 639.º, n.ºs 1 e 2 do CPC aplicável ex vi n.º 3 do artigo 140.º do CPTA, impõe ao recorrente o ónus de alegar e de formular conclusões, devendo apresentar a sua alegação, na qual deve concluir, de forma sintética, pela indicação dos fundamentos por que pede a alteração ou anulação da decisão.
Da conjugação do disposto nos artigos 635º, n.ºs 3 a 5 e 639º, n.ºs 1 e 2, ambos do CPC, são as conclusões que delimitam o objeto do recurso. É esta a posição quer da doutrina quer da jurisprudência. Nesse sentido, veja-se António Santos Abrantes Geraldes, in Recursos no Novo Código de Processo Civil, 2017 – 4ª edição, Almedina, página 147, segundo o qual “[a]s conclusões exercem ainda a importante função de delimitação do objeto do recurso, como clara e inequivocamente resulta do artigo 635º, n.º 3, do CPC. Conforme ocorre com o pedido formulado na petição inicial, as conclusões do recurso devem corresponder à identificação clara e rigorosa daquilo que se pretende obter do tribunal Superior, em contraposição com aquilo que foi decidido pelo Tribunal a quo.”
No mesmo sentido veja-se Fernando Amâncio Ferreira, in Manual dos Recursos em Processo Civil, Almedina, 2000, página 108: “[n]o momento de elaborar as conclusões da alegação pode o recorrente confrontar-se com a impossibilidade de atacar algumas das decisões desfavoráveis. Tal verificar-se-á em dois casos; por preclusão ocorrida aquando da apresentação do requerimento de interposição do recurso, ou por preclusão derivada da omissão de referência no corpo da alegação.
Se o recorrente, ao explanar os fundamentos da sua alegação, defender que determinada decisão deve ser revogada ou alterada, mas nas conclusões omitir a referência a essa decisão, o objeto do recurso deve considerar-se restringido ao que estiver incluído nas conclusões.”
Por fim, para José Augusto Pais do Amaral, Direito Processual Civil, 2013, 11ª edição, Almedina, páginas 417/418.: “[o] recorrente que tenha restringido o âmbito do recurso no requerimento de interposição, pode ainda fazer maior restrição nas conclusões da alegação. Basta que não inclua nas conclusões da alegação do recurso alguma ou algumas questões, visto que o Tribunal ad quem só conhecerá das que constem dessas conclusões.”
Quanto à jurisprudência, tome-se em consideração, a título meramente exemplificativo, o acórdão do STJ, de 18.08.2013, proferido no processo n.º 483/08.0TBLNH.L1.S1, em cujo sumário pode ler-se:
«1. O recorrente deve terminar as suas alegações de recurso com conclusões sintéticas (onde indicará os fundamentos por que pede a alteração ou anulação da decisão recorrida).
2. Essas conclusões devem ser idóneas para delimitar de forma clara, inteligível e concludente o objeto do recurso, permitindo apreender as questões de facto ou de direito que o recorrente pretende suscitar na impugnação que deduz e que o tribunal superior cumpre solucionar.»
Partindo destas premissas para caso em análise, tendo em consideração que as as conclusões de recurso não são apenas a súmula dos fundamentos aduzidos nas alegações stricto sensu, mas também e sobretudo as definidoras do objeto do recurso e balizadoras do âmbito do conhecimento do tribunal, e que os apelantes, nas respetivas conclusões, que se transcreveram integralmente, não fizeram qualquer alusão ou referência a essa impugnação, que anteriormente consideraram na alegação do recurso, havendo uma completa omissão, nas conclusões, relativamente à impugnação da decisão sobre a ilegitimidade ativa da C., forçoso é concluir que os mesmos deixaram cair essa questão, assim restringindo o objeto do recurso.
Deste modo, sendo as conclusões que delimitam o objeto do recurso, só podendo o Tribunal ad quem conhecer das questões que delas constem e, não estando essa questão da ilegitimidade da C. nas respetivas conclusões, a mesma não faz parte do objeto do recurso de apelação, pelo que dela não tomaremos conhecimento.
2.3. Assentes nas enunciadas premissas, as questões que se encontram submetidas pela apelante à apreciação deste TCAN resumem-se a saber se:
a) se o Tribunal a quo errou ao indeferir a realização de diligências de prova (cfr. artigo 118.º, n.º 1 do CPTA), levando a que se esteja perante uma nulidade processual, decorrente da omissão de ato processual a que devesse haver lugar com influência sobre a decisão da causa (cfr. artigo 195.º, n.º 1 do CPC, ex vi artigo 1.º do CPTA), motivadora da anulação da sentença recorrida;
b) Se a decisão recorrida errou ao julgar não verificado o requisito do periculum in mora e, consequentemente, ao não conceder a providência requerida com esse fundamento** III- FUNDAMENTAÇÃO
A.DE FACTO
3.1. A 1.ª Instância julgou provada a seguinte factualidade:
«A. Em 21.09.2020, foi aprovado pela Câmara Municipal da (...), por unanimidade, a Proposta de Regulamento do Transporte Público de Aluguer em Veículos Automóveis Ligeiros de Passageiros - Transportes em Táxi – cfr. doc. 08 junto com a p.i.
B. Em 23.11.2020, foi publicado na 2.ª série do Diário da República, n.º 228, o Projeto de Regulamento do Transporte Público de Aluguer em Veículos Automóveis Ligeiros de Passageiros - Transportes em Táxi n.º 1043/2020, aplicável a toda a área do MUNICÍPIO (...) – cfr. doc. 09 junto com a p.i..
C. Em 18.12.2020, o requerente Auto Táxis B., Lda, pelo seu sócio gerente, remeteu para a Câmara Municipal da (...), via correio electrónico, documento com o seguinte teor – cfr. doc. 12 junto com a p.i.:
(imagem no original da sentença)
D. Em 26.02.2021, foi aprovado pela Assembleia Municipal da (...), por unanimidade, o Regulamento do Transporte Público de Aluguer em Veículos Automóveis Ligeiros de Passageiros - Transportes em Táxi – cfr. doc. 13 junto com a p.i..
E. Em 18.03.2021, foi publicado na 2.ª série do Diário da República, n.º 54, o Regulamento do Transporte Público de Aluguer em Veículos Automóveis Ligeiros de Passageiros - Transportes em Táxi n.º 257/2021, aplicável a toda a área do MUNICÍPIO (...), com o seguinte teor – cfr. doc. 14 junto com a p.i.:
Nota justificativa
1 – Designação – Alteração ao Regulamento do Transporte Público de Aluguer em Veículos Automóveis Ligeiros de Passageiros – Transporte em Táxi do MUNICÍPIO (...), aprovado na Reunião da Câmara Municipal de 21 de setembro de 2020.
2 – Motivação do projeto – Atualizar, face às alterações legislativas entretanto verificadas, a regulamentação em vigor em matéria de acesso e organização do mercado de Transporte em Táxi, que se aproveita para retificar pontualmente, e estabelecer, simultaneamente, atendendo à nova procura existente e às justas pretensões dos industriais do setor, um novo e mais flexível regime de estacionamento dos táxis, resultante da aplicação combinada dos diversos regimes que a Lei permite aos municípios fixar por regulamento.
3 – Objetivos – Pretende-se com a presente regulamentação dotar o MUNICÍPIO (...), bem como todos aqueles que exercem ou aspiram exercer a atividade de transporte em táxi, de um instrumento jurídico atual, mais flexível e que melhor se adeque à procura, ou seja, às novas necessidades e interesses do público a que se destina.
4 – Audiência dos interessados e discussão pública - Em cumprimento dos artigos 100.º e 101.º do Código do Procedimento Administrativo, o presente projeto de alteração foi submetido pela Câmara Municipal, a audiência dos interessados para recolha de sugestões mediante a sua publicação na 2.ª série do Diário da República.
