Acordão do Tribunal Central Administrativo Norte

Acórdãos TCAN	Acórdão do Tribunal Central Administrativo Norte
Processo:	00714/19.1BECBR-S1

Secção:	1ª Secção - Contencioso Administrativo


Data do Acordão:	01/22/2021

Tribunal:	TAF de Coimbra

Relator:	Ricardo de Oliveira e Sousa

Descritores:	ESTADO PORTUGUÊS – CITAÇÃO – REPRESENTAÇÃO EM JUÍZO - NULIDADE – INCONSTITUCIONALIDADE MATERIAL

Sumário:	I- A simples circunstância da citação ser dirigida ao Centro de Competências Jurídicas do Estado não afeta em nada a representação em juízo do Estado pelo Ministério Público. II- A opção do legislador infra-constitucional de fazer operar a citação da pessoa coletiva Estado, quando este seja demandado no âmbito dos processos nos Tribunais Administrativos, através do Centro de Competências Jurídicas do Estado, não fere o artigo 219º nº 1 da CRP.* * Sumário elaborado pelo relator


Recorrente:	ESTADO PORTUGUÊS
Recorrido 1:	J. e Outro
Votação:	Unanimidade


Decisão:	Negar provimento ao recurso


Aditamento:

Parecer Ministério Publico:

n/a

Decisão Texto Integral:

Acordam, em conferência, os juízes da Secção de Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Norte:

* *

I – RELATÓRIO
O MINISTÉRIO PÚBLICO vem interpor RECURSO JURISDICIONAL do despacho do Tribunal Administrativo e Fiscal de Coimbra, de 28 de setembro de 2020, promanado no âmbito da Ação Administrativa [registada sob o nº. 714/19.1BECBR] intentada por J. e S., com os sinais dos autos, contra, de entre outro, o ESTADO PORTUGUÊS, que, em 28.09.2020, indeferiu o (i) pedido formulado pelo Recorrente de “(…) interpretação restritiva do artigo 25º, nº 4, do CPTA, conforme com a unidade do sistema jurídico e com o disposto no art. 219º, nº 1, da Constituição (…)”; (ii) o pedido subsidiário de “(…) recusa de aplicação normas constantes do segmento final do n.º 1 do art. 11.º e do n.º 4 do art. 25º, do CPTA, na redação da Lei n.º 118/2019, por inconstitucionalidade material (…)”; e (iii) ainda o pedido de “(…) declaração de nulidade por falta de citação do Ministério Público (…)”.
Alegando, o Recorrente formulou as seguintes conclusões: “(…)

1ª
Nos presentes autos, vieram os AA. intentar a presente ação administrativa contra a Autoridade Nacional de Proteção Civil e contra o Estado Português, peticionando, a final, a condenação dos RR. a pagar-lhes um montante global não inferior a € 300.000,00 a título de danos não patrimoniais, acrescido de juros de mora vincendos desde a citação até integral pagamento, com todas as legais consequências.
2ª
Foram remetidos ofícios de citação, datados de 10/02/2020 e de 18/02/2020, nos termos e para os efeitos dos art.ºs. 81.° e 82.° do CPTA, para o Centro de Competências Jurídicas do Estado e para a Autoridade Nacional de Proteção Civil, respetivamente (cfr. docs. de fls. 330 e 361 do suporte eletrónico do processo).
Em 10/02/2020 foi igualmente entregue cópia da petição inicial ao Ministério Público, nos termos e para os efeitos do art.° 85.°, n.° 1, do CPTA.
3ª
O Ministério Público veio à ação pedir que fosse seguida a interpretação restritiva do art. 25°, n° 4, do CPTA, conforme com a unidade do sistema jurídico e com o disposto no art. 219°, n° 1, da Constituição da República Portuguesa, não se aplicando, assim, à citação do Réu Estado Português, que deve ser citado através do Ministério Público, enquanto seu representante judiciário, nos termos da Constituição e da lei;
4ª
E, embora sem conceder, caso assim não fosse entendido, fosse recusada a aplicação, neste processo, das normas constantes do segmento final do n.° 1 do art. 11.° e do n.° 4 do art. 25°, do CPTA, na redação da Lei n.° 118/2019, por inconstitucionalidade material emergente da violação do parâmetro constante da primeira proposição do n.° 1 do art. 219.° da Constituição e do n.° 2 desta mesma disposição.
5ª
E, em qualquer dos casos, que fosse declarada a nulidade por falta de citação do Ministério Público, que deve intervir no processo como parte principal, em representação do Réu Estado Português [art.ºs 187.°, alínea b), e 188.°, n.° 1, alínea a), do CPC, subsidiariamente aplicáveis, e art.ºs 219.°, n.° 1, da CRP, 51.° do ETAF e 4.°, n.° 1, alínea b), e 9.°, n.° 1, alínea a), do atual EMP], anulando-se o processado posterior à petição e determinando-se a citação do Réu Estado Português através do Ministério Público, enquanto seu representante judiciário, nos termos da CRP e da Lei.
6ª
O objeto do presente recurso visa insurgir-se com a decisão proferida pela Mma Juiz “a quo” que indeferiu todos os pedidos conforme despacho judicial que aqui reproduzimos para todos os efeitos legais.
7ª
Assim, o disposto no art.187°, n°1, b) do CPC, prevê a anulação do processado posterior à petição, salvando-se apenas esta quando não tenha sido citado, logo no início do processo, o Ministério Público, nos caso em que deva intervir como parte principal.
8ª
Assim e, quando o Ministério Público em representação do Estado intervêm aqui como parte principal, (o que é o caso em análise) há que concluir que não foi seguida tal norma legal, que foi violada.
Tal como se deve concluir que o ato de citação foi completamente omitido, pois que o Ministério Público, representante do Estado Português, não foi efetivamente citado, ao arrepio do a) do n°1 do art.188° do CPC, já que apenas lhe foi entregue uma cópia da petição inicial.
9ª
Razão pela qual e, conforme pugnamos houve violação de tais normas legais subsidiariamente aplicáveis e, ao disposto nos arts. 219°, 1 da CRP, 51° do ETAF, e finalmente do art.4°,1 b) e 9°,1 a) do EMP, devendo ter sido anulado o processado posterior à petição inicial nos termos da Constituição da República Portuguesa, e da Lei ordinária, pedindo-se a revogação de tal despacho, nesta parte, e a sua substituição que vá de encontro à Lei Fundamental e à Lei ordinária.
10ª
No que diz respeito à inconstitucionalidade material das normas do art. 11°, 1 a final, e do n° 4 do art.25° do CPTA, (sublinhado nosso) na redação dada pela Lei n° 118/2019, por violação do n° 1 (primeira proposição) e n° 2 do art.219° da Constituição da República Portuguesa foi decidido no despacho judicial recorrido pela não ocorrência de tal inconstitucionalidade.
11ª
Considera-se no despacho recorrido que não há qualquer inconstitucionalidade no teor do art. 11°, 1 do CPTA, dado pela nova redação da Lei acima mencionada, - posição que não acolhemos, - pois que nela vem acrescentado que as entidades públicas podem fazer-se patrocinar em todos os processos por advogado, solicitador ou licenciado em direito ou em solicitadoria de apoio jurídico, “sem prejuízo da possibilidade de representação do Estado pelo Ministério Público”.
12ª
O que quanto a nós, vai contra o estabelecido na primeira proposição do n° 1 do art. 219° da CRP, pois que o Ministério Público foi e é sempre visto e, em primeira linha, e, não esquecendo que a sua função essencial nos tribunais Administrativos é como legítimo representante do Estado Português, não podendo ser considerado, como se quer fazer crer e estabelecer ao arrepio da Lei Fundamental, uma mera possibilidade, entre outras, na representação do Estado.
13ª
Tanto o legislador constituinte originário como o derivado ponderaram os atributos do Ministério Público como magistratura dotada de “autonomia” (Constituição, art. 219.°/2), com a sua atuação sempre vinculada a “critérios de legalidade e objetividade” (EMP, art. 3.°/2) e, em razão desses atributos, confiaram-lhe a tarefa representativa do Estado juízo, justamente a título de representação e não como advogado, patrono ou mandatário judicial.
Por isso, a representação do Estado nos tribunais por parte do Ministério Público é configurável como um verdadeiro princípio judiciário constitucional, com alcance material.
14ª
Porém, em flagrante contradição sistémica e teleológica, a parte final do n.° 1 do art. 11.° do CPTA, na redação conferida pelo art. 6.° da Lei n.° 118/2019, vem reduzir a representação do Estado por parte do Ministério Público a uma pura eventualidade:
A nova redação limita-se a acrescentar o substantivo “possibilidade”, mas desse modo transforma a regra da "“representação do Estado pelo Ministério Público” em exceção, pois o possível tanto é o que pode ser como, o que pode não ser vez alguma.
15ª
Do confronto da fórmula usada no CPTA (parte final do n.° 1 do art.°
11.°: “sem prejuízo da possibilidade de representação do Estado pelo Ministério Público”) com a acolhida no CPC (n.° 1 do art. 24.°: “O Estado é representado pelo Ministério Público, sem prejuízo dos casos em que a lei especialmente permita o patrocínio por mandatário judicial próprio..”), resulta segura a conclusão de que, no âmbito do primeiro diploma, a representação do Estado por parte do Ministério Público tem caráter eventual e subsidiário, ao passo que no segundo constitui a regra, só passível de afastamento por lei concreta.
16ª
A nova redação conferida à parte final do n.° 1 do art. 11.° CPTA torna puramente eventual e subsidiária a intervenção do Ministério Público como representante do Estado no processo administrativo, em oposição ao exarado na grande revisão do CPTA de 2015, operada pelo D.L. n.° 214-G/2015, onde o respetivo projeto previa a introdução, no art. 11.°, sobre “patrocínio judiciário e representação processual”, de uma redação que, à semelhança do CPC, acentuava a representação-regra do Estado pelo Ministério Público:
“3 - Nas ações propostas contra o Estado em que o pedido principal tenha por objeto relações contratuais ou de responsabilidade, o Estado é representado pelo Ministério Público, sem prejuízo da possibilidade de patrocínio por mandatário judicial próprio nos termos do número anterior, cessando a intervenção , principal do Ministério Público logo que aquele esteja constituído'’”.
17ª
Por isso, mesmo numa apreciação isolada, dificilmente a norma se compatibilizaria com o princípio judiciário constitucional da representação do Estado nos tribunais através do Ministério Público, imposta pelo primeiro segmento do n.° 1 do art. 219.° da Constituição, mesmo que se admita que o citado preceito constitucional não confere ao Ministério Público um monopólio ou exclusivo de representação do Estado em juízo, como se considerou no Parecer n.° 8/82 da Comissão Constitucional.
18ª
Devendo a representação do Estado pelo Ministério Público constituir sempre a regra e não a exceção ou uma mera possibilidade.
19ª
A desarmonia dessa norma com a Lei Fundamental torna-se ainda mais clara quando se proceda à sua interpretação conjugadamente com a do n.° 4 do art. 25.°, também aditado pela referida Lei n.° 118/2019.
“Quando seja demandado o Estado, ou na mesma ação sejam demandados diversos ministérios, a citação é dirigida unicamente ao Centro de Competências Jurídicas do Estado, que assegura a sua transmissão aos serviços competentes e coordena os termos da respetiva intervenção em juízo”.
20ª
No que se reporta ao Estado, a norma destrói a mais elementar lógica de constituição da instância processual administrativa, visto que, por um lado, o réu Estado-Administração é ““unicamente” citado numa entidade que não possui poderes legais para a sua representação (sublinhado nosso) e, por outro, não é citado através do órgão que possui tais poderes, por força de disposição constitucional (e também legal).
21ª
Pois que, nos termos do art. 2.°/1 do D.L. n.° 149/2017, que aprova a respetiva orgânica, o Centro de Competências Jurídicas do Estado (JurisAPP), “tem por missão prestar consultoria, assessoria e aconselhamento jurídicos, bem como informação jurídica em matéria de contratação pública, procedimentos contraordenacionais e procedimentos disciplinares, aos membros do Governo, ficando, igualmente, responsável por assegurar a representação em juízo do Conselho de Ministros, do Primeiro-Ministro e de qualquer outro membro do Governo organicamente integrado na Presidência do Conselho de Ministros ou que beneficie dos respetivos serviços partilhados”.
22ª
Nenhuma norma lhe confere poderes representativos do Estado em juízo (sublinhado nosso).
Esse poder-dever é atribuído ao Ministério Público - desde logo por força da norma constitucional que se tem invocado como parâmetro ofendido pelas normas cuja conformidade com a Constituição se questiona.
23ª
Assim não se vislumbra qualquer possibilidade de o Ministério Público ser eliminado, ao menos potencialmente, da representação do Estado no domínio do contencioso administrativo sem que daí resulte uma flagrante ofensa da primeira proposição do n.° 1 do art. 219.° da Constituição.
24ª
Dito de outra forma, o mecanismo implementado pelo n.° 4 do art. 25.°, conjugado com a parte final do n.° 1 do art. 11.° CPTA, ambos na redação da Lei n.° 118/2019, conduz em linha reta, de forma necessária, a uma presença subsidiária e minimalista do Ministério Público como representante do Estado no processo administrativo.
25ª
Acresce que a norma do n.° 4 do art. 25.° CPTA, na redação da Lei n.° 118/2019, vem atribuir ao Centro de Competências Jurídicas do Estado a competência para coordenar “os termos da (...) intervenção em juízo” dos “serviços” a quem aquele entenda “transmitir” a citação.
26ª
Apesar da sua falta de clareza e desarmonia com a arquitetura do sistema processual, resultará desse preceito que o dito Centro pode, se e quando lhe aprouver, confiar a representação judiciário do Estado ao Ministério Público - tratado como mero “serviço” administrativo - e coordenar “os termos da respetiva intervenção em juízo”.
27ª
A norma ínsita na parte final do novo n.° 4 do art. 25.° CPTA confere à JurisApp competência para coordenar os próprios “termos” da intervenção do Ministério Público quanto a aspetos relativos à técnica do processo.
Desse modo, sai gravemente ofendido o princípio da autonomia (externa) do Ministério Público, consignado no n.° 2 do art. 219.° da Constituição, degradando-se esta magistratura à condição de mera serventuária subordinada da vontade da Administração.
28ª
Nem se diga como vem registado no despacho recorrido, referindo-se ao Ministério Público que “não se vislumbra em que medida tenham sido “esvaziadas ” as suas funções de representante do Estado previstas no art. 219° da CRP. Como aliás. Sucede no caso dos autos, em que o Ministério Público veio contestar, como representante em juízo do Estado.”
29ª
Pois que nos termos das alterações acima mencionadas, a JurisApp podia ter encaminhado a ação a entidade diversa do Ministério Público na defesa e representação do Estado, o que não aconteceu no caso, mas existe essa possibilidade concreta, e já aconteceu noutros casos, o que vai claramente contra a Lei Fundamental, sendo de salientar, espante-se, que a própria JurisApp na ação n°466/19.2BEVIS que corre termos no TAF de Viseu, elaborou e apresentou em juízo a contestação do Estado Português “em sua representação em juízo”.
30ª
Tal ocorrência dá para considerar que, com tais alterações tudo poderá acontecer, até que uma entidade sem poderes de representação do Estado Português em juízo o possa vir a fazer, ao arrepio das leis ordinárias mencionadas e da nossa Lei Fundamental.
31ª
Assim se vê que a questão não se pode resumir, - conforme vem exarado no despacho -, de ser tão só uma mera “opção da organização/escolha do tipo de representação do Estado (seja Ministério Público, seja mandatário judicial Próprio), e que vá contra ao n°2 art. 219 da CRP.... (sic)... e ao princípio da autonomia do Ministério Público”.
32ª
Em suma: as normas constantes do segmento final do n.° 1 do art. 11.° e do n.° 4 do art. 25.° do Código de Processo nos Tribunais Administrativos (CPTA), na redação da Lei n.° 118/2019, são materialmente inconstitucionais, por violação do disposto no art. 219.° da Constituição, n.° 1, primeira proposição (“Ao Ministério Público compete representar o Estado”} e n.° 2 (“O Ministério Público goza de (...) autonomia...”}, razão pela qual a posição contrária a tal conclusão exarada no despacho deva ser afastada e, consequentemente declaradas inconstitucionais tais dispositivos legais.
33ª
Para finalizar temos a questão sobre a interpretação restritiva do n° 4 do art.25° do CPTA que nós perfilhamos e que foi afastada no despacho recorrido, já que indeferiu também tal pedido.
34ª
Consideramos que pode e, deve ser feita na medida em que, como já o dissemos, o Estado Português é representado pelo Ministério Público, e como tal quem deverá ser citado em representação do mesmo deverá ser o próprio Ministério Público, e não um organismo da Administração Pública, sem personalidade jurídica e sem quaisquer poderes representativos do Estado, e muito menos dar-lhe capacidade para “coordenar os termos da respetiva intervenção em juízo”.
35ª
Tal entidade apenas deveria ser chamado a intervir pelo Ministério Público caso este necessite dos seus serviços, de formar a colher elementos para a instrução da ação, não fazendo sentido que lhe seja dirigida a citação, ato de extrema relevância na defesa do Estado, devendo e podendo o Ministério Público precisar de colher tais elementos a outras entidades para elaborar a defesa do Estado o melhor possível e dentro do prazo estabelecido por lei que se inicia precisamente a partir da citação.
36ª
Assim, e, mais uma vez para que não haja violação da Lei Fundamental e da Ordinária, tal interpretação será a mais correta, na medida em que concentra ou cinge a aplicação do n°4 do art. 25° do CPTA tão só às situações em que relativamente à pessoa coletiva Estado, o CPTA estende a personalidade judiciária aos próprios ministérios, devendo só nesses casos, a parte final do referido n°4 da norma legal ter aplicação. (…)”.

