| Decisão Texto Integral: | Acordam em conferência os juízes da 1ª Secção do Tribunal Central Administrativo Norte:
RELATÓRIO
AMM e MCCGM, intentaram a presente acção administrativa comum contra a Junta de Freguesia de CC e o Município de Paredes, deduzindo os seguintes pedidos:
a) reconhecimento de que os AA residem na Rua da C..., nº de polícia 170, Freguesia de CC, Paredes e de emissão de atestados de residência;
b) declarar que o arruamento que tem início na Rua do MP e corre aproximadamente no sentido sudeste/noroeste até terminar junto à linha de Caminho de Ferro denominado na toponímia da Freguesia de CC como “Rua da C...” pertence ao domínio público do Município de Paredes ou ao domínio publico da Junta de Freguesia de CC;
c) e de condenação do titular do domínio público da Rua da C... consoante seja 1° ou a 2° R a reparar no prazo de 15 dias a Rua da C..., tapando os buracos e repondo o alcatrão nos locais onde o mesmo desapareceu.
*
No despacho saneador o TAF decidiu:
«Pelo exposto, e nos termos dos artºs 5º, nº 2 do CPTA, absolvo o Réu da instância quanto ao pedido de declaração de que o arruamento que tem início na Rua do MP e corre aproximadamente no sentido sudeste/noroeste até terminar junto à linha de Caminho de Ferro denominado na toponímia da Freguesia de CC como “Rua da C...” pertence ao domínio público do Município de Paredes ou ao domínio publico da Junta de Freguesia de CC.»
E ainda:
«Quanto aos restantes pedidos deduzidos, reconhecimento de que os AA residem na Rua da C..., nº de polícia 170, Freguesia de CC, Paredes e de emissão de atestados de residência e condenação do titular do domínio público da Rua da C... consoante seja 1° ou a 2° R a reparar no prazo de 15 dias a Rua da C..., tapando os buracos e repondo o alcatrão nos locais onde o mesmo desapareceu, desde logo cumpre aferir se entre aqueles pedidos se verifica a conexão exigida pelo artº 4º do CPTA.
Entendemos que não.
Considerando, pois, o tribunal que entre os pedidos deduzidos não se verifica a conexão prevista no artº 4º, nº 1 do CPTA, ter-se-á, de imediato, de dar cumprimento disposto no nº 3 do mesmo artigo.
Nesses termos, notifique os Autores para, no prazo de 10 dias, indicarem o pedido que pretendem ver apreciado no presente processo, sob pena de absolvição da instância quanto a todos os pedidos, se não o fizerem.» * Inconformados com o despacho saneador os Autores vieram dele interpor o presente recurso, quer relativamente à decisão que absolveu os RR da instância por incompetência em razão da matéria quanto ao pedido nº3 formulado na PI, quer quanto à decisão que julgou não haver conexão entre os pedidos 1º, 2º e 4º, formulando para o efeito, em alegações, as seguintes conclusões:* CONCLUSÕES
1./ O Acórdão do Tribunal de Conflitos, de 07-07-2009, processo nº 08/09 reporta-se a uma situação distinta da destes autos. Trata-se ali de conflitos entre particulares no que se refere à dominialidade pública de um caminho que não tem nenhuma relação material controvertida ou qualquer conexão com a prática ou omissão de um acto administrativo. Pelo contrário, nestes autos os AA./Recorrentes litigam contra entidades de direito público e, a questão da dominialidade pública da Rua da C... colocada no nº 3 do pedido, resulta tão somente das omissões pelos RR/Recorridos da prática de actos administrativos da sua competência, como é o caso do reconhecimento e comprovação por atestado da residência de cidadãos e reparação de vias.