Preâmbulo
O Decreto-Lei n.º 251/98, de 11 de agosto, que regulamenta o acesso à atividade, bem como o acesso e a organização do mercado dos transportes em táxi, conferiu aos municípios responsabilidades ao nível de acesso e organização do respetivo mercado, continuando a reservar, no entanto, para a administração central, as competências relacionadas com o acesso à atividade. As câmaras municipais, à luz deste regime, são competentes, no domínio do acesso ao mercado, para o licenciamento dos veículos afetos ao transporte em táxi (Artigo 12.º), incluindo os destinados a pessoas com mobilidade reduzida (Artigo 22.º), para a fixação dos contingentes, isto é, para fixar o número de táxis em cada concelho (Artigo 13.º) e para a definição, por regulamento, dos termos gerais dos programas de concurso público que deverão promover, para atribuição de licenças, embora aberto, apenas, às entidades legalmente habilitadas (Artigo 14.º). No domínio da organização do mercado, as câmaras municipais são competentes para fixar por regulamento um ou vários dos regimes de estacionamento, podendo ainda definir as condições em que autorizam o estacionamento temporário dos táxis em local diferente do fixado, para fazer face a situações de acréscimo excecional e momentâneo da procura (Artigo 16.º). Por fim, aquele diploma atribuiu, ainda, às câmaras municipais importantes poderes ao nível da fiscalização e em matéria de processamento de contraordenações, pertencendo ao Presidente da Câmara a competência para a aplicação das respetivas coimas (artigos 25.º e 27.º).
O Regulamento do Transporte Público de Aluguer em Veículos Ligeiros de Passageiros - Transporte em Táxi do MUNICÍPIO (...), hoje em vigor, incorpora algumas das alterações subsequentes introduzidas ao Decreto-Lei n.º 251/98 pelas leis n.ºs 156/99, de 14 de setembro, e 106/2001, de 31 de agosto, e pelos Decretos-Leis n.ºs 41/2003, de 11 de março, e 4/2004, de 6 de janeiro, mas não reflete ainda as que foram introduzidas pela Lei n.º 5/2013, de 22 de janeiro, àquele diploma, bem como outras entretanto publicadas de interesse manifesto para o setor, nomeadamente, a Lei n.º 6/2013, que aprova os regimes jurídicos de acesso e exercício da profissão de motorista de táxi e de certificação das respetivas entidades formadoras. Assim, face às alterações legislativas entretanto verificadas, à nova procura e nova realidade existente no âmbito deste mercado e às justas pretensões dos industriais do respetivo setor, o MUNICÍPIO (...) promove a revisão e atualização da regulamentação em vigor, em matéria de acesso e organização do mercado do Transporte em Táxi, estabelecendo um novo e mais flexível regime de estacionamento dos táxis, resultante da aplicação combinada dos diversos regimes que a Lei permite aos municípios fixar por regulamento. Com esta nova regulamentação, dota-se o MUNICÍPIO (...), bem como todos aqueles que exercem ou aspiram exercer a atividade de transporte em táxi, de um instrumento jurídico atual, mais flexível e que melhor se adequa à procura existente, às necessidades e interesses da população da (...) a que se destina. Para além dos termos gerais dos respetivos programas e dos critérios aplicáveis à hierarquização dos concorrentes e demais normas definidas no presente regulamento, em obediência ao disposto no n.º 2 do Artigo 14.º do Decreto-Lei n.º 251/98, aplicar-se-á supletivamente aos concursos públicos para atribuição de licenças, a lei geral dos contratos públicos, razão pela qual se eliminaram do regulamento até agora em vigor as normas procedimentais despiciendas. Tendo em vista o cumprimento do disposto no Código do Procedimento Administrativo, o projeto deste regulamento, após a sua aprovação em reunião de Câmara, foi enviado para publicação na 2.ª série do Diário da República, submetido à discussão pública pelo período de trinta dias, após o que foi novamente apreciado em reunião de câmara e aprovada pela assembleia municipal.
Regulamento do Transporte Público de Aluguer em Veículos Automóveis Ligeiros de Passageiros – Transportes em Táxi
CAPÍTULO I
Disposições Gerais
Artigo 1.º
Lei habilitante
O presente regulamento é elaborado no uso das competências previstas nas disposições conjugadas da alínea k) do n.º 1 do Artigo 33.º e da alínea g) do n.º 1 do Artigo 25.º do regime jurídico das autarquias locais aprovado pela Lei n.º 75/2013, de 12 de setembro, e em cumprimento do disposto no Decreto-Lei n.º 251/98, de 11 de agosto, com as alterações subsequentes introduzidas pela Lei n.º 156/99, de 14 de setembro, pela Lei n.º 106/2001, de 31 de agosto, pelo Decreto-Lei n.º 41/2003, de 11 de março, pelo Decreto-Lei n.º 4/2004, de 6 de janeiro, e pela Lei n.º 5/2013, de 22 de janeiro, pela Lei n.º 35/2016, de 21 de novembro e o Decreto-Lei n.º 3/2019, de 11 de janeiro.
Artigo 2.º
Objeto e âmbito de aplicação
Constitui objeto do presente regulamento, aplicável a toda a área do MUNICÍPIO (...), o acesso e a organização do mercado dos transportes públicos de aluguer em veículos ligeiros de passageiros, adiante designados por transportes em táxi, como tal definidos pelo Decreto-Lei n.º 251/98, na redação em vigor, e legislação complementar.
Artigo 3.º
Definições
Para efeitos do presente Regulamento considera-se:
a) Táxi: o veículo automóvel ligeiro de passageiros afeto ao transporte público, equipado com aparelho de medição de tempo e distância (taxímetro) e com distintivos próprios;
b) Transporte em táxi: o transporte efetuado por meio de veículo a que se refere a alínea anterior, ao serviço de uma só entidade, segundo itinerário da sua escolha e mediante retribuição;
c) Transportador em táxi: a empresa habilitada com alvará para o exercício de atividade de transporte em táxi.
(...)
Artigo 8.º
Regime e locais de estacionamento
1 - Na área do MUNICÍPIO (...) é estabelecido o regime de estacionamento livre condicionado, com a exceção do local de estacionamento do Aeroporto Francisco Sá Carneiro, atendendo à sua especificidade.
2 - Na área do Aeroporto Francisco Sá Carneiro é estabelecido o regime de estacionamento de escala rotativa, que se junta em anexo e faz parte integrante deste Regulamento.
3 - O regime de escala rotativa previsto para a área de estacionamento do Aeroporto Francisco Sá Carneiro será revisto e elaborado anualmente.
4 - Por estacionamento livre condicionado entende-se que os táxis podem circular livremente e estacionar em qualquer um dos locais destinados para o efeito, desde que não excedam a respetiva lotação.
5 - Por estacionamento em escala rotativa entende-se que os táxis são obrigados a cumprir um regime sequencial de prestação de serviço.
6 - Pode a Câmara Municipal, no uso das suas competências próprias em matéria de ordenação do trânsito, alterar os locais onde os veículos podem estacionar.
7 - Excecionalmente, por ocasião de eventos que determinem um acréscimo excecional de procura, a Câmara Municipal poderá criar locais de estacionamento temporário dos táxis, em local diferente do fixado, e definir as condições em que o estacionamento é autorizado nesses locais.
8 - Os locais destinados ao estacionamento de táxis serão devidamente assinalados através de sinalização horizontal e vertical.
9 - Os táxis devem estar à disposição do público nos locais reservados para o efeito, até ao limite dos lugares fixados.
10 - No local de estacionamento, devidamente sinalizado e delimitado, os táxis devem obedecer à ordem de chegada.
