Acordão do Tribunal Central Administrativo Norte

Acórdãos TCAN	Acórdão do Tribunal Central Administrativo Norte
Processo:	00285/18.6BECBR

Secção:	1ª Secção - Contencioso Administrativo


Data do Acordão:	10/30/2020

Tribunal:	TAF de Coimbra

Relator:	Luís Migueis Garcia

Descritores:	PROCESSO DISCIPLINAR. ÓNUS DA PROVA. IN DÚBIO PRO REU. PROVA DIABÓLICA. RECURSO SUBORDINADO.

Sumário:	I – O princípio in dubio pro reu aplica-se também às causas de exclusão da culpa; o que não importa qualquer prova diabólica a cargo do réu. II – O recurso subordinado pressupõe que a parte tenha decaído em alguma das suas pretensões.* * Sumário elaborado pelo relator


Recorrente:	Instituto Politécnico (...)
Recorrido 1:	S.
Votação:	Unanimidade


Meio Processual:	Acção Administrativa Especial para Impugnação de Acto Administrativo (CPTA) - Recurso Jurisdicional
Decisão:	Negar provimento ao recurso.


Aditamento:

Parecer Ministério Publico:

Decisão Texto Integral:

Acordam em conferência os juízes deste Tribunal Central Administrativo Norte, Secção do Contencioso Administrativo:

Instituto Politécnico (...) (Avª. (…)), interpõe recurso jurisdicional de decisão do TAF de Coimbra, em acção administrativa intentada por S. (R. (…)), que por sua vez interpõe recurso subordinado

A recorrente verte em conclusões:

PRIMEIRA – Considerada a matéria constante dos pontos 7. a 10. Dos factos assentes na douta sentença recorrida, resulta que a questão da não afiliação da A. à sua empregadora, aqui Ré, não emerge do libelo acusatório, mas sim da defesa da própria A., sendo a mesma que invocou, enquanto causa alegadamente extintiva da sua culpa no âmbito do tipo de ilícito disciplinar que lhe vinha imputado, a imposição, por parte dos organizadores dos congressos e outros eventos de natureza idêntica, da sobredita não afiliação.
SEGUNDA – Por força do disposto nos arts. 342º a 344º do C.Civil, ex vi art. 414º do C.P.Civil, aplicáveis in casu por força do disposto no art. 1º do C.P.T.A., o ónus da prova de tal imposição, entenda-se, causa extintiva da culpa, impendia sobre a A., sendo inexigível à Ré, por configurar quase uma diabólica probatio, tal contraprova, tendo-se o relatório final do instrutor limitado a evidenciar tal incerteza, o que vale dizer, a não prova desse facto alegadamente extintivo da culpa, pelo que a incerteza na ocorrência de tal circunstância não militará a favor da A., por aplicação do princípio da presunção de inocência, mas antes constitui falta de prova de um facto que lhe seria favorável cujo ónus probandi lhe cabia, e que por isso contra a mesma funcionou.
TERCEIRA – Por consequência, não é aqui aplicável o princípio da presunção de inocência constante do art. 32º nº2 do C.R.P., pelo que violou a douta sentença recorrida tal normativo, uma vez que não ocorrem os necessários pressupostos para o seu funcionamento, violando igualmente o disposto nos arts. 183º e 186º da L.T.F.P.
QUARTA – Atenta a factualidade levada a ponto 12º da matéria considerada assente, por referência ao teor da acusação, conjugada com a agravação especial da responsabilidade da A. nos termos do disposto no nº1 alínea g) e nº4 do art. 191º da L.G.T.F.P., associada à factualidade levada às als. a) a s) do ponto 1 dos factos da acusação aí elencados, resulta de enorme gravidade a atuação da requerente, aí devidamente circunstanciada e evidenciada, objetivada na violação inequívoca e reiterada do dever geral de lealdade e do dever geral de zelo, previstos, entre outros, nos nº1, nº2, alínea g) e nº9 do art.73 da LGTFP,
QUINTA – Face às consequências que tais comissões causaram ao R., concretamente o prejudicando ao nível da Agência da Avaliação e Acreditação dos Cursos, e ao nível dos Institutos Politécnicos, no âmbito nacional e, internacional, e tendo ainda em conta a gravidade, ao nível da censura ético-jurídica, da atuação da A., que, além de reiterada, se mostra imbuída de culpa grave, até porque, dado o seu elevado grau de formação académica, não poderia de todo ignorar o desvalor e as nefastas consequências da sua conduta, afigura-se que a sanção que lhe foi concretamente aplicada é proporcional e adequada às exigências de
prevenção geral e, particularmente especial, que ao caso concreto respeitam.
SEXTA – Assim, a sanção aplicada à A. não se mostra violadora do princípio da proporcionalidade, antes se mostrando adequada e proporcional à culpa da A. na sua comissão pelo que a douta sentença recorrida, ao considerar desproporcionada tal sanção, violou o disposto no art, 189º da L.G.T.F.P., antes devendo ter considerado proporcional e adequada a pena de 90 dias por cada infração aplicada pela Ré.
SÉTIMA – Por conseguinte, mostrando-se inquinada a douta sentença recorrida dos vícios que supra se elencam, deverá esse colendo Tribunal determinar a sua revogação, mantendo-se a decisão sancionatória, nos seus modus e quantidade, aplicada pela Ré, assim fazendo
VOSSAS EXCELÊNCIAS
JUSTIÇA.

Sem contra-alegações.

A autora interpôs recurso subordinado, no qual estende sob conclusões:

