| Decisão Texto Integral: | Acordam, em conferência, os Juízes da Secção de Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Norte:
Relatório
J… e esposa R… - residentes no lugar…, em Monção – interpõem recurso jurisdicional da sentença proferida pelo Tribunal Administrativo e Fiscal [TAF] de Braga – em 14.07.2010 – que absolveu do pedido o Município de Monção [MM] com fundamento na prescrição do direito dos autores – a decisão recorrida consubstancia saneador/sentença proferido na acção administrativa comum, sob a forma ordinária, em que os ora recorrentes demandam o Município de Monção, pedindo ao TAF que o condene a pagar-lhes quantias que ascendem ao montante global de 195.000,00€, acrescidas de juros de mora, à taxa legal, desde a citação até integral pagamento.
Concluem assim as suas alegações:
1- Dão-se por integralmente reproduzidos os factos considerados provados pelo TAF que, por economia processual, se não reproduzem;
2- Os autores alegaram que a actuação do Município de Monção se inscreve no domínio da responsabilidade civil por actos ilícitos, pelo que, tendo a obra que invadiu a sua propriedade sido recebida em 2008, o prazo de prescrição só terminaria em 2011;
3- O réu alegou que fez contrato verbal com a anterior proprietária dos bens imóveis, logo, confessa estar no domínio da responsabilidade contratual, pelo que o prazo da prescrição é o prazo geral de 20 anos e terminará em 2022/2023;
4- Caso se considere estarmos perante a responsabilidade civil por actos lícitos, o prazo de prescrição terminará sempre em 2012;
5- A estarmos perante factos que constituem crime, terminará o prazo tão só no prazo de prescrição do crime, em 2012, ou maxime, contando da data de recepção definitiva da obra em 2018;
6- Errou, assim, o tribunal, tendo a sentença violado o disposto nos artigos 498º nº1 do CC, 309º do CC, 41º nº1 do CPTA, 213º nº2 alínea a) e 118º alínea b) do CP.
Termina pedindo a revogação da sentença, e o prosseguimento da acção administrativa comum.
O Município de Monção contra-alegou, concluindo assim:
1- Os recorrentes intentaram a presente acção contra o recorrido, alicerçando o direito invocado em responsabilidade civil extracontratual;
2- Os recorrentes juntam, com a petição, o documento constante de folhas 17 e 18 dos autos, que, resumidamente, consta de requerimento dirigido ao Presidente do Município de Monção, em 04.09.2002, em cujo conteúdo expressam que “Assim, essa Câmara Municipal e Junta de Freguesia de Troporiz, sem autorização nem consentimento, por forma consciente e voluntária e com intenção malévola de causar dano, invadiu, devassou a referida propriedade, asfaltando a referida faixa de terreno assinalada a vermelho no documento 3, sendo certo que essa faixa faz parte integrante do prédio urbano artigo 214º, de cujo direito de propriedade e proprietário J… não abdica”;
3- Do sobredito documento é possível extrair duas conclusões. Uma é a de que os recorrentes em 04.09.2002 já tinham pleno conhecimento de que o alargamento do caminho em causa tinha absorvido o terreno que reivindicam na presente acção. A outra é que nessa mesma data, os recorrentes já sabiam ter sido o recorrido o autor dos factos sub judice [alargamento do caminho];
4- O artigo 498º CC prevê o prazo de prescrição da responsabilidade civil extracontratual, o qual se aplica, quer à responsabilidade derivada da prática pelo recorrido, ente de direito público, de factos ilícitos, ou lícitos;
5- Destarte, já decorreu o limite do prazo prescricional do direito dos recorrentes;
6- O facto da obra em cujo âmbito executivo ocorreu a intervenção sobre o terreno dos recorrentes apenas ter sido recebida definitivamente pelo recorrente em 07.02.2008, nada releva para o decurso da prescrição do direito dos recorrentes;
7- Trata-se da concretização de formalismos entre o recorrido e a empresa empreiteira da obra, à qual os recorrentes são completamente alheios, em nada afectando o seu invocado direito;
8- Igualmente não colhe o argumento de que, consubstanciando os factos praticados pelo recorrido, hipoteticamente, o crime de dano, seria de aplicar o prazo de prescrição criminal, nos termos do nº3 do artigo 498º do CC, porque mais longo;
9- Ora, esse prazo apenas tem cabimento quando o direito a que respeita é exercido em sede de acção penal. Neste caso, sendo o prazo decorrente do direito penal mais longo, deverá a dedução do pedido de indemnização cível em sede penal beneficiar desse prazo mais longo;
10- A possibilidade da subsunção à responsabilidade civil contratual decorreria de factos alegados pelo recorrido a título de excepção do direito dos recorrentes, a qual apenas deveria ser apreciada no caso de não ter procedido a excepção da prescrição;
11- Pelo que ficou exposto, não deverá a douta sentença posta em crise pelos recorrentes ser objecto de qualquer reparo.
