| Decisão Texto Integral: | JMBAP (R. de C....., nº 63, P…..) e GJFCMS (R. de C....., nº 45, P…..), interpõem recurso jurisdicional de decisão do TAF do Porto, que julgou improcedente acção intentada contra o Município P..... (Praça G…), na sequência de ordem para desocupação de parcelas de terreno. * Os recorrentes concluem:
1. Nos termos do art. 83º, nº 4, do CPTA, embora a não impugnação circunstanciada do alegado na petição não implique confissão dos factos, deverá essa não impugnação ser valorada livremente pelo Tribunal para efeitos probatórios.
2. No caso, tendo considerado o Meritíssimo Juiz a quo no Despacho Saneador que não havia matéria controvertida relevante, por ter a respectiva matéria sido alegada sem impugnação do R., por não estar em contradição com a defesa no seu conjunto nem com o p. a., e por ser facto relevante para a boa decisão da causa, deve aditar-se ao elenco factual constante da sentença recorrida um ponto 5. a), em que se diga: Quando os AA. se constituíram proprietários dos prédios identificados nos pontos 1. e 2., os terrenos identificados no ponto 3., encontravam-se incultos, nunca tendo sido concretizado pelo R. qualquer fim específico sobre os mesmos e nunca aos mesmos tendo sido conferido qualquer fim ou utilidade por nenhuma entidade pública.
3. Como deve aditar-se-lhe um ponto 5. b), em que se diga: desde aquela aquisição, verificada em 1985 e em 1992, os AA. trataram esses terrenos como seus, os cuidaram, os integraram de forma indissociável nos seus prédios, os vedaram, os ajardinaram e cultivaram, a expensas próprias.
4. Também um ponto 5. c), em que se diga: O que foi feito à vista de toda a gente, e, designadamente, do R., e sem qualquer oposição, até à notificação do acto impugnado.
5. E, ainda, um ponto 9. a), em que se diga: Os terrenos em causa encontram-se em grande proximidade com o Parque da Cidade P…...
6. O que pode e deve esse Venerando Tribunal fazer, nos termos do art. 662º, nº 1, do CPC, aplicável por remissão do art. 1º do CPTA.
7. É verdade que a atribuição do carácter público dominial a um bem pode resultar de um mero facto ou de uma prática consentida pela Administração em termos de manifestar a intenção de consagração ao uso público.
8. No caso, os terrenos em causa destinavam-se, pela “Planta Geral da Urbanização do Bairro de CEAA”, a jardim, cfr. ponto 8. do elenco factual constante da decisão recorrida.
9. O Bairro de CEAA foi concluído em 1960 – cfr. ponto 7. do elenco factual constante da decisão recorrida.
10. Não obstante, não foram então pelo R. efectivamente afectos a jardim os terrenos aqui em causa, como nunca o foram, tanto que, antes da “ocupação” dos AA. se encontravam incultos, cfr. proposto ponto 5. a), do elenco factual constante da decisão recorrida.
11. Os AA. adquiriram os prédios contíguos com os terrenos em causa em 1985 e 1992, cfr. proposto ponto 5. b), do elenco factual constante da decisão recorrida.
12. Os AA. integraram esses terrenos, fisicamente, no logradouro das respectivas habitações, vedando-os, cfr. ponto 4. e proposto ponto 5. b) do elenco factual constante da decisão recorrida.
13. Os terrenos em causa foram ajardinados e cuidados pelos AA. e seus antecessores, cfr. proposto ponto 5. b) do elenco factual constante da decisão recorrida.
14. Disso sempre soube o R., cfr. proposto ponto 5. c) do elenco factual constante da decisão recorrida.
15. O R. notificou um dos AA., enquanto proprietário – como se lê expressamente na notificação - para proceder à limpeza do terreno, cfr. ponto 11. do elenco factual constante da decisão recorrida.
16. O R. concedeu a um dos vizinhos dos AA. – que se encontra nas mesmas circunstâncias destes – autorização para edificação de uma rampa de acesso ao logradouro do seu prédio, que inclui o terreno “ocupado”, pela qual cobra taxas municipais, cfr. ponto 12. do elenco factual constante da decisão recorrida.
17. O R. construiu muito próximo do local em que se situam os terrenos em causa, o Parque da Cidade, cfr. proposto ponto 9. a) do elenco factual constante da decisão recorrida.
18. Assim, o R. manifestou formalmente a intenção de afectar os terrenos em causa ao domínio público, pelo que os terrenos foram integrados no domínio público municipal.
19. Não obstante, nunca concretizou o R. essa intenção, nunca deu aos terrenos a utilização pública que manifestou pretender dar e não o fez durante já 57 anos.
20. Os AA., ao menos logo após a aquisição do prédio confinante com os terrenos em causa, integraram esses, estes, de forma permanente, nesse prédio, através de vedação com muro, os ajardinaram e cuidaram.
21. O que fizeram à vista e com o conhecimento do R., que a isso não manifestou qualquer oposição – fosse de que forma fosse - até à prática do acto impugnado.
22. O R. criou, muito perto, o maior espaço verde municipal do P….., que serve, com enorme mais valia, todos os interesses, na zona, de utilização pública de jardins.
23. O R., tanto tratou sempre os AA. como proprietários dos terrenos em causa que os intimou, enquanto tais, para a limpeza dos terenos em causa, e que autorizou um dos vizinhos em condições em tudo semelhantes a instalar uma rampa para automóvel de forma a aceder justamente ao terreno “ocupado”.