Artigo 9.º
Fixação de contingentes
1 - O Contingente de táxis do MUNICÍPIO (...) é de 90 unidades.
2 - O Contingente de táxis do MUNICÍPIO (...) será dividido em grupos de 18 unidades cada, nos seguintes termos:
a) A divisão por grupos tem lugar mediante a divisão por cinco do número de licenças para o transporte de táxi existente;
b) A cada grupo corresponderá um dístico de identificação a fornecer pelo Município, onde constarão a matrícula e o algarismo identificador do grupo;
c) Dos cinco grupos, dois estarão de serviço a todo o concelho e três ao Aeroporto, de acordo com escala a fixar pelo Município nos termos do Artigo 8.º;
d) Os táxis do grupo de serviço ao concelho ficam interditos de estacionar no local de estacionamento do Aeroporto.
3 - A fixação do contingente no concelho da (...) será feita com uma periodicidade não inferior a dois anos e será sempre precedida da audição prévia das entidades representativas do sector.
4 - Na fixação do contingente serão tomadas em consideração as necessidades globais de transporte em táxi na área do município.
5 - Os contingentes e respetivos reajustamentos devem ser comunicados ao IMT aquando da sua fixação.
(...)
Artigo 26.º
Regime de preços
1 - Os transportes em táxi estão sujeitos ao regime de preços fixado em legislação especial.
2 - O regime tarifário deve constar de uma «informação ao utente» impressa em suporte autocolante não transparente, emitido pelas associações, afixada no vidro traseiro lateral esquerdo, virada para o respetivo interior, que contenha as informações necessárias ao esclarecimento do sistema tarifário em vigor.
3 - Todos os veículos homologados para o transporte de mais de quatro passageiros deverão ter afixada de forma bem visível essa indicação, bem como que a sua utilização implica o pagamento de uma tarifa mais elevada do que a praticada nos táxis com lotação inferior.
4 - Antes do despacho de veículos previstos no número anterior mediante contratação por chamada (telefónica, via plataforma digital ou qualquer outro meio à distância), se outro de lotação inferior não estiver disponível, o operador obriga-se a informar o utilizador do valor da tarifa prevista.
5 - Nas posturas em que se encontrem estacionados veículos com a lotação prevista no n.º 3, o utilizador tem o direito a preteri-los em favor do táxi de lotação inferior estacionado na posição imediatamente sequente.
(...)
Artigo 35.º
Entrada em vigor
O presente regulamento entra em vigor no primeiro dia útil do mês seguinte ao da conclusão do processo de atribuição de novas licenças decorrentes do aumento do contingente e da fixação das escalas rotativas previstos para a área de estacionamento do Aeroporto Francisco Sá Carneiro, mas nunca antes da sua publicação no Diário da República.”
F. Em 14.09.2018, pelo MUNICÍPIO (...) foi emitida a licença de táxi n.º 08/06 cujo titular é o requerente Autotáxi, Lda, da qual consta que o regime de estacionamento aplicável é fixo, nos termos do Reg. Mun. Transp. Táxi Moreira Aeroporto – cfr. doc. 4 junto com a p.i..
G. Em 05.12.2018, pelo MUNICÍPIO (...) foi emitida a licença de táxi n.º 14/06 cujo titular é o requerente Táxi, Lda, da qual consta que o regime de estacionamento aplicável é fixo, nos termos do Reg. Mun. Transp. Táxi Moreira Aeroporto – cfr. doc. 5 junto com a p.i..
H. Em 28.07.2020, pelo MUNICÍPIO (...) foi emitida a licença de táxi n.º 65/06 cujo titular é o requerente Auto Táxis B., Lda, da qual consta que o regime de estacionamento aplicável é fixo, nos termos do Reg. Mun. Transp. Táxi Moreira Aeroporto – cfr. doc. 6 junto com a p.i..
Não se provaram indiciariamente quaisquer outros factos com relevância para a decisão da causa.»** II.B.DE DIREITO
b.1.Do recurso interposto contra o despacho que indeferiu a produção dos meios de prova apresentados pelas requerentes.
3.2.Os apelantes insurgem-se contra o despacho que antecedeu a prolação da sentença por meio do qual a 1.ª Instância dispensou a produção de meios de prova, considerando que os autos não dispunham dos elementos necessários à apreciação da causa, nos termos do artigo 118º, do CPTA ( vide conclusões III a XXIV).
Os recorrentes sustentam que o referido despacho fez uma errada apreciação dos factos e uma errada interpretação do artigo 118.º do CPTA, asseverando que essa decisão encontra-se ferida de nulidade. Alegam que invocaram prejuízos, nomeadamente nos artigos 82.º a 99.º do r.i., cuja prova era imprescindível para a análise do requisito do “periculum in mora”, para o que devia ter sido determinada a produção da prova indicada.
Aduzem que a inviabilização dessa prova, conduziu o Tribunal a quo a dar como não verificado o requisito do periculum in mora, não levando sequer essa matéria à fundamentação de facto da decisão, com o que foi também violado o direito à tutela jurisdicional efetiva.
Vejamos.
O Tribunal a quo dispensou a produção de prova testemunhal, o que fez nos seguintes termos:
« Uma vez que as partes arrolam testemunhas nos articulados pelas mesmas apresentados e que os requerentes requerem ainda a prova por declarações de parte e atento o disposto no n.º 1 do artigo 118.º do CPTA – nos termos do qual pode haver lugar a produção de prova quando o juiz a considere necessária -, cabe aferir da necessidade da produção da prova testemunhal e por declarações de parte requerida, tendo em conta ainda o disposto no n.º 5 do mesmo artigo, no qual se estabelece que “Mediante despacho fundamentado, o juiz pode recusar a utilização de meios de prova quando considere assentes ou irrelevantes os factos sobre os quais eles recaem ou quando entenda que os mesmos são manifestamente dilatórios.”
Importa considerar que estamos no âmbito de um processo urgente, que se caracteriza por uma apreciação sumária do direito que os requerentes pretendem acautelar e em que a prova se apresenta como indiciária. Assim, e considerando a causa de pedir, a prova documental constante dos autos e a posição assumida pelas partes no processo, julgo desnecessária a produção de prova testemunhal e por declarações de parte, pelo que a indefiro.
Notifique.»
De acordo com o disposto no artigo 118.º, n.º 1 do CPTA, nos processos cautelares poderá haver lugar à produção de prova sempre que o juiz a considere necessária, e nos termos do n.º3 do referenciado preceito o juiz « pode ordenar as diligências de prova que considere necessárias não sendo admissível a prova pericial».
Resulta deste preceito que findos os articulados o juiz poderá determinar a produção de prova, se o entender necessário, ou, tal como ocorreu no caso sub judice, proferir decisão se entender que todos os factos devem ser dados como provados ou, os que não o forem, não têm relevância para a decisão.
Claro está que o julgador não pode dispensar a produção dos meios de prova indicados pelas partes se os autos não fornecerem os elementos necessários que lhe permitam proferir uma decisão de mérito, designadamente, se permanecerem controvertidos factos alegados pelas partes cuja prova é suscetível de influir no sentido da decisão a proferir e que poderiam ser demonstrados por essa via.
Os factos a ter em conta para aferir da necessidade de produção de prova são aqueles que se mostrarem relevantes para a decisão cautelar a proferir, ou seja, os imprescindíveis para aferir da verificação dos requisitos de que depende o decretamento de uma providência e a demarcação do conteúdo desta, que pode ser diferente do requerido ( artigo 120.º, em especial, o n.º3), sendo que, como já se disse, essa prova poderá fazer-se por qualquer meio, exceto a pericial.