I. Da factualidade provada nos autos resulta que, não obstante os deveres gerais ou especiais impostos não se mostrem consagrados em quaisquer normas legais ou regulamentares, os mesmos correspondem, essencialmente, a orientações verbais dadas pelo Presidente do IPG em julho e em setembro de 2017 que, no entender da ora Recorrente, jamais se poderão traduzir em deveres gerais ou especiais, na aceção do artigo 183º da LGTFP;
II. A técnica da cláusula geral com enumeração exemplificativa não impede o exercício do poder disciplinar relativamente a deveres gerais ou especiais inerentes à função desempenhada pelo trabalhador, mas deve ser descrita a conduta que corporiza tal violação;
III. As condutas da ora Recorrente puníveis em sede disciplinar serão aquelas que violem os deveres especiais impostos pelas advertências verbais, de julho e setembro de 2017, à falta de norma legal ou regulamentar que os imponha, motivo pelo qual apenas a partir de julho de 2017 a ora Recorrente estava efetivamente adstrita aos mesmos, como «inerentes à função que exerce», nos termos do artigo 183º da LGTFP, pelo que logicamente, as condutas anteriores a essa data não consubstanciam verdadeiras infrações disciplinares, sob pena de violação do princípio da legalidade, o qual vincula o poder discricionário à «qualificação jurídica dos factos reais», cf. o douto Acórdão do Tribunal Central Administrativo Sul de 20.12.2012 (processo nº 06944/10), incluindo a fonte dos deveres, gerais ou especiais, que impendiam sobre a ora Recorrente;
IV. Se é certo que a douta Sentença recorrida considera que a infração corresponde ao facto de «a Autora indicar a sua afiliação no IPG nos congressos e eventos em que participou», não se deverá ignorar que tal indicação terá ocorrido previamente ao estabelecimento dos referidos deveres, i.e., julho de 2017, pelo que ocorre violação do princípio da legalidade;
V. Ao contrário do que decorre da douta Sentença recorrida, a ora Recorrente impugnou expressamente que teria sido informada pelo Presidente do IPG de que a afiliação colocaria em causa o próprio IPG junto da Agência de Avaliação e Creditação de Cursos (artigo 44º da petição inicial), pelo que também a este respeito improcede que os alegados deveres fossem do seu conhecimento;
VI. A Entidade Demandada nem sequer logrou provar a existência de prejuízos concretos causados pela conduta da ora Recorrente, pelo que, não se mostrando qualquer prejuízo para o interesse público, deverá determinar-se, nesta perspetiva, a inexistência de infração disciplinar e a violação do princípio da legalidade;
VII. A douta Sentença recorrida incorre em clara contradição, quando, num primeiro momento, reconhece a existência de uma infração disciplinar decorrente da violação de deveres gerais ou especiais, e, num segundo momento, conclui que não foi possível esclarecer se a ação será imputável à ora Recorrida ou a uma imposição exterior - «imposição dos organizadores dos congressos e eventos da mesma natureza;
VIII. Pelo que, ao contrário do que parece ter decidido o Tribunal a quo, a dúvida relativa à autoria da alegada infração disciplinar não se situa no domínio da culpa, mas sim da própria ilicitude, já que apenas os atos (ou omissões) feridos de ilicitude poderão ser objeto do poder disciplinar;
IX. Assim, na medida em que não será possível imputar a atuação à ora Recorrente, a maiori, ad minus, jamais se lhe poderá imputar a ilicitude de tal atuação, pelo que também a este respeito se mostra violado o princípio da legalidade previsto no artigo 183º da LGTFP;
X. A liberdade de criação intelectual, artística e científica estabelecida no artigo 42º da CRP inclui a liberdade de divulgação, nos termos do nº 2, onde logicamente se inclui a liberdade (e até o dever) de referenciar quaisquer instituições académicas que potenciaram e financiaram a investigação, pelo que, ao vedar esta possibilidade, as orientações verbais dadas pelo Presidente do IPG, com referência a julho e setembro de 2017, afiguram-se atentatórias da liberdade de criação intelectual, artística e científica da ora Recorrente, na modalidade de liberdade de divulgação;
XI. Nas palavras da douta Sentença recorrida, «sendo necessário que o dirigente tome conhecimento de tais factos em termos de os poder enquadrar como ilícito disciplinar», face ao que se deixou exposto supra, os factos imputados à Recorrente não podiam ser enquadrados como ilícito disciplinar pelos respetivos superiores hierárquicos;
XII. Com efeito, a violação de quaisquer deveres, gerais ou especiais, na aceção do artigo 183º da LGTFP, a verificar-se, apenas ocorreria após o estabelecimento de tais deveres, por determinação verbal do Presidente do IPG de julho de 2017, reiterada em setembro de 2017, motivo pelo qual, logicamente, o conhecimento da infração, por parte da Entidade Demandada, ocorrera posteriormente à própria instauração do procedimento disciplinar;
XIII. Mesmo que tal não se entendesse, sempre se diga que a douta Sentença recorrida ignora a circunstância alegada nos artigos 19º e 20º da petição inicial, porquanto decorre da análise à prova documental junta aos autos que as alegadas infrações eram do conhecimento do próprio Presidente do IPG, contrariamente ao alegado pela Entidade Demandada, pelo que se mostra claramente prescrito o direito de instauração do procedimento disciplinar;
XIV. A própria Acusação proferida no âmbito do processo disciplinar, nos artigos 9º a 11º, dá conta de factos já objeto de prévia análise por parte do Presidente do IPG, não sendo enquadrável que a avaliação dos docentes, levada a cabo por aquele, não verifique os documentos, artigos científicos e participação em colóquios e conferências, pelo que deverá improceder totalmente a conclusão de que o conhecimento das alegadas infrações apenas terá ocorrido a 10.07.2017;
XV. Quanto à prescrição das alegadas infrações, entende a ora Recorrente que a douta Sentença incorre numa evidente contradição, concluindo, por um lado, que «a infração praticada aquando a participação da Autora neste evento, identificando-se como professora adjunta da Universidade de Liverpool» mas reconhece, posteriormente, «a ausência de certeza quanto a saber se a não inclusão do nome da ED na afiliação se deveu a uma imposição de entidades externas», não se afigurando claro qual a concreta infração que vem imputada à ora Recorrente, ou seja, se a alegada infração corresponde à participação da mesma no evento ou à inclusão do nome da Entidade Demandada na respetiva afiliação;
XVI. Assim, a prática da infração terá ocorrido em junho de 2017 ou em junho de 2016, consoante se adote um ou outro entendimento;
XVII. Subsistindo a dúvida sobre a imputação da atuação à ora Recorrida ou a terceiros, deveria a douta Sentença recorrida ter decidido que a prática das alegadas infrações ocorreu na data da indicação das afiliações, em junho de 2016, uma vez que a «inclusão» do nome e da filiação da ora Recorrente corresponderia à prática do facto relevante para efeitos de apuramento da data da alegada infração, pelo que à data da instauração do procedimento disciplinar, já se mostrava esgotado o prazo de prescrição previsto no artigo 178º, nº 1, da LGTFP, pelo que tais factos não poderiam ter sido sancionados disciplinarmente;
XVIII. O princípio da unidade da infração disciplinar constitui uma manifestação do princípio constitucional non bis in idem, pelo qual se proíbe a dupla punição pelo mesmo facto, devendo-se entender que à prática de diferentes infrações disciplinares corresponde uma única pena, a qual jamais poderá resultar de cúmulo jurídico, cf. ensina LUÍS VASCONCELOS ABREU;
XIX. De um ponto de vista sistemático, este princípio constitui a ratio da alínea g) do nº 1 e do nº 4 do artigo 191º da LGTFP, onde se estabelece que a acumulação de infrações constitui uma circunstância agravante especial da infração disciplinar, cujo efeito se manifesta no agravamento da pena única a aplicar no âmbito do procedimento disciplinar, mas nunca no cúmulo jurídico de penas diversas aplicadas a cada uma das infrações, pelo que, ao punir autonomamente cada uma das alegadas infrações disciplinares, a Entidade Demandada efetivamente incorreu na violação do disposto no nº 3 do artigo 180º da LGTFP;
XX. De acordo com os melhores contributos da doutrina, perante uma pluralidade de infrações disciplinares, impõe-se a instauração de diferentes processos disciplinares, bem como, de um modo geral, a apensação dos mesmos, nos termos do nº 2 do artigo 199º da LGTFP, ou, em caso de recusa da apensação, a sua devida fundamentação, cf. PAULO VEIGA E MOURA e CÁTIA ARRIMAR, RAQUEL CARVALHO e Parecer nº 19/2016, do Conselho Consultivo da Procuradoria-Geral da República;
XXI. À luz de um princípio de adequação formal que vigora no âmbito da justiça disciplinar – cf. o já referido Parecer nº 19/2016, do Conselho Consultivo da Procuradoria-Geral da República–, resulta que tanto a decisão de apensação como a de não apensação de processos deverá carecerá sempre de fundamentação, pelo que, de modo a se dar a conhecer os fundamentos da apensação ou da não apensação, se deverá inferir logicamente que se impõe a instauração de diferentes processos disciplinares;
XXII. Do exposto resulta que o ato impugnado incorreu em dupla ilegalidade, decorrente da não instauração de novo procedimento disciplinar em relação aos factos ocorridos em setembro de 2017 e da falta de decisão (e de fundamentação) em relação à apensação, perante a verificação do pressuposto de pluralidade de alegadas infrações;
XXIII. A douta Sentença recorrida adota um entendimento que resultaria na redundância do disposto no nº 2 do artigo 199º da LGTFP, bem como das especiais exigências de fundamentação que se colocam ao instrutor no contexto da decisão de apensação ou de não apensação e, nessa medida, contrário ao disposto no nº 3 do artigo 9º do Código Civil, quando se estabelece que «[n]a fixação do sentido e alcance da lei, o intérprete presumirá que o legislador consagrou as soluções mais acertadas e soube exprimir o seu pensamento em termos adequados»;
XXIV. Pelo que deveria a infração referente a setembro de 2017 ter sido objeto de instauração de procedimento disciplinar autónomo, devendo o instrutor decidir a respeito da respetiva apensação, bem como fundamentar tal decisão, pelo que jamais o ato impugnado poderia ter punido a alegada infração ocorrida naquela data;