24. Por tudo o que, ao contrário do decidido, não pode deixar de considerar-se que o R. desafectou, tacitamente, os terrenos em causa do domínio público municipal.
25. É que os bens dominiais quando deixam de ter utilidade pública perdem o carácter dominial e ingressam no domínio privado da pessoa jurídica de direito público, deixando de ser imprescritíveis e inalienáveis, tal processo é designado por desafectação do domínio público que pode ser expressa ou tácita, e para que ocorra desafectação tácita é mister que a coisa pública, em si mesma, deixe de estar nas condições comuns de servir o fim da utilidade pública e passe a estar nas condições comuns aos bens do domínio privado da Administração Pública.
26. O que é patente ser o caso, pois os terrenos em causa não tiveram efectivamente qualquer utilidade pública ao longo de 57 anos e – integrados indissociavelmente, como estão, em prédios privados - não estão em condições de servir qualquer fim de utilidade pública, até porque, hoje, atenta a existência, ao pé, do Parque da Cidade, nenhuma haveria com um mínimo de relevo.
27. Foi o R. que não deu qualquer utilização aos terenos em causa, que os viu ser utilizados – aliás para o fim a que os destinava – pelos AA., que os viu serem apropriados – pela integração no logradouro dos prédios dos AA. - e nada fez, ou disse, e que, até, tratou os AA. e seus vizinhos como proprietários destes, ao exigir-lhes, enquanto tais, a sua limpeza, e ao cobrar-lhes taxas municipais pela instalação de rampas de acesso.
28. Há mais de 25 e de 32 anos, ao menos desde a data em que adquiriram os prédios confinantes com os terrenos em causa, integraram os AA. nesses, de forma permanente, assim os mantendo até hoje, os ajardinaram – o que era exactamente o fim a que os mesmos se pretendiam destinar – e cuidaram, agindo como seus proprietários.
29. O que fizeram à vista de toda a gente e sem oposição de quem quer que seja, designadamente do R. que, até, como proprietários os tratou.
30. Pelo que os adquiriram por usucapião.
31. Sendo que, desafectados que estavam do domínio público, por essa via se podiam – e podem – efectivamente adquirir.
32. O acto administrativo impugnado é ilegal, por violação dos arts. 3º, 4º e 7º do CPA, pois tal acto, não visando qualquer finalidade relevante para o interesse público, nada acrescentando a este, é contraditório com comportamentos anteriores do R., lesando direitos adquiridos dos AA. e, até, inconstitucional, por violação do art. 62º da CRP, pois implicaria uma expropriação sem utilidade pública e sem o pagamento da justa indemnização.
33. Os terrenos em causa foram tacitamente desafectados do domínio público.
34. Os terrenos em causa foram adquiridos pelos AA., por usucapião, nos termos dos arts. 1287º, 1296º e 1316º do CC.
35. Ao decidir em contrário, a sentença recorrida violou os mencionados dispositivos legais e constitucional.* Contra-alegou o recorrido, dando em conclusões:
A. A douta sentença proferida pelo tribunal a quo e ora colocado em crise pelos Recorrentes é justa, bem fundamentada e inatacável, demonstrando uma aplicação exemplar das normas jurídicas, pelo que deverá ser confirmada por V. Exas.
B. Louvando-se no disposto no nº 4 do artigo 83º do CPTA e no facto de “ter a respectiva matéria sido alegada sem impugnação do R., por não estar em contradição com a defesa no seu conjunto nem com o p.a.” [Cfr. conclusão 2. ], propugnam os Recorrentes a introdução na matéria dada como provada dos pontos 5 a), b) e c), 9 a)16 [16 Pontos referidos nas alegações de recurso.]
C. A presente lide trata primacialmente da impugnação de um acto administrativo, pelo que, no que concerne ao ónus de impugnar, se aplica o nº 4 do artigo 84º do CPTA, no qual se “a falta de impugnação especificada” neste tipo de acções “não importa a confissão dos factos articulados pelo autor”.
D. Mas se quisermos ir até mais longe, sublinhem-se as considerações de Abílio Neto no comentário ao artigo 574º do Código Civil, que refere que “a ampla liberalização do ónus de impugnação, implementada pela reforma de 2013, reconduziu-o a uma função minimalista, porquanto, por um lado, o réu passou a estar obrigado a tomar uma posição clara apenas “sobre os factos que constituem a causa de pedir invocada pelo autor”, ou sejam sobre os factos e razões de direito que servem de fundamento à acção, avaliados por um juízo de causa-efeito entre esses factos e o direito (casa de pedir) e o pedido, na lógica do autor (ou noutra lógica que o tribunal entenda adequada), e, por outro lado, a admissão por acordo dos factos instrumentais, ou seja, daqueles factos cuja função é penas probatória, sem que consubstanciem ou preencham directamente as pretensões jurídico-materiais do autor, embora deles se infira a existência dos factos principais, pode ser sempre afastada por prova posterior (nº 2 in fine), o mesmo é dizer que o acordo que recaiu sobre tais factos é sempre provisório, sujeito como está às contingências da prova, nomeadamente testemunha”17 [17 Cfr. Abílio Neto, Novo Código de Processo Civil, 2ª edição revista e ampliada, Janeiro /2014, Ediforum, pp. 625 e 626.]
E. E para reforçar esta ideia “liberal” do ónus de impugnação, acrescenta ainda que “o cuidado e minúcia que antes caracterizavam uma contestação solidamente elaborada são substituídas por um articulado aligeirado, uma vez que o “centro de gravidade” foi deslocado para a audiência de julgamento” [Cfr. Abílio Neto, Novo Código de Processo Civil, 2ª edição revista e ampliada, Janeiro /2014, Ediforum, p. 626.]