Notificado que foi para o efeito, o Recorrido produziu contra-alegações, defendendo a manutenção do decidido quanto ao indeferimento das pretensões do Recorrente.

O Tribunal a quo proferiu despacho de admissão do recurso interposto, fixando os seus efeitos e o modo de subida.

Com dispensa de vistos prévios, cumpre, pois, apreciar e decidir, já que nada a tal obsta.

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II – DELIMITAÇÃO DO OBJETO DO RECURSO - QUESTÕES A DECIDIR
O objeto do recurso é delimitado pelas conclusões das respetivas alegações, de acordo com o disposto nos artigos 144.º n.º 2 e 146.º n.º 4 do C.P.T.A. e dos artigos 5.º, 608.º n.º 2, 635.º n.ºs 4 e 5 e 639.º do novo CPC ex vi dos artigos 1.º e 140.º do CPTA.
Neste pressuposto, a questão essencial a dirimir é a de saber se a decisão judicial recorrida, ao julgar nos termos e com o alcance descritos no ponto I) do presente Acórdão, incorreu em erro de julgamento de direito.

* *

III – FUNDAMENTAÇÃO
III.1 – DE FACTO
O Tribunal a quo não fixou factos, em face do que aqui se impõe estabelecer a matéria de facto, rectius, ocorrências processuais, mais relevante à decisão a proferir:
A. Em 14.11.2019, J. e S. deduziram Ação Administrativa registada sob o nº. 714/19.1BECBR no Tribunal Administrativo de Coimbra [cfr. certidão que integra fls. 80 e seguintes dos autos – suporte digital -, cujo teor se dá por integralmente reproduzido].
B. Nela demandaram o Estado Português, representado pelo Digno Magistrado do Ministério Público, e a Autoridade Nacional de Proteção Civil [idem];
C- E formularam o seguinte petitório:“(…) Termos em que,
deve a presente ação ser julgada totalmente procedente, por provada e, em consequência devem os RR. ser condenados a pagar aos AA. o montante global não inferior a 300.000,00 € (trezentos mil euros) a título de danos não patrimoniais, acrescido de juros de mora vincendos desde a citação até ao integral pagamento, com todas as legais consequências (…)” [idem];
D. A citação do Réu Estado Português foi operada por ofício postal dirigido para o Centro de Competências Jurídicas do Estado [idem].
E. Em 17.02.2020, o Ministério Público atravessou um requerimento no autos referenciados em A), peticionando a “(…) 1) Que seja efetuada a pugnada interpretação restritiva do art. 25°, n° 4, do CPTA, conforme com a unidade do sistema jurídico e com o disposto no art. 219°, n° 1, da Constituição da República Portuguesa, não se aplicando, assim, à citação do Réu Estado Português, que deve ser citado através do Ministério Público, enquanto seu representante judiciário, nos termos da Constituição e da lei;
2) Caso assim se não entenda, a recusa de aplicação, neste processo, das normas constantes do segmento final do n.° 1 do art. 11.° e do n.° 4 do art. 25°, do CPTA, na redação da Lei n.° 118/2019, por inconstitucionalidade material emergente da violação do parâmetro constante da primeira proposição do n.° 1 do art. 219.° da Constituição e do n.° 2 desta mesma disposição;
3) Em qualquer dos casos, a declaração de nulidade por falta de citação do Ministério Público, que deve intervir no processo como parte principal, em representação do Réu Estado Português (arts. 187°, alínea b), e 188°, n° 1, alínea a), do CPC, subsidiariamente aplicáveis, e arts. 219°, n° 1, da Constituição, 51°, do Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais, 4°, n° 1, alínea b), e 9°, n° 1, alínea a), do atual EMP), anulando-se o processado posterior à petição e determinando-se a citação do Réu Estado Português através do Ministério Público, enquanto seu representante judiciário, nos termos da Constituição da República Portuguesa e da Lei (…)” [idem];
F. Por despacho datado de 28.09.2020, o T.A.F. de Coimbra indeferiu o (i) pedido formulado pelo Recorrente de “(…) interpretação restritiva do artigo 25º, nº 4, do CPTA, conforme com a unidade do sistema jurídico e com o disposto no art. 219º, nº 1, da Constituição (…)”; (ii) o pedido subsidiário de “(…) recusa de aplicação normas constantes do segmento final do n.º 1 do art. 11.º e do n.º 4 do art. 25º, do CPTA, na redação da Lei n.º 118/2019, por inconstitucionalidade material (…)”;, e (iii) ainda o pedido de “(…) declaração de nulidade por falta de citação do Ministério Público (…)” [idem];
G. Sobre esta decisão judicial sobreveio, em 28.10.2020, o presente recurso jurisdicional [cfr. fls. 3 e seguintes dos autos – suporte digital - , cujo teor se dá por integralmente reproduzido].

