| Decisão Texto Integral: | EM NOME DO POVO
Acordam em conferência os juízes da Secção de Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Norte:
FLN... veio interpor o presente RECURSO JURISDICIONAL do acórdão do Tribunal Administrativo e Fiscal do Porto, de 23.06.2010, pelo qual foi julgada improcedente a acção administrativa especial intentada pelo ora Recorrente e outros contra o Ministério da Justiça com vista à impugnação do acto praticado, em 5 de Junho de 2007, pelo Ministro da Justiça nos termos do qual foi negado provimento ao recurso hierárquico interposto pelos Autores do despacho proferido pelo Director Nacional da Polícia Judiciária que homologou a lista de classificação final do concurso interno para admissão de 30 candidatos ao Curso de Formação de Subinspectores da Polícia Judiciária, aberto por aviso publicado na IIª Série do D.R. no 105 de 6 de Maio de 1999.
Invocou para tanto que o acórdão recorrido errou ao julgar válido o acto impugnado.
Oficiosamente foi suscitada a questão de a acção e, consequentemente, o recurso dever improceder por preterição de litisconsórcio necessário, não detectada em tempo.
O Recorrente pronunciou-se no sentido de dever conhecer-se do pedido impugnatório, no sentido da sua procedência.
Tanto o Ministério da Justiça como o Ministério Público manifestaram, com argumentos diversos, o seu acordo com o projecto de decisão. * Cumpre, pois, decidir já que nada a tal obsta.* I - São estas as conclusões das alegações deste recurso jurisdicional e que definem respectivo objecto:
I. Para promover a execução da decisão do Supremo Tribunal Administrativo proferida no âmbito do procedimento concursal, foi publicada uma rectificação do aviso de abertura, que não se cingiu apenas ao mínimo, para a execução daquela decisão, constando também dessa rectificação a alteração do júri do concurso. II. Assim, com efeitos a partir de 27 de Outubro de 2007, o júri inicial do presente procedimento concursal foi alterado devido à reforma do presidente do júri e à passagem à disponibilidade de um dos vogais.
III. No caso concreto a alteração dos membros do júri e o decurso do tempo são por si só susceptíveis de promover situações de imparcialidade e desigualdade entre os candidatos.
IV. Na verdade, depois de tanto tempo decorrido desde a publicação da lista final publicada em 2001, competia ao novo júri fazer prosseguir o concurso a partir da fase da prova dos conhecimentos, procedendo à avaliação curricular de todos os candidatos, inclusive daqueles que foram ilegalmente afastados, por via da realização da prova psicológica.
V. No entanto, quando este novo júri assumiu funções, já eram conhecidas todos os candidatos, e as suas classificações finais no âmbito da prova de conhecimentos e dos que não foram excluídos eram ainda conhecidas as classificações da avaliação curricular.
VI. Na verdade, como poderá ser assegurada a imparcialidade e a igualdade entre candidatos da decisão no âmbito do presente concurso, se o júri tem informação anterior e que pode condicionar o prosseguimento posterior do concurso e a sua actuação aquando da avaliação dos outros candidatos.
VII. Não nos podemos esquecer que estamos no âmbito do poder discricionário da administração.
VIII. A alteração da constituição do júri está legalmente prevista e no caso concreto encontra-se justificada, no entanto, estamos, para além de estarmos a falar da alteração da maioria do membros do júri, estamos também a falar do enorme hiato temporal existente entre os actos do procedimento concursal, não tendo sido assegurado em momento algum a imparcialidade da actuação deste júri, com medidas objectivas no âmbito do concurso.
IX. Ou seja, por via da alteração da constituição do júri e do conhecimento que estes novos membros teriam dos candidatos e das notas de cada um deles, deveria ter sido, pelo menos, repetida a prova de conhecimentos, por forma a assegurar que o júri desconhecesse a nota que havia sido atribuída a cada candidato e posteriormente procedesse a uma avaliação curricular, livre de qualquer tentação de favorecimento de um candidato em detrimento de outro.