F. Da simples leitura da Contestação - bem como do processo administrativo junto aos autos - resulta à evidência a discordância do ora Recorrido com o pedido dos Recorrentes, bem como com os argumentos que os sustentam.
G. O tribunal a quo entendeu pela desnecessidade de realização de um julgamento, na medida em que inexistia “matéria de facto controvertida relevante para a decisão a tomar nos presentes autos”.[Cfr. despacho saneador, de 12 de Janeiro de 2017.]
H. O cerne da presente demanda - e da sua sorte – está intimamente relacionada com a natureza do domínio público e das circunstâncias específicas em que pode ocorrer uma desafectação, maxime quando sucede de forma tácita.
I. As parcelas em questão são de domínio público, constituindo uma área destinada a jardim, conforme a Planta Geral da Urbanização do Bairro de CEAA, que ainda hoje mantêm esse destino, uma vez que se pretende realizar os trabalhos necessários ao seu ajardinamento.
J. Nos termos do disposto no nº 2 do artigo 202º do Código Civil, consideram-se fora do comércio todas as coisas que não podem ser objecto de direitos privados, tais como as que se encontram no domínio público [Cfr. artigo 84º da CRP. Como bem refere a sentença recorrida (p.10): “A Constituição procede, no art. 84º, à individualização de alguns bens que necessariamente pertencem ao domínio público, deixando porém ao legislador ordinário a faculdade de classificar outros bens como bens do domínio público, do Estado, das regiões autónomas ou das autarquias locais (cfr. n.º 2 do art. 84º da Constituição), no respeito pelas dimensões essenciais inerentes ao próprio conceito de domínio público, nomeadamente a sua inalienabilidade, imprescritibilidade, insusceptibilidade de servidões reais, a exclusão de posse privatística e a impossibilidade de serem objeto de execução forçada ou de expropriação por utilidade pública (cfr. GOMES CANOTILHO e VTAL MOREIRA, CRP Anotada, 3ª edição pág. 410 a 414)”.]
K. Ora, resultado dos factos provados que o Recorrido “adquiriu a parcela global de terreno identificada no ponto 5. da matéria de facto, onde foram edificadas 226 moradias, cuja construção foi concluída em 8.11.1960 (cfr. ponto 7. dos factos provados), que em 30.01.1965 viria a ceder ao Estado (cfr. pontos 9. e 10. dos factos provados). Conforme também resulta da matéria de facto provada, aquando da construção do Bairro de CEAA, às parcelas de terreno ocupadas pelos Autores foi dado o destino de área de jardim (cfr. ponto 8 dos factos provados). Isto é, através da respetiva Planta Geral da Urbanização, o Réu destinou as parcelas de terreno ocupadas a zona ajardinada, razão pela qual essas parcelas, assim como os arruamentos do bairro, não foram objeto de cedência ao Estado aquando da outorga da escritura de 30.01.1965”. Com a outorga da escritura de 30.01.1965, identificada no ponto 9. da matéria de facto, apenas foi cedida a área correspondente às 226 moradias e respetivas parcelas de terreno afeto (cfr. ponto 10. dos factos provados), mantendo-se propriedade do Réu quer as parcelas que destinou a zona ajardinada, quer os arruamentos do bairro. Mantendo-se propriedade do Réu, importa aferir se as parcelas ocupadas pelos Autores integram o domínio público do seu património. Por razões inerentes à sua própria natureza, as zonas ajardinadas integradas num plano de urbanização devem ser tidas como afetas a fins de utilidade pública, nomeadamente, para usufruto por parte da população. A esse fim de utilidade pública das zonas ajardinadas dos meios urbanos não é alheio o decisivo equilíbrio que deve existir entre área construtiva e zonas verdes para a qualidade de vida das populações, de modo a evitar que determinada área urbana seja apenas constituída por betão.” [Cfr sentença recorrida]
L. As parcelas de terreno destinadas a zonas verdes passaram a integrar o domínio público municipal, no momento em que, através do plano urbanístico elaborado para o Bairro de CEAA, foi manifestada a intenção por parte do Recorrido de as destinar a zona verde [A este propósito, cfr. o Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo de 26 de Junho de 2014, relativo ao processo nº 01174/12 e disponível para consulta em www.dgsi.pt]
M. E como bem realça a sentença recorrida, “essa integração no domínio público municipal das parcelas ora ocupadas pelos Autores não fica dependente de uma efetiva afetação ao fim que justifica a sua natureza de utilidade pública” [A este propósito, cfr. o Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo de 26 de Junho de 2014, relativo ao processo nº 01174/12 e o Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo de 8 de Setembro de 2011, relativo ao processo nº 0267/11, ambos disponíveis para consulta em www.dgsi.pt.]
N. As parcelas de terreno em apreço integram o domínio público municipal e, por essa razão, estão fora do comércio jurídico privado (artigo 202º do Código Civil) e não podem ser objecto de actos de posse.
O. A natureza dominial dos bens pode ser afastada, por desafectação dos mesmos aos fins de utilidade pública que justificou a sua integração no domínio público. E, quando ocorre a desafectação, os bens voltam ao comércio jurídico privado, o que não sucede de todo in casu.
P. Admitindo que as parcelas estão integradas no domínio público municipal, restou aos Recorrentes na presente demanda, defender que ocorreu uma desafectação tácita que permitiu a sua aquisição por usucapião, invocando para tanto a inércia do Recorrido em dar cumprimento à finalidade que este diz sempre terem tido tais parcelas de terreno, nomeadamente, um espaço ajardinado, quer pelo alegado reconhecimento do direito de propriedade dos Recorrentes sobre as mesmas quando ordenou a limpeza dos mesmos ou ao emitir uma licença para uma rampa.
