| Decisão Texto Integral: | Acordam, em conferência, os Juízes Desembargadores do Tribunal Central Administrativo Norte – Secção do Contencioso Administrativo:
I
RELATÓRIO
1. "DSTI, SA", inconformada, veio interpor o presente recurso jurisdicional da sentença do TAF de Braga, datada de 20 de Março de 2012, que julgou improcedente a acção administrativa comum, sob forma ordinária, interposta contra o MUNICÍPIO de ESPOSENDE, onde pedia a condenação deste no pagamento da quantia de 760.000,00€, bem como, a liquidar em execução de sentença, 76% de todos os custos da caução (inicial e remanescente até à recepção definitiva) que lhe foi exigida para assegurar a boa e regular execução das obras de urbanização, como condição da emissão do alvará de licença de construção 13…/2005, tudo com o acréscimo dos juros de mora, à taxa legal, vencidos desde a citação ou do desembolso dos custos da caução posteriores à citação até integral pagamento, com as consequências legais.
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2. A recorrente formulou, no final das suas alegações, as seguintes conclusões:
"1ª - Resulta dos FP 2 e 3, 20, 22 e 32 e do PA apenso que está em causa o licenciamento -iniciado em 2002-05-16, na vigência do RJUE, na redacção do DL 177/2001 - de uma operação urbanística de construção de um pavilhão de um só piso e 4.996m2 de área de construção, para instalação de uma unidade comercial, não qualificável como CC (Portaria 424/85, em regulamentação do DL 417/83), a implantar numa parcela com cerca de 14.000m2, que veio a ser constituída por destaque, dentro da área do Plano de Urbanização da designada Zona Industrial de Esposende (PU publicado no DR, II Série, de 1998-04-17).
2ª - A referida parcela confrontava com arruamento de serventia designado Arruamento Norte, cujo projecto de execução (obras de urbanização constituídas por infra-estruturas e pavimentação) já havia sido elaborado pelo Município Recorrido em 1996, com implantação em terreno por este adquirido para execução daquele PU, e com ligação às redes existentes exclusivamente através da (já infraestruturada e pavimentada) Rua CRL, a Poente (FP 3, 4, 5 e 36).
3ª - Esse Arruamento Norte, projectado para ser ladeado por pavilhões industriais, com dois sentidos de trânsito e ligação à restante rede viária exclusivamente através daquela Rua CRL, a Poente, e terminando a Nascente num impasse, com rotunda de retorno, tem 918,47m de extensão, sendo 220m entre aquela rua (CRL) e o extremo Nascente da parcela de implantação da edificação da Recorrente – esta com serventias de acesso aos 110m e aos 210m, a contar daquela Rua CRL – e os restantes 698,50m, aproximadamente, desde o extremo Nascente da parcela ao termo Nascente da própria via, na rotunda de retorno (FP 4, 5, 23, 33 e 34).
4ª – Conforme E.2, a fls. 10 supra, na PI a Recorrente não pretendeu sustentar que beneficiasse de qualquer direito consequente do PIP despachado favoravelmente por em 2001-09-16 e que viabilizara à sua antecessora, sensivelmente na mesma parcela de cerca de 14.000m2, a construção de 2 pavilhões industriais, com a área conjunta de 5.168m2, com a condição (apenas) de infraestruturar o Arruamento Norte no troço fronteiro (ou a par da parcela), sem qualquer prolongamento para o lado Nascente e, até, sem ligação à Rua CRL, lado Poente, ou, em alternativa, com a condição de pagar ao Município uma taxa de 60.000$00 por cada metro linear do mesmo troço fronteiro (FP 1 e 35).
Todavia, devendo a discricionariedade da exigência de obras de urbanização do artº 24º.4 e do artº 25º.1 do RJUE conter-se na proporcionalidade aos objectivos visados por esses normativos (artº 5º.2 do CPA) e, no caso, devendo a exigência limitar-se aos ”trabalhos necessários” para a edificação a licenciar (referido artº 25º.1 do RJUE), aquele antecedente não é despiciendo, porque evidencia a exorbitância/desproporcionalidade de, em Dezembro de 2002 (passado um ano do PIP), para o mesmo local e menor área de construção ter sido imposto à Recorrente a realização das obras de urbanização do troço de cerca de 698,50m do Arruamento Norte a Nascente da parcela, até o seu termo sem saída, não a servindo, exorbitando as obras de urbanização (essas sim) justificadas pela edificação do troço de 220m fronteiro à parcela e de ligação ao arruamento e redes existentes, para Poente (FP 6 a 12, 23, 32 a 34).
5ª – De facto, a questão que cumpre ao Tribunal apreciar e decidir é a do reconhecimento à Recorrente do direito a ser ressarcida, a titulo de responsabilidade civil extracontratual e enriquecimento ilícito do Recorrido, pelos custos directos e indirectos (nomeadamente com os encargos decorrentes da prestação de garantia bancária no valor de 1.000.000,00€) derivados das obras de urbanização do troço de 698,50m2 do arruamento a Nascente da parcela da edificação a licenciar), cuja realização o Recorrido lhe impôs, apesar de não serem necessárias à integração urbanística da edificação e à sua utilização.