X. Este conhecimento prévio das classificações em sede de prova de conhecimentos e de avaliação curricular em relação a alguns candidatos (entenda-se aqueles que não foram excluídos) não assegura a imparcialidade e a igualdade entre os candidatos.
XI. Tendo-se verificado a necessidade de alterar o júri do concurso, e o decurso de um período temporal tão grande era também necessário acautelar o cumprimento do princípio da igualdade e da imparcialidade.
XII. Acresce que é impossível saber se o novo júri procedeu à avaliação curricular dos candidatos excluídos e se aproveitou a avaliação curricular já feita no ano de 2000 aos candidatos não excluídos, ou se procedeu à avaliação curricular dos 176 candidatos.
XIII. Qualquer procedimento concursal deve manter-se único e indivisível, sob pena de acarretar estas desconfianças.
XIV. No caso concreto é impossível determinar quais os procedimentos de classificação que antecederam a determinação do projecto de lista de classificação final e ordenação dos candidatos, de 2 de Novembro de 2006 e que deu lugar à lista final publicada em 13 de Abril de 2007.* II - Devemos dar por assentes os seguintes factos, fixados na decisão recorrida, sem preparos nesta parte:
A) Foi publicado, no D.R. IIª Série, de 6 de Maio de 1999, o aviso de abertura do concurso para 30 vagas ao curso de formação de Subinspectores da Polícia Judiciária, hoje denominados Inspectores-Chefes, concurso que foi classificado de interno e de ingresso.
B) Os métodos de selecção e de classificação final do aludido concurso foram a prova de conhecimentos, o exame psicológico de selecção e a avaliação curricular.
C) Publicada a lista de classificação final do concurso, os ora Autores interpuseram recurso hierárquico da lista de classificação final, que foi rejeitado com fundamento na extemporaneidade do mesmo.
D) Os Autores interpuseram recurso contencioso visando o referido acto de rejeição, tendo o Supremo Tribunal Administrativo, por Acórdão datado de 3 de Novembro de 2004, determinado a anulação do referido acto.
E) Visando executar-se o referido Acórdão, o recurso hierárquico interposto pelos Autores foi apreciado, tendo sido objecto de despacho de procedência proferido em 1 de Agosto de 2005, despacho esse que veio a ser suspenso por despacho datado de 31 de Agosto do mesmo ano, até que fosse proferido Acórdão pelo S.T.A. nos autos de Proc. nº 574/05.
F) O S.T.A., por Acórdão proferido em 10 de Maio de 2006, anulou o acto impugnado nos referidos autos com fundamento na impossibilidade legal do recurso, em concurso de acesso, ao exame psicológico de selecção.
G) Tendo em vista a execução dos referidos Acórdãos, foi proposto, pela Auditoria Jurídica do Ministério da Justiça o seguinte procedimento:
“ (….)
4 – Ouvida a Polícia Judiciária sobre a forma de execução, vem esta pronunciar-se no seguinte sentido a dar à execução voluntária das sentenças:
- Renovação do despacho de abertura do concurso e respectivo aviso de abertura, substituindo “concurso de ingresso” por “concurso de acesso”;
- Submissão à prova de “avaliação curricular” dos candidatos que haviam sido eliminados do “exame psicológico”;
- Elaboração de nova lista de classificação final, com audiência dos candidatos e posterior homologação;
- Chamada à frequência do curso de formação dos 30 candidatos melhor classificados.” – cfr. P.A. que não se encontra numerado.
H) No dia 29 de Setembro de 2006 foi elaborada Proposta pelo Director de Recurso Humanos da Polícia Judiciária da qual se extrai o seguinte:
“(….)
7 – No que se refere ao júri, também se mostra necessário proceder à sua reconstituição, tendo em conta que o então presidente já se encontra aposentado e o 1º vogal suplente está na disponibilidade. Essa alteração será mínima, com a passagem do 1º vogal efectivo a presidente, com a subida do 2º vogal suplente a vogal efectivo e com a designação de dois novos vogais suplentes. Este júri reformulado consta do projecto de aviso.