Assim, caso o julgador considere que a prova documental é insuficiente para conhecer do mérito da providência cautelar requerida, sendo necessária a produção de prova adicional, abre uma fase instrutória que implicará, a maior parte das vezes, a realização de uma audiência final ( artigo 91.º do CPTA). No entanto, na determinação das provas a produzir não está adstrito ao proposto pelas partes, podendo indeferir o que lhe foi requerido ou determinar a produção de meios de prova não indicados pelas partes, conquanto considere necessário.
Como adiantam os apelantes, o poder discricionário que é concedido ao julgador cautelar pelo artigo 118º, nº 3, do CPTA, não poderá ser um poder discricionário tout court, sendo antes um poder-dever, isto é, um poder que está vinculado à exigência da busca da verdade material e ao respeito pelo princípio da tutela jurisdicional efetiva.
No caso em análise, a julgadora a quo considerou que a produção de prova testemunhal e do depoimento de parte era desnecessária. Ao invés, os Apelantes consideram-na imprescindível à demonstração do requisito do periculum in mora, e consideram que a sua dispensa influiu na boa decisão da causa incorrendo a sentença recorrida na violação do disposto no art.º 2º, nº 3, 114º, nº3 alínea g), e art.º 118º do CPTA, e ainda na violação dos artigos 367º do CPC e 342º do Código Civil, levando a que se esteja perante uma nulidade processual, decorrente da omissão de ato processual a que devesse haver lugar com influência sobre a decisão da causa (cfr. artigo 195º nº 1 do CPC, ex vi artigo 1º do CPTA), motivadora da anulação da sentença recorrida.
Prima facie, é de notar que a prolação do referido despacho não constitui nenhuma entorse no iter processual previsto no CPTA para a tramitação das ações cautelares, sendo expressamente reconhecido ao julgador cautelar, no artigo 118.º do CPTA, o poder- dever de dispensar a produção de meios de prova sempre que conclua que os autos já contêm os elementos de prova necessários para que possa proferir a decisão final, conhecendo do respetivo mérito.
É consabido que as nulidades processuais (error in procedendo) traduzem-se em vícios ocorridos ao longo do processo antes ou após a prolação da sentença (acórdão ou despacho) e, portanto, excluindo-se estes de tais vícios.
Os vícios determinativos de nulidade processual podem traduzir-se na circunstância do tribunal ter praticado, ao longo do iter processual, um ato que a lei não admite ou ter omitido um ato ou uma formalidade que a lei prescreve. As mesmas podem ser nominadas, quando se encontrem expressamente previstas e reguladas na lei, como é o caso das nulidades a que se reportam os artigos 186º a 194º do CPC, ou ser inominadas, atípicas ou secundárias, a que alude o artigo 195º do CPC, onde expressamente se estabelece que “fora dos casos previstos nos artigos anteriores, a prática de um ato que a lei não admita, bem como a omissão de um ato ou de uma formalidade que a lei prescreva, só produzem nulidade quando a lei o declare ou quando a irregularidade cometida possa influir no exame ou na decisão da causa”.
Por outras palavras, as nulidades processuais identificam-se com quaisquer desvios ao formalismo processual prescrito na lei decorrente de terem sido praticados ao longo do iter processual, antes ou após a prolação da sentença (acórdão ou despacho), ato ou atos ilegais, por não serem admitidos pela lei, ou por terem sido omitidos atos ou formalidades prescritos na lei que afetam a cadeia teleológica que liga os atos do processo, independentemente da bondade ou regularidade de cada um se desinserido do “iter processual”.
Precise-se que as nulidades do processo podem determinar a nulidade da própria sentença (acórdão ou despacho), não porque esta padeça de um dos vícios intrínsecos a que alude o artigo 615º, n.º 1 do CPC, mas porque quando essas nulidades processuais ocorram antes da prolação da sentença (acórdão ou despacho), por decorrência do n.º 2 do artigo 195º do CPC, a procedência de uma nulidade processual poderá levar à nulidade dos atos subsequentes, incluindo da própria sentença (acórdão ou despacho) apesar desta não padecer de nenhum dos vícios a que alude o n.º 1 do artigo 615º do CPC.
Se assim é, a prolação do despacho in crisis, nunca poderá constituir uma nulidade processual nos termos e para os efeitos do disposto no artigo 195.º, n.º1 do CPC. O que pode acontecer é que o juiz tenha errado ao considerar que os autos já continham todos os elementos necessários para que pudesse ser prolatada a competente decisão de mérito e, caso assim seja, então estaremos perante um erro sobre o julgamento da matéria de facto, com repercussão na decisão sobre o mérito da providência, o que cuidaremos de conhecer a propósito do erro de julgamento que os apelantes imputam à decisão recorrida por nela se ter julgado como não verificado o requisito do periculum in mora.
Termos em que improcede a invocada nulidade processual.
b.2.Do erro de julgamento quanto ao pressuposto do periculum in mora.
3.3.O TAF do Porto julgou a presente ação cautelar improcedente por considerar que no caso faltava desde logo a verificação do primeiro pressuposto do periculum in mora necessário ao seu decretamento.
Pode ler-se na sentença recorrida, que consideramos útil transcrever parcialmente, a seguinte fundamentação: « (…) A este propósito, alegam os requerentes que os prejuízos de difícil reparação que lhes são causados pela vigência do regulamento em causa se prendem com o forçoso despedimento de trabalhadores, a reformulação das frotas automóveis (com a venda ao desbarato dos carros de maior capacidade para aquisição de outros de menor capacidade por forma a poderem prestar serviço em todo o município sem serem penalizados e, verem o seu serviço recusado atenta a tarifa agravada por força da capacidade das viaturas) e a perda dos clientes fidelizados que detêm por força do serviço que prestavam. Mais alegam que quase todos têm licenças há mais de 40 anos e vivem apenas dessa sua atividade tendo, nomeadamente, desenvolvido o negócio quer por si, quer por seus filhos, genros ou noras, e, sendo essa a única fonte de rendimento (essa atividade) de um alargado agregado familiar, a alteração imediata da forma de laborar fará com que os mesmos percam rendimento, perturbando toda a sua estrutura familiar e pessoal e traduzir-se-ão no colapso de estruturas profissionais e da estrutura psicológica/individual dos operadores, consciencializados de que foi posta em crise a construção de toda uma vida, ficando, assim, impossibilitados de prover ao sustento da sua família e dos seus funcionários que dependem do seu rendimento. Consideram os requerentes que estes danos emergentes da alteração da forma de desempenhar a atividade, da sua alteração de praça, são inquantificáveis por incluírem danos de foro pessoal que ultrapassam os meros danos financeiros, também estes de considerável valor (nunca inferior um milhão de euros por cada táxi), que se pretende que seja evitado, pois sempre onerariam o erário público. Alegam ainda, a este propósito, que, com a alteração regulamentar, as praças de táxis do município existentes nas freguesias ficarão sem carros pois que todos se irão concentrar no aeroporto e nas suas imediações atendendo a que deixam de ter praça fixa, o que se traduzirá numa baixa de qualidade do serviço e numa desproteção dos munícipes que deixarão de ter o serviço de Táxi nas proximidades. Finalmente, alegam os requerentes que, com a aplicação do regulamento, inevitavelmente ocorrerão despedimentos, perda de clientela e, potencialmente, insolvência de industriais que hoje operam na praça do Aeroporto e, bem assim, uma deslocação de táxis das atuais praças que levará a uma alteração da circulação de táxis de difícil reposição, pelo que a entrada imediata em vigor é manifestamente desproporcionada quando confrontada com os interesses pretendidos acautelar.