6ª – Os FP 6 a 13 e 27 a 29 demonstram que o licenciamento da edificação requerido pela Recorrente lhe seria indeferido se ela não se tivesse submetido a “aceitar executar aquelas obras de urbanização do troço de cerca de 698,50m a Nascente da parcela, desnecessários à sua integração e serventia; e porque o Recorrido não confiou que a Recorrente oferecesse essa prestação de livre vontade, exigiu-lhe garantia bancária bastante previamente â emissão do alvará da licença. De facto, como foi alegado pela Recorrente no artº 19 da PI, só pelos projectos que lhe foram remetidos pelo ofício do Recorrido de 2002-12-10 (FP11) ficou a saber que lhe eram exigidas as obras de urbanização do troço Nascente, sendo certo que, pelo requerimento de 2002-09-24, a Recorrente, para evitar o projecto de indeferimento por falta de infra-estruturas, só prometera que “executaria os trabalhos de infra-estruturas necessários” (FP 8).
7ª – Conforme E.3, a fls. 10/11 supra, é errada (artºs 236º a 238º do CCivil) a interpretação que a sentença faz do reportado na conclusão que antecede identificando-o com um acordo que a Recorrente, “no âmbito da (sua) liberdade contratual”, tivesse firmado com o Recorrido (D-c).1 e 2 a fls 8, D-6 a fls. 9 e E.3, a fls. 10 supra). Este, actuou enquanto autoridade com poderes (discricionários) de licenciamento (artº 64º.5-a) da LAL), impondo a prestação exorbitante/desnecessária, sob ameaça do já projectado indeferimento; e exigindo a garantia do cumprimente dessa imposição, por caução bancária do respectivo valor, para não deixar à Recorrente liberdade de deixar de cumprir a imposição que aceitara (assim evitando a questão que seria inerente à liberdade contratual ponderada pelas autoras da obra referida no 3º parágrafo de D-c.1, a fls. 8 supra). Aliás, quando à verificação do requisito da liberdade contratual a fundamentação da decisão recorrida é manifestamente incongruente na parte em que, por um lado, aduz que “face ao proposto indeferimento” (D-b).2, a fls. 7 supra), “foi imposto (à Recorrida) um condicionamento para o deferimento” (D-c).2, a fls. 8 supra), ou seja, “a execução integral das obras lhe era exigida como condição imprescindível para o deferimento” (D-b).3, a fls. 7 supra), mas, por outro lado, ajuíza que a Recorrida “se dispôs, por INICIATIVA própria, a cumpri-lo” (o condicionalismo imposto) – D-b).2 e 3, a fls. 7, c).2, a fls. 8, e E.4, a fls. 11 supra.
8ª – O artº 117º.4 do REJUE não exige “pressão” ou “coacção” (D-c).3, a fls. 9 supra) mais persuasivas/adstringentes do que condicionar-se o deferimento à imposição/aceitação de exigência exorbitante/desnecessária, no caso agravada pela imposição do seu caucionamento.
9ª – Ora, neste caso, sendo evidente a imposição (conclusões 6ª a 8ª supra), também é manifesto que a exigência das obras de urbanização do troço de 698,50m do arruamento sem saída, após os 220m necessários à edificação a licenciar (pois esta se situa no troço inicial de ligação à restante rede viária) corresponde a um custo desproporcionado/exorbitante: nos 918,50m totais do arruamento o custo daqueles 698,50m desnecessários corresponde, em valor relativo, a 76%, e, em valor absoluto, a 760.000€ - pois o próprio Recorrido avaliou as obras de urbanização em 1.000.000€, para efeitos do caucionamento da sua boa e oportuna execução (FP 27, 28, 33 e 34 e E.1 a fls. 10 supra)
10ª – Bom conhecedor da generalizada burocracia autárquica e dos seus abusos (não raras vezes vinganças) – na prática dos poderes discricionários nem sempre impugnáveis (ainda que abusivos) –, e bom conhecedor da morosidade dos Tribunais, face à premência das soluções empresariais (artº 9º.1 do CCivil), o legislador, no artº 117º.4 do RJUE, não condicionou o exercício do direito à devolução das prestações/contrapartidas exorbitantes à prévia recusa (ou mesmo impugnação judicial) de aceitação das prestações exorbitantes exigidas – pelo que é errado o entendimento contrário, vertido na sentença (D.c).5 a fls. 9, E.3, última parte, a fls. 11, e E.7, a fls. 12 supra). De facto, como requisito do exercício do direito de devolução, o normativo do artº 117º.4 basta-se com o cumprimento (obviamente livre, mas condicionado) da imposição exorbitante, não exigindo a reacção/impugnação, quando postula: …“a exigência (…) de mais-valias (…) confere ao titular da licença (…) quando dê cumprimento àquelas exigências, o direito a reaver as quantias (…) pagas ou, nos casos em que (…) sejam realizados em espécie, o direito à respectiva devolução e à indemnização”.