XXV. Quanto à não indicação na Acusação da pena em que incorria a arguida e da duração da mesma, à luz da jurisprudência dos tribunais administrativos, é entendimento pacífico de que «[o] instrutor tem imperativamente que indicar, na acusação que formula, os preceitos legais violados e as penas aplicáveis, para que o arguido se possa defender cabalmente dessa acusação, sob pena de nulidade insuprível», e, bem assim, que «só uma acusação elaborada de forma clara, precisa, detalhada e circunstanciada, permite ao funcionário, arguido no procedimento disciplinar, conhecer os factos que lhe são imputados e, dessa forma, defender-se, de forma cabal e completa, assim se assegurando em pleno o seu direito de defesa (cfr. os artigos 32.º, n.º 10 e 269.º, n.º 3, ambos da CRP)», cf. o douto Acórdão do Tribunal Central Administrativo Norte de 05.12.2014 (processo nº 00185/11.0BECBR);
XXVI. Perante a intenção legislativa subjacente ao disposto no artigo 213º, nº 3, da LGTFP, não será de aceitar a conclusão da douta Sentença recorrida, de que a mera indicação dos artigos 180º, 181º e 186º daquele diploma legal satisfaz a exigência de que deverão ser indicadas as penas aplicáveis, porquanto, ao contrário do que sucede com a indicação das normas violadas, se impõe ao decisor a concretização da pena em que incorria a ora Recorrente;
XXVII. De igual modo, a indicação da duração da pena em que a ora Recorrente incorria não poderá ser substituída por mera remissão legal, impondo-se, de modo a possibilitar a defesa cabal da ora Recorrente, que tal duração fosse expressamente indicada na Acusação, o que igualmente determina a sua nulidade;
XXVIII. Quanto à falta de indicação da circunstância atenuante tipificada na alínea a) do nº 2 e nº 3 do artigo 190º da LGTFP, por força do nº 3 do artigo 213º do mesmo diploma, vem sendo entendido pela jurisprudência administrativa, e como bem aponta a douta Sentença recorrida, a atenuação especial da pena decorrente da prestação de mais de 10 anos de serviço com exemplar comportamento e zelo «só pode ser aplicada aos funcionários cujo desempenho e comportamento constituam um exemplo para os demais”, estando “reservada para funcionários que, pela qualidade do seu trabalho e do seu comportamento, se destaquem dos demais e que, por isso, são apontados como exemplo a seguir», cf. o douto Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo de 27.04.2006 (processo nº 01225/05);
XXIX. Por outro lado, «essa circunstância só valerá enquanto atenuante quando se encontrar demonstrado que o trabalhador “teve um percurso profissional notável em termos de desempenho e zelo, revelador de especiais qualidades profissionais, que o singularizam, constituindo a sua atuação um exercício profissional a seguir como modelo, isto é, como exemplo», cf. o douto Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo de 30.05.2013 (processo nº 0658/12);
XXX. Adicionalmente, «“a sanção disciplinar pode ser atenuada”, deixando, assim, ao critério do órgão competente o dever de, face às circunstâncias do caso concreto, aferir da sua aplicação, propondo ao invés sanção disciplinar inferior»,cf. o douto Acórdão do Tribunal Central Administrativo Sul de 01.04.2004 (processo nº 11470/02), denotando-se a existência de um poder discricionário do decisor;
XXXI. Contudo, da citada jurisprudência não resulta que o instrutor do procedimento disciplinar possa ignorar por completo, na elaboração da Acusação, a existência de 10 anos de serviço sem quaisquer histórico disciplinar, sendo tal indicação inclusive exigida pelo nº 3 do artigo 213º da LGTFP, quando, pelo contrário, a jurisprudência aponta inequivocamente para um entendimento de que o instrutor do procedimento, uma vez carreada para a Acusação o facto de que o arguido prestou mais de 10 anos de serviço, sem qualquer histórico disciplinar, e com classificações de desempenho positivas, poderá, de modo fundamentado, fazer operar tal circunstância especial na atenuação da pena concreta aplicável ou, caso assim o entenda, não acionar tal efeito atenuante;
XXXII. Com efeito, poderia o instrutor do procedimento ter indicado tal factualidade e, posteriormente, afastar a atenuação especial da pena prevista na alínea a) do nº 2 do artigo 190º da LGTFP, eventualmente com fundamento na não verificação de um «exemplar comportamento e zelo»; o que o instrutor não podia ter feito – e fez – é omitir totalmente a circunstância de a ora Recorrente apresentar aquelas características, já que tal obrigação decorre da vinculação prevista no nº 3 do artigo 213º da LGTFP, não consubstanciando qualquer poder discricionário, pelo que, tendo sido omitido um elemento essencial da Acusação, também a este respeito será nulo o procedimento disciplinar;
XXXIII. Por fim, no que tange à falta de notificação da instauração do procedimento disciplinar, nos termos da alínea c) do nº 1 do artigo 114º do CPA, «[o]s atos administrativos devem ser notificados aos destinatários, designadamente os que […] [c]riem, extingam, aumentem ou diminuam direitos ou interesses legalmente protegidos, ou afetem as condições do seu exercício», norma que tem guiado a jurisprudência administrativa na interpretação de outros preceitos legais, desde logo, em matéria do direito disciplinar da função pública;
XXXIV. A título de exemplo, veja-se o douto Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo de 08.06.1995 (processo nº 32.440), onde se discutia a interpretação das normas do Estatuto Disciplinar dos Funcionários e Agentes da Administração Central, Regional e Local, aprovado pelo Decreto-Lei nº 24/84, de 16 de janeiro, à luz do Código do Procedimento Administrativo de 1991, onde se decidiu que «como tem sido repetidamente referido, um dos motivos determinantes da redução das penas – e motivo sempre invocado em primeiro lugar, quer no relatório final do instrutor do processo de inquérito, quer no próprio despacho ora impugnado - foi o de se ter pretendido "compensar a irregularidade processual" que se teria verificado em todos os processos, consistente na falta de notificação aos pais ou encarregados de educação do início dos processos disciplinares»;
XXXV. Concluindo-se que «a ter existido essa irregularidade, que era susceptível de influir na decisão dos processos, a única solução admissível seria a anulação dos actos processuais posteriores à ocorrência dessa falha»;
XXXVI. Conforme se sustentou no artigo 35º da petição inicial, a falta de notificação da decisão de instauração de procedimento disciplinar «comprometeu a possibilidade de exercitar poderes processuais que por lei lhe eram conferidos antes de ser acusada e, por isso, constitui nulidade por omissão de garantias de defesa», devendo, pois, proceder o vício invocado;
XXXVII. Perante a audição da testemunha arrolada pela ora Recorrente na respetiva defesa, à luz dos artigos 121º, nº 1, e 124º do CPA e do artigo 203º, nº1, da LGTFP, impunha-se a notificação do projeto da decisão disciplinar que considerasse a prova produzida decorrente das declarações da referida testemunha, de forma a possibilitar à ora Recorrente se pronunciar sobre toda a prova nos autos e conhecer o sentido provável da decisão tendo em consideração tais diligências probatórias;
XXXVIII. Por outro lado, entende a Recorrente que não se verificou qualquer causa de dispensa de audiência dos interessados, decorrendo da própria alínea e) do nº 1 do artigo 124º, a contrario, do CPA a obrigação do órgão instrutor dar à ora Recorrente a oportunidade de se pronunciar sobre a globalidade das provas produzidas;
XXXIX. À luz dos citados preceitos legais, maxime o nº 1 do artigo 121º do CPA, deveria a ora Recorrente ter sido convocada a se pronunciar sobre o relatório final, previamente à adoção da decisão punitiva, tendo a omissão de tal diligência essencial afetado substancialmente os direitos de defesa da ora Recorrente e prejudicado a descoberta da verdade material, motivo pelo que tal omissão consubstancia nulidade insuprível do procedimento disciplinar e da decisão punitiva;
XL. Nos termos do nº 1 do artigo 153º do CPA, «[a] fundamentação deve ser expressa, através de sucinta exposição dos fundamentos de facto e de direito da decisão […]», acrescentando o nº 2 do mesmo preceito legal que «equivale à falta de fundamentação a adoção de fundamentos que, por obscuridade, contradição ou insuficiência, não esclareçam concretamente a motivação do ato»;
XLI. «A decisão administrativa, na sua fundamentação de facto deve mencionar quais os factos que se consideravam provados e quais os que se consideravam não provados, especificando-se, ainda que de uma forma concisa, quais os elementos de prova determinantes de uma tal decisão, de forma a proceder-se, depois, à subsunção dos factos provados ao direito aplicável», cf. o douto Acórdão do Tribunal da Relação de Évora de 13.02.2014 (processo nº 360/13.3TTPTM.E1);
XLII. Conforme alegado no artigo 74º da petição inicial, «não compete apenas à Administração a demonstração que o trabalhador incorreu numa determinada infracção disciplinar, sendo ainda necessário que justifique, através da fundamentação do próprio acto punitivo, que, à luz dos critérios tipificados na lei, a pena aplicada era necessária, adequada e que se impunha à luz dos interesses em causa»;
XLIII. Por outro lado, conforme se deixou evidente no artigo 77º da petição inicial, «em momento algum a decisão impugnada logrou demonstrar que a A. com a sua conduta actuou com grave negligência ou grave desinteresse pelo cumprimento dos deveres funcionais, ou que a sua conduta fosse atentatória da dignidade e prestígio da função», o que se impunha à luz do preceituado no artigo 186º da LGTFP, constituindo desde logo um elemento essencial da fundamentação do ato impugnado;
XLIV. Sem prejuízo do que antecede, sempre se convocarão as demais circunstâncias apontadas supra, não foram incluídas na fundamentação da Entidade Demandada, entre as quais se indicam, designadamente, a ausência da indicação da fonte do dever geral ou especial alegadamente infringido pela ora Recorrente, a não indicação do fundamento para a não instauração (e correspondente apensação) de novo procedimento disciplinar com referência à infração alegadamente cometida em setembro de 2017, a desconsideração das circunstâncias potencialmente atenuantes ou os alegados prejuízos sofridos pela Entidade Demandada;
XLV. A ausência dos elementos indicados é reveladora da obscuridade e da insuficiência dos fundamentos do ato impugnado, o que sempre determinaria a respetiva anulabilidade;
XLVI. Deste modo, e face a todo o exposto, não subsistem dúvidas que a douta Sentença proferida pelo Tribunal a quo sofre de erro de julgamento.