8. De acordo com as operações de execução fixadas, caberá, designadamente, ao júri reprocessar as seguintes fases do concurso:
a) Repescar os candidatos eliminados no exame psicológico e submetê-los ao método de selecção seguinte: ou seja, à prova de avaliação curricular, à qual não chegaram a ser submetidos.
b) Repetir as seguintes e restantes fases do concurso – classificação de todos os candidatos, preparação de projecto de lista de classificação final, audiência dos interessados, elaboração da lista de classificação final, etc.” – cfr. P.A. que não se encontra numerado.
I) No dia 27 de Outubro de 2006 foi publicado na IIª Série do D.R. nº 208 a rectificação ao aviso nº 8297/99, publicado no Diário da República, 2ª série, nº 105, de 6 de Maio de 1999, que procedeu à abertura do concurso para admissão de 30 candidatos ao curso de formação de subinspectores da Polícia Judiciária, tendo sido alterado o preâmbulo do referido aviso passando do mesmo a constar “concurso interno de acesso limitado para admissão de 30 candidatos ao curso de formação de subinspectores”; tendo sido eliminados do aviso a alínea b) do nº 6, o nº 6.2, a alínea b) do nº 7.1 e o nº 7.2, tendo sido alterada a redacção do nº 7.3 e alterada a constituição do júri, “por motivos de cessação de funções de alguns dos seus membros”. – cfr. P.A. que não se encontra numerado.
J) No dia 2 de Novembro de 2006, o júri do concurso procedeu à elaboração do projecto de lista de classificação final e ordenação dos candidatos. – cfr. P.A. que não se encontra numerado.
L) Após ter sido concedida audiência prévia o júri do concurso procedeu à elaboração da lista de classificação final, tendo proposto a homologação da mesma. – cfr. P.A. que não se encontra numerado.
M) A referida lista de classificação final foi homologada por despacho proferido em 12 de Abril de 2007, pelo Director Nacional Adjunto da P.J.
N) Os Autores interpuseram recurso hierárquico, visando o referido despacho homologatório.
O) No dia 25 de Maio de 2007 foi elaborada informação na qual foi proposto não ser dado provimento ao referido recurso. – cfr. doc. 1 junto com a p.i., que se dá por reproduzido.
P) No dia 5 de Junho de 2007, o Ministro da Justiça proferiu despacho com o seguinte teor:
“Nos termos e com os fundamentos do parecer da Auditoria Jurídica de 25 de Maio de 2007, nego provimento ao recurso hierárquico interposto pelo funcionário da Polícia Judiciária FLNA... e outros 10 candidatos do despacho do Director Nacional Adjunto da Polícia Judiciária que homologou a classificação final do concurso interno para admissão de trinta candidatos ao Curso de Formação de Subinspectores da Polícia Judiciária.” (acto impugnado) – cfr. doc. 1 junto com a p.i.(a fls. 20 dos autos)
Q) É dado como integralmente reproduzido o teor do Acórdão proferido pelo S.T.A. em 10 de Maio de 2006, no âmbito do Proc. nº 0574/05, extraído do sítio www.dgsi.pt, anexo à presente decisão.* III. O enquadramento jurídico.
Os Autores pedem, além do mais, a anulação do “despacho homologatório da lista de classificação final dos Opositores ao concurso de admissão de 30 candidatos ao curso de Formação de Inspectores”.
Claramente os 30 candidatos posicionados nos primeiros lugares seriam prejudicados com a anulação do despacho homologatório impugnado.
Deveriam, por isso, ter sido demandados como Contra-Interessados, sob pena de ilegitimidade passiva, por preterição de litisconsórcio necessário – artigos 1º, 57º, 68º, n.º2, 78º, n.º2, alínea f), e 89º, n.º1, alínea f), todos do Código de Processo nos Tribunais Administrativos, e artigos 28º e 29º do Código de Processo Civil.