Q. Como bem refere a sentença recorrida, “não foi alegado nem carreado para o processo qualquer ato emitido pelo Réu que tenha procedido à desafetação do domínio público das parcelas de terreno ocupadas pelos Autores. Por outro lado, a inércia do Réu em erguer nas parcelas ocupadas o jardim que para lá previu na respetiva “Planta Geral da Urbanização do Bairro de CEAA” não revela qualquer manifestação de vontade de as subtrair ao uso público, que antes havia justificado a sua integração do domínio público do seu património”.
R. O Recorrido sempre manifestou, em todos os procedimentos atinentes com as parcelas em causa, que foi sua intenção reservá-las para zona verde [Cfr. factos provados 13, 14 e 17.]
S. Quanto ao reconhecimento do direito de propriedade, importa mencionar que nem a ordem de limpeza das parcelas, nem a licença para uma rampa de acesso a uma parcela de um vizinho, constitui um título bastante para legitimar a ocupação das parcelas em questão por parte dos Recorrentes.
T. “Só através de uma prévia manifestação de vontade devidamente motivada, ainda que implícita”, por parte do Recorrido, de desafectação das parcelas em questão do domínio público, submetendo-as ao regime do direito privado25 [25 Cfr. artigo 1304º do CC,] se poderia seguir a respectiva aquisição, por qualquer título, por parte dos Recorrentes, o que não se verificou.
U. Pelo exposto, a sentença proferida pelo tribunal a quo não merece qualquer reparo, devendo ser confirmada por V. Exas. * O Exmº Procurador-Geral Adjunto, notificado nos termos do art.º 146º, nº 1, do CPTA, emitiu parecer no sentido do não provimento do recurso.* Os factos, que a decisão recorrida elencou:
1. O autor JMBAP é proprietário do prédio sito na Rua de C....., n.º 63, da Freguesia de A…, descrito na Conservatória do Registo Predial P….. sob o n.º 482/19910423, registado a seu favor pela Apresentação 1 de 21.07.1994, e inscrito a seu favor na matriz predial urbana sob o artigo n.º 4002 (cfr. cópia da certidão permanente do registo a fls. 21 a 23 do processo físico n.º 2694/15.3BEPRT, apenso aos autos, e cópia da caderneta predial urbana a fls. 17 e 18 do mesmo e que aqui se dá por integralmente reproduzido).
2. O autor GJFCMS é proprietário do prédio sito na Rua de C....., n.º 45, da Freguesia de A…, descrito na Conservatória do Registo Predial P….. sob o n.º 677/19921009, registado a seu favor pela Apresentação 3 de 27.06.1997, e inscrito a seu favor na matriz predial urbana sob o artigo n.º 2313 (cfr. cópia da certidão permanente do registo a fls. 24 e 25 do processo físico n.º 2694/15.3BEPRT, apenso aos autos, e cópia da caderneta predial urbana a fls. 19 e 20 do processo físico e que aqui se dá por integralmente reproduzido).
3. Os Autores encontram-se a ocupar as parcelas de terreno, confinantes com os prédios de que são proprietários, referidos nos pontos 1. e 2. e com a Rua de M..., identificadas na planta junta a fls. 2 do Processo Administrativo (PA) junto aos autos, que aqui se dá por reproduzida (acordo).
4. As parcelas de terreno, ocupadas pelos Autores, encontram-se ajardinadas e vedadas sem acesso à Rua de M... (cfr. Acordo e fotografias a fls. 44 e 45 do processo físico, que aqui se dão por reproduzidas).
5. Os prédios e parcelas de terreno identificados nos pontos 1. a 4. integram-se na parcela global de terreno onde se encontra construído o denominado Agrupamento CEAA (acordo);
6. A parcela global de terreno identificado no ponto anterior veio à posse do Réu por sentença judicial proferida a 4 de abril de 1949, correspondente à Parcela n.º 1 do Mapa de Expropriações e da Planta Cadastral dos terrenos destinados ao “Aglomerado CEAA e seus Acessos e Retificação desta Artéria”, aprovados por despacho de sua Excelência o Sub-Secretário de Estado das Obras Públicas, em 24 de outubro de 1945 (cfr. informação técnica da Divisão Municipal de Gestão do Património do Município P....., de 30.05.2013, com a referência n.º I/97747/13/CMP, a fls. 5 e segs. Do PA, junto do processo físico e que aqui se dá por integralmente reproduzida).
7. Os trabalhos de urbanização do “Agrupamento CEAA” foram dados como devidamente concluídos e em condições de merecer aprovação, no dia 08.11.1960 (Cfr. Auto de Vistoria de Trabalhos a fls. 69 do PA, junto ao processo físico e que aqui se dá por integralmente reproduzido).
8. As parcelas de terreno ocupadas, identificas no ponto 3. constituíam, de acordo com o projeto do bairro, uma área de jardim, conforme se pode constatar na “Planta Geral da Urbanização do Bairro de CEAA”, que aqui se dá por reproduzida (cfr. cópia da planta a fls. 65 do PA, junto ao processo físico, área delimitada a amarelo e que aqui se dá por integralmente reproduzido).