III.2 - DO DIREITO

Cumpre decidir, sendo que a única questão que se mostra controversa e objeto do presente recurso jurisdicional consiste em saber se a decisão judicial recorrida, julgar nos termos e com o alcance descritos no ponto I) do presente Acórdão, incorreu em erro de julgamento de direito.
A este propósito, e no que concerne ao direito, discorreu-se em 1ª instância o seguinte:
“(…)
Cumpre apreciar e decidir o requerimento apresentado pelo Ministério Público em 17/02/2020 [seguiremos de perto, na análise que efetuaremos infra, o despacho proferido em 20/08/2020 no âmbito do processo n.° 1031/19.2BEAVR, que corre termos no TAF de Aveiro, bem como o despacho proferido em 11/02/2020 no âmbito do processo n.° 902/ 19.0BEPNF, que corre termos no TAF de Penafiel, despachos nos quais foram apreciadas questões em tudo idênticas às que devem agora ser conhecidas nos presentes autos e com cuja fundamentação concordamos na íntegra, com as necessárias adaptações].
Sob a epígrafe “Anulação do processado posterior à petição”, o art.° 187.° do CPC (aplicável ex ri art.° l.° do CPTA), dispõe que “é nulo tudo o que se processe depois da petição inicial, salvando-se apenas esta: a) quando o réu não tenha sido citado; b) quando não tenha sido citado, logo no inicio do processo, o Ministério Público, nos casos em que deva intervir como parte principal'.
Por sua vez, sob a epígrafe “Quando se verifica a falta de citação”, o art.° 188", n.° 1, do CPC (também aplicável ex vi art.° l.° do CPTA) determina que “há falta de citação: a) quando o ato tenha sido completamente omitido; b) quando tenha havido em de identidade do citado; c) quando se tenha empregado indevidamente a citação edital; d) quando se mostre que foi efetuada depois do falecimento do citando ou da extinção deste, tratando-se de pessoa coletiva ou sociedade; e) quando se demonstre que o destinatário da citação pessoal não chegou a ter conhecimento do ato, por farto que não lhe seja imputável'. Acrescenta o n.° 2 do mesmo preceito que, “quando a carta para citação bafa sido enviada para o domicílio convencionado, a prova da falta de conhecimento do ato deve ser acompanhada da prova da mudança de domicílio em data posterior àquela em que o destinatário alegue terem-se extinto as relações emergentes do contrato; a nulidade da citação decretada fica sem efeito se, no final, não se provar o facto extintivo invocado”.
Sob a epígrafe “Patrocínio judiciário e representação em juízo”, o art.° 11.° do CPTA, na redação conferida pelo Decreto-Lei n.° 214-G/2015, de 02/10, dispunha o seguinte:
“ 1 - Nos tribunais administrativos é obrigatória a constituição de mandatário, nos termos previstos no Código do Processo Civil, podendo as entidades públicas fazer-se patrocinar em todos os processos por advogado, solicitador ou licenciado em direito ou em solicitadoria com funções de apoio jurídico, sem prejuízo da representação do Estado pelo Ministério Público.
2 - No caso de o patrocínio recair em licenciado em direito ou em solicitadoria com funções de apoio jurídico, expressamente designado para o efeito, a referida atuação no âmbito do processo fica vinculada à observância dos mesmos deveres deontológicos, designadamente de sigilo, que obrigam o mandatário da outra parte.
3 - Para o efeito do disposto no número anterior, e sem prejuízo do disposto nos dois números seguintes, o poder de designar o representante em juízo da pessoa coletiva de direito público ou, no caso do Estado, do ministério compete ao auditor jurídico ou ao responsável máximo pelos serviços jurídicos da pessoa coletiva ou do ministério.
4 - Nos processos em que esteja em causa a atuação ou omissão de uma entidade administrativa independente, ou outra que não se encontre integrada numa estrutura hierárquica, a designação do representante em juízo pode ser feita por essa entidade.
5 - Nos processos em que esteja em causa a atuação ou omissão de um órgão subordinado a poderes hierárquicos, a designação do representante em juízo pode ser feita por esse órgão, mas a existência do processo é imediatamente comunicada ao ministro ou ao órgão superior da pessoa coletiva.
6 - Os agentes de execução desempenham as suas funções nas execuções que sejam da competência dos tribunais administrativo.
Por sua vez, sob a epígrafe ‘‘‘'Citações e notificações", o art.° 25.° do CPTA, na redação conferida pelo Decreto-Lei n.° 214-G/2015, de 02/10, apresentava o seguinte teor:
“1 - Salvo disposição em contrário, as citações editais são realizadas mediante a publicação de anúncio em página informática de acesso público, nos termos a definir em portaria do membro do Governo responsável pela área da justiça.
2 - Em todas as formas de processo, todos os articulados e requerimentos autónomos e demais documentos apresentados após a notificação ao autor da contestação do demandado são notificados pelo mandatário judicial do apresentante ao mandatário judicial da contraparte nos termos da lei processual civil.
3 - A. notificação determinada no número anterior pode realizar-se por meios eletrónicos, nos termos de portaria do membro do Governo responsável pela área da justiça".
A Lei n.° 118/2019, de 17/09, veio proceder à sexta alteração ao CPTA, aprovado pela Lei n.° 15/2002, de 22/02, na sua redação atual [cfr. art° l.°, alínea d)].
Em consequência, nos termos do art° 12.°, n.° 2, da Lei n.° 118/2019, foi republicado no anexo III à referida lei, que dela faz parte integrante, o Código de Processo nos Tribunais Administrativos, com a redação introduzida pela nova lei.
No que ora releva, o art° 11.° do CPTA manteve a epígrafe anterior, mas passou a ter a seguinte redação:
“1 - Nos tribunais administrativos é obrigatória a constituição de mandatário, nos termos previstos no Código do Processo Civil, podendo as entidades públicas fazer-se patrocinar em todos os processos por advogado, solicitador ou licenciado em direito ou em solicitadoria com funções de apoio jurídico, sem prejuízo da possibilidade de representação do 'Estado pelo Ministério Público.
2 – No caso de o patrocínio recair em licenciado em direito ou em solicitadoria com funções de apoio jurídico, expressamente designado para o efeito, a referida atuação no âmbito do processo fica vinculada à observância dos mesmos deveres deontológicos, designadamente de sigilo, que obrigam o mandatário da outra parte.
3 - Para o efeito do disposto no número anterior, e sem prejuízo do disposto nos dois números seguintes, o poder de designar o representante em juízo da pessoa coletiva de direito público ou. no caso do Estado, do ministério compete ao auditor jurídico ou ao responsável máximo pelos serviços jurídicos da pessoa coletiva ou do ministério.
4 - Nos processos em que esteja em causa a atuação ou omissão de uma entidade administrativa independente, ou outra que não se encontre integrada numa estrutura hierárquica, a designação do representante em juízo pode ser feita por essa entidade.
5 - Nos processos em que esteja em causa a atuação ou omissão de um órgão subordinado a poderes hierárquicos, a designação do representante em juízo pode ser feita por esse órgão, mas a existência do processo é imediatamente comunicada ao ministro ou ao órgão superior da pessoa coletiva.
6 - Os agentes de execução desempenham as suas funções nas execuções que sejam da competência dos tribunais administrativo (sublinhado e negrito nosso).
Por sua vez, o art.° 25.° do CPTA manteve igualmente a sua epígrafe, mas passou a ter a seguinte redação:
“7 - Salvo disposição em contrário, as citações editais são realizadas mediante a publicação de anúncio em página informática de acesso público, nos termos a definir em portaria do membro do Governo responsável pela área da justiça.
2 - Em todas as formas de processo, todos os articulados e requerimentos autónomos e demais documentos apresentados após a notificação ao autor da contestação do demandado são notificados pelo mandatário judicial do apresentante ao mandatário judicial da contraparte nos termos da lei processual civil.
3 - A notificação determinada no número anterior realiza-se por via eletrónica, nos termos a definir por portaria do membro do Governo responsável pela área da justiça.
4 - Quando seja demandado o Estado, ou na mesma ação sejam demandados diversos ministérios, a citação é dirigida unicamente ao Centro de Competências Jurídicas do Estado, que assegura a sua transmissão aos serviços competentes e coordena os termos da respetiva intervenção em juízo”
Ora, considerando as disposições legais acima citadas (e a evolução da sua redação) e volvendo ao caso concreto, julgamos que, na situação dos autos, não se verifica a invocada falta de citação.
Compulsados os autos, verificamos que não ocorreu qualquer falta de citação nos termos previstos no art.° 188.°, n.° 1. do CPC. na medida em que o ato de citação:
- não foi completamente omitido [cfr. alínea a)];
- não houve erro de identidade do citado [cfr. alínea b)];
- não foi indevidamente empregue a citação edital [cfr. alínea c)];
- não foi efetuada depois do falecimento do citando ou da extinção deste, tratando-se de pessoa coletiva ou sociedade [cfr. alínea d)];
- não se demonstra que o destinatário da citação pessoal não chegou a ter conhecimento do ato, por facto que não lhe seja imputável [cfr. alínea e)].
Com efeito, nos presentes autos foi demandado o listado Português e não o Ministério Público enquanto parte e, nos termos do art.° 24.°, n.° 5, do CIM A, foi expedido ofício de citação de 10/02/2020 para o Centro de Competências Jurídicas do Estado, encontrando-se formalmente realizado o ato de citação.
Na verdade, a questão que se coloca é a de saber se o facto de a redação conferida ao art.° 25°, n.° 4, do CPTA pela Lei n.° 188/2019, de 17/09, não prever a representação do Estado exclusivamente por parte do Ministério Público - prevendo-se, ao invés, a realização da citação no Centro de Competências Jurídicas do Estado - conduz à falta de citação. Do que ali se trata é de uma questão de representação do Estado Português, consubstanciada numa opção legislativa, sendo que, para o que releva apreciar, importa tão-só analisar se se verifica ou não a falta da citação. No entanto, como se viu, foi expedido ofício de citação do Estado Português, enquanto parte demandada nos presentes autos, na figura do Centro de Competências Jurídicas do Estado, conforme prevê o artº. 25º., nº. 4, do CPTA, não se verificando, por isso, a falta de citação do Réu Estado Português.
Assim, indefere-se o requerido quanto à alegada nulidade por falta de citação do Réu Estado Português.
Mais invoca o Ministério Público, incidentalmente, agindo em nome próprio e como representante judiciário do Estado, a inconstitucionalidade material do conjunto formado pelas normas constantes do segmento final do n.° 1 do art.° 11.° e do n.° 4 do art° 25.° do CPTA, na redação conferida pela Lei n.° 118/2019, por violação do disposto na primeira proposição do n.° 1 do art.° 219.° da CRP e no n.° 2 desta mesma disposição.
Vejamos.
A questão da representação do Estado por parte do Ministério Público, no contencioso administrativo, tem sido alvo de discussão, especialmente desde a revisão Constitucional de 1997 e ressurgindo agora face à alteração dos art.ºs 11.° e 25.°, n.° 4, do CPTA, levada a cabo pela Lei n.° 118/2019, de 17/09 (neste sentido, veja-se Ricardo Pedro, “Representação do estado pelo Ministério Público no Código de Processo nos Tribunais Administrativos revisto: introdução a algumas questões” - Comentários à revisão do ETAF e do CPTA, 2* edição, AA 1’111. edições, Lisboa, 2016, p. 299).