O despedimento de trabalhadores acarretará prejuízos para terceiros, e não para os requerentes, pelo que não poderá ser considerado nesta sede para efeito de aferir da verificação do periculum in mora. A reformulação das frotas automóveis (com venda de carros por excesso de capacidade) assenta numa eventual diminuição de serviço decorrente da alteração regulamentar em causa. Acontece que esta alteração não obsta à continuação da actividade dos requerentes enquanto taxistas, podendo apenas levar a uma diminuição dos seus rendimentos. Todavia, para além de tal efeito não se mostrar uma óbvia consequência da alteração do regime de estacionamento, ainda que tal aconteça, traduzir-se-á apenas numa diminuição de serviço, e não numa extinção do mesmo. Ocorrendo tal diminuição de serviço associada a uma diminuição do rendimento correspondente, tratar-se-á de um prejuízo, é certo, mas não de difícil reparação, podendo sempre, caso os requerentes obtenham vencimento numa acção principal a instaurar com vista à anulação das normas regulamentares em causa, ser ressarcidos de tais prejuízos, além de que a diminuição de rendimentos não correspondente à extinção dos mesmos, essa sim, potencial geradora de prejuízos de difícil reparação, por poder pôr em causa a subsistência dos trabalhadores. Aliás, os requerentes nem alegam que a sua subsistência fica posta em causa com a alteração regulamentar que ora contestam. E o que está em causa aferir nesta sede é a existência de prejuízos de difícil reparação (ou irreparáveis), não bastando a existência de meros prejuízos ou transtornos.
Note-se, de resto, que o regulamento em causa ainda nem sequer entrou em vigor, como bem nota a entidade requerida.
Quanto à perda dos clientes fidelizados, trata-se de circunstância que afecta genericamente qualquer taxista do município com alteração do regime de estacionamento e que não se mostra relevante enquanto prejuízo de difícil reparação.
No que concerne à alteração dos negócios familiares e à perturbação da estrutura familiar e pessoal associada aos mesmos, naturalmente que a alteração do regime de estacionamento provocará alterações na estrutura dos negócios mas tais alterações, podendo embora tratar-se de transtornos, não configuram prejuízos de difícil reparação pois que não põem em causa de forma irreversível e inadmissível valores fundamentais relacionados com a subsistência. Não obstante os requerentes quantificarem os danos em valor nunca inferior um milhão de euros por cada táxi, não explicam minimamente como apuram tal valor, além de que se trata de valores reveladores de que os rendimentos que vêm sendo auferidos pelos requerentes, ainda que sofram uma diminuição, não os colocam em situação de tal modo gravosa que justifique a adopção de medidas cautelares.
Em suma, a factualidade alegada pelos requerentes relativamente aos prejuízos que os mesmos perspectivam sofrer com a alteração regulamentar em causa não se mostra consubstanciadora de um cenário de impossibilidade de restauração da situação que os mesmos vivem actualmente ou de ocorrência de prejuízos de difícil reparação caso venham a obter provimento em sede de acção principal.
Deste modo, não está verificado o pressuposto do periculum in mora.
Aqui chegados e atenta a circunstância de os pressupostos de concessão das providências cautelares serem de verificação cumulativa, não há que avançar para análise do outro pressuposto (fumus boni iuris), improcedendo o presente processo cautelar.»
Os apelantes discordam desta decisão, por entenderem que se verifica o apontado requisito do periculum in mora que teriam logrado demonstrar caso o Tribunal a quo não tivesse dispensado a produção dos meios de prova que requereram.
Será assim?
As providências cautelares são o tipo de medidas que são requeridas e decretadas, tendo em vista acautelar o efeito útil da ação, mediante a composição provisória dos interesses conflituantes, mantendo ou restaurando a situação de facto necessária à eventual realização efetiva do direito e “ visam precisamente impedir que, durante a pendência de qualquer ação declarativa (...), a situação de facto se altere de modo a que a sentença nela proferida, sendo favorável, perca toda a sua eficácia ou parte dela. Pretende-se deste modo combater o periculum in mora (o prejuízo da demora inevitável do processo) a fim de que a sentença se não torne uma decisão puramente platónica”. Cfr. Antunes Varela, Miguel Bezerra e Sampaio da Nora, Manual de Processo Civil, 2ª ed., Coimbra Editora, p. 23 e ss. Cfr. Acórdão do Tribunal Central Administrativo Norte de 14/03/2014 (proc. n.º 01334/12.7BEPRT-A).
Observe-se, citando Alberto dos Reis Cfr. Boletim do Ministério da Justiça, n.º 3, pp. 42 e 45; que «o traço típico do processo cautelar está, por um lado, na espécie de perigo que ele se propõe conjurar ou na modalidade de dano que pretende evitar e, por outro, no meio de que se serve para conseguir o resultado a que visa.
(…)O perigo especial que o processo cautelar remove é este: periculum in mora, isto é, o perigo resultante da demora a que está sujeito um outro processo (o processo principal) ou, por outras palavras, o perigo derivado do caminho, mais ou menos longo, que o processo principal tem de percorrer até à decisão definitiva, para se dar satisfação à necessidade impreterível de justiça, à necessidade de que o julgamento final ofereça garantias de ponderação e acerto.
(…)Uma vez que o processo cautelar nasce para ser posto ao serviço dum processo principal, a fim de dar ensejo a que este processo siga o seu curso normal sem o risco da decisão final chegar tarde e ser, por isso, ineficaz, vê-se claramente que a função do processo cautelar é nitidamente instrumental; o processo cautelar é um instrumento apto a assegurar o pleno rendimento do processo definitivo ou principal. Não satisfaz, por isso mesmo, o interesse da justiça; não resolve definitivamente o litígio; limita-se a preparar o terreno, a tomar precauções para que o processo principal possa realizar completamente o seu fim».
No contencioso administrativo, decorre do preceituado nos n.ºs 1 e 2 do artigo 120.º do CPTA que o decretamento das providências cautelares, independentemente da sua natureza, encontra-se sujeito aos seguintes critérios cumulativos: (i)que haja fundado receio da constituição de uma situação de facto consumado ou da produção de prejuízos de difícil reparação para os interesses que o requerente visa assegurar no processo principal (periculum in mora); ii) que seja provável que a pretensão formulada ou a formular nesse processo venha a ser julgada procedente (fumus boni iuris); e iii) que da ponderação dos interesses públicos e privados em presença se conclua que os danos resultantes da concessão da providência não se mostrem superiores àqueles que podem resultar da sua recusa ou que, sendo superiores, possam ser evitados ou atenuados pela adoção de outras providências (juízo de ponderação de interesses destinado a aferir a proporcionalidade e a adequação da providência).
Perante a verificação da falta de um dos requisitos necessários ao seu decretamento, veja-se, do periculum in mora, será inútil aferir do preenchimento dos demais requisitos, atinentes ao fumus boni iuris e à ponderação dos interesses, necessários para ser decretada a providência cautelar à luz do disposto no artigo 120.º, n.ºs 1 e 2 do CPTA, conquanto os requisitos em causa são de verificação cumulativa. Daí que, tendo a sentença recorrida dado por não verificado o primeiro requisito do periculum in mora a senhora juiz a quo se tenha dispensado de conhecer dos demais pressupostos previstos no referenciado preceito.
Quanto ao requisito do periculum in mora, único submetido à cognição este TCAN considerando que o objeto do recurso é definido pelas respetivas conclusões, dir-se-á que o mesmo se encontrará preenchido sempre que exista fundado receio de que, quando o processo principal termine e sobre ele venha a ser proferida uma decisão, essa decisão já não venha a tempo de dar resposta adequada ou cabal às situações jurídicas e pretensão objeto de litígio: (i) seja porque a evolução das circunstâncias durante a pendência do processo tornou a decisão totalmente inútil; (ii) seja porque tal evolução gerou ou conduziu à produção de danos dificilmente reparáveis.