9. O Réu cedeu ao Estado o “terreno onde se encontra construído o Agrupamento CEAA”, com a área de 67.310m2, por escritura lavrada em 30 de Janeiro de 1965 (cfr. cópia de escritura, fls. 195 a 197v do Livro de Notas n.º 124 da Nota Privativa da Câmara Municipal e Auto de Demarcação e Avaliação de 22 de Dezembro de 1964, anexo, que retifica o feito em 27 de Dezembro de 1955, a fls. 57 e segs. do PA, apenso ao processo físico e que aqui se dá por integralmente reproduzido).
10. A área do terreno abrangido pelo Agrupamento CEAA, de 67.310m2, transmitida pela escritura referida no ponto anterior, correspondente à soma das áreas de cada uma das 226 moradias construídas e respetivos terrenos afetos (cfr. Auto de Demarcação e Avaliação de 22 de Dezembro de 1964, anexo à escritura referida no ponto anterior e que aqui se dá por integralmente reproduzido).
11. Por ofício de 21.07.2009, sob o assunto “Limpeza de terreno sito na Rua de C..... n.º 45”, a Direção Municipal de Ambiente e Serviços Urbanos do Réu notificou o autor GJFCMS para “no prazo de 10 dias a contar da receção da presente notificação, efetuar os trabalhos de limpeza e corte de vegetação na parcela/lote” (cfr. cópia do ofício, a doc. 15 junto com a PI e que aqui se dá por integralmente reproduzido).
12. Encontra-se emitida licença para rampa de acesso pelo terreno adjacente ao prédio sito na Rua de C..... n.º 77, com o n.º 86021999 (cfr. cópias de guia de recebimento e de aviso de pagamento, docs. 16 e 17, juntos com a e que aqui se dão por integralmente reproduzidos).
13. De acordo com o despacho da Chefe de Divisão Municipal de planeamento e Ordenamento do Território, de 25.07.2013, exarado no processo n.º 48577/13/CMP, referente à parcela de terreno global em que incluem as parcelas de terreno ocupadas, referidas no ponto 3: “(…) A parcela corresponde a um jardim público previsto no projeto do Bairro CEAA, pelo que deve permanecer no domínio público. O arrendamento provisório não é aconselhável porque vem viabilizar a ocupação indevida que se verifica por parte dos proprietários envolventes não contribuindo para a reabilitação destas áreas. O tratamento destes espaços é urgente para devolver estas áreas verdes ao bairro criando melhor qualidade de vida aos moradores. (…) a cedência desta pequena faixa de terreno iria provocar um precedente que descaracterizava do ponto de vista urbanístico o estudo original.(…)” (cfr. cópia do despacho a fls. 13 do PA junto ao processo físico e que aqui se dá por integralmente reproduzido).
14. Na proposta elaborada pela Divisão Municipal de Património, no âmbito do processo n.º I/27309/14/CMP, que mereceu despacho de concordância do Diretor do Departamento Municipal de Património de 02.12.2014, consta a informação de que segundo a solução urbanística preconizada pela DMPOT (I/12991/13/CMP e respetivo despacho), “as parcelas de terreno ocupadas deverão manter-se no domínio público (…)”, fixando um prazo de 20 dias para a desocupação voluntária das mesmas (cfr. informação/despacho a fls. 25 do PA, apenso aos autos físicos e que aqui se dá por integralmente reproduzido).
15. Em 04.12.2014, os Autores foram notificados do conteúdo dos ofícios, I/202260/14/CMP e I/155588/14/CMP, nos quais consta “(…)Tendo-se verificado que V. Ex.ª ocupa abusivamente uma parcela de terreno do domínio público municipal sita à Rua de M..., devidamente delimitada na planta em anexo, vimos pelo presente comunicar que deverá proceder à desocupação voluntária da parcela por si ocupada e à respetiva limpeza do terreno, concedendo-se um prazo máximo de 20 (vinte dias) para a sua execução voluntária.(…) Caso não proceda à desocupação voluntária da referida parcela municipal por si ocupada, no prazo que para o efeito lhe foi concedido (20 dias), o Município P..... promoverá o seu despejo coercivo, imputando-lhe todos os encargos e/ou despesas. Junta-se cópia da planta com indicação da parcela municipal onde se verifica a ocupação (…)” (cfr. cópias dos ofícios e avisos de receção a fls. 26 a 31 do PA, junto ao processo físico e que aqui se dão por integralmente reproduzidos).
16. Através de requerimentos apresentados em 16.12.2014, os Autores peticionaram junto do Réu “a revisão da posição transmitida” pelos ofícios referidos no ponto anterior (cfr. requerimentos a fls. 42 e 48 do PA, junto ao processo físico e que aqui se dão por integralmente reproduzidos).
17. Em 26.10.2015, em resposta ao peticionado no ponto anterior, os Autores foram notificados do indeferimento dos pedidos formulados, através dos ofícios I/173724/15CMP e I/172940/15/CMP, cujo integral conteúdo se dá por reproduzido (cfr. cópias dos ofícios a fls. 75 e 79 do PA, junto aos autos físicos e que aqui se dão por integralmente reproduzidos).
18. Em 2.02.2016, deu entrada neste Tribunal a presente petição inicial (cfr. fls. 2 do processo físico).* A apelação:
A decisão recorrida julgou a acção improcedente, absolvendo o réu dos pedidos formulados.