Termina pedindo a manutenção da sentença recorrida.
Os recorrentes vieram aos autos alegar que crêem que as contra-alegações foram apresentadas fora de prazo.
O Ministério Público no se pronunciou [artigo 146º nº1 do CPTA].
De Facto
São os seguintes os factos considerados provados na sentença recorrida:
1- No dia 30.08.2002 os autores celebraram escritura de justificação no Cartório Notarial de Monção, na qual disseram que são donos e legítimos possuidores do prédio urbano sito no Lugar…, concelho de Monção, composto de casa de morada de rés-do-chão, primeiro andar e rossios, com área coberta de cento e quatro vírgula cinquenta metros quadrados e descoberta de setecentos e vinte metros quadrados, a confrontar do norte e sul com caminho de servidão, nascente com caminho público e poente com J…, omisso na Conservatória do Registo Predial de Monção e inscrito na respectiva matriz, em nome do justificante marido, sob o número …, com o valor patrimonial de 716,42€, igual ao valor atribuído [ver folhas 10 a 13 dos autos em suporte físico];
2- Os autores invocam que da área de terreno integrante da sua propriedade, o réu integrou no domínio público a área de 450 m2, numa extensão de 100 metros lineares, para construção de caminho público;
3- M…, advogado constituído pelo aqui autor marido, remeteu ao Presidente da Câmara Municipal de Monção, em 04.09.2002, requerimento [ver folhas 17 e 18 dos autos em suporte físico] do qual para aqui se extrai o segue:
“ […]
4- Acontece, que no dia 29 a 30 de Agosto de 2002, a firma D…, sediada em Cortes-Monção, procedeu à pavimentação-asfalto do caminho público, que confronta a nascente com a propriedade do Senhor J…, inscrita na matriz urbana sob o artigo …, por conta e ordem dessa Câmara Municipal e da Junta de Freguesia de Troporiz.
5- Porém, com a referida pavimentação-asfalto de caminho público atrás referido, a propriedade do Senhor J…, foi invadida, devassada e danificada, abusivamente, na faixa de terreno assinalada no documento 3 a vermelho, que faz parte integrante do referido prédio urbano.
6- Assim essa Câmara Municipal e Junta de Freguesia de Troporiz, sem autorização nem consentimento, por forma consciente e voluntária e com intenção malévola de causar dano, invadiu, devassou a referida propriedade, asfaltando a referida faixa de terreno assinalada a vermelho no documento 3, sendo certo que essa faixa, faz parte integrante do prédio urbano artigo 214, de cujo direito de propriedade o proprietário J… não abdica.
7- Importa referir que o Senhor Eduardo Fernandes, meu mandante, nunca foi notificado para eventualmente pudesse ceder a referida faixa de terreno para alargamento do referido caminho público, sendo certo que a referida faixa nunca poderia ser cedida fosse a que título fosse, pois que afectaria, como afectou, a implantação do referido prédio urbano, acabando por ficar em cima do caminho público, como ficou, as varandas do mesmo prédio.
8- O procedimento dessa Câmara Municipal de Monção e Junta de Freguesia de Troporiz é grave, bem sabendo que a ilegalidade cometida afecta gravemente os direitos do ora requerente J….
[…]
12- Os factos narrados indiciam a prática de actos ilegais cuja responsabilidade é dessa Câmara Municipal e da Junta de Freguesia de Troporiz, e que deve ser reposta a legalidade.