11ª - Conforme D.c).3, a fls 8 e E.5, a fls. 11 supra, a sentença viola o princípio da justiça e o próprio normativo do artº 117º.4 do RJUE, ao invocar que, verificadas as circunstâncias previstas nesse normativo, o promotor abusado (ao qual foi imposta a contrapartida exorbitante) não poderá exercer o direito consagrado no artº 117º.4 do RJUE de exigir a devolução, pois que no exercício desse direito violaria o princípio da boa fé.
12ª – Quando invoca injustificadamente (para mais tendo em conta que o seu juízo útil se reporta a Dezembro de 2002 – Conclusão 4ª, 2ª parte, supra) e em prejuízo da Recorrente que esta “é empresa líder no mercado da construção civil (…) “habituada às lides (…) grandes ou pequenas”, a sentença violou o disposto no artº 264º.2 do CPC, por não se tratar de facto notório (além de inverídico) e não ter sido alegado nos autos (D-c). 4 e 5 e E.8 supra)
13ª – Na senda dessa qualificação da Recorrente como empresa “com arcaboiço” para prestar a contrapartida desproporcionada avaliada (pelo próprio Recorrido) em 760.000,00€ (D-c).4 e 5, parte final, a fls. 9, e E7, parte final, a fls. 12), a sentença acaba por degradar a ilicitude da exigência das “mais-valias não previstas na lei”, ao relevar a relativa capacidade do abusado, fazendo do disposto no artº 117º.4 do RJUE uma interpretação sem qualquer correspondência verbal nesse normativo (artº 9º.2 do CCivil), no sentido de que se o abusado tem capacidade para suportar a exigência exorbitante esta passa a ser válida, pois lhe é proporcionada.
14ª – Resultando, pois, que à Recorrente foi exigida, em espécie, uma contrapartida exorbitante/desnecessária/desproporcionada avaliada (pelo próprio Recorrido) em 760.000€ (conclusão 9ª), bem como os custos da caução bancária respectiva, deve o Recorrido ser condenado a pagar à Recorrente, com juros de mora desde a citação, aquele montante de 760.000€, além do reembolso das despesas da caução bancária correspondente, em cumprimento do disposto nos artºs 471º.1-b) (redacção de 2003) e 661º.2 do CPC, segundo os quais, quando não seja possível determinar, de modo definitivo, as consequências do facto ilícito, o tribunal deve condenar no que vier a ser liquidado, sem prejuízo da condenação imediata na parte já líquida.".
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3 . Notificadas as alegações, apresentadas pela recorrente, supra referidas, veio o recorrido apresentar contra alegações, elencando as seguintes conclusões:
"I – A douta sentença recorrida não enferma de qualquer vício ao entender que, propondo-se a recorrente a executar integralmente as obras relativas às infra-estruturas necessárias, como contrapartida do licenciamento do referido CC, relativa à construção de um arruamento, incluindo a rede de iluminação pública entre rotundas, essa aceitação decorre do princípio da liberdade contratual, constante do art.º 405º do Código Civil.
II – Aliás, foi também com tal liberdade que a recorrente prestou garantia bancária para execução dessas obras, no montante de €1.000.000,00.
III – Não resulta, pois, da matéria de facto provada que tais obras tenham sido impostas pelo ora recorrido, enquanto autoridade com poderes (discricionários) de licenciamento do aludido CC, com supermercado, pois foi por iniciativa própria do recorrente que se propôs executar as referidas infra-estruturas urbanísticas, de harmonia com o princípio da boa fé,
IV – não revelando – nem se fez qualquer prova disso – que correspondessem a um custo desproporcionado/exorbitante;
VI – A referida aceitação, espontânea e sem reserva, é incompatível com a vontade de impugnar esse acto (art.º 56º do CPTA), que constitui a liquidação de uma taxa (de urbanização), que só pode ser sindicada nos tribunais tributários competentes (art.º 49º, n.º 1, al. a), IV, do ETAF).
VII – Assim, não tendo o recorrente optado por sindicar a (eventual) recusa do acto de licenciamento – como consta da douta sentença recorrida e com a qual se concorda –, também poderia ter impugnado directamente a liquidação dessa taxa, correspondente ao custo parcial da obra, o que também não fez,
VIII – sendo certo que em 03/12/2007 (data da instauração da presente acção), já tinha caducado o respectivo direito de impugnação judicial, nos termos do art.º 102º do CPPT.
IX – Não demonstrou, pois, que tal taxa (com pagamento em espécie) fosse, ainda que parcialmente indevida, como contrapartida do licenciamento do referido CC (alvará n.º 134/05, de 28/04/2005)".
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4. O Digno Procurador Geral Adjunto, neste TCA, notificado nos termos do art.º 146.º n.º 1 do CPTA, nada disse.
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5. Colhidos os vistos legais junto dos Exmos. Juízes-Adjuntos, foram os autos remetidos à Conferência para julgamento.