Pedidos que foram os seguintes:
a) Anulação do ato administrativo impugnado;
b) Reconhecer-se a desafetação tácita dos terrenos em causa do domínio público municipal com efeitos a 1958;
c) Reconhecer-se a aquisição da propriedade dos terrenos aqui em causa a favor dos autores com efeitos a 1958;
d) Condenar-se o Réu nas custas e demais legal”,
Muito em síntese, os autores alegaram que os prédios em questão se encontram por si ocupados desde que adquiriram os prédios contíguos de que são proprietários, e que já eram ocupados pelos anteriores proprietários, concluindo que, por força da duração da posse pacífica sobre esses terrenos, já os adquiriram por usucapião; que à sua pretensão não obsta a invocação, por parte do Réu, de que se tratam de bens do domínio público municipal, uma vez houve já uma desafetação tácita dos mesmos deste.
A sentença recorrida não acolheu as pretensões, fundamentando:
«(…)
Nos termos do art. 202º, n.º 2, do Código Civil, consideram-se fora do comércio todas as coisas que não podem ser objeto de direitos privados, tais como as que se encontram no domínio público.
Já os bens do domínio privado dos entes públicos estão sujeitos a um regime de direito privado e inseridos no respetivo comércio jurídico (cfr. art. 1304º do Código Civil).
A Constituição procede, no art. 84º, à individualização de alguns bens que necessariamente pertencem ao domínio público, deixando porém ao legislador ordinário a faculdade de classificar outros bens como bens do domínio público, do Estado, das regiões autónomas ou das autarquias locais (cfr. n.º 2 do art. 84º da Constituição), no respeito pelas dimensões essenciais inerentes ao próprio conceito de domínio público, nomeadamente a sua inalienabilidade, imprescritibilidade, insusceptibilidade de servidões reais, a exclusão de posse privatística e a impossibilidade de serem objeto de execução forçada ou de expropriação por utilidade pública (cfr. GOMES CANOTILHO e VTAL MOREIRA, CRP Anotada, 3ª edição pág. 410 a 414).
Conforme ensina MARCELO CAETANO, a atribuição do carácter público dominial a um bem resulta não da forma ou das circunstâncias da sua aquisição mas da verificação de um dos seguintes requisitos: (1) da existência de norma legal que o inclua numa classe de coisas na categoria do domínio público, (2) de ato que declare que certa e determinada coisa pertence a esta classe e (3) da afetação dessa coisa à utilidade pública, sendo que esta afetação tanto pode resultar de um ato administrativo formal, como de um mero facto ou de uma prática consentida pela Administração em termos de manifestar a intenção de consagração ao uso público (cfr. Manual de Direito Administrativo, 10ª edição, vol. II, pags. 891 e 892).
Deste modo, para o aqui importa, é decisiva a afetação à utilidade pública do bem para que este se considere integrante do domínio público do património do Estado, Regiões Autónomas ou Autarquias Locais.
Tanto assim é que o Decreto-Lei n.º 477/80, de 15.10, que criou o inventário do património do Estado, no seu art. 7º, restringe o domínio privado disponível do Estado aos bens “não afetos a fins de utilidade pública”.
Descendo aos autos, constata-se que o Réu adquiriu a parcela global de terreno identificada no ponto 5. da matéria de facto, onde foram edificadas 226 moradias, cuja construção foi concluída em 8.11.1960 (cfr. ponto 7. dos factos provados), que em 30.01.1965 viria a ceder ao Estado (cfr. pontos 9. e 10. dos factos provados).
Conforme também resulta da matéria de facto provada, aquando da construção do Bairro de CEAA, às parcelas de terreno ocupadas pelos Autores foi dado o destino de área de jardim (cfr. ponto 8 dos factos provados).
Isto é, através da respetiva Planta Geral da Urbanização, o Réu destinou as parcelas de terreno ocupadas a zona ajardinada, razão pela qual essas parcelas, assim como os arruamentos do bairro, não foram objeto de cedência ao Estado aquando da outorga da escritura de 30.01.1965.
Com a outorga da escritura de 30.01.1965, identificada no ponto 9. da matéria de facto, apenas foi cedida a área correspondente às 226 moradias e respetivas parcelas de terreno afeto (cfr. ponto 10. dos factos provados), mantendo-se propriedade do Réu quer as parcelas que destinou a zona ajardinada, quer os arruamentos do bairro.
Mantendo-se propriedade do Réu, importa aferir se as parcelas ocupadas pelos Autores integram o domínio público do seu património.
Por razões inerentes à sua própria natureza, as zonas ajardinadas integradas num plano de urbanização devem ser tidas como afetas a fins de utilidade pública, nomeadamente, para usufruto por parte da população.
A esse fim de utilidade pública das zonas ajardinadas dos meios urbanos não é alheio o decisivo equilíbrio que deve existir entre área construtiva e zonas verdes para a qualidade de vida das populações, de modo a evitar que determinada área urbana seja apenas constituída por betão.
Como expresso no Ac. do Supremo Tribunal Administrativo de 26.06.2014, processo n.º 01174/12, “(…) a previsão no quadro de operações de loteamento de áreas para espaços verdes públicos e de utilização coletiva constitui uma exigência que, de há muito, se vem revelando como essencial para a obtenção dum adequado e equilibrado ordenamento do território e para a promoção dum adequado “ambiente urbano””.
Assim sendo, tal qual os respetivos arruamentos, e igualmente por razões de utilidade pública, as parcelas de terreno destinadas a zonas verdes passaram a integrar o domínio público municipal, no momento em que, através do plano urbanístico elaborado para o Bairro de CEAA, foi manifestada a intenção por parte do Réu de as destinar a zona verde.
Sendo que essa integração no domínio público municipal das parcelas ora ocupadas pelos Autores não fica dependente de uma efetiva afetação ao fim que justifica a sua natureza de utilidade pública.
