| Decisão Texto Integral: | Acordam, em conferência, os Juízes da Secção de Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Norte:
Relatório
C…– residente na rua …, Coimbra – interpõe recurso jurisdicional do acórdão proferido pelo Tribunal Administrativo e Fiscal de Coimbra - 26.05.2010 - que anulou a homologação da sua avaliação de Bom [relativa ao seu desempenho no ano de 2006], mas absolveu a Universidade de Coimbra [UC] do pedido de condenação a manter e homologar a sua avaliação de Muito Bom – o acórdão recorrido culmina acção especial em que a ora recorrente demanda a UC pedindo ao TAF que anule o acto de homologação da sua classificação de serviço, de 15.07.2007, e condene a ré a manter e homologar a classificação atribuída pelo Professor Doutor L….
Conclui assim as suas alegações:
1- O acórdão na parte em que é recorrido enferma de vício por falta de fundamento legal, porquanto, não se alcança qual o juízo cognitivo que leva a concluir pela impossibilidade da avaliação de desempenho atribuída pelo avaliador que esteve em contacto directo com a avaliada, ser considerada para todos os efeitos legais;
2- É nosso entendimento que o dispositivo legal que determina que os objectivos sejam dados a conhecer até ao dia 30 de Junho do ano a que a avaliação diz respeito, apenas serve como garante do avaliado;
3- No caso, a avaliada não obstante não conhecer os objectivos e competências comportamentais, desempenhou as suas funções de modo a corresponder muito bem a esses critérios, o que levou o avaliador que com ela manteve contacto directo, por mais de seis meses, a entender atribuir-lhe a classificação de Muito Bom, que deverá ser a classificação considerada para efeitos de avaliação de desempenho do ano de 2006.
Termina pedindo a revogação do acórdão recorrido, apenas na parte em que lhe foi desfavorável, e a procedência do seu pedido de condenação da UC à prática do acto devido, ou seja, a homologação da avaliação de desempenho realizada pelo Professor Doutor L….
A UC contra-alegou, militando pelo não provimento do recurso, mas sem formular quaisquer conclusões.
O Ministério Público não se pronunciou [artigo 146º nº1 do CPTA].
De Facto
São os seguintes os factos considerados provados pelo acórdão recorrido:
1- A autora é, como era ao tempo dos factos a seguir especificados, técnica superior de 1ª classe, e está, como estava, integrada no quadro de pessoal não docente da Faculdade de Letras da Universidade de Coimbra [FLUC], desde Abril de 1999;
2- Ascendeu à categoria de técnica superior de 1ª classe em 12 de Dezembro de 2003;
3- Até Janeiro de 2007 desempenhava funções no Gabinete de Relações Internacionais da FLUC;
4- Em Junho de 2007, não depois do dia 15, foi confrontada com a ficha de avaliação do seu despenho no ano de 2006 [ver artigo 24º do Decreto Regulamentar 19-A/2004] na qual lhe era atribuída a classificação de Bom pela avaliadora professora Dr.ª M…;
5- Em 15.06.07 o Presidente do Conselho Directivo da FLUC exarou nessa ficha o despacho de homologação daquela avaliação;
6- Em 19 seguinte foi a autora notificada dessa homologação;
7- Os objectivos e competências a servirem de critério, nos termos dos artigos 3º, nº1 alínea b), e 4º, alínea b), do Decreto Regulamentar 19-A/2004, para a avaliação pela sobredita avaliadora foram comunicados à autora, em 24.04.07 [ficha de avaliação com cópia junta a folhas 37 e seguintes destes autos];
8- Em 27.04.2007 o Presidente do Conselho directivo da FLUC dirigiu um ofício ao docente da FLUC Professor Doutor L…, no qual lhe solicitava que procedesse à avaliação da autora relativamente ao ano de 2006, uma vez que fora este o responsável pela definição dos objectivos para esse ano;