Com contra-alegações do réu, onde concluiu:

PRIMEIRA – Salvaguardada a matéria recursiva levada às conclusões do ora recorrido, recorrente principal, que discorda com a douta sentença sob censura na parte em que entendeu que a sanção aplicada pelo recorrido não violava o princípio da proporcionalidade nem o princípio da presunção da inocência, crê o aqui recorrido que tal sentença não lavra nos vícios que a ora recorrente lhe aponta, não ocorrendo qualquer erro de julgamento.
SEGUNDA – Assim, nesta parte, adere-se à douta fundamentação da sentença sob censura, inexistindo fundamento para o inconformismo da ora recorrente.
TERCEIRA – Por consequência, determinando a improcedência do recurso subordinado, farão

O Exmº Procurador-Geral Adjunto, notificado nos termos do art.º 146º, n.º 1, do CPTA, emitiu parecer.

Sem resposta

Dispensando vistos, vêm os autos a conferência, cumprindo decidir.

Os factos, consignados como provados na sentença recorrida:
1) Por ofício de 12 de Setembro de 2016, foi comunicada à Autora a homologação, por despacho do Presidente do IPG datado da mesma data, da listagem final relativa ao processo de avaliação de desempenho do pessoal docente do IPG, com referência ao biénio de 2013-2015, tendo o desempenho da Autora sido avaliado com a menção qualitativa de “Muito Bom” e a classificação de “84,750” (cf. ofício junto como documento n.º 7 à petição inicial a fls. 38 dos autos);
2) Em 2 de Fevereiro de 2017, a Autora celebrou contrato de trabalho em funções públicas por tempo indeterminado, na Escola Superior de Tecnologia e Gestão do Instituto Politécnico (...), exercendo as suas funções em regime de exclusividade (cf. facto não controvertido; contrato de trabalho em funções públicas junto como documento n.º 2 à petição inicial a fls. 25 do processo físico);
3) Por despacho de 21 de Agosto de 2017, do Presidente do IPG, foi determinada a instauração do procedimento disciplinar à docente, ora Autora, de cujo teor se destaca (Cf. facto não controvertido; despacho a fls. 66 e 67 dos autos, constante do PA que integra os autos de processo cautelar apenso):
“Chegou ao conhecimento da Presidência, em 10 de julho de 2017, que a docente S., (…) tem participado em congressos, em programas de trabalho e estudo ou frequência de cursos ou estágios, de reconhecido interesse para a instituição, no país e no estrangeiro, nos quais tem participado ao abrigo do estatuto de bolseiro devidamente autorizada e sem quebra de remuneração pelo IPG, nomeadamente para realização do seu doutoramento e publicado artigos, nunca referindo a sua afiliação, isto é sem fazer qualquer referência à sua entidade empregadora, o IPG.
Efetuada uma breve pesquisa, foi reunido um conjunto de elementos que comprovam o anteriormente referido (…).
Foi constatado que em nenhuma participação conhecida consta qualquer referência ao Instituto Politécnico (...), conforme elementos juntos que fazem parte integrante do presente despacho.
(…)”
4) Por despacho de 13 de Setembro de 2017, o Presidente do IPG nomeou A. instrutor do processo disciplinar n.º 3/IPG/2017, informando o mesmo por ofício de 14 de Setembro de 2017 (Cf. despacho e ofício a fls. 63 dos autos, constante do PA que integra os autos de processo cautelar apenso);
5) Por ofício de 19 de Setembro de 2017, foi comunicado à Autora, pelo Instrutor, o início do “processo disciplinar mandado instaurar por despacho do Exmo. Senhor Presidente do Instituto Politécnico (...) e no qual é arguida” (Cf. facto não controvertido; ofício junto a fls. 103-verso dos autos, constante do PA que integra os autos de processo cautelar apenso);
6) Por certidão emitida em 4 de Outubro de 2017, o Presidente do IPG atestou que, no processo individual da Autora, enquanto docente, nada consta no seu registo disciplinar - Cf. facto não controvertido; certidão junta como documento n.º 6 à petição inicial a fls. 37-verso dos autos;
7) Em 9 de Outubro de 2017, compareceu a ora Autora, após ter sido devidamente convocada, a fim de ser inquirida pelo instrutor, em auto de declarações, na qualidade de arguida - Cf. auto de declarações junto a fls. 119-verso a 120 dos autos, constante do PA que integra os autos de processo cautelar apenso, cujo teor se dá por integralmente reproduzido;
8) Em 8 de novembro de 2017, foi deduzida Acusação contra a ora Autora, do qual se destaca (cf. documento de fls. 129-verso a 131 dos autos de processo cautelar apenso):
“ACUSAÇÃO
Vistos os autos e analisada a prova da fase instrutória do processo, deduzo contra a arguida, S., professora adjunta a exercer funções na Escola Superior de Tecnologia e Gestão do Instituto Politécnico (...), a seguinte acusação:
1.º
Em 10 de julho de 2017 chegou ao conhecimento do Exmo. Sr. Presidente do Instituto Politécnico (...) (adiante designado por IPG) que a arguida participava em congressos, programas de trabalho e estudo ou frequência de cursos ou estágios, de reconhecido interesse da instituição, no país e no estrangeiro,
2.º
Nos quais indicava como afiliação diversas instituições estrangeiras e nacionais, mas nunca o Instituto Politécnico (...), instituição a cujo quadro de pessoal docente pertence como professora adjunta
3.º
Assim, de 4 a 6 de junho participou no evento GEO-RISK 2017 — Geotechnical Risk from Theory to Practique, constando como Gottfried Wilhelm Universitãt Hannover Germany.
4º
E identificando-se como professora adjunta da Universidade de Liverpool.
5.º
Para participação nestes eventos a arguida requereu a devida autorização, que foi sempre concedida, sem que nunca houvesse qualquer desconto na remuneração por esse facto.
6.º
Em nenhuma participação conhecida a arguida faz referência ao Instituto Politécnico (...), conforme se depreende dos documentos juntos aos presentes autos.
7.º
Acresce que na ISSMGE — International Society for Soil Mechanics and Geotechnical Engineering — Societé Internationale de Mécanique des Sol et de Ia Géotechnique, consta do seu perfil o seguinte:
"S.
Chartered Civil Engineer Order of Engineers
Equalised to Academic Fellow of the Portuguese State from 2015
Honorary Academic associate of the University of Liverpool in United Kingdom
Guest Scientist of the Gottfried Wilhelm Leibniz - Universitêit Hannover- in Gemany
PhD Researcher of the University of Porto in Portugal
Rua (…), Portugal (…)"
8.º
Em 7 de julho de 2017, no programa do Congresso ESREL, na parte respeitante à organização, mais concretamente no que respeita ao Comité Técnico, a arguida fez-se passar como pertencendo à Universidade do Porto (fls. 37 v).
9.º
Já em 2011, em artigos científicos que constam de fls. 33 a fls. 35 dos autos, a arguida assinava como pertencendo ao Departamento de Engenharia Civil da Faculdade de Engenharia da Universidade do Porto (fls. 33 e 34) e a esta e à Universidade de Liverpool, Reino Unido (fls. 35).
10.º
E em 12 de janeiro de 2015 remetido à arguida um ofício dirigido à Universidade de Liverpool, no Reino Unido, como pertencendo a esta instituição e, mais, uma vez, ignorando completamente qualquer referência ao Instituto Politécnico (...),
11.º
Mais uma vez, nunca fazendo referência ao Instituto Politécnico (...), Instituição a cujo mapa de pessoal docente pertence como professora adjunta, e da qual recebe mensalmente o seu salário.
12.º
Em julho de 2017, em dia que não se conseguiu apurar, o Exmo. Sr. Presidente do IPG avisou verbalmente a arguida de que não ter este comportamento e que a sua afiliação deveria constar sempre no IPG, independentemente do local onde tivesse feito a sua investigação,
13.º
Tendo-lhe igualmente explicado quais as razões da importância deste facto, nomeadamente para a Agência de Acreditação e Avaliação dos Cursos e para o ranking dos institutos politécnicos.
14.º
Apesar disso, a arguida, em setembro de 2017 veio novamente solicitar autorização para participação num evento a realizar Seul, o ICSMGE2017 — 19th International Conference on Soil Mechanics and Geotechnical Engineering, a decorrer entre os dias 17 e 22 de setembro de 2017.
15.º
No programa desta conferência consta o nome da arguida como participante com comunicação a efetuar sob o tema "lmprecise probabilistic and interval approaches applied to partial factor design" como pertencendo à Universidade do Porto (University of Porto, Portugal).
16.º
Perante estes factos, a arguida foi informada pelo Exmo. Sr. Presidente do IPG de que apenas seria autorizada a participação neste evento desde que ela solicitasse a alteração da sua afiliação.
17.º
A arguida comprometeu-se então a requerer esta alteração da sua afiliação no evento referido e a entregar prova desse pedido de alteração, o que até à presente data não fez.
18.º
A arguida participou neste evento, identificando-se como pertencendo à Universidade do Porto, justificando os dias de ausência ao serviço com dias de férias, pelo que nada lhe foi descontado no seu vencimento.
19.º
Este comportamento por parte da arguida causou graves prejuízos ao Instituto Politécnico (...) que, assim, se viu privado de constar em muitos eventos de natureza científica, o que lhe traria um maior prestígio a nível nacional (através do ranking dos institutos politécnicos) e também ao nível internacional.
20.º