Este é também o entendimento sufragado pelo Ac. do Supremo Tribunal Administrativo de 08.09.2011, processo n.º 0267/11, segundo o qual, “(…)bastando a afetação de uma coisa à utilidade pública para que esta passe a integrar o domínio público – afetação que não depende da prolação de um ato administrativo formal visto poder resultar de um mero facto ou de uma prática da Administração que manifeste a intenção de consagração ao uso público - não se pode duvidar de que o jardim - e a parcela ora em causa que lhe foi retirada - estava submetido ao domino público do Réu e, por essa razão, a dita parcela estava subtraída do comércio jurídico privado (…)”.
Ou ainda no de acordo com o já referido Ac. do Supremo Tribunal Administrativo de 26-06-2014, processo n.º 01174/12, “(…) a parcela de terreno em crise, enquanto integrante da parcela que havia sido cedida como e para «zona verde», deve qualificar-se como integrante do domínio público da edilidade aqui recorrida e isso independentemente duma efetiva afetação material da referida parcela à utilidade pública (…)”
Posto que estamos perante parcelas de terreno que integram o domínio público municipal, estes estão fora do comércio jurídico privado, não podendo ser objeto de atos de posse. Porém, pode ser retirada essa natureza dominial aos bens, nomeadamente, por desafetação dos mesmos aos fins de utilidade pública que justificou a sua integração no domínio público (neste sentido, cfr. Ac. do Supremo Tribunal Administrativo de 07.11.2001, processo n.º 39114), e a sua consequente passagem para o domínio privado do património do respetivo ente público, caso em que esses bens voltam a poder ser objeto de relações jurídicas privadas.
Em favor da verificação da desafetação do domínio público municipal, que permita a sua aquisição por usucapião, os Autores invocam a inércia do Réu em dar cumprimento à finalidade que este diz sempre terem tido tais parcelas de terreno, nomeadamente, um espaço ajardinado, quer pelo reconhecimento, em variados atos, do direito de propriedade dos Autores sobre as mesmas.
Sem razão, veja-se:
Seguindo de perto o entendimento expresso no Ac. do Supremo Tribunal Administrativo de 26-06-2014, processo n.º 01174/12, importa ter presente que essa desafetação está dependente da ação do ente público titular da propriedade do bem de domínio público, e não dos atos dos particulares sobre esses bens, que não poderão ser qualificados como atos de posse.
Sendo certo que a desafetação dos bens do domínio público tanto pode resultar de um ato formal do ente público, que de uma forma expressa o faça, como de um facto por ele praticado de que resulte essa desafetação de forma tácita – ora porque os bens deixarem de ter utilidade pública ou porque tenha passado a ser utilizada por particulares por abandono intencional do ente público.
Descendo aos autos, não foi alegado nem carreado para o processo qualquer ato emitido pelo Réu que tenha procedido à desafetação do domínio público das parcelas de terreno ocupadas pelos Autores.
Por outro lado, a inércia do Réu em erguer nas parcelas ocupadas o jardim que para lá previu na respetiva “Planta Geral da Urbanização do Bairro de CEAA” não revela qualquer manifestação de vontade de as subtrair ao uso público, que antes havia justificado a sua integração do domínio público do seu património.
Como afirmado no Acórdão em referência “Para tal não bastará a simples constatação duma ausência, ainda que longa, da construção por parte da edilidade dum jardim ou doutro tipo de arranjo urbanístico destinando o espaço a «zona verde», já que se exige mais do que uma simples e mera inércia por parte da edilidade e se desconhecem inteiramente motivações ou razões que estiveram na sua origem”.
Pois que, e segundo ANA RAQUEL MONIZ, em O Domínio Público - O critério e o regime jurídico da dominialidade, págs. 432/433, “(…) os particulares apenas podem utilizar ou ocupar privativamente um bem submetido ao estatuto de dominialidade ao abrigo de um título jurídico-administrativo (…). Na ausência de título, a ocupação considera-se abusiva, e efetivada por mera tolerância incrementada pela inércia da Administração, expressa na ausência de defesa dos bens dominiais, não nos encontrando diante de uma situação de posse, mas de simples permissão de atos facultativos, os quais nem chegam a configurar uma hipótese de detenção (a qual pressupõe um consentimento, ainda que tácito, do proprietário do bem) (…). (…) a inércia da Administração não pode alcançar aqui o significado de uma «desafetação implícita» (que pressupõe sempre uma atuação positiva da Administração), sob pena de ofensa do princípio da extracomercialidade privada de bens públicos (…)”.
Ao invés, o que o Réu manifestou em todos os procedimentos atinentes com as parcelas em causa foi a intenção de as manter reservadas a zona verde (cfr. factos provados 13., 14. e 17).
Improcede, pois, este primeiro argumento dos Autores.
Do direito de propriedade:
Os Autores alegam que o Réu reconheceu o direito de propriedade dos Autores sobre as parcelas de terreno, ao ordenar-lhes a limpeza da mesma (cfr. facto provado 11.), ou ainda ao emitir a licença para uma Rampa de acesso a uma parcela de um vizinho, integrante do Agrupamento CEAA, nas mesmas circunstâncias das parcelas aqui em causa (cfr. facto provado 12.).
Acontece que, nem a ordem de limpeza das parcelas, nem tampouco a licença para uma rampa de acesso a uma parcela de um vizinho, constitui um título jurídico administrativo capaz de legitimar a ocupação das parcelas em questão por parte dos Autores.
Só através de uma prévia manifestação de vontade devidamente motivada, ainda que implícita, por parte do Réu, de desafetação das parcelas em questão do domínio público, submetendo-as, desse modo, ao regime do direito privado, nos termos do art. 1304º do Código Civil, se poderia seguir a respetiva aquisição, por qualquer título, por parte dos Autores, o que não se verificou.