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6. Efectivando a delimitação do objecto do recurso, cumpre apreciar e decidir as questões colocadas pela recorrente, sendo certo que o objecto do recurso se acha delimitado pelas conclusões das respectivas alegações, acima elencadas, nos termos dos arts. 660.º, n.º 2, 664.º, 684.º, ns. 3 e 4 e 690.º, n.º 1 todos do Código de Processo Civil, “ex vi” dos arts.1.º e 140.º, ambos do CPTA.
II
FUNDAMENTAÇÃO
1. MATÉRIA de FACTO
São os seguintes os factos fixados na sentença recorrida:
1. Em 10/07/2001, foi apresentado um pedido de informação prévia (PIP) pela C..., Lda., prevendo a construção de 5 blocos de pavilhões industriais, com a área total de 20.566m2, sendo 2 deles, com a área conjunta de 5.168m2, implantados em parte do terreno com 14.600m2, e os restantes 3 blocos num terreno contíguo para Nascente, até à distância de cerca de 400m a contar da Rua CRL. – Cfr. doc. 3 junto com a P.I.
2. Em 16/05/2002, a Autora requereu ao Presidente da Câmara Municipal de Esposende a aprovação de “Projeto de Arquitetura de um CC”, situado no Lugar das F… ou F…, Freguesia de G..., do Concelho de Esposende – Cfr. doc. n.º 1, junto com a P.I.
3. No ano de 2002, a Autora tinha pendente na Câmara Municipal de Esposende (adiante CME) um pedido de licenciamento da construção de um edifício de um só pavimento, com a área de construção de 4.996m2, destinado a comércio, a implantar na designada Zona Industrial de Esposende (G..., M… e P…), no sítio de F…, freguesia de G..., concelho de Esposende, numa parcela com a área aproximada de 14.000 m2, integrada no Plano Municipal de Urbanização (P.U.) da mencionada Zona Industrial, publicado no DR, II Série, de 17-04-98, confrontando a Sul com o ramal de acesso ao IC1, já executado, que não admitia serventias, e a Norte com um arruamento cuja execução estava prevista naquele PU (designado Arruamento Norte), com perfil transversal de 16m (incluindo faixa de rodagem com 9m, passeios e faixa de estacionamento), cujo projecto de execução o Réu elaborara no ano de 1996, com os projetos daquele PU - Cfr. docs. 1 e 2 juntos com a P.I..
4. No projecto referido no n.º 2 supra, a Autora previra as serventias ao seu prédio pelo dito arruamento Norte, situadas, aproximadamente, aos 110m e aos 210m, a contar do topo Poente daquele mesmo arruamento, ou seja, do seu entroncamento com a chamada Rua CRL, a qual, também com 9m de faixa de rodagem, ladeada por passeios de 2m, já então (em 22-08-2002) pavimentada e infraestruturada, assegurava, por sua vez, a ligação com a EN 103-1, a Norte, e ao mencionado ramal de acesso ao IC1, a Sul, tudo conforme projectado no PU.
5. Dentro do PU, o referido Arruamento Norte fora projectado para ser ladeado por pavilhões industriais, com dois sentidos de trânsito e ligação à restante rede rodoviária exclusivamente através da designada Rua CRL.
6. Ouvidas as entidades estranhas ao Município sobre o referido projecto, em 22/08/2002 foi emitida informação técnica da DGU – cfr. doc. n.º 4 junto com a P.I. – fls. 16 dos autos -, na qual e em resumo se diz o seguinte:
“a) Trata-se da construção de um CC com supermercado;
b) A pretensão insere-se em área do PU (Plano de Urbanização) da zona industrial de G.../Esposende/Marinhas/Palmeira;
c) O local não é servido por infraestruturas básicas nem viárias e, além disso a construção de uma superfície destas é sobre carga para infraestruturas existentes na envolvente;
d) Nos termos da alínea b do n.º 2 e n.º 4 do artigo n.º 4 do D.L. 555/99, é sugerido o indeferimento da pretensão.”
7. Tal informação foi comunicada à Autora para efeitos de audiência prévia.
8. A Autora, em 24/09/2002, declarou nesse âmbito que executaria os trabalhos de infraestruturas necessários (todas as infraestruturas do arruamento que confronta com o parque: movimento de terras, redes pluviais, residuais, abastecimento, telefones, pavimentação de arruamentos, passeios e espaços verdes), propondo-se também executar a rede de iluminação pública, em falta, entre as rotundas. Assim, considerou supridas as condicionantes da al. b) do n.º 2 e n.º 4 do art.º 24 do DL 55/99, com a redacção dada pelo DL 177/01 – Cfr. doc. n.º 2 junto com a contestação, a fls. 43 dos autos.
9. Por ofício de 18/11/2002, o Vereador do Pelouro das Obras Particulares, baseado em minuta do Chefe de Divisão de Gestão Urbanística, comunicou então à Autora que deveria explicitar, por definição em plantas, os traçados das redes de águas pluviais, residuais e de abastecimento, rede telefónica, arruamentos e passeios, espaços verdes e de utilização colectiva, bem como a rede de iluminação pública e o tipo de iluminação que se propunha executar. – Cfr. doc. nº 6 junto com a P.I. a fls. 18 e 19 dos autos.