Também junto da Agência de Acreditação e Avaliação dos Cursos, o IPG saiu bastante prejudicado, pois que em qualquer acreditação ou avaliação de cursos é tida em conta toda a atividade científica desenvolvida peia instituição.
21.º
Estes factos foram cometidos ao de vários anos (pelo menos desde 2011), sendo que a arguida apenas prejudicou o IPG sem que ela alguma vez tenha saído prejudicada.
22.º
Ao contrário, sempre a arguida beneficiada, quer porque recebeu apoios diretos para participação em eventos, quer porque nunca lhe foi descontada qualquer quantia no seu vencimento quando se ausentou do serviço para participação nesses mesmos eventos.
23.º
Não militam a favor da arguida quaisquer circunstâncias atenuantes.
24.º
Agrava a responsabilidade da arguida a circunstância prevista no artigo 191º, nº 1, alínea b) da Lei n.º 35/2014, de 20 de junho.
25.º
Com a conduta expressa nos factos expostos, cometeu a arguida, nos termos do artigo 183º do diploma legal supracitado, infração disciplinar, com violação dos deveres de prossecução do interesse público, de zelo e de lealdade, previstos e punidos pelas disposições conjugadas dos artigos 73º, 2, alíneas a), e) e g) e nºs 3, 7 e 9; 180º, nº 1, al. c); 181º, nºs 3 e 4 e 186º, al. d), do mesmo (…)”.
9) Por ofício de 8 de Novembro de 2017, foi comunicada à Autora a acusação, melhor descrita no ponto precedente, que lhe era movida em processo disciplinar, informando-a, ainda, para, querendo, no prazo de dez dias, apresentar a sua defesa - cf. facto não controvertido; ofício junto a fls. 129 dos autos, constante do PA que integra os autos de processo cautelar apenso;
10) Em 21 de Novembro de 2017, a Autora apresentou a sua defesa peticionando o arquivamento do processo disciplinar e, em consequência, a sua absolvição da acusação contra si deduzida, arrolando uma testemunha - cf. facto não controvertido; requerimento de fls. 133 a 139 dos autos, constante do PA que integra os autos de processo cautelar apenso;
11) Em 12 de janeiro de 2018, foi ouvida, em declarações, a Dra. I., testemunha arrolada pela Autora, tendo estado presente, na diligência, a mandatária da ora Autora - cf. auto de fls. 158 dos autos, constante do PA que integra os autos de processo cautelar apenso, cujo teor se dá por integralmente reproduzido;
12) Em 19 de Janeiro de 2018, foi elaborado relatório final, no qual se refere, designadamente (cf. documento de fls. 159 a 164 dos autos do processo cautelar apenso):
“I - CONSIDERAÇÕES GERAIS
Em cumprimento do despacho do Exmo. Senhor Presidente do Instituto Politécnico (...) (adiante designado por IPG), de 13 de setembro de 2017, instruí o presente processo disciplinar mandado instaurar à docente S., a exercer funções na Escola Superior de Tecnologia e Gestão do Instituto Politécnico (...) (ESECD), com base nos documentos juntos de fls. 9 a fls. 72 dos presentes autos que comprovam que a arguida participou em vários congressos, em programas de trabalho e estudos e em frequência de cursos ou estágios, alguns dos quais ao abrigo do estatuto de bolseiro, devidamente autorizada pelo IPG e sem desconto de remuneração, sem que em tais eventos alguma vez tivesse feito menção à sua qualidade de docente do IPG onde exerce funções como professora adjunta, mas sim como pertencendo a outras instituições, quer nacionais, quer estrangeiras.
A ação do instrutor ficou, portanto, a estes factos limitada.
II - DILIGÊNCIAS EFECTUADAS (…)
Em 27 de setembro de 2017 foi solicitada ao Exmo. Senhor Presidente do Instituto Politécnico (...) a remessa do certificado do registo disciplinar da arguida (fls. 92).
Nessa mesma data foi enviada notificação, através de correio interno por protocolo, ao Exmo. Senhor Presidente do IPG e à arguida, para comparecerem na sala de reuniões dos Serviços Centrais do IPG e na sala de reuniões da sede dos Serviços de Ação Social do Instituto Politécnico (...) dia 3 e 9 de outubro, pelas 9.30 e pelas 10.30 horas, respetivamente a fim de prestarem declarações (fls. 90 e 91), tendo os mesmos comparecido na data e hora designadas e tendo sido elaborados os correspondentes autos de declarações (fls. 96 e 104). Com o auto de declarações foram juntos ao processo os documentos anexos ao mesmo, que foram numerados de 1 a 6 e cuja anexação foi requerida pelo Sr. Presidente do IPG. Por sua vez, a arguida requereu a anexação ao auto de declarações dos documentos que foram numerados de 1 a 10 e que ficaram a fazer parte integrante do mesmo auto de declarações.
Em 13 de outubro de 2017 foi requerido ao Exmo. Sr. Presidente do IPG o envio aos autos de documento comprovativo da justificação de faltas da arguida, referente aos dias 17 a 22 de setembro de 2017 (fls. 116), o que foi feito no dia 16 do mesmo mês (fls.117 a 122). (…)
III - DA ANÁLISE DOS FACTOS
1 — Da prova carreada para os autos
Da prova carreada para os autos resulta que:
a) A arguida exerce funções docentes como professora adjunta na Escola Superior de Tecnologia e Gestão do Instituto Politécnico (...).
b) Em 10 de julho de 2017 chegou ao conhecimento do Presidente do IPG que a arguida participava em congressos e outros eventos desta natureza sem nunca se identificar como docente do IPG.
c) Ao contrário, sempre se apresentou em tais eventos como pertencendo a outras instituições de ensino, nomeadamente estrangeiras.
d) Para participação nestes eventos, devem todos os docentes do IPG preencher um formulário próprio como se encontra estipulado e é do conhecimento de todos os docentes.
e) Sempre que a arguida participou em congressos ou outros eventos da mesma índole, nunca lhe foi descontada qualquer quantia no seu vencimento, nem houve perda de qualquer tipo de quaisquer outras regalias.
f) Assim, de 4 a 6 de junho de 2017 participou no evento GEO-RISK 2017 — Geotechical Risk from Theory to Practique, constando como Gottfried Wilhelm Universitãt Hannover Germany e identificandose como professora adjunta da Universidade de Liverpool.
g) Em 7 de julho de 2017, no programa do congresso ESREL, na parte respeitante à organização, mais concretamente no que respeita ao Comité Técnico, a arguida fez-se passar como pertencendo à Universidade do Porto.
h) Já em 2011, em artigos científicos que constam de fls. 33 a fls. 35 dos autos, a arguida assinava como pertencendo ao Departamento de Engenharia Civil da Faculdade de Engenharia da Universidade do Porto e a esta e à Universidade de Liverpool, Reino Unido.
i) Em 12 de janeiro de 2015 foi remetido à arguida um ofício dirigido à Universidade de Liverpool, no Reino Unido, como pertencendo a esta instituição, ignorando completamente qualquer referência ao Instituto Politécnico (...).
j) Em julho de 2017 a arguida foi avisada verbalmente pelo Presidente do IPG de que não podia ter este tipo de comportamento, devendo sempre fazer menção à sua qualidade de docente do IPG, independentemente do local onde houvesse efetuado a investigação.
k) Este facto é de relevante interesse para a Instituição, nomeadamente para a aprovação/acreditação e avaliação dos cursos e para o ranking dos institutos politécnicos ao nível nacional e internacional.
l) Nos indicadores de produção científica do IPG não aparece a investigação da arguida, o que faz com que a Instituição perca alguma importância e prestígio.
m) Em setembro de 2017 a arguida veio pedir a participação num evento a realizar em Seul o ICSMGE2017 solicitando autorização de deslocação com financiamento externo.
n) Em resposta foi reiterada pelo Presidente do IPG a necessidade e obrigatoriedade em constar como Instituição da arguida o IPG e não se identificar como pertencendo a outras instituições, como vinha insistindo em fazer.
o) No programa desta conferência consta o nome da arguida como participante com comunicação a efetuar sob o tema "Imprecise probabilistic and interval approaches applied to partial factor design" como pertencendo à Universidade do Porto (University of Porto, Portugal).
p) A arguida foi informada pelo Exmo. Sr. Presidente do IPG de que apenas seria autorizada a participação neste evento desde que ela solicitasse a alteração da sua afiliação.
q) A arguida comprometeu-se a requerer esta alteração da sua afiliação no evento referido e a entregar prova desse pedido de alteração - o que nunca fez - e participou neste evento identificando-se como pertencendo à Universidade do porto, tendo justificado os dias de ausência ao serviço com dias de férias, pelo que nada lhe foi descontado no seu vencimento.
r) Com esta conduta a arguida causou graves prejuízos ao Instituto Politécnico (...) que, assim, se viu privado de constar em muitos eventos de natureza científica, o que lhe traria um maior prestígio a nível nacional (através do ranking dos institutos politécnicos) e também ao nível internacional.
s) Também junto da Agência de Acreditação e Avaliação dos Cursos, o IPG saiu bastante prejudicado, pois que em qualquer acreditação ou avaliação de cursos é tida em conta toda a atividade científica desenvolvida pela instituição.
2 — Da defesa apresentada pela arguida (…)
Na defesa que apresentou, em tempo, vem o arguido alegar, em síntese, que:
a) Conforme dispõe o nº2 do artigo 178º, da Lei nº 35/2014, de 20 de junho, o direito de instauração do procedimento disciplinar encontra-se prescrito, por terem passado já mais de 60 dias sobre o conhecimento dos factos.