Ora, sob a epígrafe “Funções e estatuto”, o art.° 219° da CRP dispõe o seguinte:
“1. Ao Ministério Público compete representar o Estado e defender os interesses que a lei determinar, bem como, com observância do disposto no número seguinte e nos temos da lei, participar na execução da política criminal definida pelos órgãos de soberania, exercer a ação penal orientada pelo principio da legalidade e defender a legalidade democrática.
2. O Ministério Público goza de estatuto próprio e de autonomia, nos termos da lei.
3. A lei estabelece formas especiais de assessoria junto do Ministério Público nos casos dos crimes estritamente militares.
4. Os agentes do Ministério Público são magistrados repousáveis, hierarquicamente subordinados, e não podem ser transferidos, suspensos, aposentados ou demitidos senão nos casos previstos na lei.
5. A nomeação, colocação, transferência e promoção dos agentes do Ministério Público e o exercício da ação disciplinar competem à Procuradoria-Geral da República”.
Como explica Alexandra Leitão, este preceito “(...) tem sido interpretado restritivamente no que respeita à representação do Estado no âmbito do contencioso administrativo, no sentido de a limitar à defesa dos interesses patrimoniais do Estado, tal como está consagrado na alínea a) do artigo 53." do Estatuto do Ministério Público. Justificam esta opção quer raspes históricas, pelo tradicional cometimento das funções de defesa do Estado a representantes oriundos da própria Administração Pública, quer a (também tradicional) distinção entre processos em que a Administração atua através de atos de autoridade (as atuais ações administrativas especiais) e os restantes processos (as atuais - embora não todas – ações administrativas comuns)” (in “A Representação do Estado pelo Ministério Público nos Tribunais Administrativos” - JULGAR n.° 20 - 2013, Coimbra Editora, p. 191).
Importa, desde já, referir que, conforme decorria do disposto no art.° 10.°, n.° 2, do CPTA, na redação anterior à Lei n.° 118/2019, de 17/09, e tal como vinha sendo entendimento doutrinal c jurisprudencial pacífico, a representação do Estado nas ações administrativas de impugnação de atos e de condenação à prática de atos administrativos, bem como das demais previstas no n.° 1 do art.° 37.° do CPTA, cabia aos respetivos Ministérios, os quais, nos termos do n.° 1 do art.° 11.° do CPTA, sempre se puderam fazer representar em juízo “por advogado, solicitador ou licenciado em direito ou em solicitadoria com funções de apoio jurídico'.
A este propósito, escrevem M. Aroso de Almeida e C. A. Fernandos Cadilha que:
“Da conjugação do disposto no n.° 1 deste artigo 11."e no n.° 2 do artigo 10.° resulta a existência de um regime dualista quanto à representação processual do Estado. Com efeito, estabelece o n.° 1 deste artigo 11." que, nas ações propostas contra o Estado, a representação do Estado compete ao MP. Alas resulta do n.° 2 do artigo 10." que as ações cujo pedido principal (cfr. artigo 10.", n.° 7) se reporte à ação ou omissão de órgãos integrados em ministérios não são propostas contra o Estado, mas contra o ministério cujos órgãos estejam em causa, pelo que a representação processual já não cabe ao M.P. Deste modo, é necessário distinguir, no plano do patrocínio judiciário, entre as ações que são propostas contra o Estado, em que vigora o regime de representação processual através do MP, e as ações que são propostas contra ministérios, em que o representante pode ser um advogado ou um licenciado em Direito com funções de apoio jurídico.
Até à revisão de 2015, o n.° 1 deste artigo 11. ° fazia expressa referência à representação do Estado pelo MP nas ações de responsabilidade civil ou sobre contratos em que o Estado fosse parte. A redação resultante da revisão de 2015, a referência foi suprimida, o que tornou o preceito neutro quanto a este ponto. A questão passou, assim, a ter de ser resolvida exclusivamente através da interpretação do n.° 2 do artigo 10. °; por conseguinte, o Estado será representado pelo A1P em todas as ações que, nos termos do n.° 2 do artigo 10.", não devam ser propostas contra ministérios, mas contra o próprio Estado, como se viu na anotação ao artigo 10.°” (in Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos, Almedina, 2017, pp. 129 e 130).
Mais escrevem aqueles Autores que:
“A representação processual do Estado é uma das atribuições estatutárias do MP (artigos 219.°, n. ° 1, da CRP e 5. °, n. ° 1, alínea a), do EMP) e não se confunde com as demais tarefas que, no âmbito do contencioso administrativo, lhe são conferidas com vista à defesa do interesse geral da legalidade e à realização do interesse público. O quadro genérico das funções do MP está definido no artigo 51.° do ETAF, de ta! modo que, para além da representação processual do Estado, cabe ao Ministério Público o exercício da ação pública e da ação popular, bem como a intervenção processual em processos em que não seja parte e nos recursos jurisdicionais que não tenha interposto, ao que acresce a interposição de recursos jurisdicionais de decisões ilegais, de recursos para uniformização de jurisprudência e de recursos de revisão (cfr. artigos 9. °, n. ° 2, 55. °, n.° 1, alínea b), 6)2.°, 68.°, n.° 1, alínea b), 73.°, n.°s 1 e4, 77.°, 85.°. 104.°, n.°2, 141.°, n.° 1, 146.° e 152.°, n.° 1, do CPTA).
Por outro lado, a representação processual do Estado, a que alude o artigo 11.°, n.° 1, deve processar-se nos termos estatutariamente previstos, com aplicação do disposto no artigo 5. °, n. ° 1, alínea a), do EAÍP - que prevê uma intervenção a título principal -, e a possibilidade de constituição, no âmbito da PGR, de departamentos de contencioso do Estado, segundo o disposto nos artigos 51.° a 53.° do mesmo diploma. O artigo 24. ° do CPC, atribuindo em termos idênticos a representação judiciária do Estado ao MP, ressalva os casos em que a lei especialmente permita o patrocínio por mandatário judicial próprio, hipótese em que cessa a intervenção principal do MP'.
Do que acaba de se expor resulta que, mesmo antes da redação conferida pela Lei n.° 118/2019, de 17/09, o quadro legal quanto à representação do Estado no contencioso administrativo previa um dualismo:
- nas ações administrativas de impugnação e de condenação à prática de ato devido, mesmo que cumuladas com pedidos indemnizatórios (cfr.. art.° 10.°, n.° 7, do CPTA), o Estado era representado, ou melhor, detinham legitimidade processual passiva os respetivos Ministérios, que se podiam fazer patrocinar “por advogado, solicitador ou licenciado em direito ou em solicitadoria com funções de apoio jurídico' (cfr. art.° 11.°,n.° 1, do CPTA);
- nas ações “puras” de efetivação de responsabilidade civil extracontratual e contratual do Estado, é apenas e tão-só este que detém legitimidade processual passiva, sendo exclusivamente representado pelo Ministério Público.
Não obstante se mantenha este dualismo quanto à legitimidade processual passiva/representação do Estado, a verdade é que a Lei n.° 118/2019, de 17/09, alterou a redação do art.° 11.°, n.° 1, do CPTA, que passou a dispor que as entidades públicas podem fazer-se patrocinar em todos os processos por advogado, solicitador ou licenciado em direito ou em solicitadoria com funções de apoio jurídico, “sem prejuízo da possibilidade de representação do Estado pelo Ministério Público”.
Por outro lado, foi aditado ao art° 25.° o n.° 4, com o seguinte teor, relembrando: “Quando seja demandado o Estado, ou na mesma ação sejam demandados diversos ministérios, a citação é dirigida unicamente ao Centro de Competências Jurídicas do Estado, que assegura a sua transmissão aos serviços competentes e coordena os temos da repetira intervenção em juízo”.
Invoca o Ministério Público que a conjugação da nova redação dos citados preceitos, “esvazia, ao menos nas suas previsíveis consequências aplicativas, o essencial da Junção do Ministério Público nos tribunais administrativos, enquanto representante do Estado-administração, (...) mostrando-se desconforme ao parâmetro normativo consagrado na primeira proposição do n.° 1 do art." 219.° da Constituição”.
Cremos, todavia, que não ocorre a alegada inconstitucionalidade.
Em primeiro lugar, porque o art.° 219.° da CRP atribui, de facto, ao Ministério Público as funções de (i) representação do Estado, (ii) defesa dos interesses que a lei determinar, (iii) participação na execução da política criminal definida pelos órgãos de soberania, (iv) exercício da ação penal orientada pelo princípio da legalidade e (v) defesa da legalidade democrática.
Contudo, ao contrário do defendido, mantêm-se os poderes do Ministério Público enquanto representante do Estado no contencioso administrativo.
Com efeito, mantendo-se as previsões estatutárias dos poderes do Ministério Público em matéria de representação do Estado, designadamente a alínea b) do n.° 1 do art.° 4.° do novo Estatuto do Ministério Público, aprovado pela Lei n.° 68/2019, de 27/08, cuja vigência se iniciou em 01/01/2020, e o art.° 51°, n.° 1, do ETAF, aprovado pela Lei n.° 13/2002, de 19/02 - que continuam a determinar que, em regra, a representação do Estado é assegurada pelo Ministério Público -, e, bem assim, o próprio Decreto-Lei n.° 149/2017, de 06/12, que aprova a orgânica do Centro de Competências Jurídicas do Estado - do qual (nomeadamente do seu art.° 2.°) não resulta, para este Centro, qualquer atribuição no sentido de representação do Estado em juízo, mas apenas de membros do Governo ou do próprio Conselho de Ministros -, não se vislumbra em que medida tenham sido “esvaziadas” as suas funções de representação do Estado previstas no art.° 219.° da CRP. Como, aliás, sucede no caso dos autos, em que o Ministério Público veio contestar, como representante em juízo do Estado.
A este propósito, refere Ricardo Pedro (in “Revista do Ministério Público”, n.° 159, julho/setembro 2019, pp. 49 e seguintes) que “o artigo 219°, n.° 1, da Constituição, ao cometerão MP a função de representar o Estado em juízo, pretende significar, tão só, que junto dos órgãos passivos e independentes que formam a justiça têm de estar presentes órgãos ativos dos interesses a cargo da Administração.
Esta função de representação do Estado é exercida, por exemplo, no contencioso administrativo, no qual o AÍP se apresenta como o advogado do Estado, isto é, com direitos e deveres processuais correspondentes aos do advogado da contraparte, dependendo do seu constituinte no que respeita à disposição do processo. Assim acontece, também, no contencioso civil, por exemplo, em que o MP aparece como advogado do Estado, sem prejuízo de poder ser constituído mandatário judicial.
O que aqui está em causa é, tão-somente, a previsão de um representante permanente do Estado, de alguém que, sempre que necessário, assegure a defesa dos seus direitos em julgo. O MP surge assim, neste domínio, como um corpo de advogados do Estado”.
Em segundo lugar, porque, tal como consta do Parecer n.° 8/82 da Comissão Constitucional, relativamente ao preceito constitucional da representação do Estado pelo Ministério Público, “(...) o que, aqui, pois, está em causa é, tão-somente, a previsão de um representante permanente do listado. De alguém que. sempre que necessário, assegure a defesa dos seus direitos, em papo. Essa representação não foi, contudo, pensada em termos de monopólio:
(ii) - Neste domínio, se, por falta de conceitos capazes de exprimir com exatidão a realidade, se quiser lançar mão da ideia de uma reserva de competência, o máximo que, então, esta expressão significará é o seguinte: o legislador não pode privar, totalmente, o Ministério Público das funções de representação do Estado em juízo, cometendo-as, por inteiro, a outras entidades;