Assim requeiro a V. Ex.ª:
- Que proceda de imediato à reposição da referida faixa de terreno, na propriedade do ora requerente, delimitando-a com alguns ferros cravados no solo, pelo que reputamos certo o prazo de quinze dias para tal reposição.
Se tal não se verificar o ora requerente procederá a uma queixa crime para o Senhor Procurador Geral da República, em Lisboa, a fim de ser reposta toda a legalidade, sendo certo que o ora requerente acredita que isso poderá ser evitado com o bom senso do Senhor Presidente, já que lhe compete velar pelos direitos e garantias dos seus Munícipes. […]”;
4- No dia 10.05.2002, entre o Município de Monção e a D…, Lda., foi celebrado contrato de empreitada de execução do Caminho da Veiga a Sobardelo (1.ª fase) - Toporiz [ver folhas 49 a 52 dos autos em suporte físico];
5- No dia 03.02.2003, aquela empreitada, atinente à execução do caminho público municipal, que foi iniciado em 31.05.2002 e terminou em 04.12.2002, foi recepcionada provisoriamente [ver 337 do PA];
6- No dia 07.02.2008, a obra em causa foi objecto de vistoria e recepção definitiva [ver folha 338 do PA];
7- A petição inicial que motiva os presentes autos foi remetida a este TAF, por correio, em 29.07.2009 [ver folha 35 dos autos em suporte físico].
De Direito
I. Cumpre apreciar as questões suscitadas pelos recorrentes, o que deverá ser efectuado dentro das balizas estabelecidas, para tal efeito, pela lei processual aplicável – ver artigos 660º nº2, 664º, 684º nº3 e nº4, e 685º-A nº1, todos do CPC, aplicáveis ex vi artigo 140º do CPTA, e ainda artigo 149º do CPTA, a propósito do qual são tidas em conta as considerações interpretativas tecidas por Vieira de Andrade, A Justiça Administrativa (Lições), 10ª edição, páginas 447 e seguintes, e Aroso de Almeida e Fernandes Cadilha, Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos, 2ª edição revista, página 850 e 851, nota 1.
II. Antes de mais, abordemos a questão prévia suscitada pelos recorrentes sobre a extemporaneidade da apresentação das contra-alegações do recorrido Município de Monção.
Este, encontra-se representado em juízo pelo técnico superior jurista Dr. Luís Daniel Santos Nunes [ver folha 48 dos autos], tendo sido ainda mandatado com poderes gerais e especiais, por ocasião da agendada audiência preliminar, o Dr. Albertino Domingues [ver folha 104 dos autos].
Aquele primeiro foi notificado das alegações de recurso por fax de 31.08.2010 [folha 158 dos autos]. Este segundo foi notificado da mesma peça processual por fax de 15.09.2010 [folha 156 dos autos].
As contra-alegações do Município foram juntas ao processo em 20.09.2010, assinadas pelo Dr. Albertino Domingues [folhas 161/166 dos autos].
Assim, em face do disposto nos artigos 144º nº1 e 145º nº1 do CPTA, e mesmo considerando como relevante a notificação efectuada ao Dr. Luís Daniel Santos Nunes, resulta que a apresentação das contra-alegações, pelo recorrido, é manifestamente tempestiva.
A questão prévia apenas se poderá ficar a dever, cremos nós, a alguma desatenção dos recorrentes, ou a invocação algo temerária, o que, aliás, ressuma dos próprios termos em que é deduzida.
Deverá, pois, ser julgada improcedente a questão prévia, o que decidimos.
III. Os autores da acção administrativa comum pediram ao TAF que condenasse o Município de Monção a pagar-lhes a quantia global de 195.000,00€ a título de indemnização por danos que lhes causou, e composta pelas seguintes quantias parcelares:
- 45.000,00€ - correspondente ao valor do terreno que lhes ocupou;
- 20.000,00€ - correspondente ao valor de uma vinha que lhes destruiu;
- 7.500,00€ - correspondente à aquisição e reposição de uma vedação que lhes retirou;
- 2.500,00€ - correspondente ao valor da água de regadio de que os privou;
- 100.000,00€ - correspondente à desvalorização da sua moradia;
- 20.000,00€ - correspondente a danos morais.