O fundado receio há-de corresponder a uma prova, por regra a cargo do requerente, de que tais consequências são suficientemente prováveis para que se possa considerar «compreensível ou justificada» a cautela que é solicitada. Nas palavras de Mário Aroso de Almeida e Carlos Alberto F. Cadilha “deve considerar-se que o requisito do periculum in mora se encontra preenchido sempre que os factos concretos alegados pelo requerente permitam perspetivar a criação de uma situação de impossibilidade da restauração natural da sua esfera jurídica, no caso de o processo principal vir a ser julgado procedente” Cfr. MÁRIO AROSO DE ALMEIDA e CARLOS ALBERTO FERNANDES CADILHA [in “Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos”, 4ª edição, Almedina, 2017, pp. 970-972 (anotação 2. ao art.º 120º).
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Na aferição deste requisito e tal como é defendido pelo Prof. J. C. Vieira de Andrade o juiz deve “(...) fazer um juízo de prognose, colocando-se na situação futura de uma hipotética sentença de provimento, para se concluir se há, ou não, razões para recear que tal sentença venha a ser inútil por se ter consumado uma situação de facto incompatível com ela, ou por entretanto se terem produzido prejuízos de difícil reparação para quem dela deveria beneficiar, que obstam à reintegração específica da sua esfera jurídica”. Ou, por outras palavras, como assinala Abrantes Geraldes, o fundado receio a que a lei se refere é o receio “(…) apoiado em factos que permitam afirmar, com objetividade e distanciamento, a seriedade e atualidade da ameaça e a necessidade de serem adotadas medidas tendentes a evitar o prejuízo. Não bastam, pois, simples dúvidas, conjeturas ou receios meramente subjetivos ou precipitados assentes numa apreciação ligeira da realidade, embora, de acordo com as circunstâncias, nada obste a que a providência seja decretada quando se esteja ainda face a simples ameaças advindas do requerido, ainda não materializadas, mas que permitam razoavelmente supor a sua evolução para efetivas lesões” Cfr. António dos Santos Abrantes Geraldes, in “Temas da Reforma do Processo Civil”, volume III, 3ª edição, Almedina, pág. 103;..
Daí que, se quanto ao juízo de probabilidade da existência do direito invocado (fumus boni iuris) se admite que o mesmo possa ser de mera verosimilhança, já quanto aos critérios a atender na apreciação do periculum in mora os mesmos devem obedecer a um maior rigor na apreciação dos factos integradores de tal requisito visto que a qualificação legal do receio como fundado visa restringir as medidas cautelares, evitando a concessão indiscriminada de proteção meramente cautelar com o risco inerente de obtenção de efeitos que só podem ser obtidos com a segurança e ponderação garantidas pelas ações principais. Cfr. Ac. do TCAN, de 14/03/2014, proc. n.º 01334/12.7BEPRT-A.
Significa tal que sob o requerente impende o ónus de tornar credível a sua posição através do encadeamento lógico e verosímil de razões convincentes e objetivas nas quais sustenta a verificação dos requisitos da providência. O requerente não está desonerado de provar os factos integradores dos referidos pressupostos, para o que deve alegar, de forma concreta, a causa petendi em que fundamenta a sua pretensão cautelar. Cfr. entre outros, Acórdãos do Supremo Tribunal Administrativo de 14/07/2008 (proc. n.º 0381/08), de 19/11/2008 (proc. n.º 0717/08) e de 22/01/2009 (proc. n.º 06/09); assim como os Acórdãos do Tribunal Central Administrativo Norte de 11/02/2011 (proc. n.º 01533/10.6BEBRG), de 08/04/2011 (proc. n.º 01282/10.5BEPRT-A), de 08/06/2012 (proc. n.º 02019/10.4BEPRT-B), de 14/09/2012 (proc. n.º 03712/11.0BEPRT), de 30/11/2012 (proc. n.º 00274/11.1BEMDL-A), de 25/01/2013 (proc. n.º 02253/10.7BEBRG-A), de 25/01/2013 (proc. n.º 01056/12.9BEPRT-A), de 08/02/2013 (proc. n.º 02104/11.5BEBRG), de 17/05/2013 (proc. n.º 01724/12.5BEPRT), de 31/05/2013 (proc. n.º 00019/13.1BEMDL), de 14/03/2014 (proc. n.º 01334/12.7BEPRT-A), de 17/04/2015 (proc. n.º 03175/14.8BEPRT) ,de 31/08/2015 (proc. n.º 00370/15.6BECBR) e de 20.10.2017 (proc. N.º 01565/16.0BEBRG-A).
Assinale-se que da consideração conjunta do regime prescrito nos artigos 112º, n.º 2, alínea a), 114º, n.º 3, alíneas f) e g), 118º e 120º do CPTA não resulta prevista nenhuma presunção iuris tantum quanto à existência dos aludidos requisitos como mera decorrência da execução dum ato.
Conforme se sumariou em Acórdão deste TCAN Cfr. Ac. do TCAN de 17-04-2015, Proc. 02410/13.4BEPRT;:«I - A concessão das providências cautelares, no tocante ao requisito do periculum in mora exigido pelo artigo 120º, nº 1, alíneas b) e c), do CPTA, assenta nos factos alegados pelas partes. Uma alegação insuficiente e meramente “conclusiva”, porque desprovida dos factos essenciais que constituem a causa de pedir, não é adequada para a averiguação do preenchimento de tal requisito.
II - Cabe ao requerente alegar factos concretos que permitam ao julgador apreciar e eventualmente concluir pela existência de uma situação de carência económica relevante para preenchimento do requisito do periculum in mora previsto na alínea b) do nº 1 do artigo 120º do CPTA (…)
III - Se ao tribunal é lícito considerar os factos instrumentais que resultem da instrução da causa, bem como os factos daí resultantes que sejam complemento ou concretização dos que as partes hajam alegado e também os factos notórios e aqueles de que tenha conhecimento por virtude do exercício das suas funções, como dispõe o nº 2 do artigo 5º do CPC, já vedado lhe é erigir ele próprio uma causa de pedir, quanto aos factos essenciais, mediante inquirição de testemunhas sobre matéria meramente conclusiva e afirmações de ordem tabelar por referência à facti species da respectiva norma legal: Sairia violado gravemente o princípio da imparcialidade do juiz.»
(…)».
Porém, tal não significa que se exija ao requerente em sede cautelar um esforço titânico de alegação e prova de factos que consubstanciem o fundado receio de que o processo principal, uma vez decidido, se torne inútil para a defesa dos interesses do requerente.
Em suma, a verificação do preenchimento do periculum in mora tem de fazer-se tendo em conta a alegação e a prova de factos, pelo requerente, que permitam ao julgador, com base numa análise conscienciosa, assente num juízo de razoabilidade, antever que as consequências referidas, verificar-se-ão, com um grau de probabilidade suficiente para fundar a procedência da providência cautelar. Alguma doutrina tem vindo a considerar que esta exigência tem sido, na nossa jurisprudência, exagerada.
Assentes nestas premissas e volvendo ao caso em análise, constatamos que os apelantes, no requerimento inicial que apresentaram para o decretamento da presente providência, alegaram, em síntese, quanto a este requisito que, os prejuízos de difícil reparação decorrentes da não suspensão do referido regulamento de táxis prendem-se com o forçoso despedimento de trabalhadores, a reformulação das frotas automóveis (com a venda ao desbarato dos carros de maior capacidade para aquisição de outros de menor capacidade por forma a poderem prestar serviço em todo o município sem serem penalizados e, verem o seu serviço recusado atenta a tarifa agravada por força da capacidade das viaturas) e a perda dos clientes fidelizados que detêm por força do serviço que prestavam e a incapacidade daí resultante de proverem às necessidades de quem ali trabalha e respetivos agregados familiares por ser a única fonte de rendimentos dos mesmos.