10. Em 04/12/2002, a Autora apresentou no Réu um requerimento – Cfr. doc. n.º 3 junto com a contestação – fls. 44 dos autos -, de onde se extrai:
“Em resposta à vossa comunicação n.º 6714/2002 de 18 de Novembro, solicitamos:
1. as plantas, e outros elementos que definam as infraestruturas que nos propomos acabar de construir, uma vez que já existirão projectos.
2. solicitamos, também, a planta que defina a área/extensão da electrificação entre rotundas e ainda o tipo de iluminação.
[…]”
11. Pelo ofício n.º 7258/2002 de 10 de Dezembro, a Câmara Municipal enviou à Autora os elementos solicitados – Cfr. doc. n.º 4 junto com a contestação – fls. 45 dos autos.
12. Porque a execução integral das referidas obras lhe era exigida como condição imprescindível para o deferimento do licenciamento, a Autora assumiu o compromisso de os executar, por carta datada de 11/12/2002, que remeteu ao Presidente da Câmara Municipal, devolvendo os projectos que, para o efeito, lhe haviam sido remetidos, agora por si (Autora) carimbados e assinados, e, nessas condições, solicitando o deferimento do licenciamento. – Cfr. doc. 9 junto com a P.I. – fls. 22 dos autos.
13. Em 16/01/2003, foi apresentada “informação técnica” da DGU da Câmara Municipal, definindo as infraestruturas a executar pela Autora, e respectivas cedências – Cfr. doc. n.º 5 junto com a contestação – fls. 116 e 117 do Processo Administrativo, e fls. 46 dos autos.
14. Por deliberação de 26/06/2003, da Câmara Municipal de Esposende, foi solicitado à Assembleia Municipal o reconhecimento do “interesse público” do empreendimento.
15. Em reunião de 23/07/2003, a Assembleia Municipal de Esposende aprovou a referida proposta da Câmara Municipal.
16. Em 31/07/2003, foi prestada “informação técnica” favorável ao pedido, pelo que deveria o requerente apresentar os respectivos projectos de especialidades relativas ao edifício, e ainda os projectos de arranjos exteriores contendo mapas de medições e orçamentos – Cfr. doc. n.º 6 junto com a contestação – fls. 47 dos autos.
17. Em 17/09/2003, foi proferido despacho do Vereador do Pelouro de Obras Particulares - Cfr. doc. n.º 7 junto com a contestação – fls. 47 dos autos -, nos termos seguintes: ”Deferido, nos termos da informação do DGU”.
18. O que foi transmitido à Autora pelo ofício n.º 6.012, de 18/09/2003 – Cfr. doc. n.º 8 junto com a contestação – fls. 49 dos autos.
19. Em 05/01/2004, a Autora apresentou os projectos de especialidade bem como os projectos de arranjos exteriores, solicitando aprovação do “CC” - Cfr. doc. n.º 9 junto com a contestação – fls. 50 dos autos.
20. Em 05/01/2004, a Autora solicitou o destaque para a construção do referido “CC” de uma parcela de 13.815 m2 do prédio, com a área total de 23.584 m2, inscrito na matriz predial rústica sob o artigo 1… – G..., e descrito na Conservatória do Registo Predial de Esposende no n.º 01... – G... – Cfr. doc. n.º 10, junto com a contestação – fls. 284 do P.A.
21. Em 16/09/2004, foi, pela informação n.º DGU/17502/2004, efectuado o “ponto da situação”, tendo sido proferido despacho de 21/10/2004, concordante com tal informação, indeferindo o pedido de “destaque”, e para a Autora dar cumprimento àquela informação – Cfr. docs. n.ºs 11 e 12 juntos com a contestação.
22. Em 09/03/2005, foi deferida a certidão de destaque – Cfr. doc. n.º 14 junta com a contestação.
23. A Autora executou as obras de urbanização no arruamento Norte, desde o cruzamento com a Rua CRL até à Rotunda de retorno, a nascente, junto ao IC1 com a extensão de 918,47 metros.
24. Executadas as obras de urbanização, a Autora requereu em 14/01/2005 a recepção provisória desses trabalhos – Cfr.doc. 13 junto com a contestação – fls. 56 dos autos.
25. Em 24/03/2005, a Autora juntou ao processo nova planta de implantação do projecto de arranjos exteriores do “CC” – Cfr. doc. n.º 15, junto com a contestação – fls. 58 dos autos.
26. Em 04/04/2005, foram prestadas “informações técnicas” quanto aos projectos de obra de urbanização – Cfr. ponto 5 do doc. 18, junto com a contestação, e docs. 16 e 17 juntos com a contestação, fls. 59 a 61.
27. Em 14/04/2005, – Cfr. doc. n.º 19 junto com a contestação, fls. 63 dos autos, o Vereador do respectivo Pelouro proferiu o seguinte despacho:
“1. DEFERIDOS, o projecto de arranjos exteriores devendo o requerente durante a execução da obra, dar conhecimento ao ponto 5 da informação DGU/16561/2005 e desenho anexo.