(iii) -A representação do Estado pelo Ministério Público terá que constituir sempre a regra. O que, decerto, se não imporá já é que a representação do Estado por outras entidades tenha que ser, sempre, uma representação concorrencial ou subsidiária da do Ministério Público;
(iv) - Pode, por isso, muito bem aceitar-se que, em certos domínios, essa função de representação do Estado seja atribuída, em exclusivo, a entidades diferentes. Será, assim, uma representação de substituição. Questão é que existam razões que, seriam ente, aconselhem uma tal solução. Razões que podem arrancar do propósito de se conseguir uma maior eficácia na defesa dos interesses do Estado”.
Afigura-se, pois, que, neste contexto, as funções de representação do Estado por parte do Ministério Público, previstas no art.° 219 ° da CRP, não impõem um qualquer “monopólio”, o que, aliás, é corroborado pela dualidade de representação do Estado (Ministério Público/Ministérios - cfr. art.º 10.°, nº. 2 e 7, do CPTA), já existente antes da alteração levada a cabo pela Lei n.° 118/2019, de 17/09.
Por fim, ponderadas as regras hermenêuticas previstas no art.° 9.° do Código Civil, afigura-se-nos que, na nova redação do art.° 11.°, n.° 1, do CPTA, o legislador pretendeu, de facto, estabelecer que, nas ações “puras” de responsabilidade civil extracontratual e contratual do Estado, este pudesse fazer-se representar quer pelo Ministério Público, quer por mandatário judicial próprio (vide, para o efeito, Ricardo Pedro e António Mendes Oliveira, in Código de Processo nos Tribunais Administrativos, Anotação à Lei n." 118/2019, de 17 de setembro, Almedina, 2019, p. 32), sendo que tal configura uma opção política que não cabe aqui apreciar.
E, portanto, neste sentido que se entende o recurso à expressão “possibilidade”, constante da nova redação do art.° 11.°, n.° 1, do CPTA, ou seja, como a escolha do tipo de representação do Estado, seja pelo Ministério Público, seja por mandatário judicial próprio, e não como o “esvaziar” das funções que constitucionalmente estão atribuídas ao Ministério Público, o que, de resto, não se verifica.
Aliás, refira-se que também o art.° 25.°, n.° 4, do CPTA, quando prevê que “a citação é dirigida unicamente ao Centro de Competências Jurídicas do Estado, que assegura a sua transmissão aos serviços competentes e coordena os termos da respetiva intervenção em juízo", não “esvazia” as funções constitucionalmente atribuídas ao Ministério Público enquanto representante do Estado. Do que se trata é apenas da opção da organização/escolha do tipo de representação do Estado (seja pelo Ministério Público, seja por mandatário judicial próprio), daí que também não se verifique a alegada inconstitucionalidade, por violação do n.° 2 do art.° 219.° da CRP (princípio da autonomia do Ministério Público).
A este respeito, veja-se, ainda, o acórdão do Tribunal Central Administrativo Norte de 03/07/2020 (proc. n.° 00902/19.2BEPNF-S1, publicado em www.dgsi.pt), que tratou das questões ora apreciadas e no qual se decidiu negar provimento ao recurso, mantendo-se a decisão que indeferiu a arguição de nulidade por falta da citação, podendo ali ler-se, entre o mais, o seguinte:
“(…) o inciso da parte final do n." 4 do artigo 25.° do CPTA na sua versão atual, no qual, referindo-se ao Centro de Competências Jurídicas do Estado, se diga que este ‘assegura a sua transmissão aos serviços competentes e coordena os termos da respetiva intervenção em juízo’, poderá criar dúvidas quanto à forma como será assegurada, em tal caso, a garantia da autonomia do Ministério Público, nos termos do artigo 219.°, n. ° 2, da CRP e do respetivo Estatuto, em relação aos demais órgãos do poder central, regional e local (cfr. artigo 2. ° do Estatuto antigo e 3.° do Estatuto novo).
Mas não é despiciente relembrar que nos termos do Estatuto antigo (aprovado pela Lei n.° 47/86) não só era contemplada a interligação entre a atuação judicial do Ministério Público em representação do Estado e os demais serviços do Estado cuja atuação estivesse implicada, como se previa que ao Ministro da Justiça competia transmitir, ainda que por intermédio do Procurador-Geral da República, instruções de ordem específica nas ações cíveis e nos procedimentos tendentes à composição extrajudicial de conflitos em que o Estado fosse interessado ou autorizar o Ministério Público, ouvido o departamento governamental de tutela, a confessar, transigir ou desistir nas ações areis em que o listado fosse parte (cfr. artigo 80.°, alíneas a) e b), do Estatuto antigo).
3.21 E recentrando-nos na invocada desconformidade das normas em causa, temos que reafirmar a análise feita pela 1a instância quanto à convocação do artigo 219º, nº. 1. da CRP, nos termos da qual “ao Ministério Público compete representar o Estado e defender os interesses que a lei determinar, bem como, com observância do disposto no número seguinte e nos termos da lei, participar na execução da política criminal definida pelos órgãos de soberania, exercer a ação penal orientada pelo princípio da legalidade e defender a legalidade democrática ’. Dando por renovados os entendimentos doutrinais ali citados a tal respeito. Os quais evidenciam que a discussão em torno da representação do Estado pelo Ministério Público se encontra atualmente já limitada. Na medida em que é aceite, sem reservas, a conformidade constitucional com o inciso 'ao Ministério Público compete representar o Estado constante da primeira parte do n.º. 1 do artigo 219." da CRP, quanto às demais opções legais em que a representação do Estado, e a defesa dos interesses patrimoniais deste, não são feitas pelo Ministério Público, mas pelas entidades ou órgãos integrados na administração direta ou indireta do Estado (tenham ou não personalidade jurídica), quando nos termos da lei processual aplicável lhes é reconhecida personalidade e capacidade judiciária.
O que significa que restam apenas em discussão as ações relativas a contratos e a responsabilidade civil extracontratual em que o Estado seja demandado nos Tribunais Administrativos. E não se vê em como possam estas considerar-se núcleo essencial das funções do Ministério Público referidas no n. ° 1 do artigo 219." da CRP.
3.22 E por último sempre importará ainda dizer que independentemente de estar ou não a matéria em causa regulada nos dispositivos dos artigos 11.“ e 24. "do CPTA na versão dada pela Lei nº. 118/2019, de 17 de setembro, no âmbito da reserva relativa da Assembleia da República nos termos do artigo 165.", n." 1, da CRP. também apontado como violado, o certo é que essa competência legislativa foi observada”.
Nos termos e com os fundamentos expostos, concluímos que não ocorre a alegada “inconstitucionalidade material do conjunto formado pelas normas constantes do segmento final do n." 1 do art. ° 11.º e do n.° 4 do art. ° 25. ° do Código de Processo nos Tribunais Administrativos (CPTA), na redação conferida pela Lei n.° 118/2019, por violação do disposto na primeira proposição do n. ° 1 do art. ° 219." da Constituição e no n." 2 desta mesma disposição”, razão pela qual se indefere a requerida recusa de aplicação das normas constantes do segmento final do n.° 1 do art.° 11.° e do n.° 4 do art° 25.° do CPTA, na redação da Lei n.° 118/2019, de 17/09.
Por último, e considerando tudo o que acima deixámos explicitado, não partilhamos, salvo o devido respeito, do entendimento do Ministério Público no que concerne à propugnada interpretação restritiva do normativo constante do n.° 4 do art.° 25.° do CPTA.
Como se sabe, em sede de interpretação restritiva, “o intérprete chega à conclusão de que o legislador adotou um texto que atraiçoa o seu pensamento, na medida em que diz mais do que aquilo que se pretendia dizer. Também aqui a ratio legis terá uma palavra decisiva’ (cfr. Baptista Machado, Introdução ao Direito e ao Discurso Legitimador, 12.’ reimpressão, Coimbra, 2000, p. 186).
Ora, não se vislumbra em que medida o espírito e a finalidade da norma, tal como pretendidas pelo legislador, exigem que a mesma seja interpretada de forma a abranger apenas as situações em que, relativamente à pessoa coletiva Estado, o CPTA estende a personalidade judiciária aos próprios ministérios, devendo somente nesses casos ter aplicação o segmento final do n.° 4 do art.° 25.° do CPTA, quando estabelece que, após a citação, dirigida ao Centro de Competências Jurídicas do Estado, este “assegura a sua transmissão aos serviços competentes e coordena os termos da repetira intervenção em juízo'.
O legislador foi claro ao estatuir que a citação deve ser dirigida unicamente ao Centro de Competências Jurídicas do Estado quando estejamos em presença de ações em que tenha sido demandado o próprio Estado ou diversos ministérios, tratando-se aqui, como vimos supra, de uma questão de opção da organização/escolha do tipo de representação do réu Estado Português, consubstanciada numa opção legislativa e política, que não contende com a unidade do sistema jurídico, nem com o disposto no art.° 219.°, n.° 1, da CRP.
De facto, a mera circunstância de a citação ser dirigida ao Centro de Competências Jurídicas do Estado não afeta, como se disse, a representação do Estado pelo Ministério Público; trata-se de uma questão instrumental, de escolha do destinatário da citação, e nada mais. Aliás, o art.° 25.° do CIMA, até à mais recente alteração, nem sequer definia em quem devia ser feita a citação do Estado, retirando-se apenas do sentido normativo que deveria ser no seu representante, ou seja, o Ministério Público junto do tribunal cm que o processo decorre. E que o Ministério Público não é um representante orgânico da pessoa coletiva Estado, mas apenas o seu representante em juízo, o que invalida o argumento de “representação natural”.
Ou seja, mesmo que de modo incorretamente expresso, o legislador do CPTA quis dizer o mesmo que diz no art.° 24.° do CPC, isto é, que pode ser admitida a representação do Estado pelo Ministério Público, como forma de abrir a possibilidade de a representação ocorrer por outra entidade, assim o venha a definir lei especial (porque o CPTA nada diz sobre o assunto).
E a “coordenação” por parte do Centro de Competência Jurídicas não representa qualquer atribuição de poder funcional a este último, mas apenas a definição da entidade à qual o Ministério Público se deve dirigir na preparação da representação do Estado (o que se mostrará relevante nos casos em que, nomeadamente, são necessários vários elementos de departamentos ministeriais distintos).
Não haverá, assim, razão ou fundamento bastante para efetuar a pretendida interpretação restritiva da norma constante do n.° 4 do art.° 25.° do CPTA.
Assim, e concluindo, procedendo a uma interpretação conforme à CRP. á luz dos considerandos vindos de expender, o sentido que melhor resulta da conjugação da interpretação dos art.ºs 11.°, n.° 1, e 25.°, n.° 4, do CPTA é o seguinte:
i. apesar de a parte final do n.° 1 do art° 11.° do CPTA se referir agora à possibilidade de representação do Estado pelo Ministério Público, a verdade é que apenas a este incumbe tal representação, atendendo a que não existe norma que lhe retire essa função, subsistindo ainda outros preceitos normativos conexos que continuam a cometer essa tarefa ao Ministério Público em sentido positivo;
ii. da primeira parte do n.° 4 do art.° 25° do CPTA apenas resulta que a citação feita ao Estado deve ser dirigida ao Centro de Competências Jurídicas do Estado, cabendo-lhe assegurar a sua transmissão aos serviços competentes, v.g., ao Procurador da República junto do TAF onde corre o processo, ou em obediência à respetiva lei orgânica do Ministério Público;