b) A própria infração disciplinar encontra-se igualmente prescrita, pois decorreu mais de um ano após a sua prática, de acordo com o que estipula o nº 1 do mesmo artigo e diploma legal.
c) Não é possível a punição da infração ocorrida em setembro de 2017 já que cometida após a instauração do procedimento disciplinar.
d) O procedimento disciplinar deve ser considerado nulo dado que não faz referência nem à pena em que a arguida incorre, nem ao número de dias de suspensão em que a mesma pode ser sancionada.
e) Não existe qualquer infração disciplinar na conduta da arguida, já que não existiu violação de qualquer norma legal.
3 — Valoração e Enquadramento Jurídico dos Factos
Dispõe o nº 1 do artigo 178º da Lei Geral do Trabalho em Funções Públicas (adiante designada por LGTFP) — Lei nº 35/2014, de 20 de junho — que "a infração disciplinar prescreve no prazo de um ano sobre a respetiva prática" e quando conhecida a falta por qualquer superior hierárquico, não seja instaurado o competente procedimento disciplinar no prazo de 60 dias (no 2, do mesmo artigo e diploma legal).
No caso em apreço foram apenas conhecidos os fatos pelo Presidente do IPG em 10 de julho de 2017, tendo o respetivo procedimento sido mandado instaurar por despacho de 21 de agosto do mesmo ano, pelo que não havia decorrido o prazo de prescrição estipulado pelo nº2 do artigo 178º da LGTFP.
Quanto às infrações cometidas (e que, na sua defesa a arguida admite) entre os anos de 2011 e 2015, pelo facto de ter decorrido mais de um ano após a sua prática, as mesmas encontram-se já prescritas, de acordo com o disposto no nº2 do mesmo artigo e diploma legal. O mesmo não poderá considerar-se em relação às infrações cometidas em junho e em setembro de 2017, pois as mesmas não se encontram a salvo da figura da prescrição do direito de instaurar processo disciplinar, já que a sua prática ocorreu há menos de um ano e o dirigente máximo do serviço (leia-se o Presidente do Instituto Politécnico (...)) apenas deles teve conhecimento menos de 60 dias antes de ter mandado instaurar o competente procedimento disciplinar.
Assim, relativamente à responsabilidade disciplinar da arguida, apenas nos iremos debruçar sobre os fatos ocorridos no ano de 2017, suscetíveis de poderem ser considerados como infração disciplinar.
4. Do direito
Conforme dispõe o artigo 183º, da LGTFP, "considera-se infração disciplinar o comportamento do trabalhador, por ação ou omissão, ainda que meramente culposo, que viole deveres gerais ou especiais inerentes à função que exerce".
Temos, assim, que um dos elementos essenciais da infração disciplinar é a culpabilidade na prática dos factos suscetíveis de integrarem aquela infração.
Para que exista atuação culposa por parte do infrator é necessário que este seja imputável, que tenha agido com dolo ou negligência e que não existam circunstâncias que tornem não exigível outro comportamento da sua parte.
No caso concreto, parece-nos que dúvidas não existem em relação à imputabilidade da arguida e que não se verificam causas de exclusão da culpa.
Por outro lado, dispõe o nº1 do artigo 73º da LGTFP que "o trabalhador com vínculo de trabalho em funções públicas) está sujeito aos deveres previstos na Lei Geral do Trabalho em Funções Públicas (LTFP), noutros diplomas legais e regulamentos e no instrumento de regulamentação coletiva de trabalho que lhe seja aplicável.
De entre esses deveres, previstos no nº2 do mesmo artigo e diploma legal, encontra-se o dever geral de zelo que o nº 7 define como o dever de cada trabalhador "em conhecer e aplicar as normas legais e regulamentares e as ordens e instruções dos superiores hierárquicos, bem como exercer as funções de acordo com os objetivos que tenham sido fixados e utilizando as competências que tenham sido consideradas adequadas". Ou seja, qualquer funcionário deve exercer as suas funções com eficiência e correção, procurando, para isso, conhecer os objetivos dos serviços, bem suas as normas legais e regulamentares e as instruções dos seus superiores hierárquicos.
Já a alínea g) do nº 2, do mesmo artigo 73º da LGTFP impõe aos trabalhadores "do Estado" que atuem com respeito pelo dever geral de lealdade, que o nº 9 descreve como consistindo "em desempenhar as funções com subordinação aos objetivos do órgão ou serviço".
Vista a nota de culpa, verifica-se que se encontram provados todos os factos, nomeadamente pela confissão da arguida e pela prova documental junta aos mesmos. A arguida sempre quis intitular-se como docente de instituições que não o IPG ao qual se encontra vinculada através de um contrato de trabalho em funções públicas e do qual mensalmente recebe a sua remuneração. Ficou por saber se tal se deve a dos congressos e outros eventos da mesma imposições dos organizadores natureza em que a arguida participou ou se por única e exclusiva iniciativa e vontade da arguida. Esta atuação, mesmo que negligente veio provar-se que prejudicou o IPG, quer da Agência de Avaliação e Acreditação dos Cursos, quer ao nível de ranking dos politécnicos ao nível nacional e internacional.
Ao atuar da forma como atuou violou, pois, a arguida os deveres gerais de zelo e lealdade, acima descritos, pois que na sua atuação (e até pelo seu grau de formação académica) lhe era exigível outra conduta.
Para que exista responsabilidade disciplinar não é necessário que obrigatoriamente exista violação de normas legais, bastando, assim a violação de normas regulamentares ou até o não cumprimento dos deveres gerais a que o trabalhador se encontra adstrito.
Neste caso em concreto, parece-nos até que, com a sua conduta, a arguida pode inclusivamente incorrer em responsabilidade criminal, pois, deliberadamente, quis fazer-se passar por docente de outras instituições, quando, bem o sabia, tal não corresponde à verdade.
Atuou, pois, a arguida de forma negligente com violação dos deveres gerais de zelo e lealdade que impendem sobre todos os trabalhadores da Administração Pública, não exercendo as suas funções de forma eficiente, correta e com subordinação aos objetivos da Instituição onde exerce funções e os quais devia conhecer.
Importa, finalmente, ponderar as circunstâncias agravantes e atenuantes da responsabilidade da arguida.
Assim, agrava especialmente a responsabilidade da arguida a circunstância de existir acumulação de infrações (artigo 191.º, n.º 1, alínea g) e n.º 4 da LGTFP).
O facto de nada constar no seu processo individual em termos disciplinares desde sempre foi considerado como o que "deve acontecer normalmente" e não como algo que possa ser considerado relevante ou louvável para que possa servir como atenuante de uma eventual responsabilidade disciplinar.
3 - PROPOSTA
Em face do exposto, tendo em conta a participação que deu origem aos presentes autos, as diligências preliminares para apuramento real de todas as desconformidades existentes, os documentos de prova juntos, a defesa da arguida, o depoimento das testemunhas inquiridas e da demais prova produzida e a categoria da arguida, a missão e as atribuições da Instituição onde exerce funções e as particulares responsabilidades que decorrem do exercício das mesmas e do seu grau de vínculo, propõe-se o seguinte:
1. Sejam os autos mandados arquivar relativamente aos fatos ocorridos entre os anos de 2011 e 2015 por ter já prescrito o respetivo direito de instaurar procedimento disciplinar.
2. Seja aplicada a pena de suspensão de 90 dias por cada uma das duas infrações, no total de 180 dias, de acordo e nos termos das disposições conjugadas dos artigos 186º e 181º, nº4 da LGTFP.
3. Seja dado conhecimento dos factos que constam do presente procedimento aos Serviços do Ministério Público competentes para efeitos de apreciação e decisão sobre eventual responsabilidade criminal.”
13) Em 5 de Março de 2018, foi proferido despacho final pelo Vice-Presidente do IPG, o qual concordando com a proposta e fundamentos do Instrutor do Processo disciplinar, contidos no relatório final, melhor descrito no ponto precedente, decidiu nos seguintes termos (cf. despacho final junto a fls. 165 dos autos, constante do PA que integra os autos de processo cautelar apenso):
“(…) a) Determinar o arquivamento dos autos relativamente aos factos ocorridos entre os anos de 2011 e 2015 por já ter prescrito o respectivo direito de instaurar procedimento disciplinar;
b) Aplicar à trabalhadora S., Professora Adjunta a exercer funções em regime de contrato de trabalho em funções públicas por tempo indeterminado na Escola Superior de Tecnologia e Gestão, a pena de suspensão, prevista no art. 186.º, graduada em 180 dias (90 dias por cada uma das duas infrações provadas nos presentes autos), nos termos das disposições conjugadas do nº 4, do art. 181.º e do art. 189.º, todos da Lei 35/2014, de 20 de junho, diploma que aprovou as normas definidoras do regime e âmbito de emprego público, nomeadamente as referentes ao exercício do poder disciplinar”.
14) Por ofício de 6 de Março de 2018, e em virtude de não ter sido possível notificar pessoalmente, foi comunicada à Autora a decisão melhor descrita no ponto precedente - cf. facto não controvertido; ofício junto a fls. 167 dos autos, constante do PA que integra os autos de processo cautelar apenso;
15) A petição inicial da presente acção foi enviada, por via eletrónica, em 17 de Maio de 2018 - cf. comprovativo de entrega a fls. 1 a 3 do SITAF.