Para melhor ilustrarem a dimensão dos prejuízos decorrentes da entrada em vigor do regulamento cuja suspensão de efeitos pretendem obter por decisão judicial, mais alegaram que compõem um universo de taxistas quase todos eles com licenças há mais de 40 anos que vivem apenas dessa sua atividade tendo, nomeadamente, desenvolvido o negócio quer por si, quer por seus filhos, genros ou noras, e, por conseguinte, sendo essa a única fonte de rendimento (essa atividade) de um alargado agregado familiar, pelo que a alteração imediata da forma de laborar fará com que os mesmos percam rendimento, perturbando toda a sua estrutura familiar e pessoal e traduzir-se-ão no colapso de estruturas profissionais e da estrutura psicológica/individual dos operadores, consciencializados de que foi posta em crise a construção de toda uma vida, ficando, assim, impossibilitados de prover ao sustento da sua família e dos seus funcionários que dependem do seu rendimento.
Alegam:
(i) quanto à requerente T. Lda., que fundada em junho de 2000, tem origem em 1980 quando o seu fundador D. adquiriu um táxi juntamente com o seu irmão. Anos mais tarde já em 1998 - adquire a licença do seu atual táxi (licença para a praça do Aeroporto) e aí vem desenvolvendo a sua atividade, tendo impulsionado o seu filho R. (atualmente gerente da Requerente) a trabalhar consigo, pelo que, desde 1998 que aquele táxi com estacionamento fixo na praça do aeroporto é o sustento das duas famílias, empregando atualmente três motoristas (pai, filho e funcionário).
(ii) quanto à requerente Auto Táxis B., Lda., que constituída em julho de 1998, surge na sequência do trabalho desenvolvido pelo seu sócio fundador e ainda gerente A. que adquiriu a licença para a praça de táxis do Aeroporto em 1980, tendo sido sempre e desde tal data a única fonte de rendimento do seu gerente, da qual dependeu o mesmo e os seus cinco filhos e da qual ainda hoje depende o gerente e um dos filhos (que padece de esquizofrenia) e, por via da crescente necessidade de aumento de horário de trabalho, o mesmo arrastou para o negócio o seu filho C. e bem assim o seu genro P., pelo que, por via daquela original licença, está praticamente toda a família a viver e a ter como sustento da mesma o proveito da mencionada atividade, o que, pela perda da referida postura na praça fixa do Aeroporto, deixaria/deixará três famílias completamente desprotegidas.
(iii) quanto à Requerente Táxis, Lda., que constituída em março de 2001, surge após anos de o seu sócio fundador ter exercido a atividade profissional a título individual com a licença que lhe fora atribuída em 11/10/1976 e o ainda gerente J. veio de Moçambique (retornado) e, como ali também tinha sido motorista de táxi à época, o Estado decidiu atribuir licença ao abrigo do DL n.º 225/76, vindo a mesma (dita licença) a ser transferida em 1980 para o Aeroporto, aí permanecendo (a Requerente) a exercer a sua atividade, tendo esta actividade sido o pilar e único meio de sustento da família do aludido gerente.
(iv)quanto à requerente Auto Táxis, Lda., que constituída em 2001, surge depois de anos do seu sócio fundador exercer a atividade em nome individual, e desde 1976 que A explora a licença que lhe foi atribuída para o Aeroporto da (...), sendo que, hoje, com 74 anos de idade, continua a conduzir o seu Táxi, tendo desde aquela data sido este o seu exclusivo modo de vida e a sua única fonte de rendimento, tendo ainda, ao longo dos anos, levado consigo para o negócio a família, conduzindo atualmente também o táxi o seu genro, atual gerente da empresa, e bem assim, a sua neta pelo que, com a alteração pretendida, ficaram estas famílias completamente desprotegidas.
Mais referem que os danos emergentes da alteração da forma de desempenhar a atividade, concretamente, da sua alteração de praça, são inquantificáveis por incluírem danos de foro pessoal que ultrapassam os meros danos financeiros, também estes de considerável valor (nunca inferior a um milhão de euros por cada táxi), que se pretende que seja evitado, pois sempre onerariam o erário público.
Acrescentam que com a alteração regulamentar, as praças de táxis do município existentes nas freguesias ficarão sem carros pois que todos se irão concentrar no aeroporto e nas suas imediações atendendo a que deixam de ter praça fixa, o que se traduzirá numa baixa de qualidade do serviço e numa desproteção dos munícipes que deixarão de ter o serviço de Táxi nas proximidades.
Em face do que alegaram e do que se propunham provar, os apelantes consideram que se verifica o periculum in mora, e referem que não conseguem alcançar a razão que levou a 1.ª Instância a dar esse requisito como não demonstrado, quando o próprio tribunal dispensou a produção de prova ao abrigo do n.º3 do artigo 118.º do CPTA.
Aqui chegados, consideramos que a fundamentação avançada pelo Tribunal a quo para julgar não verificado o requisito do periculum in mora, é clara nas razões invocadas e na sua idoneidade para que tenha sido dado como não verificado o referido pressuposto.
Sendo o fundamento do decretamento de toda e qualquer providência o fundado receio da constituição de uma situação de facto consumado ou da produção de prejuízos de difícil reparação, seja porque a evolução das circunstâncias durante a pendência do processo tornará a decisão totalmente inútil, seja porque tal evolução conduzirá à produção de prejuízos dificilmente reparáveis, no caso, a primeira conclusão com nos deparamos é a de que os factos alegados, ainda que provados, não seriam suficientes, para que esse pressuposto se mostrasse verificado.
A verificação do preenchimento do requisito do periculum in mora há-de fazer-se pela alegação e prova, pelos requerentes, de factos que permitissem ao tribunal, usando um critério de razoabilidade, à luz das regras normais da experiência de vida, antever que as consequências decorrentes da vigência do referido regulamento de táxis conduziriam a uma situação de facto consumado ou de prejuízos de difícil reparação durante a pendência da ação principal caso a mesma não fosse adotada, para os interesses que as requerentes visam acautelar. Naturalmente que para tal, era imperioso que cada uma das requerentes tivesse alegado factos concretos dos quais se pudesse aferir a verificação de prejuízos com aquela dimensão, concretamente, a composição de cada um dos agregados familiares atingidos pelas consequências da redução de atividade decorrente da entrada em vigor do regulamento, o rendimento auferido por cada elemento afeto à atividade de taxista e o rendimento que previsivelmente iriam perder, as despesas que cada um tem de suportar e as que deixariam de poder ser asseguradas com essa hipotética redução de rendimento proveniente da atividade de taxista, quantos trabalhadores seriam despedidos, qual a indemnização a suportar com esses eventuais despedimentos, qual a situação de cada uma das empresas em termos de ativos líquidos para suportar esses encargos, qual o património detido pelas requerentes, que clientes fidelizados é que possuem atualmente e que perderiam com a entrada em vigor do dito regulamento, posto que, só assim, feita a prova perfunctória dessa facticidade poderia ou não o Tribunal extrair a ilação sobre se em consequência da entrada em vigor do dito regulamento, as requerentes iam ou não ficar numa situação económica tal que faria perigar os direitos fundamentais a uma vida condigna dos que dependem dessa atividade de taxista no âmbito dessas empresas, tanto mais que não será uma qualquer redução de rendimentos que ainda que tenha repercussões nefastas na vida dos sócios das requerentes, seus trabalhadores ou dos respetivos agregados familiares que consente o decretamento de uma providência cautelar. Ao invés, exige-se que o prejuízo seja capaz de conduzir a uma situação de facto consumado quando for proferida a decisão final na ação principal ou de difícil reparação, e portanto, que as consequências sejam graves para as apelantes.