iii. a coordenação mencionada na última parte do mesmo n.° 4 não confere ao Centro de Competências Jurídicas do Estado qualquer espécie de poder funcional sobre o Ministério Público, cabendo-lhe apenas cooperar com este último nos termos solicitados, designadamente recolhendo as informações e os elementos necessários junto dos diversos gabinetes ministeriais e preparando, de acordo com o solicitado e se tal suceder, os termos da defesa a apresentar pelo Estado.
Em face do que se conclui que não ocorre qualquer inconstitucionalidade, dado que o sentido das normas em causa não afeta a representação do Estado pelo Ministério Público, conforme exposto, com igual prejuízo, naturalmente, para a requerida declaração de nulidade por falta de citação.
(…)”.
O Recorrente insurge-se contra assim decidido, insistindo na argumentação já convocada em sede declarativa.
De facto, analisada a alegação do Recorrente, facilmente se constata que se limita a reiterar a posição sustentada na ação e já enfrentada, em toda a linha, pelo Tribunal a quo.
Porém, sem qualquer amparo de razão, pois que o considerado e decidido pelo Tribunal a quo não merece o menor reparo, encontrando-se certeiramente justificado.
Na verdade, e com reporte para a pretendida interpretação restritiva, cabe notar que, como bem se salientou na decisão judicial recorrida, a simples circunstância da citação ser dirigida ao Centro de Competências Jurídicas do Estado não afeta em nada a representação em juízo do Estado pelo Ministério Público.
Com efeito, da leitura que se faz, e se tem que fazer, da normação vertida no nº. 4 do artigo 25º do C.P.T.A., não se pode deixar de concluir que, apesar de poder originar falsas interpretações, que ali se cuidou apenas de definir o destinatário da citação, nada bulindo com a autonomia do M.P. no que concerne à tarefa de representação em juízo do Estado Português.
De facto, nos termos da normação em análise, o M.P deverá diligenciar junto do Centro de Competências Jurídicas do Estado a recolha dos elementos necessários à defesa do Estado Português.
Contudo, nessa dinâmica processual, o Centro de Competências Jurídicas do Estado em momento algum poderá impor o que quer que seja ao Ministério Público quanto à dita representação em juízo do Estado Português.
Trata-se, portanto, apenas de um pormenor processual de escolha do destinatário da citação.
Note-se que o Ministério Público atua apenas como representante em juízo do Estado Português e não como seu representante orgânico, o que afasta, desde logo, qualquer espetro de desconformidade com a unidade do sistema jurídico, ademais e especialmente, com o preceituado no artigo 219º da C.R.P., que estabelece o princípio de representação natural do Estado Português pelo Ministério Público.
Noutro enfoque, saliente-se que não se ignora que o Ministério Público não é um serviço da Administração, nem está sujeito à sua coordenação.
Tal condição, porém, não impede a aplicação da normação em análise ao seu particular caso, pois que esta, tal como estatuída, não é de equacionar exclusivamente aos Ministérios do Estado Português, nessa medida, admitindo-se que também o Estado Português, quando representado em juízo pelo M.P, possa ser citado nos termos aí previstos.
O que serve para afastar a tese de que “(…) só nos casos de que, relativamente à pessoa coletiva Estado, o C.P.T.A. estende a personalidade judiciária aos próprios ministérios, é que poderá ter aplicação, na sua plenitude, o segmento final da norma do art. 25°, n° 4, do CPTA (…)”.
Destarte, perante este quadro, não se justifica qualquer interpretação restritiva do art. 25°, n° 4, do CPTA, razão pela qual andou a MMª Juíza a quo a decidir como decidiu.
Idêntica conclusão é atingível quanto à “(…) arguição incidental da inconstitucionalidade material do conjunto formado pelas normas constantes do segmento final do n.° 1 do art. 11.° e do n.° 4 do art. 25.° do Código de Processo nos Tribunais Administrativos (CPTA), na redação conferida pela Lei n.° 118/2019, por violação do disposto na primeira proposição do n.° 1 do art. 219.° da Constituição e no n.° 2 desta mesma disposição, e da consequente nulidade, por falta de citação do Ministério Público em representação do Réu Estado Português (…)”
Na verdade, sobre esta problemática pronunciou-se já este Tribunal Central Administrativo Norte nos processos nº. 1031/19.2BEAVR-S1 e 895/20.1BEPRT-S1, que versaram sobre situações em tudo semelhantes à dos presentes autos, tendo-se ali decidido, também por adesão recentíssimo aresto produzido por este Tribunal Central Administrativo Norte, de 03.07.2020. tirado no processo nº. 00902/19.2BEPNF-S1, no sentido já preconizado pela decisão recorrida.
Não poderemos deixar de convocar tal labor jurisprudencial, tanto mais que o aqui Relator teve intervenção também como Relator no julgamento coletivo dos mencionados processos, concordando integralmente com o ali decidido, sob pena de ser posta em causa a relativa previsibilidade e segurança na aplicação do direito, bem como o próprio princípio da igualdade [artigos 13º da CRP e 8º, nº3, do CC].
Acompanhemos, por isso, as partes mais significativas da argumentação expendida no mencionado processo nº. 00902/19.2BEPNF-S1:
“(…)
B – De direito
(…)
2. Da tese do recorrente MINISTÉRIO PÚBLICO
O recorrente MINISTÉRIO PÚBLICO pugna pela revogação do despacho recorrido e sua substituição por outro que determine a recusa de aplicação, neste processo, das normas constantes do segmento final do nº 1 do artigo 11º e do nº 4 do artigo 25º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos (CPTA), na redação da Lei nº 118/2019, de 17 de setembro, por inconstitucionalidade material da violação do parâmetro constante da primeira proposição do nº 1 do artigo 219º da Constituição da República Portuguesa (CRP) e do nº 2 desta mesma disposição, bem como do conteúdo material dos princípios e normas constitucionais do artigo 165°, n° 1 da CRP; e que em consequência, seja declarada a nulidade da falta de citação do réu Estado (artigos 188, nº 1, al. a) e 187, al. a) do CPC, aplicáveis ex vi artigo 1º do CPTA), com a consequente anulação de todo o processado posterior à Petição Inicial, e seja determinada a citação do Estado no Ministério Público, renovando o essencial da argumentação que já havia expendido no seu requerimento de arguição de nulidade de falta de citação.
3. Da análise e apreciação do recurso
3.1 A questão essencial que vem colocada em recurso é a de saber se as normas constantes do segmento final do nº 1 do artigo 11º e do nº 4 do artigo 25º do CPTA, na redação dada pela Lei nº 118/2019, de 17 de setembro, deviam ter sido desaplicadas, por materialmente inconstitucionais, em termos que ao invés da citação ter sido dirigida ao CENTRO DE COMPETÊNCIAS JURÍDICAS DO ESTADO devia ter sido dirigida ao MINISTÉRIO PÚBLICO por ser este quem deve representar na ação o demandado ESTADO PORTUGUÊS, e se, assim, o Tribunal a quo devia ter deferido a arguição de nulidade da falta de citação do réu ESTADO PORTUGUÊS.
3.2 A questão surge na decorrência das alterações introduzidas ao CPTA pela Lei n.º 118/2019, de 17 de setembro que a nova versão dada aos artigos 11º e 25º do CPTA operou no que toca à representação do ESTADO nos processos nos Tribunais Administrativos.
Sendo que, naturalmente, a aferição da eventual inconstitucionalidade daquelas normas por violação do artigo 219º nºs 1 e 2 da CRP, que foi suscitada na arguição da nulidade por falta de citação do réu ESTADO PORTUGUÊS, relevará apenas na medida em que se for de concluir pela invocada inconstitucionalidade das indicadas normas, a sua aplicação deve ser recusada (cfr. artigo 204º da CRP).
3.3 Atentemos, então, nas normas em causa.
3.4 Dispõe o seguinte o artigo 219º da CRP:
“Artigo 219º
Funções e Estatuto
1. Ao Ministério Público compete representar o Estado e defender os interesses que a Lei determinar, bem como, com observância do disposto no número seguinte e nos termos da Lei, participar na execução da política criminal definida pelos órgãos de soberania, exercer a ação penal orientada pelo princípio da legalidade e defender a legalidade democrática.
2. O Ministério Público goza de estatuto próprio e de autonomia, nos termos da Lei.
3. (…)
4. (…)
5. (…). ”
O artigo 11º do CPTA na sua versão original (a da Lei nº 15/2002, de 22 de fevereiro), dispunha o seguinte:
“Artigo 11º
Patrocínio judiciário e representação em juízo
1 - Nos processos da competência dos tribunais administrativos é obrigatória a constituição de advogado.
2 - Sem prejuízo da representação do Estado pelo Ministério Público nos processos que tenham por objeto relações contratuais e de responsabilidade, as pessoas coletivas de direito público ou os ministérios podem ser representados em juízo por licenciado em Direito com funções de apoio jurídico, expressamente designado para o efeito, cuja atuação no âmbito do processo fica vinculada à observância dos mesmos deveres deontológicos, designadamente de sigilo, que obrigam o mandatário da outra parte.
3 - Para o efeito do disposto no número anterior, e sem prejuízo do disposto nos dois números seguintes, o poder de designar o representante em juízo da pessoa coletiva de direito público ou, no caso do Estado, do ministério compete ao auditor jurídico ou ao responsável máximo pelos serviços jurídicos da pessoa coletiva ou do ministério.
4 - Nos processos em que esteja em causa a atuação ou omissão de uma entidade administrativa independente, ou outra que não se encontre integrada numa estrutura hierárquica, a designação do representante em juízo pode ser feita por essa entidade.
5 - Nos processos em que esteja em causa a atuação ou omissão de um órgão subordinado a poderes hierárquicos, a designação do representante em juízo pode ser feita por esse órgão, mas a existência do processo é imediatamente comunicada ao ministro ou ao órgão superior da pessoa coletiva.”
Com a revisão operada ao CPTA pelo DL. nº 214-G/2015, de 2 de outubro os nºs 1 e 2 daquele artigo 11º foram alterados e aditado ainda um novo nº 6, os quais passaram a dispor o seguinte:
“Artigo 11º
Patrocínio judiciário e representação em juízo
1 - Nos tribunais administrativos é obrigatória a constituição de mandatário, nos termos previstos no Código do Processo Civil, podendo as entidades públicas fazer-se patrocinar em todos os processos por advogado, solicitador ou licenciado em direito ou em solicitadoria com funções de apoio jurídico, sem prejuízo da representação do Estado pelo Ministério Público.
2 - No caso de o patrocínio recair em licenciado em direito ou em solicitadoria com funções de apoio jurídico, expressamente designado para o efeito, a referida atuação no âmbito do processo fica vinculada à observância dos mesmos deveres deontológicos, designadamente de sigilo, que obrigam o mandatário da outra parte.
3 – (…).
4 - (…).
5 - (…).
6 - Os agentes de execução desempenham as suas funções nas execuções que sejam da competência dos tribunais administrativos.”
A Lei n.º 118/2019, de 17 de setembro, que veio mais recentemente, modificar os regimes processuais no âmbito da jurisdição administrativa e tributária, procedendo a diversas alterações legislativas, alterou a redação do nº 1 do artigo 11º do CPTA, a qual passou a dispor o seguinte:
“Artigo 11º
Patrocínio judiciário e representação em juízo