O direito:
I) - O recurso do réu:
São as conclusões que delimitam o objecto do recurso, não podendo o Tribunal “ad quem” conhecer de questão que delas não conste.
→ A primeira delas é pertinente ao que o tribunal “a quo” tratou do seguinte modo:
«(…)
Da violação do princípio da presunção de inocência
De seguida, invoca, ainda, a Autora que a decisão impugnada incorre em violação do princípio constitucional da presunção de inocência, “quando é por demais evidente que a fúria persecutória do IPG vai ao ponto de transformar uma presunção da inocência numa presunção de culpabilidade”. Por seu lado, o IPG entende que, da prova documental constante do processo disciplinar, e da inequívoca confissão da própria Autora, a referida presunção encontra-se ilidida.
A Constituição da República Portuguesa (doravante CRP) consagra, entre as “Garantias de processo criminal”, que “todo o arguido se presume inocente até ao trânsito em julgado da sentença de condenação, devendo ser julgado no mais curto prazo compatível com as garantias de defesa” (cf. artigo 32.º, n.º 2, da CRP).
“No processo disciplinar, tal como no processo penal, vigora o princípio da presunção de inocência, que tem como corolário o princípio in dubio pro reo. No entanto, só haverá que chamar à colação este princípio, tal como acontece com as regras do ónus da prova em processo civil, perante uma situação de non liquet, ou seja, de dúvida razoável do tribunal a quo sobre a factualidade em que assentou o acto impugnado” (cf. Acórdão do Pleno do Supremo Tribunal Administrativo, datado de 23 de Janeiro de 2013, com referência ao processo n.º 0772/10).
E cremos que a dúvida está instalada, porquanto aplicou a mais grave pena de suspensão à Autora - 90 dias por cada infracção - quando esse mesmo acto é o primeiro a afirmar que «(…) ficou por saber se tal se deve a imposições dos organizadores dos congressos e outros eventos da mesma natureza em que a arguida participou ou se por única e exclusiva iniciativa e vontade da arguida (…).» - vide pontos 12 e 13 do probatório.
Como é referido no ac. do TCAN de 28/3/2014, proferido no proc. n.º 03188/11.1, no processo disciplinar o ónus da prova dos factos constitutivos da infracção cabe ao titular do poder disciplinar e um non liquet em matéria de prova terá de ser resolvido em favor do arguido por efeito da aplicação dos princípios da presunção de inocência do arguido e do in dubio pro reo. «(…) A condenação deve estribar-se em provas que permitam um juízo de certeza, uma convicção segura, que esteja para além de toda a dúvida razoável, de que o arguido praticou os factos que lhe são imputados. No processo sancionador a prova da prática da infracção que é exigida deve ser conclusiva e inequívoca no sentido de que o sancionado é o autor responsável, não podendo impor-se uma sanção com base em simples indícios, presunções ou conjecturas subjectivas. (…)». Refere-se, ainda, no acórdão citado que em sede das penas disciplinares o princípio da proporcionalidade postula a adequação da pena imposta à gravidade dos factos apurados, de molde a que a medida punitiva a aplicar seja aquela que, sendo idónea aos fins a atingir, se apresente como a menos gravosa para o arguido, em decorrência também do princípio da intervenção mínima ligado ao princípio do "favor libertatis".
Ou seja, o princípio da presunção da inocência e o princípio in dubio pro reo, que lhe anda necessariamente associado, são princípios que devem ser mobilizados em relação à prova da questão de facto e já não a qualquer dúvida suscitada dentro da questão de direito (cfr., igualmente, o ac. do Tribunal da Relação do Porto, de 24/10/2012, P. 1530/10.1).
Ora, no caso, é referido no relatório final que ficou por saber se a não referência pela Autora da Entidade Demandada na afiliação se deveu a imposições dos organizadores dos congressos e outros eventos da mesma natureza em que a Autora participou ou se por única e exclusiva iniciativa e vontade da mesma.
Ora, para que haja uma infracção disciplinar tem de haver um ilícito e tem de haver culpa (cfr. art. 183.º da LTFP) e tais elementos teriam de ser provados pela Entidade Demandada com base num juízo de certeza, o que não sucedeu tendo em conta o que se refere no relatório final sobre a não inclusão do nome da Entidade Demandada na afiliação se dever ou não a uma imposição exterior, não tendo sido da iniciativa da Autora.
E de acordo com o art. 186.º, a sanção disciplinar de suspensão é aplicável aos trabalhadores que actuem com grave negligência ou com grave desinteresse pelo cumprimento dos deveres funcionais e àqueles cujos comportamentos atentem gravemente contra a dignidade e o prestígio da função. Ora, no caso, a ausência de certeza quanto a saber se a não inclusão do nome da ED na afiliação se deveu a uma imposição de entidades externas deveria ter sido tido em conta, no apuramento dessa negligência grave, não bastando alegar-se que a actuação da Autora prejudicou a Entidade Demandada relativamente à avaliação científica desta, pois o que o referido artigo exige é que a infracção cometida atente contra a dignidade e o prestígio da função. O que, notoriamente, não fica provado no relatório final.
Assim sendo, não se encontra respeitado o princípio constitucional da presunção de inocência, tendo de proceder o vício invocado.
(…)».
Teve-se em atenção que «(…) ficou por saber se tal se deve a imposições dos organizadores dos congressos e outros eventos da mesma natureza em que a arguida participou ou se por única e exclusiva iniciativa e vontade da arguida (…).», e isto quando «no processo disciplinar o ónus da prova dos factos constitutivos da infracção cabe ao titular do poder disciplinar e um non liquet em matéria de prova terá de ser resolvido em favor do arguido».
O único ponto em que o recorrente põe censura é o de, assim, se estar a exigir (uma quase) prova diabólica; encarando perspectiva de possível causa extintiva da culpa, recairia sobre a autora o ónus da prova.
Vendo sob este prisma, abstraindo de outras reflexões, sem razão.
Confronta a existência de um estado de dúvida factual (já de origem na decisão punitiva e persistente aquando do julgamento) versus uma suposta existência de ónus probatório.
No domínio em que nos movemos, a afinidade para com o processo penal é conhecida; e tanto assim, é pacífico que “O princípio da presunção da inocência do arguido vigora, quer no âmbito do procedimento criminal, quer no âmbito do procedimento disciplinar, por ambos os procedimentos terem natureza sancionatória tal como resulta do nº 2 do art.º 32.º da CRP” (Ac. do STA, de 14-01-2016, proc. n.º 01546/14); «A regra/princípio do in dubio pro reo está inextricavelmente abrochado ao princípio constitucionalmente consagrado da presunção de inocência, só que enquanto este decorre de uma vinculação essencial e atinada com a natureza própria do agir e ser fundamental, o primeiro incorpora valores da ordenação ordinária, vale dizer do proceder e agir da valoração e juízo conviccional (…)» – Ac. do STJ, de 07-02.2018, proc, n.º 59/15.6GGODM.E1.S1; advém em contributo para o que agora vem a propósito.
Logo para lembrar que “O processo penal, dominado pela verdade real, não se compadece com a regra de que cabe a acusação provar os elementos da infracção e ao reu as causas excludentes, privilegiantes ou atenuativas da responsabilidade criminal.” (Ac. do STJ, de 15-12-1983, proc. n.º 036804).
Citando Germano Marques da Silva, in Curso de Processo Penal, Vol. I, pág.85 «Definido o objecto do processo pela acusação e delimitado consequentemente o objecto do julgamento, o tribunal deve procurar a reconstrução histórica dos factos, deve procurar por todos os meios processualmente admissíveis alcançar a verdade histórica, independentemente ou para além da contribuição da acusação e da defesa; contrariamente ao que sucede no processo civil, não existe ónus da prova em processo penal. O tribunal pode e deve ordenar oficiosamente toda a produção de prova que entenda por necessária ou conveniente para a descoberta da verdade».
Nesta linha, também o STJ lembra a sua jurisprudência, referindo que “Em processo penal não existe um verdadeiro ónus da prova em sentido formal; nele vigora o princípio da aquisição da prova ligado ao princípio da investigação, donde resulta que são boas as provas validamente trazidas ao processo, sem importar a sua origem, devendo o tribunal, em último caso, investigar e esclarecer os factos na procura da verdade material.” (Ac. do STJ, de 06-11-2019, proc. n.º 868/16.9PRPRT.P1.S1).
“Dispõe o art. 32º, nº 2 da CRP que todo o arguido se presume inocente até ao trânsito em julgado da sentença de condenação. A Lei Fundamental consagra, portanto, um princípio de prova que, brevitatis causa, consiste em o non liquet em matéria de prova ter que ser, sempre, decidido a favor do arguido. Sendo o in dubio pro reo decorrência da presunção de inocência, a questão do ónus da prova, em processo penal, não tem verdadeira relevância. Com efeito, saber sobre que sujeito processual recai a prova de determinados factos e/ou saber as consequências da falta de tal prova, é questão que fica ultrapassada pela vigência do princípio da aquisição da prova, que se basta com a sua válida produção e aquisição no processo (cfr. Germano Marques da Silva, Curso de Processo Penal II, 3ª Edição, 2002, Editorial Verbo, pág. 110 e ss.).
Assim, a questão suscitada pela recorrente não pode ser analisada nos estritos termos em que a colocou – inversão do ónus da prova – mas no da violação do in dubio pro reo.” – Ac. RC, de 18-01-2017, proc. nº 112/15.6GAPNC.C1.
E foi essa a equação presente no julgamento feito.
Norteia que:
- «O princípio in dubio pro reo, aplica-se não apenas aos elementos fundamentadores e agravantes da incriminação, mas também às causas de exclusão da ilicitude, de exclusão da culpa e de exclusão da pena, bem como às circunstâncias atenuantes, sejam elas modificativas ou simplesmente gerais.» (Ac. do STJ, de 22-02-2017, proc. nº 17/16.3YFLSB);