Para tanto, os autores alegaram que o réu Município de Monção, após a construção e utilização, licenciadas, da sua casa de habitação, ocupou indevidamente, com a construção de uma estrada municipal, 450m2 do respectivo rossio da casa, sem que tivesse havido qualquer cedência ou expropriação desse terreno. Acrescentam que eles, autores, através de exposição datada de 04.09.2002 protestaram essa situação ilegal junto do Presidente da Câmara Municipal de Monção, mas em vão.
É esta causa de pedir, qualificada na petição inicial de grosseira violação do seu direito de propriedade, que os autores da acção comum invocam a título de suporte do seu direito de indemnização. Mas não referem, porém, uma única norma legal [ver artigo 467º nº1 alínea c) do CPC ex vi 1º e 35º do CPTA].
Na sequência da contestação do município réu, e não obstante a pouca precisão da réplica dos autores, tudo aponta para que neste último articulado eles tenham pretendido ampliar também a causa de pedir à eventual conduta lícita dos serviços do Município de Monção [ver artigo 273º nº1 do CPC ex vi 1º e 35º do CPTA].
Conhecendo de questão suscitada pelo município réu, o TAF, no saneador proferido em plena audiência preliminar, julgou procedente a excepção peremptória da prescrição do direito de indemnização que é invocado pelos autores, com base na responsabilidade do réu quer por conduta ilícita quer lícita. E absolveu o réu do pedido [ver artigo 493º nº3 do CPC ex vi 1º e 35º do CPTA].
É desta decisão sobre a prescrição que os autores discordam, e, enquanto recorrentes, apontam-lhe erro de julgamento de direito.
Não discordam, seja no que for, do julgamento de facto.
IV. O TAF entendeu que os autores invocaram como causa do pedido de indemnização a responsabilidade civil extracontratual do réu quer por conduta ilícita quer lícita. Esta última, na réplica.
Entendeu o TAF, ainda, que estes dois tipos de responsabilidade se encontravam previstos, então, no DL nº48051, de 21.11.67, e que a ambos se aplicava o prazo de prescrição de três anos, que é previsto no artigo 498º nº1 do Código Civil [CC].
Contou esse prazo, ao menos, a partir da exposição feita pelos autores ao Presidente da Câmara Municipal de Monção, em 04.09.2002, e considerou-o totalmente decorrido no dia 29.07.2009, data da entrada da acção em juízo [pontos 3 e 7 do provado].
O erro de julgamento de direito invocado pelos ora recorrentes cifra-se no seguinte: entendem eles que o termo a quo da contagem do prazo de prescrição da responsabilidade civil extracontratual, seja por conduta ilícita ou lícita, deverá coincidir com a data da recepção definitiva da obra de construção da estrada municipal que invadiu o rossio da sua casa. Além disso, acrescentam, como o réu Município de Monção invocou, na sua contestação, ter havido autorização verbal da anterior proprietária do terreno, o prazo de prescrição será o geral, de 20 anos. E por último, por estarmos perante factos alegadamente integradores de um ilícito criminal, o prazo de prescrição será de dez anos.
Não assiste, porém, qualquer razão aos recorrentes.
Da sua petição inicial emerge, sem margem para dúvidas, que o direito de indemnização que invocam se filia em responsabilidade civil extracontratual por alegada conduta ilícita e culposa do município réu no âmbito da sua gestão pública.
Ao tempo dos factos integradores dessa causa de pedir, ano de 2002, a responsabilidade civil extracontratual das autarquias locais estava prevista no artigo 96º da Lei nº169/99, de 18.09, que dizia [no seu nº1] o seguinte: As autarquias locais respondem civilmente perante terceiros por ofensa de direitos destes ou de disposições legais destinadas a proteger os seus interesses, resultante de actos ilícitos culposamente praticados pelos respectivos órgãos ou agentes no exercício das suas funções ou por causa desse exercício.