Improcede, pois, também este “argumento” dos Autores e, consequentemente, atendendo a tudo o mais que acima vem dito, cumpre julgar improcedentes as pretensões dos Autores, absolvendo-se o réu dos pedidos formulados.
(…)».
→ Em termos fácticos
Pretendem os recorrentes que seja aditada a matéria que no seu recurso narram e identificam como a elencar sob 5.a), 5.b), 5.c), e 9. a) [presente ao que se referem, vendo supra]
Por falta de impugnação do réu quanto ao alegado; por notoriedade, quanto ao último ponto.
Sobre este último, bem se pode dizer que é notório… que não é notório!
A respeito dos restantes, vejamos.
Os recorrentes concordam com o juízo do tribunal “a quo”, feito aquando de saneamento, de inexistência de matéria controvertida relevante.
Mas isso não faz supor, nem justifica, que entendam que matéria não impugnada se tenha que ter como adquirida e reconfortada nessa afirmação de inexistência de matéria controvertida relevante, por força de uma falta de (especificada) impugnação.
Não chega sequer a importar aqui se essa falta de impugnação sucede, ou não.
Pois não verte o suposto efeito cominatório.
Nos termos do art.º 83º, nº 4, do CPTA “(…) a falta de impugnação especificada nas ações relativas a atos administrativos e normas não importa confissão dos factos articulados pelo autor, mas o tribunal aprecia livremente essa conduta para efeitos probatórios”.
Isto, como é o caso, “nos processos cujo objecto diga respeito ao exercício de poderes de autoridade por parte da Administração, sejam eles processos de impugnação de actos administrativos ou de normas, ou de condenação à prática de actos administrativos ou de normas - ou seja, os processos que, antes da revisão de 2015, correspondiam à forma da acção administrativa especial (…)” - Mário Aroso de Almeida, “Manual de Processo Administrativo, 2017, 3ª ed.ª, pág. 355.
A lei não determina que o julgamento da matéria de facto se faça contra a Administração, mas, apenas e tão só, que o Tribunal aprecie livremente essa conduta para efeitos probatórios.
O que rejeita que esse julgamento verta por simples cominatório e implica que essa liberdade de julgamento, a ser colocada em causa, o seja por distinta razão.
Com o que os recorrentes não avançam.
Ademais, a requerer reconhecimento de pertinência na fixação de tal matéria para julgamento, justificando ampliação, esse é deficit que se não reconhece na economia da sentença.
→ No que é de direito
Pouco há a dizer.
Os recorrentes, reconhecendo em ponto de partida a dominialidade pública, sustentam ocorrência de uma “desafectação tácita”, e alimentam que advirá aquisição por usucapião.
Mas a sentença é profícua na demonstração da sem razão.
Como sumariado no Ac. do STA, de 26-06-2014, proc. nº 01174/12:
VI - A coisa pública não está sujeita às mesmas leis sobre a prescrição que as coisas do domínio privado e, por isso, é insuscetível de posse privada, pelo que os atos/condutas que hajam sido desenvolvidos pelos particulares quando incidentes sobre coisa do domínio público não poderão ser qualificados como atos de posse, não determinando o momento da desafetação.
VII - A desafetação tácita, enquanto forma de cessação da dominialidade, só ocorre quando a coisa pública deixe de servir ao fim de utilidade pública e passe a ser utilizada/usufruída pelos particulares por abandono intencional da entidade pública sua titular.
VIII - A desafetação tácita não poderá derivar ou resultar de ato ou de atuação praticada por um particular, sendo apenas na atitude da Administração, sua ação ou omissão, que importa encontrar o traço que vinque, claramente, o abandono intencional da coisa, abandono esse a resultar inequivocamente de atos praticados pela Administração.
IX - Para tal não bastará a simples constatação duma ausência, ainda que longa, da construção por parte da Administração dum jardim ou doutro tipo de arranjo urbanístico destinando o espaço a «zona verde», já que se exige mais do que uma simples e mera inércia por parte daquela e se desconhecem inteiramente motivações ou razões que estiveram na sua origem.
Os argumentos de recurso não abalam, não se reconhecendo uma desafectação no que os recorrentes lançam âncora.
E não demonstrada essa afectação tácita, e até mesmo a despeito da improcedência de pretensão de aditamento factual com que também os recorrentes se servem em amparo à discussão de direito, sabido que “as coisas públicas mostram-se fora do comércio jurídico privado, o que significa serem as mesmas insuscetíveis de redução à propriedade particular, inalienáveis, imprescritíveis, impenhoráveis e não oneráveis pelos modos do direito privado enquanto assim se mantiverem” (cfr. o antecedente mencionado Ac. do STA), não sobra lugar a qualquer fenómeno de aquisição por usucapião.
Não pode, pois ver-se em reverso uma qualquer impressão de “expropriação sem utilidade pública e sem o pagamento de justa indemnização”; nem o acto impugnado, de per se, alguma vez se poderá apodar de inconstitucional, conceptualmente distinto que é de uma qualquer norma jurídica.
É, pois, de confirmar o decidido.*** Acordam, pelo exposto, em conferência, os juízes que constituem este Tribunal Central Administrativo Norte, em negar provimento ao recurso.
Custas: pelos recorrentes.
Porto, 7 de Dezembro de 2018.
Ass. Luís Migueis Garcia
Ass. Alexandra Alendouro
Ass. Fernanda Brandão |