2./ É que, embora não exista total uniformidade sobre o conceito de relação jurídica administrativa, pode considerar-se maioritariamente aceite, pela doutrina e pela jurisprudência, que para que exista uma tal relação é necessário que, pelo menos, um dos sujeitos da mesma seja uma entidade pública ou uma entidade particular no exercício de um poder público, actuando com vista à realização de um interesse público legalmente definido, segundo normas do direito administrativo” Cf. por exemplo, Vieira de Andrade, in A Justiça Administrativa, Lições, 4ª edição, pág. 55/56, Carlos Fernandes Cadilha, in Dicionário de Contencioso Administrativo”, 2007, págs. 117/118, Mário Aroso de Almeida e Carlos Fernandes Cadilha, Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos, p. 17, Mário e Rodrigo Esteves de Oliveira, CPTA e ETAF, anotados, p.25 a 27 e, por todos, o acórdão do Pleno do STA de rec. e o ac. Tribunal Constitucional nº746/96, de 29.05 .
3./Acresce que, com a última reforma da jurisdição administrativa de 2002, entrada em vigor em 01.01.2004, a jurisdição administrativa viu substancialmente alargado o seu âmbito, passando os tribunais administrativos a ser referidos como os tribunais comuns desta jurisdição, o que significa que todos os litígios que versem sobre uma relação jurídica administrativa, que não estejam expressamente atribuídos por lei a outra jurisdição, caem no seu âmbito Cf. neste sentido, vide Vieira de Andrade, obra citada, p. 112 e 113 e Mário e Rodrigo Esteves de Oliveira, obra citada, p. 34.
4./Assim os litígios que envolvam, pelo menos, uma entidade pública ou uma entidade privada no exercício de poderes públicos e que versem sobre a qualificação de bens como pertencentes ao domínio público e actos de delimitação destes com bens de outra natureza, que antes da reforma do contencioso administrativo de 2004, se encontravam expressamente excluídos do âmbito da jurisdição administrativa (cf. artº4º, nº1 e) do ETAF/84), mas que depois daquela reforma passaram a integrar o âmbito da jurisdição.
5./Aliás, diga-se que é esse o seu campo próprio, atento a natureza pública do bem objecto dessa relação jurídica e o consequente estatuto de direito público (administrativo) desse bem, também denominado «estatuto de dominialidade».
6./Portanto, se bem que tais questões não estejam expressamente referidas no nº1 do artº4º do ETAF, o certo é que deixaram de integrar as alíneas deste preceito que respeitam à delimitação negativa da jurisdição e que integram os seus nº2 e 3.
7./E não existindo, hoje, qualquer outra norma que as exclua do âmbito da jurisdição administrativa e fiscal, elas cai, necessariamente, no âmbito da cláusula geral do artº1º nº1 do ETAF, verificados os demais pressupostos da relação jurídica administrativa.
8./No presente caso, está em causa uma relação jurídica que, tal como os AA/Recorrentes, a configuram, tem por objecto uma rua que se situa na área da sua circunscrição territorial dos RR/Recorridos, portanto, um bem do domínio público local, que se encontra, como tal, submetido a um estatuto especial de direito público, caracterizado pela inalienabilidade, imprescritibilidade e impenhorabilidade e que, nessa medida, goza de um regime de Direito Administrativo que outorga especiais poderes e deveres à Administração, no caso à administração local, dirigidos à prossecução da função pública servida por esse bem.
9./Trata-se, pois, de apreciar uma relação jurídica em que dois dos sujeitos são pessoas colectivas públicas e o respectivo objecto, de acordo com a causa petendi, está sujeito a um estatuto especial de direito público administrativo, pelo que, quer do ponto de vista da tutela jurídica subjectiva, quer do ponto de vista da tutela jurídica objectiva, tem, natureza administrativa.
10./A jurisdição materialmente competente para julgar a presente acção é a jurisdição administrativa.
11./ Sem prescindir
12./Resulta claro que o facto jurídico do qual procede quer o pedido de reconhecimento de residência e emissão de atestados quer o de reparação da Rua é o mesmo isto é , os AA/Recorrentes serem moradores e residentes na Rua da C...