2. DEFERIDOS os projectos de especialidades e os projectos das obras de urbanização nos termos das informações DPD/15511/2005, 64/DASU/2005, DIM/16564/2005 e DGU/16562/2005.
3. Deverá o requerente apresentar garantia bancária para garantir a boa e regular execução das obras de urbanização, no valor de 1.000.000,00€.
4. Informar o requerente de que deverá solicitar a emissão do alvará de licença de construção, no prazo máximo de 1 (um) ano.”
28. Em Abril de 2005, a Autora requereu a emissão do alvará, apresentando os necessários elementos, designadamente a garantia bancária de 1.000.000,00 euros – Cfr. doc 20 e 21 junto com a contestação – fls. 65 dos autos.
29. Pagas as respectivas taxas foi, por despacho de 28/04/2005, autorizada a emissão do alvará que foi emitido na mesma data, Alvará n.º 134/05. – Cfr. docs. n.º 22 e 23, juntos com a contestação – fls. 66 e 67 dos autos.
30. Em 22/07/2005, foi realizada a vistoria às obras de urbanização e emitido, pela respectiva comissão, o auto n.º 113/2005, homologado por deliberação da Câmara Municipal de 04/08/2005 – Cfr. docs. 24 e 25 juntos com a contestação a fls. 68 e 69 dos autos.
31. A EDP aprovou as obras eléctricas, e a EAmb – Esposende Ambiente – EM, aprovou as redes de abastecimento de águas e drenagem de águas pluviais – Cfr. doc. 26 junto com a contestação, a fls. 70 dos autos.
32. O “CC” cuja construção foi promovida pela Autora, está situado na parcela de 14.000m2 (aproximados), a poente do referido arruamento Norte.
33. O arruamento Norte tem uma extensão aproximada de 220 metros, contados desde o seu início no entroncamento da Rua CRL, até ao extremo (a nascente) da parcela onde foi implantado o “CC”.
34. Desde esse ponto (extremo, a nascente da parcela), até à rotunda de retorno, inclusive, distam, aproximadamente, 698,5 metros.
35. Por despacho do Presidente da Câmara de 17/09/2001, o PIP apresentado pela C..., L dª. – Cfr. alínea A) da matéria de facto assente -, foi deferido, com a condição (apenas) de infraestruturar o Arruamento Norte fronteiro ou a par da operação, sem a ligação à Rua do CRL, lado Poente, e sem qualquer prolongamento para o lado Nascente, ou, em alternativa, de pagar ao Município uma taxa de 60.000$00 por cada metro linear do mesmo arruamento.
36. Antes da intervenção levada a cabo pela Autora no denominado arruamento Norte, a área em causa tinha sido adquirida pelo Município de Esposende aos seus proprietários, tendo em vista a constituição dessa via pública.
37. A Petição inicial que motivou os presentes autos foi remetida, a este Tribunal, por e-mail, em 8 de Janeiro de 2007.
2 . MATÉRIA de DIREITO
Analisados os autos na sua globalidade e, em especial, as alegações e contra alegações das partes - supra transcritas nas respectivas conclusões - temos que o cerne do presente recurso se pode objectivar em averiguar se existe erro de julgamento de direito, mais concretamente no que concerne à interpretação do art.º 117.º, n.º 4 do Regime Jurídico da Urbanização e Edificação - RJUE - Dec. Lei 555/99, de 16/12, na redacção dada pelo Dec. Lei 177/2001, de 4 de Junho, em vigor à data dos factos dos autos.
Preceitua esta norma que:
"4 — A exigência, pela câmara municipal ou por qualquer dos seus membros, de mais-valias não previstas na lei ou de quaisquer contrapartidas, compensações ou donativos confere ao titular da licença ou autorização para a realização de operação urbanística, quando dê cumprimento àquelas exigências, o direito a reaver as quantias indevidamente pagas ou, nos casos em que as contrapartidas, compensações ou donativos sejam realizados em espécie, o direito à respectiva devolução e à indemnização a que houver lugar" - sublinhado nosso.
E por ter interesse para a solução dos autos, atentemos também no que preceitua o art.º 24.º, n.º2, al. b) do RJUE, com a epígrafe "Indeferimento do pedido de licenciamento":
"2. Quando o pedido de licenciamento tiver por objecto a realização das operações urbanísticas referidas nas alíneas a) e b) do n.º 2 do artigo 4.º, o indeferimento pode ainda ter lugar com fundamento em:
a) ....
b) A operação urbanística constituir, comprovadamente, uma sobrecarga incomportável para as infra-estruturas ou serviços gerais existentes ou implicar, para o município, a construção ou manutenção de equipamentos, a realização de trabalhos ou a prestação de serviços por este não previstos, designadamente quanto a arruamentos e redes de abastecimento de água, de energia eléctrica ou de saneamento.
3 ...