Trata-se, como é patente, de responsabilidade extracontratual por conduta ilícita, sendo certo que a responsabilização das autarquias por factos lícitos resultava, então, da aplicação do artigo 9º do DL 48051, de 21.11.67, onde se estipulava que o Estado e demais pessoas colectivas públicas indemnizarão os particulares a quem, no interesse geral, mediante actos administrativos legais ou actos materiais lícitos, tenham imposto encargos ou causado prejuízos especiais e anormais [note-se que esse DL nº48051, de 21.11.1967, foi entretanto revogado pelo artigo 5º da Lei 67/2007, de 31 de Dezembro, que consagra o novo regime da responsabilidade civil extracontratual do Estado e demais entidades públicas].
Àquela responsabilidade por factos ilícitos é aplicável, por força da lei [artigo 5º nº1 do DL nº48051, de 21.11.67, e, ao tempo, artigo 71º nº2 da LPTA] o prazo de prescrição de três anos previsto no artigo 498º nº1 do CC.
Ao instituto da responsabilidade por factos lícitos, embora seja solução discutível, a verdade é que o STA tem jurisprudência assente e constante no sentido de lhe ser aplicável, também, a prescrição de três anos prevista no artigo 498º nº1 do CC [entre outros, AC STA de 08.01.2009, Rº604/08; AC STA de 04.02.2009, Rº522/08; AC STA de 11.03.09, Rº463/08 e AC STA de 26.05.2010, Rº72/10. No mesmo sentido, embora de forma mais velada, AC STA de 07.05.2003, Rº01067/02 e AC STA de 13.02.2007, Rº0810/06. A este respeito ver, também, Joaquim Gomes Canotilho, O Problema da Responsabilidade do Estado por Actos Lícitos, páginas 124 e 125].
Certo é que, tanto num caso como noutro, o prazo prescricional de três anos se conta a partir da data em que o lesado teve conhecimento do direito que lhe compete, embora com desconhecimento da pessoa do responsável e da extensão integral dos danos […] [artigo 498º nº1 do CC].
Ou seja, e como tem vindo a dizer a jurisprudência, o momento inicial de contagem do prazo de prescrição de três anos, prazo regra, coincide com o momento do conhecimento empírico dos pressupostos da responsabilidade pelo lesado concreto, conhecimento esse que deverá enraizar suficientemente nos factos provados, e deverá potenciar ao lesado o exercício do seu direito [entre muitos outros, AC STA de 07.05.2003, Rº01067/02, e AC TCAN de 08.10.2010, Rº552/08.7BEPNF].
No nosso caso, face à matéria de facto pacificamente provada, não restam quaisquer dúvidas de que o momento a quo da contagem desse prazo de três anos deve ser o da data do requerimento que foi endereçado pelos ora recorrentes, através do seu então advogado, ao Presidente da Câmara Municipal de Monção [ponto 3 do provado]. Nessa data, 04.09.2002, eles demonstram ter o conhecimento relevante do direito que através desta acção administrativa comum reivindicam. Ao menos nessa altura, tal conhecimento já existia.
Com esse termo a quo nada tem a ver, portanto, a alegada data de recepção definitiva da obra de construção da estrada municipal.
Não constando da factualidade provada qualquer causa quer de suspensão quer de interrupção desse prazo de prescrição, resulta que o mesmo estava inexoravelmente decorrido aquando da interposição da acção, em 29.07.2009 [ponto 7 do provado].
Todavia, os recorrentes, alegam que a conduta que imputam ao réu Município na petição inicial integra o tipo criminal dano qualificado, sendo assim aplicável o prazo especial de prescrição de dez anos, e não o geral de três anos [artigos 498º nº3 do CC, 213º nº1 alínea a) e 118º nº1 alínea b), do CP].
Efectivamente, e a este respeito, cremos ser ponto assente que a aplicação do prazo de prescrição previsto na lei penal não depende do efectivo exercício de procedimento criminal, apenas exigindo que a conduta ilícita constitua crime para o qual a lei estabeleça prescrição sujeita a prazo mais longo [ver AC TCAN de 23.09.2010, Rº00681/08.7BEBRG].
Porém, tratando-se de um tipo criminal doloso, constata-se que os autores, nem na sua petição inicial nem na sua réplica invocaram, minimamente, os elementos do dito tipo subjectivo, ou seja, uma das três possíveis formas de dolo: directo, necessário, ou eventual [ver artigos 13º, 14º, e 213º, nº1 alínea a), do CP].