Trata-se neste caso de litisconsórcio necessário passivo e não activo.
Na verdade, ao contrário do defendido pelo Recorrente que se pronunciou sobre o projecto de decisão neste recurso jurisdicional, não está aqui em causa o interesse em agir mas o interesse em contradizer; o interesse em deduzir oposição à pretensão anulatória dos Autores por parte dos 30 primeiros classificados que têm o evidente interesse em que se mantenha o acto homologatório que lhes é favorável e constitutivo do direito aos lugares que vieram a ocupar.
Não se trata aqui de interessados no procedimento administrativo – que se encontra findo -, nos termos e para os efeitos do artigo 100º do Código de Procedimento Administrativo, mas de Contra-Interessados em processo judicial, nos termos e para os efeitos do artigo 57º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos. O que são realidades processuais claramente distintas.
E a previsão da alínea i) do n.º2 do artigo 133º bem como a previsão do n.º 3 do artigo 134º, ambos do Código de Procedimento Administrativo, também não protegem suficientemente a posição jurídica dos referidos candidatos que já ocuparam os lugares postos a concurso.
O interesse destes candidatos não é, apenas, na manutenção dos actos consequentes do acto homologatório.
O seu interesse directo e pessoal é na manutenção do próprio acto homologatório que os investe no direito a ocupar os lugares postos a concurso. E daí o seu evidente interesse em contradizer a pretensão anulatória.
Por outro lado, o eventual reconhecimento de efeitos jurídicos à situação de facto decorrente para os primeiros candidatos do acto homologatório que aqui viesse a ser anulado não é a mesma coisa, como é também claro, que o reconhecimento da situação jurídica decorrente desse acto, como já consolidado na ordem jurídica.
Os referidos candidatos não teriam qualquer certeza jurídica ou pelo menos teriam uma certeza em muito menor grau de que lhes viesse a ser equiparada a situação de facto a uma situação jurídica já consolidada, decorrente do acto homologatório.
Em consonância com o que ficou dito, o efeito útil da decisão anulatória apenas poderia ser alcançado com a intervenção dos Contra-Interessados.
Daí também a existência de uma situação de litisconsórcio necessário passivo, face à própria natureza da relação material controvertida, situada à volta da validade do acto impugnado.
Como nos diz Antunes Varela e outros, em Manual de Processo Civil, 2ª edição revista e actualizada, Coimbra Editora, páginas 166 -167:
“Além dos casos em que seja directamente imposto por lei ou por negócio jurídico, o litisconsórcio torna-se necessário, sempre que, pela natureza da relação material controvertida, a intervenção de todos os interessados seja essencial para a decisão obter o seu efeito útil normal”.
(…)
Há realmente situações em que, pela própria natureza da relação substantiva sobre a qual recai a acção, a falta de algum ou de alguns interessados impede praticamente a decisão que nela se proferisse de produzir qualquer efeito útil.
(…)
O efeito normal da decisão, quando transitada em julgado, consiste na ordenação definitiva da situação debatida entre as partes.”
No caso concreto, de um concurso, a decisão final, a pronunciar-se sobre a validade do acto homologatório, só poderia produzir o seu efeito útil normal com a intervenção dos candidatos que põem em causa a validade, os Autores e os que têm interesse na manutenção do acto, os que deveriam figurar como Contra-Interessados.
Caso contrário, a proferir-se decisão sobre a validade do acto, teríamos uma decisão que apenas produziria efeito em relação aos Autores e à Autoridade Demandada, o Ministério da Justiça.
Sendo uma decisão anulatória teríamos a contradição prática – e não apenas teórica – de haver já funcionários definitivamente nomeados para os lugares, dado não terem sido demandados em tempo para discutir a legalidade do acto homologatório, por um lado, e, por outro, haver a obrigação do Ministério de repetir os actos do concurso com a possibilidade de nomear para os mesmos lugares outros funcionários.