4 - O pedido de licenciamento das obras referidas na alínea c) do n.º 2 do artigo 4.º deve ser indeferido na ausência de arruamentos ou de infra-estruturas de abastecimento de água e saneamento ou se a obra projectada constituir, comprovadamente, uma sobrecarga incomportável para as infra-estruturas existentes.
..". - sublinhado nosso.
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Antes de mais e porque não fazendo parte da causa de pedir e assim não vindo sequer questionada, não se dá relevância jurídica ao facto de ter sido obtida PIP favorável, a favor de uma outra empresa, quer porque esta questão foi afastada pela decisão da 1.ª instância como detentora de relevância para dirimir o dissídio dos autos, quer ainda porque a própria recorrente expressamente declarou que pretendeu afastar qualquer eventual benefício adveniente do PIP - cfr. conclusão 4.ª das alegações.
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Mas para a decisão dos autos, importa reter alguns factos -- aliás, descritos na factualidade provada, mas que aqui sintetizamos -- que, pela sua importância, nos darão a resposta ao presente recurso, a saber:
- a A./recorrente apresentou requerimento ao Presidente da CM de Esposende para aprovação de um projecto de arquitectura, com vista ao licenciamento e posterior edificação de um CC, com supermercado (M…), na zona industrial da Gândra;
- Tal projecto foi objecto de parecer da DGU do Município de Esposende, de 22/8/2002, com o seguinte teor:
“Trata-se da construção de um CC com supermercado;
A pretensão insere-se em área do PU (Plano de Urbanização) da zona industrial de Gândra/Esposende/Marinhas/Palmeira;
...
O local não é servido por infraestruturas básicas nem viárias.
Além disso, a construção de uma superfície destas, é uma sobrecarga para infraestruturas existentes na envolvente;
Face ao exposto e tendo em consideração o estipulado na alínea b) do n.º 2 e n.º 4 do art.º 24.º do D.L. 555/99, com a redacção dada pelo DL 177/2001, deverá ser indeferida a pretensão.” - sublinhado nosso - cfr. fls. 19 dos autos.
- por despacho de 28/8/2002 do Presidente da CME foi ordenada a notificação da requerente/A./recorrente, da intenção de indeferimento, com base na referida informação da DGU - cfr. fls. 18 dos autos;
- recebida a notificação, a requerente por carta de 24/9/2002, informou a CME que:
"Pelo presente e em resposta à vossa comunicação ... somos a informar de que executaremos os trabalhos de infraestruturas necessários (todas as infraestruturas do arruamento que confronta com o parque: movimento de terras, redes pluviais, residuais, abastecimento, telefones, pavimentação de arruamentos, passeios e espaços verdes. Executaremos também a rede de iluminação pública, em falta, entre as rotundas.
Assim, vemos supridas as condicionantes da al. b) do n.º 2 e n.º 4 do art.º 24 do DL 55/99, com a redacção dada pelo DL 177/01" - cfr. fls. 20 dos autos;
- Nos termos do despacho do Vereador do Pelouro das Obras Públicas, de 12/11/2002, foi ordenada a notificação à requerente da Informação da DGU, que refere:
"Tendo em consideração que o vosso requerimento... não é suficientemente esclarecedor das infraestruturas que se propõem executar, deverão ser apresentadas plantas que definam convenientemente traçados das redes de saneamento, abastecimento de água, redes de águas pluviais, rede de telefones, rede eléctrica, arruamentos e passeios, áreas de espaços verdes e equipamentos de utilização colectiva, bem como uma planta que defina a área/extensão da electrificação entre duas rotundas e ainda o tipo de iluminação proposta"- cfr. fls. 22 dos autos;
- em resposta, a requerente respondeu à CME:
"Em resposta à vossa comunicação n.º 6714/2002 de 18 de Novembro, solicitamos:
1. as plantas, e outros elementos que definam as infraestruturas que nos propomos acabar de construir, uma vez que já existirão projectos.
2. solicitamos, também, a planta que defina a área/extensão da electrificação entre rotundas e ainda o tipo de iluminação - cfr. fls. 23 dos autos;
- Satisfazendo o pedido da requerente, a CME enviou-lhe os elementos solicitados, nos termos do ofício de 10/12/2002;
- em 11/12/2002, e em resposta ao pedido de 12/11/2002 da CME, a requerente informou que:
"Em resposta ao vosso ofício... e no sentido de formalizar o que nos propomos acabar de construir, somos a enviar processo assinado e carimbado onde se clarifica que as infraestruturas que nos propomos acabar, tudo tal e qual documentação agora entregue, para o arruamento que nos perfis é identificado como de C, B e A com extensão de 918,47 mts. e iluminação tal qual plantas de electricidade entre rotundas, também entregues, assinadas e carimbadas.
Pelo que solicitamos o deferimento do processo..." - cfr. fls. 25 dos autos - sublinhado nosso.