13./O facto de serem moradores na Rua da C... (facto jurídico de onde emerge a suas pretensões) confere-lhes o direito de reclamar junto da Administração quer o reconhecimento do lugar de residência através da emissão de atestados quer ainda a reparação da Rua.
14./Não existe por isso qualquer cumulação ilegal de pedidos, pois os mesmos resultam da única e mesma causa de pedir
15./ A primeira parte da alínea a) do nº1 do art.4º do CPTA permite a cumulação de pedidos sempre que “A causa de pedir seja a mesma e única…”
16./Revogando-se integralmente o Despacho Saneador recorrido e proferindo-se Acórdão que ordene o prosseguimento dos autos para apreciação da totalidade dos pedidos * Não houve contra alegação.* O MP foi notificado nos termos do artigo 146º/1 CPTA.* FUNDAMENTAÇÃO
Não foi elencada qualquer matéria de facto em 1ª instância nem teria que ser uma vez que as questões são estritamente de direito e se resolvem face à petição inicial e portanto segue-se de imediato a apreciação das questões sob recurso.* Sobre a pertinência do 3º pedido à jurisdição administrativa
A impugnação da decisão pela qual o TAF declinou a pertinência do 3º pedido à jurisdição administrativa culmina nas conclusões 1-10 dos Recorrentes.
Começam os Recorrentes por criticar a sustentação da decisão recorrida no Acórdão do Tribunal de Conflitos, de 07-07-2009, processo nº 08/09, alegando que este se reporta a uma situação distinta da destes autos.
Na realidade a escassa fundamentação da decisão do TAF repousa essencialmente na remissão para o dito acórdão, onde se lê essencialmente o seguinte:
«…há uma questão determinante para decidir sobre a procedência dos demais pedidos deduzidos, que é decidir se o referido arruamento é publico ou particular, o que consubstancia uma questão controversa, como espelhado nas alegações das partes nos articulados.
Assim sendo, o sucesso da pretensão condenatória dos Autores, depende instrinsecamente da apreciação da natureza do arruamento em causa, apreciação essa, que não se encontra no âmbito da jurisdição administrativa, como refere, por todos, o Acórdão do Tribunal de Conflitos, de 07-07-2009, processo nº 08/09, disponível em www.dgsi.pt:
Nesses termos, e de acordo com o disposto no artº 5º, nº 2 do CPTA, terá de haver lugar à absolvição da instância quanto a esse pedido de declarar-se que o arruamento que tem início na Rua do MP e corre aproximadamente no sentido sudeste /noroeste até terminar junto à linha de Caminho de Ferro denominado na toponímia da Freguesia de CC como “Rua da C...” pertence ao domínio público do Município de Paredes ou ao domínio publico da Junta de Freguesia de CC.»
Porém, como notam os Recorrentes, trata-se de jurisprudência que não pode ser directamente importada para o caso vertente, pois, diversamente do nosso caso, se tratava aí de um conflito travado entre particulares, circunstância que se mostrava relevante na decisão, como se vê da seguinte passagem do referido Acórdão de 07-07-2009 (transcreve-se):* «Ora o A o que veio propor foi uma acção popular (regulada pela Lei n° 83/95) e que pretende assegurar a defesa de um caminho que entende ser de “domínio público”, caminho esse que vem sendo obstruído pelos RR.
Trata-se, assim, de um litígio entre particulares que tem subjacente a defesa de um bem alegadamente de domínio público, o qual não é suficiente para caracterizar a relação como jurídico-administrativa, como já decidido em casos idênticos não só pelo acórdão atrás referenciado, como no proferido em 25/03/2009, proc° n° 03/09 e em 9/12/2008 no proc° n° 17/08, exactamente suscitado pelos mesmos tribunais.
A decisão que, eventualmente, se profira na acção proposta no Tribunal Judicial de Celorico de Basto apenas fará caso julgado entre as partes, nunca podendo vincular quaisquer das autarquias locais referidas, nem decidindo em termos definitivos a natureza pública ou não publica da parcela de terreno identificada como caminho.