9- Mais dizia, a entidade oficiante, que a autora fora avaliada, por lapso, pela Professora Doutora M…, lapso que ocorrera por aquela docente ser a pessoa comum no anterior e actual secretariado do curso de Português para Estrangeiros;
10- Posteriormente, o Professor Doutor L… elaborou e assinou uma ficha de avaliação prévia relativa ao desempenho da autora em 2006, com a classificação de Muito Bom [cuja cópia, no PA, se dá por reproduzida];
11- Nesta ficha, as datas de propositura, pelo avaliador, dos objectivos e competências são ambas 17.05.2007 e nela não figura qualquer assinatura da autora;
12- Em data que se ignora, mas anterior à homologação impugnada, foi elaborada, com o nome de um certo Professor Doutor L…, uma outra ficha de avaliação do desempenho da autora em 2006, na qual se lhe atribuía a notação de Bom;
13- Nesta ficha não constam quaisquer assinaturas ou datas;
14- A Professora Doutora M…, no ano de 2006, não dirigiu e fiscalizou directamente, por um período mínimo de 6 meses, as funções desempenhadas pela autora;
15- Durante o ano de 2006 apenas o Professor Doutor L… exerceu aquela direcção e fiscalização por um período mínimo de 6 meses;
16- A Professora Doutora M… não tinha conhecimento directo da maior parte da actividade da autora, designadamente da relacionada com a execução de estratégias de divulgação, alojamento de alunos estrangeiros, contactos com as embaixadas e a distribuição de serviço, e contactos com os professores não integrantes da área de línguas, ou seja, os de Geografia e de História de Portugal.
De Direito
I. Cumpre apreciar as questões suscitadas pela recorrente, o que deverá ser efectuado dentro das balizas estabelecidas, para o efeito, pela lei processual aplicável – ver artigos 660º nº2, 664º, 684º nº3 e nº4, e 690º todos do CPC, aplicáveis ex vi artigo 140º do CPTA, e ainda artigo 149º do CPTA, a propósito do qual são tidas em conta as considerações interpretativas tecidas por Vieira de Andrade, A Justiça Administrativa (Lições), 10ª edição, páginas 447 e seguintes, e Aroso de Almeida e Fernandes Cadilha, Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos, 2ª edição revista, página 850 e 851, nota 1.
II. A autora pediu ao TAF que anulasse a homologação da sua avaliação de desempenho referente ao ano de 2006, que foi de Bom, e condenasse a UC a classificá-la antes de Muito Bom, homologando a notação que lhe foi atribuída pelo Professor Doutor L…, que com ela contactou, directamente, por mais de seis meses.
O TAF, no seu acórdão, julgou procedente o pedido de anulação com base na violação dos artigos 3º, nº1 alíneas a) e b), 4º, alínea b), e 15º, todos do Decreto Regulamentar nº19-A/2004, de 14.05, e 10º nº2 da Lei nº10/2004, de 22.03 [Estipula o artigo 10º nº2 da Lei nº10/2004 que a avaliação ordinária respeita aos trabalhadores que contem, no ano civil anterior, mais de seis meses de serviço efectivo prestado, em contacto funcional com o respectivo avaliador; e o mesmo estipula, fundamentalmente, o artigo 15º do Decreto Regulamentar nº19-A/2004; por sua vez, as alíneas a) e b) do nº1 do artigo 3º deste último diploma estabelecem que o processo de definição de objectivos e indicadores de medida, para os diferentes trabalhadores, é da responsabilidade de cada organismo, e que os objectivos devem ser acordados entre avaliador e avaliado no início do período da avaliação prevalecendo, em caso de discordância, a posição do avaliador; por fim, na alínea b) do artigo 4º deste mesmo decreto diz-se que o avaliado deve ter conhecimento, no início do período de avaliação, das competências exigidas para a respectiva função, assim como da sua ponderação].
Todavia, julgou improcedente o pedido de condenação à prática do acto devido, julgamento este com o qual não concorda a autora, que, enquanto recorrente, lhe imputa erro de julgamento de direito.