Ora, perante uma alegação tão genérica como a que é efetuada pelas apelantes que mais não fazem do que alegar juízos conclusivos e genéricos, naturalmente que não era possível, por ausência de alegação de factos concretos integrativos do pressuposto do periculum in mora, afirmar esse pressuposto.
Não é despiciendo ter em conta que no caso não está em causa a cessação da atividade das requerentes, que poderão continuar a exercer a atividade de táxi mas a sujeição do exercício dessa atividade a condicionantes que impedem a exploração dessa atividade como vinha a suceder mas não determinam nenhuma cessação do exercício dessa atividade no aeroporto da (...). O que acontece é que os táxis das requerentes deixarão de poder estar fixamente na praça do aeroporto todos os dias da semana e todos os dias do ano com a rotação que os voos permitem e apenas lá poderão estar em escala rotativa. E pese embora daí possam derivar prejuízos, nada permite concluir que os mesmos sejam de molde a determinar uma situação de facto consumado ou prejuízos de difícil reparação.
Os tribunais superiores desta jurisdição têm vindo a considerar que uma decisão administrativa que tenha como consequência a cessação da atividade desenvolvida por um estabelecimento comercial, implica a produção de prejuízos de difícil reparação para os interesses que o requerente cautelar visa assegurar no processo principal, já que a perda de clientela origina lucros cessantes indetermináveis com rigor [cfr., v.g., entre outros, os Acs. do TCA Norte de 14.02.2007 - Proc. n.º 01820/06.8BEPRT, de 22.02.2007 - Proc. n.º 01822/06.4BEPRT, de 01.03.2007 - Proc. n.º 01818/06.6BEPRT, de 08.03.2007 - Proc. n.º 01844/06.5BEPRT, de 08.03.2007 - Proc. n.º 01862/06.3BEPRT, de 08.03.2007 - Proc. n.º 01845/06.3BEPRT, de 15.03.2007 - Proc. n.º 01863/06.1BEPRT, de 23.10.2008 - Proc. n.º 02591/06.3BEPRT, de 13.01.2011 - Proc. n.º 00827/10.5BEPRT-A, de 11.10.2013 - Proc. n.º 00265/13.8BEPRT in: «www.dgsi.pt/jtcn»]. E nessas circunstâncias, que perante uma tal realidade naturalmente que se terá de dar como preenchido o requisito do “periculum in mora”, mormente, na sua vertente do facto consumado e inclusive na dos prejuízos de difícil reparação. Nesse sentido, veja-se o Acórdão proferido pelo STA, em 09.04.2003, no processo n.º 0418/03, cuja doutrina permanece válida, em que essa alta instância sustentou que os prejuízos resultantes do encerramento de um estabelecimento comercial que envolvem, entre outros, a perda da respetiva clientela, são, em regra, de difícil reparação, argumentando-se então e a propósito que “… neste universo de prejuízos, destaca-se a perda de clientela que, sendo credível, é um dano que, no juízo sumário e indiciário de causalidade adequada e de prognose que cumpre fazer se apresenta, desde logo, como uma consequência que com toda a probabilidade resultará da execução do ato suspendendo. A doutrina refere (MARCELLO CAETANO, "Manual... " I, 10.ª ed., p. 565) que os prejuízos resultantes da inibição do exercício de comércio, indústria ou profissão liberal ou da perda de clientela são, em regra, de difícil reparação e tem sido orientação constante deste Tribunal suspender os atos que os impliquem (vide, por todos, os acórdãos de 1997.04.22 - rec. n.º 42087, de 1999.06.22 - rec. n.º 45063 e de 2002.04.17 - rec. n.º 537/02) …”.
Porém, conforme resulta dos factos apurados, no caso não está em causa a cessação da atividade das requerentes mas uma reconfiguração dos moldes em que podem exercer essa atividade, da qual poderão resultar prejuízos mas não uma situação de facto consumado ou de difícil reparação, na medida em que poderão continuar a operar no aeroporto embora não todos os dias ou semanas de cada mês mas no período que lhe for determinado em função da nova regulamentação que entrará em vigor. E os prejuízos daí decorrentes naturalmente que não terão a mesma dimensão duma proibição do exercício dessa atividade. No caso, está apenas em perspetiva a sujeição das requerentes a diferentes regras de exercício da atividade de táxi que têm vindo a desenvolver, regras que também se imporão aos demais operadores nesse domínio de atividade, que por natureza está sujeito a muitas flutuações, e que não levam à cessação dessa atividade.
Assim, como bem se refere na decisão recorrida «a factualidade alegada pelos requerentes relativamente aos prejuízos que os mesmos perspetivam sofrer com a alteração regulamentar em causa não se mostra consubstanciadora de um cenário de impossibilidade de restauração da situação que os mesmos vivem atualmente ou de ocorrência de prejuízos de difícil reparação caso venham a obter provimento em sede de ação principal».
Termos em que improcedem todos os fundamentos de recurso, impondo-se confirmar a decisão recorrida.** IV-DECISÃO
Nestes termos, acordam, em conferência, os juízes desembargadores do Tribunal Central Administrativo Norte em negar provimento ao presente recurso, e, em consequência, confirmam a decisão recorrida.* Custas pelos apelantes (artigo 527º, n.ºs 1 e 2 do CPC).* Notifique.
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Porto, 24 de setembro de 2021.
Helena Ribeiro
Conceição Silvestre
Isabel Jovita
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Cfr. Antunes Varela, Miguel Bezerra e Sampaio da Nora, Manual de Processo Civil, 2ª ed., Coimbra Editora, p. 23 e ss. Cfr. Acórdão do Tribunal Central Administrativo Norte de 14/03/2014 (proc. n.º 01334/12.7BEPRT-A).
Cfr. Boletim do Ministério da Justiça, n.º 3, pp. 42 e 45;
Cfr. MÁRIO AROSO DE ALMEIDA e CARLOS ALBERTO FERNANDES CADILHA [in “Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos”, 4ª edição, Almedina, 2017, pp. 970-972 (anotação 2. ao art.º 120º).
Cfr. António dos Santos Abrantes Geraldes, in “Temas da Reforma do Processo Civil”, volume III, 3ª edição, Almedina, pág. 103;.
Cfr. Ac. do TCAN, de 14/03/2014, proc. n.º 01334/12.7BEPRT-A.
Cfr. entre outros, Acórdãos do Supremo Tribunal Administrativo de 14/07/2008 (proc. n.º 0381/08), de 19/11/2008 (proc. n.º 0717/08) e de 22/01/2009 (proc. n.º 06/09); assim como os Acórdãos do Tribunal Central Administrativo Norte de 11/02/2011 (proc. n.º 01533/10.6BEBRG), de 08/04/2011 (proc. n.º 01282/10.5BEPRT-A), de 08/06/2012 (proc. n.º 02019/10.4BEPRT-B), de 14/09/2012 (proc. n.º 03712/11.0BEPRT), de 30/11/2012 (proc. n.º 00274/11.1BEMDL-A), de 25/01/2013 (proc. n.º 02253/10.7BEBRG-A), de 25/01/2013 (proc. n.º 01056/12.9BEPRT-A), de 08/02/2013 (proc. n.º 02104/11.5BEBRG), de 17/05/2013 (proc. n.º 01724/12.5BEPRT), de 31/05/2013 (proc. n.º 00019/13.1BEMDL), de 14/03/2014 (proc. n.º 01334/12.7BEPRT-A), de 17/04/2015 (proc. n.º 03175/14.8BEPRT) ,de 31/08/2015 (proc. n.º 00370/15.6BECBR) e de 20.10.2017 (proc. N.º 01565/16.0BEBRG-A).
Cfr. Ac. do TCAN de 17-04-2015, Proc. 02410/13.4BEPRT; |