Assim como não produziria o seu efeito útil normal, decidir se o acto homologatório do concurso se mantinha ou se havia que repetir actos do concurso, com a possibilidade de nova graduação dos candidatos.
Isto, porque, como se disse, a decisão a tomar neste processo não poderia produzir efeitos em relação aos candidatos posicionados nos 30 primeiros lugares pelo acto homologatório, dado não terem tido intervenção no processo e, por isso, a decisão não se lhes impor.
Esta preterição do litisconsórcio necessário passivo dita, por regra, a absolvição da instância no caso de não ser suprida – artigo 494º, alínea e), do Código de Processo Civil, e artigo 89º, n.º1, alínea d), e n.º2, do Código de Processo nos Tribunais Administrativos.
Estando o Tribunal impedido, neste momento, de conhecer de excepções que obstem ao conhecimento de mérito – artigo 87º, n.º 2, do Código de Processo nos Tribunais Administrativos, como seja a falta de interesse em agir ou a falta de legitimidade, a conclusão a tirar é, forçosamente, a da improcedência do pedido.
Não podendo ser conhecida esta matéria como de excepção também não pode ser feito o convite ao aperfeiçoamento da petição inicial, com indicação dos Contra-Interessados, pois esse convite pressupõe necessariamente o conhecimento dessa matéria como excepção.
Mas por outro lado, também se mostra intuitivo que não se pode anular um acto constitutivo de direitos para terceiros, no caso os 30 primeiros classificados, sem que estes tenham tido a oportunidade de se pronunciarem sobre a validade do acto, sob pena de violação do basilar princípio do contraditório – artigos 3º, n.º3, e 264º, n.º 3, do Código de Processo Civil, e artigos 58º, n.º 4, e 95º, n.º 2, estes do Código de Processo nos Tribunais Administrativos.
No presente processo não foi proferida qualquer decisão sobre a questão concreta da legitimidade passiva; e só essa constituiria caso julgado formal, face ao disposto no n.º3 do artigo 510º do Código Civil, aplicável por força do disposto no artigo 1º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos.
Em todo o caso, ainda que se tivesse constituído caso julgado formal sobre a existência de legitimidade passiva, o resultado seria sempre o mesmo que o verificado pelo efeito preclusivo imposto pelo n.º2 do artigo 87º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos.
Como nos diz Manuel de Andrade, em “Noções elementares de processo civil”, volume I, Coimbra, 1963, pág. 282, nota 3), a propósito da falta de legitimidade (com sublinhado nosso), "...de qualquer forma significa que o autor não tem, relativamente ao demandado, o direito que se arroga. Quer dizer, a situação determinante de ilegitimidade, uma vez decidida definitivamente esta questão no sentido da legitimidade, será depois causa de improcedência da acção".
Tal como se decidiu, ente outros, no recente acórdão deste Tribunal Central Administrativo Norte, de 11.01.2013, processo n.º 1178/04.0 BEPRT.
No caso concreto, face a este entendimento – que perfilhamos - teremos de concluir, independentemente do acerto ou não do acórdão recorrido, que os Recorrentes não têm o direito a ver anulado o acto impugnado, constitutivo de direitos para terceiros, sem que estes tenham tido a oportunidade de se pronunciarem sobre a respectiva validade.
Termos em que se impõe julgar improcedente a acção, embora por fundamentos diversos dos apontados pelo Tribunal a quo e, consequentemente, negar provimento ao recurso jurisdicional.* Pelo exposto, os juízes da Secção Administrativa do Tribunal Central Administrativo Norte, acordam em NEGAR PROVIMENTO AO SEGUNDO RECURSO, mantendo a decisão recorrida embora por diversos fundamentos.
Custas em ambos os recursos pelos Recorrentes.* Porto, 12 de Julho de 2013
Ass.: Rogério Martins
Ass.: João Beato
Ass.: Antero Salvador |