- «Relativamente, ao facto sujeito a julgamento o princípio aplica-se sem qualquer limitação e, portanto, não apenas aos elementos fundamentadores e agravantes da incriminação, mas também às causas de exclusão da ilicitude e da culpa, às condições objectivas de punibilidade, bem como às circunstâncias modificativas atenuantes e, em geral, a todas as circunstâncias relevantes em matéria de determinação da medida da pena que tenham por efeito a não aplicação da pena ao arguido ou a diminuição da pena concreta, Em todos estes casos, a prova tem de actuar em sentido favorável ao arguido e, por conseguinte, conduzir à consequência imposta no caso de se ter logrado a prova completa da circunstância favorável ao arguido» - Ac. do STJ, de 07-09-2016, proc. nº 405/14.0JACBR.C1.S1 (cfr. tb, p. ex., Acs, de 13-10-2010, processo n.º 58/08.4JAGRD.C1.S1- 3.ª Secção; 29-05-2013, processo n.º 344/11.6JALRA.E1.S1 - 3.ª Secção).
Assim, dentro dos cânones em que o tribunal se moveu não tem sentido o brandir de (uma quase) prova diabólica (onerando o recorrente com impossível ou esforçada prova).
Esse erro de julgamento não pode ser imputado.
→ A segunda questão teve a sua nuclear razão de solução assim expressa:
«(…)
É à luz deste princípio da culpa que se terá de concluir não se recolher o suficiente, do relatório final, para que se possa censurar a conduta da ora Autora de forma tão grave que implique a suspensão de funções por 90 dias, por cada infração.
Isto é, as circunstâncias descritas no relatório final não permitem percecionar a necessidade e adequação da aplicação, por cada infração cometida, de uma pena de suspensão máxima de 90 dias, quando não consideram sequer se a conduta da Autora se deveu à sua vontade.
Note-se, que não se descura que contra a Autora milita, enquanto circunstância agravante, nos termos do artigo 191.º, n.º 1, alínea g) da LGTFP, a acumulação de infrações. Todavia, conforme resulta do artigo 189.º da LGTFP, supra transcrito, a medida e graduação da pena advém da ponderação de todos os fatores, devendo-se atender à conduta global da Autora.
Assim, face ao circunstancialismo provado, cremos que apesar de a decisão impugnada não padecer de falta de fundamentação, na vertente consagrada no artigo 121.º do CPA, não respeitou a mesma os critérios do citado artigo 189.º da LGTFP, e, em consequência, verifica-se uma desproporção manifesta na aplicação de uma pena de suspensão de 90 dias por cada infração.
(…)»
Não se pode determinar com precisão que pena corresponde à culpabilidade (Cfr. Claus Roxin, “Fundamentos Politico-criminales del Derecho Penal” (“La determinación de la pena a la luz ed la teoria de los fines de la pena), Hammarabi, Buenos Aires, págs. 143 a 166).
Ainda assim, no ver do recorrente, atribuindo erro de julgamento à decisão recorrida, a proporcionalidade não pode ter-se como ferida, justificando-se o limite máximo da pena, perante o enfatizar dum suposto prejuízo “ao nível da Agência da Avaliação e Acreditação dos Cursos, e ao nível dos Institutos Politécnicos, no âmbito nacional e, internacional”.
O que só por si, sem maior precisão, alinhando afirmação genérica, não dá solidez a tal censura; não evidenciando qual o nível da repercussão, se a há.
II) - O recurso subordinado da autora:
A autora “(…) tendo sido notificada da douta Sentença de fls…, bem como da interposição de recurso por parte do R. INSTITUTO POLITÉCNICO (...), não se conformando com o teor daquela – na parte em que a mesma lhe é desfavorável, conforme o artigo 141º, nº 2, do Código de Processo nos Tribunais Administrativos (CPTA) –, vem, nos termos do disposto nos artigos 140º e ss. do CPTA e no artigo 633º do Código de Processo Civil, interpor recurso subordinado (…)” (cfr. req. de interposição e recurso), “recurso interposto da douta Sentença de fls…, nos termos da qual se julgaram improcedentes os vícios invocados de violação do princípio da legalidade, de prescrição do direito de instauração do procedimento disciplinar e das próprias infrações disciplinares, de violação do princípio da proibição da dupla punição pelo mesmo facto (non bis in idem), de impossibilidade de punição da infração imputada a setembro 2017, de nulidade do procedimento disciplinar, de violação do princípio da audiência dos interessados e de violação do dever de fundamentação” (cfr. intróito do recurso).
Mas é recurso inadmissível.
O Título VI do CPTA, dispõe quanto aos recursos jurisdicionais.
Os recursos das decisões proferidas pelos tribunais administrativos regem-se pelo disposto na lei processual civil, salvo o disposto no presente título (art.º 140º, n.º 3).
O legislador, evitando a repetição de normas, e para o que não estiver especialmente previsto, serviu-se do expediente técnico legislativo da remissão (vide, a propósito, Baptista Machado, in “Introdução ao Direito e ao Discurso Legitimador”, pág. 105).
Tem de acolher coerência a articulação dos diversos meios processuais.
E a este propósito e nesta busca, «o elemento gramatical (“letra da lei”) e o elemento lógico (“espírito da lei”) têm sempre que ser utilizados conjuntamente. Não pode haver, pois, uma modalidade de interpretação gramatical e uma outra lógica; pois é evidente que o enunciado linguístico que é a “letra da lei” é apenas um significante, portador de um sentido (“espírito”) para que nos remete» (Baptista Machado, in, Introdução ao Direito e ao Discurso Legitimador, Almedina, 1994, páginas 181/2).
Temos de ter presente o que o modelo de recurso subordinado delineado no CPC é gizado em função de uma concepção de quem pode recorrer por ter ficado vencido [à semelhança do recurso principal, o recurso subordinado pressupõe que a parte tenha decaído em alguma das suas pretensões (e não apenas, como na ampliação do objecto do recurso, em algum dos seus fundamentos)] - não inteiramente coincidente com o que pode acontecer no processo nos tribunais administrativos.
E, no caso, não ficou a parte “vencida em relação ao resultado declarado na sentença”.
Conforme dispõe o art.º 141º, n.º 2, do CPTA, “Nos processos impugnatórios, considera-se designadamente vencido, para o efeito do disposto no número anterior, o autor que, tendo invocado várias causas de invalidade contra o mesmo ato administrativo, tenha decaído relativamente à verificação de alguma delas, na medida em que o reconhecimento, pelo tribunal de recurso, da existência dessa causa de invalidade impeça ou limite a possibilidade de renovação do ato anulado.”.
Portanto, e no caso, sem mínima dúvida que a autora - vencida quanto a alguns dos fundamentos, e na qualificada medida de projecção quanto à renovação do acto anulado – logo tem (teria) legitimidade para interpor recurso independente.
Não menos se duvida configurar hipótese de ampliação do objecto do recurso.
Mas «não pode confundir-se a interposição de recurso subordinado com a ampliação do objecto do recurso. Para além de serem diferentes os objectivos que se pretendem alcançar com um e com outro instrumento processual, são diversas as circunstâncias que os motivam, já que o recurso subordinado implica que a parte ficou vencida em relação ao resultado declarado na sentença, ao passo que a ampliação do objecto do processo pressupõe apenas que o fundamento (ou fundamentos) invocado para sustentar a decisão favorável não foi acolhido.» (Abrantes Geraldes, Recursos no Novo Código de Processo Civil, Almedina, 2ª ed., pag, 79).
E, repete-se, no caso, não ficou a parte “vencida em relação ao resultado declarado na sentença”.
Outra visão das coisas acarretaria a desarmonia, permitindo que em hipótese como a prevista no art.º 141º, n.º 2, do CPTA, se pudesse, indistintamente, lançar mão do recurso independente, da ampliação do objecto do recurso, e do recurso subordinado, desfigurando o que com a remissão geral para o disposto na lei processual civil se quis, e sem que a especialidade justifique desvio à harmoniosa integração, possível no préstimo em que o regime o prevê.
Resta saber se admissível uma/a convolação (poderá, porventura, objectar-se que “perante a diversidade de pressupostos e de finalidades e, bem assim, das regras de conhecimento respeitantes ao recurso subordinado e à ampliação do objeto de recurso tal conduziria à impossibilidade de convolação, presente que «a convolação é um remédio, aliás muito excecional, contra um erro notório de inserção tipológica» [cfr. Ac. do STA/Pleno 05.06.2014 - Proc. n.º 01424/13] e não uma segunda oportunidade concedida à pretensão que, mostrando-se submetida ao tipo processual reputado e qualificado como apropriado pela própria recorrente, venha a fracassar por efetivamente se mostrar incorreto o uso feito” – Ac. do STA, de 23-04-2020, proc. n.º 0498/18.0BECTB, declaração de voto).
Compulsado o processado, verifica-se que a notificação da sentença se mostra feita por via electrónica em 07-01-2020; do recurso interposto pelo réu a autora foi notificada, também por mesma via, em 17-02-2020; o recurso subordinado foi interposto em 26-03-2020.
Fora de dúvidas que o recurso não pode ser admitido como independente, pela extemporaneidade (art.º 144º, nº 1, do CPTA).
Por outro lado, desde logo não é susceptível de ser conhecido como ampliação do objecto do recurso, já que pressuporia o concomitante oferecimento de resposta (contra-alegações) às alegações ao recurso da contra-parte (art.º 636º do CPC).
Donde, também eventual convolação fica arredada.

Acordam, pelo exposto, em conferência, os juízes que constituem este Tribunal Central Administrativo Norte, em negar provimento ao recurso do réu e não admitir o recurso subordinado da autora.

Custas: cada parte é responsável pelo recurso que interpôs, na totalidade.

Porto, 30 de Outubro de 2020.

Luís Migueis Garcia
Frederico Branco
Nuno Coutinho