- percorridos os demais trâmites processuais, depois de definidas em concretas as infraestruturas a realizar pela requerente, obtido o reconhecimento de "interesse público" da Assembleia Municipal de Esposende e obtido pareceres favoráveis da DGU, do despacho do Vereador do Pelouro das Obras Públicas, de17/9/2003, foi deferido o pedido de aprovação do projecto de arquitectura;
- apresentados os projectos de especialidade, bem como os arranjos exteriores, fixada e prestada caução no valor de 1.000.000,00 €, foi solicitada a aprovação do CC, foi deferido o pedido de licenciamento e, em 28/4/2005, foi emitido o alvará de licença de construção n.º 134/2005.
- em 22/7/2005, foi realizada vistoria às obras de urbanização;
- em 28/10/2005, foi concluída a construção do CC que se havia iniciado em 11/7/2005 - cfr. fls. do Livro de Obra junto aos autos.
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Ora, como decorre com clarividência dos factos acabados de descrever, a intenção de indeferimento do pedido de aprovação do projecto de arquitectura teve por base o facto do local não ser servido por infraestruturas básicas nem viárias e, além disso, a construção de um CC, com supermercado, ser uma sobrecarga para infraestruturas existentes na envolvente e teve por suporte legal o disposto no art.º 24.º, ns. 2. al. b) e 4 do RJUE, pelo que, podemos, desde já concluir, que a decisão que se perspectivava se mostrava perfeitamente justificada factual e juridicamente, pelo que soçobra desde logo um dos pressupostos previstos no art.º 117.º, n.º 4 do RJUE, acima transcrito.
Perante a intenção de indeferimento, duas alternativas poderia adoptar a requerente; ou, tentava prevalecer-se da decisão favorável do PIP, ainda que a favor de uma entidade terceira, ou então, graciosa e/ou contenciosamente "lutava" para obter o licenciamento desejado, mesmo nas condições existentes, ou mesmo, tentando que a CME realizasse as obras de urbanização na parte cujo pagamento agora reclama.
Mas não!
Sem mais, prontifica-se a realizar ela própria todas as obras necessárias (que segundo a intenção de indeferimento, constituíam o obstáculo ao deferimento do licenciamento em causa), assumindo-se, de motu proprio, como responsável pelas mesmas e caucionando a sua boa execução, com uma caução de € 1.000.000,00.
Ora, de toda esta panóplia factual resulta que a CME nunca lhe impôs coactivamente a realização das obras cujo pagamento agora reclama; se assim tivesse acontecido, devê-lo-ia ter provado, o que não efectivou, sendo que - e repetimos - a documentação dos autos bem demonstra que a realização de todas as obras de urbanização apenas foram efectuadas porque a requerente, ponderando os prós e os contas dessa realização, optou por as fazer e suportá-las economicamente, em vez de ter de aguardar, sabe-se lá quantos anos, até que a CME realizasse tosas as obras da zona industrial.
Acresce que, se apenas realizasse as obras que entende que deveria ter efectuado - cerca de 220 metros, em vez dos mais 698,5 metros, num total de 918,50 metros - não ficaria o CC e supermercado com as infraestruturas apelativas ao público que pretendia cativar, pelo que não podemos dizer que as obras realizadas eram desnecessárias para o empreendimento em causa; antes das plantas juntas aos autos (PA) resultam imprescindíveis, atento o empreendimento em causa.
Podemos mesmo referir que, se a actuação da requerente pressupusesse desde logo que as obras, cujo pagamento reclama na acção, deveriam ser pagas pelo Município de Esposende, desde logo o deveria ter dito na troca de correspondência.
Mas não! Certamente não deixou de ponderar a obtenção do licenciamento, construção e abertura ao público de todo o empreendimento naquela altura e a rapidez de obtenção dos lucros comerciais expectáveis em detrimento dos gastos com a realização de todas as infraestruturas em falta, sendo que, mesmo assim, não deixou de aproveitar as plantas e projectos já existentes e na posse da CME.
Não resulta assim que tivesse sido violada ou retirada à A./requerente a sua autonomia contratual, sendo que o princípio da liberdade contratual - art.º 405.º C. Civil - é estruturante no âmbito do tráfego jurídico.
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Naturalmente que outra poderia ser a solução do dissídio se se demonstrasse que tinha sido a CME a impor como condição do licenciamento a realização das obras, ou seja, se em vez de manifestar a intenção do indeferimento, tivesse optado por um licenciamento com condicionantes, o que, de todo, não sucedeu.
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Em conclusão, perante os factos provados carece de total razão a recorrente, sendo para nós evidente a interpretação da norma questionada, pelo que sem necessidade de outras considerações, se impõe a manutenção da decisão recorrida.
III
DECISÃO
Nestes termos, acordam, em conferência, os juízes deste Tribunal em negar provimento ao recurso jurisdicional e assim manter a sentença recorrida.
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Custas pela recorrente.
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Notifique-se.
DN.
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Processado com recurso a meios informáticos, tendo sido revisto e rubricado pelo relator (cfr. art.º 138.º, n.º 5 do Cód. Proc. Civil, “ex vi” do art.º 1.º do CPTA).
Porto, 31 de Maio de 2013
Ass.: Antero Salvador
Ass.: Rogério Martins
Ass.: João Beato |