Ao conhecimento deste erro de julgamento de direito se reduz, portanto, o objecto deste recurso jurisdicional, pois que o julgamento de facto, operado no acórdão recorrido, foi pacificamente aceite quer na sua fidelidade quer na sua suficiência.
III. O acórdão recorrido improcedeu o pedido de condenação à prática do acto considerado devido, e desse pedido absolveu a ré UC, com o seguinte fundamento:
[…] A autora pede ainda que a ré seja condenada a praticar o acto tido por devido de lhe ser atribuída notação de Muito Bom, em conformidade com ficha de avaliação assinada pelo professor Sheidl que, esse sim, era o seu directo superior hierárquico e manteve com ela contacto funcional por mais de seis meses no ano de 2006.
Parece esquecer-se de que tão pouco o procedimento de avaliação protagonizado por este professor pode valer como avaliação, pois também ele enfermaria, a ser tomado como existente, dos vícios acima imputados, relacionados com o anacronismo com que foram fixados os objectivos e as competências comportamentais para o ano de 2006.
Na verdade, passou de vez a possibilidade de a autora ser a avaliada ordinariamente quanto ao ano de 2006, pelo que apenas poderá pretender, nos casos em que nisso haja interesse e cobro legal, conforme irrecusável interpretação extensiva do artigo 18º nº1 do Decreto Regulamentar, o suprimento dessa falta de avaliação, que lhe não é imputável. Isto é, para efeitos de apresentação a concurso de promoção ou progressão nos escalões terá a autora direito a que, a seu requerimento, haja lugar a ponderação curricular relativamente ao período não avaliado, conforme nºs 2 e 3 do citado artigo 18º e artigo 19º do mesmo Decreto Regulamentar. […]
A discordância da recorrente, relativamente a este julgamento, assenta essencialmente em dois vectores: falta de fundamento legal do decidido, e irrelevância da fixação atempada dos objectivos, dado que a tempestividade legal para o efeito apenas serve de garantia ao próprio avaliado.
Mas a razão não está do seu lado, cremos.
A Lei nº10/2004, de 22.03, aprovou o novo sistema de avaliação do desempenho na Administração Pública [SIADAP], aplicável a todos os funcionários, agentes e demais trabalhadores da administração directa do Estado, e dos Institutos Públicos, independentemente do título jurídico da relação de trabalho, desde que a mesma seja superior a 6 meses [ver artigos 1º a 3º. Note-se que esta Lei foi revogado pela Lei nº66-B/2007, de 28.12, que, todavia, no seu artigo 88º nº2, manteve a sua aplicação aos procedimentos de avaliação de desempenho prestado até 31.12.2007].
O Decreto Regulamentar 19-A/2004, de 14.05, veio regulamentar essa lei [note-se que este diploma regulamentar foi revogado, também, pela Lei nº66-B/2007, de 28.12, que, no seu artigo 88º nº2, e à semelhança do que fez com a lei regulamentada, manteve a sua aplicação aos procedimentos de avaliação de desempenho prestado até 31.12.2007].
Estes diplomas, que consagram o chamado SIADAP/2004, visam, essencialmente, promover uma gestão fundamentada na valorização das competências e do mérito, surgindo como um dos seus princípios estruturantes o da transparência, que impõe que o respectivo sistema de avaliação assente em critérios objectivos, em regras claras e amplamente divulgadas [3º alínea f) da Lei nº10/2004]. Em ordem a isso, é garantida, no âmbito do processo de avaliação de desempenho, a divulgação aos interessados dos objectivos, fundamentos, conteúdo e sistema de funcionamento e de classificação [6º nº4 da Lei nº10/2004]. Sendo que tanto os objectivos como as competências, que são componentes do SIADAP, devem ser estabelecidos e conhecidos no início do período de avaliação [3º, nº1 alínea b), e 4º, alínea b), do Decreto Regulamentar nº19-A/2004].