1 - Nos tribunais administrativos é obrigatória a constituição de mandatário, nos termos previstos no Código do Processo Civil, podendo as entidades públicas fazer-se patrocinar em todos os processos por advogado, solicitador ou licenciado em direito ou em solicitadoria com funções de apoio jurídico, sem prejuízo da possibilidade de representação do Estado pelo Ministério Público.
(…)”
Simultaneamente também o artigo 25º do CPTA foi modificado.
Na versão original do CPTA (que veio a resultar da Lei nº 4-A/2003, de 19 de fevereiro) dispunha o seguinte:
“Artigo 25º
Citações e notificações
Sem prejuízo do que, neste Código, especificamente se estabelece a propósito da citação dos contra-interessados quando estes sejam em número superior a 20, é aplicável o disposto na Lei processual civil em matéria de citações e notificações.”
E com a revisão operada pelo DL. nº 214-G/2015 passou a dispor o seguinte:
“Artigo 25º
Citações e notificações
1 - Salvo disposição em contrário, as citações editais são realizadas mediante a publicação de anúncio em página informática de acesso público, nos termos a definir em portaria do membro do Governo responsável pela área da justiça.
2 - Em todas as formas de processo, todos os articulados e requerimentos autónomos e demais documentos apresentados após a notificação ao autor da contestação do demandado são notificados pelo mandatário judicial do apresentante ao mandatário judicial da contraparte nos termos da Lei processual civil.
3 - A notificação determinada no número anterior pode realizar-se por meios eletrónicos, nos termos de portaria do membro do Governo responsável pela área da justiça.”
E com a Lei n.º 118/2019, de 17 de setembro, assumiu a atual versão, com a modificação da redação dos nºs 3 e 4, os quais passaram a dispor o seguinte:
“1 – (…)
2 – (…)
3 - A notificação determinada no número anterior realiza-se por via eletrónica, nos termos a definir por portaria do membro do Governo responsável pela área da justiça.
4 - Quando seja demandado o Estado, ou na mesma ação sejam demandados diversos ministérios, a citação é dirigida unicamente ao Centro de Competências Jurídicas do Estado, que assegura a sua transmissão aos serviços competentes e coordena os termos da respetiva intervenção em juízo.”
3.5 Na atual versão dos dispositivos do artigos 11º e 25º do CPTA resulta que a presentação do ESTADO nas ações em que este seja parte demandada (por a ele lhe pertencer a legitimidade passiva nos termos do artigo 10º do CPTA) fica agora apenas garantida a possibilidade da sua representação em juízo ser assegurada pelo MINISTÉRIO PÚBLICO, e não já, como acontecia anteriormente, que essa representação a si lhe pertença. Simultaneamente, a citação do ESTADO deixou de se operar «na pessoa do magistrado do Ministério Público» na usual fórmula utilizada, e passou a ser dirigida ao Centro de Competências Jurídicas do Estado, serviço central da administração direta do Estado, dotado de autonomia administrativa, que se integra na Presidência do Conselho de Ministros e está sujeito ao poder de direção do Primeiro-Ministro ou do membro do Governo em quem aquele o delegar (cuja orgânica foi aprovada pelo DL. nº 149/2017, de 6 de dezembro, e posteriormente alterada pelo DL. nº 91/2019, de 5 de julho).
3.6 A questão está em saber se estes dispositivos, na sua atual redação, atentam a Constituição nos termos invocados pelo MINISTÉRIO PÚBLICO.
3.7 Mas estão aqui em causa duas vertentes da representação da pessoa coletiva ESTADO no âmbito do contencioso administrativo: uma a vertente orgânica (funcional), outra na vertente de patrocínio judicial.
3.8 Ora, se o que importa aferir é se ocorreu a invocada falta de citação do ESTADO, por a citação ter sido dirigida ao Centro de Competências Jurídicas do Estado nos termos atualmente previstos no artigo 25º nº 4 do CPTA (e não ao MINISTÉRIO PÚBLICO, como acontecia na solução legal anterior), não relevam aqui, e para a utilidade do presente recurso, os argumentos tecidos em torno da questão da invocada subalternização do MINISTÉRIO PÚBLICO à vontade da Administração, nem da invocada afronta à autonomia do MINISTÉRIO PÚBLICO, decorrente do artigo 219º nº 2 da CRP e legalmente definida no respetivo Estatuto (à data da instauração da ação o aprovado pela Lei nº 47/86, de 15 de outubro, atualmente o aprovado pela Lei n.º 68/2019, de 27 de agosto, cuja entrada em vigor ocorreu em 01/01/2020 – cfr. artigo 287º), os quais se prendem já com o papel do MINISTÉRIO PÚBLICO enquanto “advogado” do ESTADO.
Essa questão (atinente já ao patrocínio judiciário e representação em juízo) colocar-se-á a jusante da que agora nos interessa.
3.9 A que agora releva e importa é saber se a opção do legislador infra-constitucional, de fazer operar a citação da pessoa coletiva ESTADO, quando este seja demandado no âmbito dos processos nos tribunais administrativos, através do Centro de Competências Jurídicas do Estado, fere ou não o artigo 219º nº 1 da CRP.
Sabendo-se que a citação é o ato pelo qual se dá conhecimento ao réu de que foi proposta contra ele determinada ação e se chama ao processo para se defender (cfr. artigo 219º nº 1 do CPC, ex vi do artigo 1º do CPTA).
3.9 E a resposta tem que ser negativa.
3.10 É sabido que a questão do caráter necessário ou não da representação do ESTADO pelo MINISTÉRIO PÚBLICO no âmbito das ações sobre contratos ou relativas à responsabilidade civil não é de hoje.
Aliás, a opção legislativa acolhida pelo CPTA (na reforma do contencioso administrativo operada em 2002-2004) havia sido já amplamente debatida no debate universitário que antecedeu aquela reforma do contencioso administrativo, e continuou a sê-lo posteriormente.
A tal respeito, vide, designadamente, Vieira de Andrade, defendendo fim do patrocínio do Estado pelo Ministério Público, em especial nas ações de responsabilidade, in, “Reforma do Contencioso Administrativo – O debate universitário (trabalhos preparatórios), Vol. I, Coimbra Editora, 2003, pág. 70, e in, “A Justiça Administrativa (Lições)”, 5ª Edição, Almedina, 2004, pág. 267. No mesmo sentido, associando-se à critica de continuar a atribuir-se ao MINISTÉRIO PÚBLICO a representação do ESTADO, Pedro Gonçalves, in, “A ação administrativa comum” – “A Reforma da Justiça Administrativa”, STVDIA IVRIDICA nº 86, Boletim da Faculdade De Direito da Universidade de Coimbra, Coimbra Editora, dezembro 2005, pág. 167 (n. 90). Veja-se, ainda, Maria Isabel F. Costa, in, "O Ministério Público no contencioso administrativo - Memória e "Razão de Ser"", Revista do Ministério Público, Ano 28, AbrJun 2007, pág. 28, destacando ser função nuclear do MINISTÉRIO PÚBLICO a defesa da legalidade democrática, com expressão na ação penal e na ação pública do contencioso administrativo.
3.11 O certo é que se manteve, na reforma do contencioso administrativo operada em 2002-2004 a regra da representação do ESTADO nas ações sobre contratos e relativas à responsabilidade civil. Opção legislativa que foi agora alterada pela Lei n.º 118/2019, de 17 de setembro.
3.12 Mas a questão objeto do recurso não é a de saber se o ESTADO, demandado que foi como réu na ação, se encontra ou não regularmente representado em juízo (enquanto pressuposto processual).
A questão é a de saber se ocorreu nulidade (falta) de citação (enquanto nulidade processual), se ao abrigo do artigo 25º nº 4 do CPTA, na sua versão atual, a citação foi dirigida ao CENTRO DE COMPETÊNCIAS JURÍDICAS DO ESTADO, por dever ser recusada a aplicação dessa norma com fundamento em inconstitucionalidade. E se, assim, deve ser anulado todo o processado, e determinada a citação do ESTADO através do MINISTÉRIO PÚBLICO [destaque nosso].
Atenha-se que nos termos do artigo 188º nº 1 alínea b) do CPC, aplicável ex vi do artigo 1º do CPTA, há falta de citação “…quando tenha havido erro de identidade do citado”.
3.13 É sabido que o nomini nomine «ESTADO» tem várias aceções. Mas neste âmbito, a que essencial releva é a pessoa coletiva ESTADO, em especial na sua vertente Estado-administração, fazendo-o distinguir-se das outras pessoas coletivas públicas dotadas de personalidade jurídica (e, por conseguinte, também, judiciária).
Sendo que a qualificação do ESTADO como pessoa coletiva decorre da própria Constituição, designadamente dos seus artigos 3º nº3, 5º nº 3, 18º nº 1, 22º, 27º nº 5, 38º nº 2, 41º nº 4, 204º nº 1 alínea b) e nº 2, 269º nºs 1 e 2, 271º nºs 1 e 4 ou 276º nº 4, sendo particularmente significativas, neste conspecto, as disposições onde se atribuem direitos ou deveres ao ESTADO e às outras pessoas coletivas públicas – vide, a este respeito, Diogo Freitas do Amaral, in, “Curso de Direito Administrativo”, Vol. I, II edição, Almedina, pág. 213 ss.
3.14 Na versão anterior do CPTA o chamamento do ESTADO à ação sobre contrato ou relativa a responsabilidade civil que contra ele tivesse sido instaurada fazia-se através da citação dirigida ao MINISTÉRIO PÚBLICO, que era quem também, quem atuava na ação em sua representação legal.
Como refere Alexandra Leitão, in, “A Representação do Estado pelo Ministério Público nos Tribunais Administrativos”, JULGAR, nº 20, 2013, pág. 13 ss. tratava-se aí de uma representação legal e não propriamente, como representação orgânica, como vinha sendo entendido em alguma doutrina “(…) enquanto a representação orgânica decorre da própria natureza das coisas -é, por assim dizer, lógica e ontológica —, a representação legal decorre de uma opção do legislador. Por outras palavras: seria possível optar-se por não cometer ao Ministério Público a representação em juízo do Estado, mas seria impossível determinar que a pessoa coletiva deixasse de ser representada por um ou mais dos seus órgãos, pela simples razão que as pessoas coletivas são entidades imateriais que carecem sempre de um ou mais órgão(s) e do(s) seu(s) titular(es) para manifestar a sua vontade. Este é o cerne da distinção entre representação orgânica e legal.”
3.15 A circunstância de a expressão «representação», usada nas normas em causa, não é, assim unívoca, sendo aplicada com aceções diferentes. As suas repercussões são, aliás, explicitadas, no âmbito da versão original do CPTA, por Esperança Mealha, in, “Personalidade Judiciária e Legitimidade Passiva das Entidades Públicas”, CEDIPRE ONLINE I 2, novembro 2010, pág. 29, na análise que ali se efetua quanto à medida em que a representação do ESTADO pelo MINISTÉRIO PÚBLICO interferia com os critérios de atribuição de personalidade judiciária vertidos no artigo 10º CPTA.
3.16 Não vemos como a representação orgânica da pessoa coletiva ESTADO nos tribunais administrativos, em defesa dos seus interesses patrimoniais, que são os que estão em causa nas ações sobre contratos e relativas à responsabilidade, esteja constitucionalmente acometida ao MINISTÉRIO PÚBLICO.
Mas será que o artigo 219º nº 1 da CRP ao determinar, sob a epígrafe “Funções e Estatuto” que “ao Ministério Público compete representar o Estado”, lhe reserva a ele a representação legal do ESTADO nessas mesmas ações?
3.17 As justificações para a solução infra-constitucional adotada pela Lei n.º 118/2019, de 17 de setembro podem ser muitas. Mas uma delas adverirá, com certeza, da circunstância aos dois meios processuais principais - a «ação administrativa comum» e a «ação administrativa especial», cujos respetivos âmbitos e regras processuais eram distintas (cfr. artigos 35º, 37º, 42º e 46º do CPTA, na versão original) – com a revisão operada pelo DL. nº 214-G/2015, ter resultado o abandono daquele modelo dualista de meios processuais principais não urgentes, através do estabelecimento de uma única forma de processo declarativo não urgente, a «ação administrativa», na qual passaram a poder ser cumulados pedidos que anteriormente pertenciam a cada uma daquelas distintas formas de processo. Daí emergindo múltiplas dificuldades ao nível da determinação da legitimidade passiva, resultando, não raras vezes, em decisões de forma, com absolvição da instância, e sem possibilidade de aproveitamento do ato de citação, nem da respetiva interrupção da prescrição ou da caducidade, a verificar-se. Podendo, até, raiar em situações de denegação de justiça, com prejuízo dos direitos e interesses legalmente protegidos dos cidadãos.