Logo, assiste razão ao TAF de Braga ao concluir que o litígio não emerge de qualquer relação jurídico-administrativa, nem o seu objecto cabe em qualquer das alíneas do n°1 do art° 4° do ETAF.»* Para realçar a diferença de natureza daquele com o presente litígio basta observar que nos presentes autos o pedido não é formulado contra um particular mas contra duas autarquias, pessoas colectivas públicas territoriais que ficarão vinculadas ao caso julgado que se vier a formar.
Em contrapartida o Acórdão do Tribunal de Conflitos de 28-09-2010, proc. 023/09, citado pelos Recorrentes, fornece jurisprudência adequada ao caso vertente. Transcreve-se o seguinte:* «Por outro lado, não restam dúvidas que com a última reforma da jurisdição administrativa de 2002, entrada em vigor em 01.01.2004, a jurisdição administrativa viu substancialmente alargado o seu âmbito, passando os tribunais administrativos a ser referidos como os tribunais comuns desta jurisdição, o que significa que todos os litígios que versem sobre uma relação jurídica administrativa, que não estejam expressamente atribuídos por lei a outra jurisdição, caem no seu âmbito Cf. neste sentido, vide Vieira de Andrade, obra citada, p. 112 e 113 e Mário e Rodrigo Esteves de Oliveira, obra citada, p. 34.
4- Ora, é, a nosso ver, o que acontece com os litígios que envolvam, pelo menos, uma entidade pública ou uma entidade privada no exercício de poderes públicos e que versem sobre a qualificação de bens como pertencentes ao domínio público e actos de delimitação destes com bens de outra natureza, que antes da reforma do contencioso administrativo de 2004, se encontravam expressamente excluídos do âmbito da jurisdição administrativa (cf. artº4º, nº1 e) do ETAF/84), mas que depois daquela reforma passaram a integrar o âmbito da jurisdição.
Aliás, diríamos que é esse o seu campo próprio, atento a natureza pública do bem objecto dessa relação jurídica e o consequente estatuto de direito público (administrativo) desse bem, também denominado «estatuto de dominialidade.
Portanto, se bem que tais questões não estejam expressamente referidas no nº1 do artº4º do ETAF, o certo é que deixaram de integrar as alíneas deste preceito que respeitam à delimitação negativa da jurisdição e que integram os seus nº2 e 3.
(…)
Ora, no presente caso, está em causa uma relação jurídica que, tal como a Autora, a Junta de Freguesia de Cafede a configura, tem por objecto uma rua/travessa que se situa na área da sua circunscrição territorial e, portanto, um bem do domínio público local, que se encontra, como tal, submetido a um estatuto especial de direito público, caracterizado pela inalienabilidade, imprescritibilidade e impenhorabilidade e que, nessa medida, goza de um regime de Direito Administrativo que outorga especiais poderes e deveres à Administração, no caso à administração local, dirigidos à prossecução da função pública servida por esse bem.
Trata-se, pois, de apreciar uma relação jurídica em que um dos sujeitos é uma pessoa colectiva pública e o respectivo objecto, de acordo com a causa petendi, está sujeito a um estatuto especial de direito público administrativo, pelo que, quer do ponto de vista da tutela jurídica subjectiva, quer do ponto de vista da tutela jurídica objectiva, de que se falará a seguir, tem, sem dúvida, natureza administrativa.» * Acolhe-se sem reservas esta jurisprudência que, note-se, não é divergente da citada pelo TAF na decisão recorrida e apenas dela difere por versar situação heterogénea.
A circunstância de, no caso concreto, as entidades públicas estarem posicionadas na situação menos frequente de negar a pertinência do arruamento em causa ao domínio público não altera a solução, pois mesmo nesta hipótese o seu fito continua a ser a prossecução das suas atribuições legais, que naturalmente lhes vedam a assunção de encargos com a reparação e manutenção de caminhos de natureza privada, excluídos do domínio público entregue à sua responsabilidade.