No âmbito criminal, como é sabido, a culpa nunca se presume, antes tem de ser devidamente alegada e provada, de modo que seria absolutamente indispensável que os autores tivessem articulado esse dolo para poderem beneficiar do prazo de prescrição criminal, que só em sede de recurso jurisdicional vieram invocar.
Nem se diga, a este respeito, que esse exigido dolo se encontra alegado no ponto 6 do requerimento enviado ao Presidente da Câmara Municipal de Monção em 04.09.2002. É certo que aí se escreve que a Câmara Municipal de Monção […] sem autorização nem consentimento, por forma consciente e voluntária, e com intenção malévola de causar dano, invadiu, devassou a referida propriedade, asfaltando a referida faixa de terreno […] sendo certo que essa faixa, faz parte integrante do prédio urbano […] propriedade dos autores. Só que isto, que consta de documento apresentado como meio de prova do facto dos autores terem protestado em vão [ver artigo 11º da petição inicial], não consta do que foi articulado pelos autores, sendo certo que, nos factos assentes ou base instrutória, o TAF nunca poderia integrar estes factos não articulados [artigo 264º do CPC ex vi 1º e 35º nº1 do CPTA].
Resulta, pois, que mesmo que fossem dados como provados os factos, todos os factos, articulados pelos autores como integradores da sua causa de pedir, nem assim a conduta do réu seria susceptível de preencher o tipo de crime de dano qualificado. Razão pela qual não podem, e desde já nos sentimos habilitados com a necessária certeza, beneficiar do prazo de prescrição de dez anos.
Por último, alegam os recorrentes que o prazo de prescrição a ter em conta deverá ser o de 20 anos [artigo 309º CC], pois que está em causa a responsabilidade contratual do município réu.
Esta alegação estriba-se no facto do réu Município de Monção ter vindo articular, na contestação, que J…, então cabeça de casal de herança que integrava o prédio em causa, tinha concedido verbalmente autorização para o alargamento da estrada, permitindo, assim, a ocupação da parcela de terreno litigada.
Como é bom de ver, esta articulação do réu, apesar de ter sido feita a título de impugnação, tem natureza de excepção, pois que visa impedir o direito de indemnização dos autores com base em conduta ilícita e culposa do réu. Ou seja, se houve efectivamente autorização legítima para a ocupação do terreno, essa ocupação não será ilícita.
Daí que os próprios autores tenham, na réplica, avançado para a responsabilidade extracontratual por facto lícito, bolinando ao sabor da articulação do réu. Mas isso não significa que tenham enveredado pela imputação de responsabilidade contratual ao município réu, pois a causa de pedir continua a ser, claramente, constituída pelos factos integradores dos vários pressupostos da responsabilidade por factos ilícitos, e, na melhor das hipóteses, por facto lícito, desde que, como parece ter feito o TAF, se entenda ter havido uma ampliação tácita da causa de pedir inicial, na réplica [artigo 273º nº1 do CPC ex vi 1º e 35º nº1 do CPTA].
Não tem qualquer justificação, deste modo, a invocação pelos ora recorrentes de pretensa responsabilidade contratual visando beneficiar, a seu ver, do referido prazo ordinário de prescrição [artigo 309º do CC].
Face ao que fica dito, deverá ser negado provimento ao recurso jurisdicional, e, consequentemente, ser mantida a sentença recorrida com a actual fundamentação.
Decisão
Nestes termos, decidem os Juízes deste Tribunal Central, em conferência, negar provimento ao recurso jurisdicional e manter a sentença recorrida com a actual fundamentação.
Custas pelos recorrentes - artigos 446º, 447º, 447º-C e 447º-D, todos do CPC, 189º do CPTA, 1º, 2º, 3º nº1, 6º nº2, 7º nº2, 12º nº2, 13º nº1, e 29º nº2, todos do RCP, bem como Tabela I-B a ele Anexa.
D.N.
Porto, 17.06.2011
Ass. José Augusto Araújo Veloso
Ass. Lino José Baptista Rodrigues Ribeiro
Ass. Carlos Luís Medeiros de Carvalho |