3.17 Assim se explicará que a citação deva ser dirigida uma única citação ao Centro de Competências Jurídicas do Estado quando numa na mesma ação sejam demandados diversos ministérios, quando numa ação seja demandado o ESTADO, ou quando na mesma ação sejam demandados diversos ministérios e o ESTADO, sendo que foi aliás esta última hipótese que sucedeu nos autos. E com essa citação, que o ESTADO (e/ou os Ministérios que sejam também demandados) é chamado à ação, e a instância fixada, nos termos do artigo 260º do CPC, ex vi do artigo 1º do CPTA (sem prejuízo das eventuais modificações que possam vir a ocorrer nos termos que processualmente sejam admitidos).
3.18 Não cabe aqui fazer qualquer juízo quanto ao melhor acerto da opção legislativa adotada na Lei n.º 118/2019, de 17 de setembro, já que num Estado de Direito assente no primado da Lei (cfr. arts. 2.º e 3.º, n.ºs 1 e 2 da CRP) na sua aplicação aos casos concretos têm de ser acatados os juízos de valor legislativamente formulados, quando não ofendam normas de hierarquia superior nem se demonstre violação de limitações legais de caráter geral “…não podendo o intérprete sobrepor à ponderação legislativa os seus próprios juízos sobre o que pensa que deveria ser regime legal, mesmo que os considere mais adequados e equilibrados que os emanados dos órgãos de soberania com competência legislativa.” (cfr., por todos, o Acórdão do Pleno do STA de 13/11/2007, Procº nº 01140/06, in, www.dgsi.pt/jsta).
3.19 Ainda que sejam de reportar as dificuldades da sua articulação com outras normas do sistema jurídico infra-constitucional.
Designadamente as decorrentes da o Estatuto do MINISTÉRIO PÚBLICO (à data da instauração da ação o aprovado pela Lei nº 47/86, de 15 de outubro, atualmente o aprovado pela Lei n.º 68/2019, de 27 de agosto, cuja entrada em vigor ocorreu em 01/01/2020 – cfr. artigo 287º), se referir à intervenção principal do MINISTÉRIO PÚBLICO quando representa o ESTADO, as REGIÕES AUTÓNOMAS ou as AUTARQUIAS LOCAIS, simultaneamente dispondo que “…em caso de representação de região autónoma, de autarquia local ou, nos casos em que a Lei especialmente o permita, do Estado, a intervenção principal cessa quando for constituído mandatário próprio” (cfr. artigo 5º nº 1 alíneas a) e b) e nºs do Estatuto antigo e artigo 9º do Estatuto novo) e de prever a existência de departamentos de contencioso do ESTADO enquanto órgão de coordenação e de representação do ESTADO em juízo em matéria cível, administrativa e tributária (cfr. artigo 51º do Estatuto antigo e 61º do Estatuto novo) aos quais compete (cfr. artigo 52º nº 1 do Estatuto antigo e 61º nº 1 do Estatuto novo) a “…representação do Estado em juízo, na defesa dos seus interesses patrimoniais, em casos de especial complexidade ou de valor patrimonial particularmente relevante, mediante decisão do Procurador-Geral da República (alínea a)); “…organizar a representação do Estado em juízo, na defesa dos seus interesses patrimoniais” (alínea b)); “…assegurar a defesa dos interesses coletivos e difusos” (alínea c)); “…preparar, examinar e acompanhar formas de composição extrajudicial de conflitos em que o Estado seja interessado” (alínea d)), e ainda “…apoiar os magistrados do Ministério Público na representação do Estado em juízo” (nº 2).
3.19 Sendo certo que por outro lado, e no que toca às ações cíveis, o CPC atual dispõe no seu artigo 24º, a respeito da representação do ESTADO que este é nelas “…representado pelo Ministério Público, sem prejuízo dos casos em que a Lei especialmente permita o patrocínio por mandatário judicial próprio, cessando a intervenção principal do Ministério Público logo que este esteja constituído” (nº 1), ressalvando que “…se a causa tiver por objeto bens ou direitos do Estado, mas que estejam na administração ou fruição de entidades autónomas, podem estas constituir advogado que intervenha no processo juntamente com o Ministério Público, para o que são citadas quando o Estado seja réu; havendo divergência entre o Ministério Público e o advogado, prevalece a orientação daquele”.
Não podendo deixar de se estranhar, que quando estejam em causa ações da mesma natureza, mas por não integrarem a área da competência da jurisdição administrativa e fiscal (cfr. artigo 4º do ETAF), estejam submetidas à jurisdição dos tribunais comuns, a representação do ESTADO possa ser feita de modo tão diametralmente distinto.
3.20 Claro que o inciso da parte final do nº 4 do artigo 25º do CPTA na sua versão atual, no qual, referindo-se ao Centro de Competências Jurídicas do Estado, se diz que este “assegura a sua transmissão aos serviços competentes e coordena os termos da respetiva intervenção em juízo” poderá criar dúvidas quanto à forma como será assegurada, em tal caso, a garantia da autonomia do MINISTÉRIO PÚBLICO, nos termos do artigo 219º nº 2 da CRP e do respetivo Estatuto, em relação aos demais órgãos do poder central, regional e local (cfr. artigo 2º do Estatuto antigo e 3º do Estatuto novo).
Mas não é despiciente relembrar que nos termos Estatuto antigo (aprovado pela Lei nº 47/86) não só era contemplada a interligação entre a atuação judicial do MINISTÉRIO PÚBLICO em representação do ESTADO e os demais serviços do Estado, cuja atuação estivesse implicada, como se previa que ao Ministro da Justiça competia transmitir, ainda que por intermédio do Procurador-Geral da República, instruções de ordem específica nas ações cíveis e nos procedimentos tendentes à composição extrajudicial de conflitos em que o Estado fosse interessado ou autorizar o Ministério Público, ouvido o departamento governamental de tutela, a confessar, transigir ou desistir nas ações cíveis em que o Estado fosse parte (cfr. artigo 80º alíneas a) e b) do Estatuto antigo).
3.21 E recentrando-nos na invocada desconformidade das normas em causa, temos que reafirmar a análise feita pela 1ª instância quanto à convocação do artigo 219º nº 1 da CRP, nos termos da qual “ao Ministério Público compete representar o Estado e defender os interesses que a Lei determinar, bem como, com observância do disposto no número seguinte e nos termos da Lei, participar na execução da política criminal definida pelos órgãos de soberania, exercer a ação penal orientada pelo princípio da legalidade e defender a legalidade democrática”. Dando por renovados os entendimentos doutrinais ali citados a tal respeito. Os quais evidenciam que a discussão em torno da representação do ESTADO pelo MINISTÉRIO PÚBLICO se encontra atualmente já limitada. Na medida em que é aceite, sem reservas, a conformidade constitucional com o inciso “ao Ministério Público compete representar o Estado” constante da primeira parte do nº 1 do artigo 219º da CRP, quanto às demais opções legais em que a representação do ESTADO, e a defesa dos interesses patrimoniais deste, não são feitas pelo MINISTÉRIO PÚBLICO, mas pelas entidades ou órgãos integrados na administração direta ou indireta do Estado (tenham ou não personalidade jurídica), quando nos termos da Lei processual aplicável lhes é reconhecida personalidade e capacidade judiciária.
O que significa que restam apenas em discussão as ações relativas a contratos e a responsabilidade civil extracontratual em que o ESTADO seja demandado nos Tribunais Administrativos. E não se vê em como possam estas considerar-se núcleo essencial das funções do MINISTÉRIO PÚBLICO referidas no nº 1 do artigo 219º da CRP.
3.22 E por último sempre importará ainda dizer que independentemente de estar ou não a matéria em causa, regulada nos dispositivos dos artigos 11º e 24º do CPTA na versão dada pela Lei nº 118/2019, de 17 de setembro, no âmbito da reserva relativa da assembleia da república nos termos do artigo 165º nº 1 da CRP, também apontado como violado, o certo é que essa competência legislativa foi observada.
3.23 Aqui chegados, tem pois que concluir-se, dever ser negado provimento ao recurso e manter-se, com a antecedente fundamentação, a decisão do Mmº Juiz a quo que indeferiu a arguição de nulidade de falta da citação (…)”.
Examinando o aresto ora parcialmente transcrito, verifica-se, sem qualquer margem para dúvida, que a mesmo versa sobre a problemática trazida a juízo.
De facto, à semelhança do processo nº. 00902/19.2BEPNF-S1, também a decisão judicial recorrida cuidou de determinar a bondade da arguição da nulidade por falta de citação do Estado Português, aferida na vertente de se saber se, nas ações em que vem demandado o Estado Português, a citação do Ministério Público operada nos termos preconizados no nº.4 do artigo 25º do CPTA, na redação dada pela Lei n.º 118/2019, de 17/09, confronta[va] a C.R.P. nos mesmos termos e com o alcance invocado nos autos.
O que serve para concluir que a doutrina que emana do aresto supra transcrito tem pleno enquadramento no presente caso recursivo.
E no que tange à bondade de tal doutrina, não se vislumbra, nem descortina, qualquer argumento de natureza jurídica ou prática para inverter a direção seguida no referido processo, assomando a mesma, a nosso ver, como a mais concordante e consentânea com o bloco legal aplicável ao caso versado nos autos.
Assim, inexistindo quaisquer razões ou circunstâncias específicas que justifiquem diverso procedimento, não vemos razões sustentáveis para divergir da doutrina produzida pelo dito Acórdão deste T.C.A.N., antes a ela aderimos.
Tem-se, portanto, por assente que a opção do legislador infra-constitucional de fazer operar a citação da pessoa coletiva Estado, quando este seja demandado no âmbito dos processos nos Tribunais Administrativos, através do Centro de Competências Jurídicas do Estado, não fere o artigo 219º nº 1 da CRP, não se descortinando, assim, qualquer nulidade processual emergente da falta da citação do Ministério Público, por omissão completa do ato.
Deste modo, tendo também sido esta a posição trilhada na sentença recorrida, é mandatório concluir que esta fez correta subsunção do bloco legal aplicável, não sendo, por isso, merecedora da censura que o Recorrente lhe dirige nos domínios da (i) “(…) interpretação restritiva do artigo 25º, nº 4, do CPTA, conforme com a unidade do sistema jurídico e com o disposto no art. 219º, nº 1, da Constituição (…)”; (ii) da “(…) recusa de aplicação normas constantes do segmento final do n.º 1 do art. 11.º e do n.º 4 do art. 25º, do CPTA, na redação da Lei n.º 118/2019, por inconstitucionalidade material (…)”;, e (iii) de “(…) declaração de nulidade por falta de citação do Ministério Público (…)”.
Concludentemente, deverá ser negado provimento ao presente recurso jurisdicional e mantida a decisão judicial recorrida, ao que se provirá em sede de dispositivo.

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IV – DISPOSITIVO
Nestes termos, acordam em conferência os juízes da Secção do Contencioso Administrativa deste Tribunal, de harmonia com os poderes conferidos pelo artigo 202º da CRP, em NEGAR PROVIMENTO ao presente recurso jurisdicional, e manter a decisão judicial recorrida.

Custas a cargo do Recorrente, sem prejuízo da isenção subjetiva com que litiga nos autos.

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Porto, 22 de janeiro de 2021

Ricardo de Oliveira e Sousa
João Beato
Helena Ribeiro