Deste modo, considera-se a questão submetida à jurisdição administrativa e o recurso procedente nessa parte. * Quanto à existência de conexão entre os demais pedidos* O TAF depois de transcrever o normativo legal aplicável – artigo 4º/1/2 CPTA – referiu:* «Ora, o caso dos autos não se enquadra em nenhuma daquelas alíneas, não existindo nenhuma conexão entre os pedidos deduzidos, excepto o facto de tratarem ambos de questões relacionadas com a denominada “Rua da C...”. Um é um pedido de emissão de certidão e reconhecimento de situação e o outro é um pedido de condenação à realização de obras de beneficiação de um arruamento.
Considerando, pois, o tribunal que entre os pedidos deduzidos não se verifica a conexão prevista no artº 4º, nº 1 do CPTA, ter-se-á, de imediato, de dar cumprimento disposto no nº 3 do mesmo artigo.»
Cumpre analisar.
O nº2 é meramente exemplificativo e, por isso, trata-se de um elenco aberto e não vinculativo de situações típicas ou frequentes em que se projectam os princípios gerais estatuídos no nº1, à luz dos quais se considera na alínea a) uma única causa de pedir e na alínea b) diferentes causas de pedir.
Estes são princípios orientadores que não devem ser encarados com excessiva severidade, de pendor proibicionista, pois o mais relevante é, como sempre, a garantia da tutela jurisdicional efectiva com a máxima economia de meios, como enunciado no proc. 00572/09.4BECBR-B, 1ª Secção, deste TCAN, Acórdão de 21-09-2012, onde se reconheceu que «A possibilidade de cumular pedidos declarativos com pedidos executivos visando restabelecer a situação que existiria se a ilegalidade não tivesse sido cometida é admitida pelo CPTA como uma opção à disposição do autor, em nome da tutela jurisdicional efectiva, que passa pela economia de meios e de tempo».
Por outro lado há que admitir a possibilidade de a causa de pedir, “sendo a mesma e única”, se revele complexa, constituindo um feixe de fundamentos entrelaçados donde os pedidos cumulativos derivem numa patente uniformidade de propósitos.
Ora, é isso que sucede no caso concreto, sendo compreensível que os Autores apenas pretendem o reconhecimento de que a sua residência se situa numa via pública para fundarem o seu interesse em agir e acautelarem o direito a peticionar aquilo que realmente os move, que é a condenação dos Réus, ou um deles, a proceder a obras de reparação do piso do dito arruamento. Por outras palavras, os Autores admitem hipoteticamente que a sua qualidade de residentes possa ser pressuposto necessário ou útil à formulação do 4º pedido e, consequentemente, à cautela, para que dúvidas não subsistam, invocam também e pretendem o reconhecimento da sua condição de residentes.
Acresce não se vislumbrar que esta cumulação de pedidos seja gravosa para a defesa dos Réus ou causadora de perturbação excessiva na tramitação e julgamento da causa e, assim, ainda que sem pretensão de indiscutibilidade no plano teórico e académico, entende-se que deve prevalecer no caso a solução permissiva, por ser a que melhor se coaduna com a letra e a “ratio” do artigo 4º/1/a) CPTA e com o espírito das orientações gerais do CPTA.
Assim, deverá proceder também nesta matéria o recurso. * DECISÃO
Pelo exposto acordam em conceder provimento ao recurso, revogar o despacho saneador e determinar a baixa dos autos ao TAF para prosseguimento da acção com vista à apreciação da totalidade dos pedidos formulados.
Sem condenação dos Réus em taxa de justiça pelo facto de não terem contra alegado.
Porto, 23 de Setembro de 2016
Ass.: João Beato
Ass.: Helder Vieira
Ass.: Joaquim Cruzeiro |