Cumpre salientar ainda, com interesse para a decisão do recurso, que são intervenientes no processo de avaliação do desempenho, no âmbito de cada organismo, os avaliadores, o conselho de coordenação da avaliação, e o dirigente máximo do respectivo serviço [9º da Lei 10/2004, e 11º do Decreto Regulamentar nº19-A/2004]. Ao avaliador, que deverá ser o respectivo superior hierárquico, compete, além do mais, definir os objectivos. Ao conselho de coordenação da avaliação, que é presidido pelo dirigente máximo do serviço, compete, além do mais, proceder à harmonização das avaliações, e emitir parecer sobre as reclamações dos avaliados. Ao dirigente máximo do serviço competirá, além do mais, homologar a avaliação [13º da Lei nº10/2004, 12º nº1 alínea a), 13º, e 14º nº2 alínea c), do Decreto Regulamentar nº19-A/2004].
Por seu turno, o processo de avaliação tem, em princípio, as sete fases seguintes: Auto-avaliação; Avaliação prévia; Harmonização das avaliações de desempenho; Entrevista com o avaliado; Homologação; Reclamação para o dirigente máximo do serviço; e recurso hierárquico [22º do Decreto Regulamentar nº19-A/2004. Sobre a fase de recurso hierárquico, neste caso, e uma vez que nele se verifica uma relação de tutela, e não de hierarquia, entre o Ministério da Ciência, Tecnologia e Ensino Superior, e a UC, cremos ter pleno cabimento a posição que já adoptamos num outro acórdão que também redigimos, acerca da avaliação de desempenho de funcionários autárquicos - AC TCAN de 02.07.2009, Rº708/07.0BECBR].
Ora, sopesada a matéria de facto provada à luz destas normas e directrizes legais, o acórdão recorrido, que improcedeu o pedido de condenação à prática do acto considerado devido, não poderá deixar de manter-se.
Desde logo, dessa ponderação se pode concluir que o processo de avaliação de desempenho da recorrente decorreu de forma assaz atípica. A sua avaliação foi efectuada por três diferentes avaliadores, sendo que apenas um deles [o Professor Doutor L…] teria contactado directamente com ela durante o período mínimo exigido por lei: seis meses. Houve, assumidamente, lapso na determinação do avaliador, o que terá acarretado atrasos no respectivo processo, e isto porque, pura e simplesmente, havia dúvidas sobre a cadeia hierárquica em que a avaliada se inseria.
Mais se conclui, agora relativamente à avaliação efectuada pelo único avaliador competente para o efeito [Professor Doutor L…], que mesmo neste caso não se mostra cumprido o exigido pelos artigos 3º nº1 alínea b) e 4º alínea b) do Decreto Regulamentar 19-A/2004, ou seja, que os objectivos sejam acordados entre avaliador e avaliado no início do período da avaliação, e ainda que o avaliado tenha conhecimento, no início do período de avaliação, das competências exigidas para a respectiva função, assim como da sua ponderação [ver ponto 11 do provado].
Nem é legítimo dizer, como parece pretender a recorrente, que o cumprimento dessas normas será irrelevante, no caso, porque tais exigências de fixação e conhecimento dos objectivos e das competências no início do período da avaliação são feitas a título de garantia do próprio avaliado, não o podendo prejudicar. E não é legítimo porque isso não é completamente verdade. De facto, é bom de ver que o fim último dessas exigências é a protecção dos próprios avaliados, que desde o início saberão quais os objectivos a atingir e competências a cumprir, e que será relativamente à eficácia no cumprimento dessas metas que serão avaliados. Mas tais exigências não se esgotam nessa finalidade subjectiva, antes emergem, também, e sobretudo, de uma imposição legal e objectiva de transparência, consagrada pelo legislador como um dos princípios estruturantes do SIADAP [3º alínea f) da Lei nº10/2004]. Ou seja, o cumprimento de tais normas surge como imposição de um sistema de avaliação de desempenho que se pretende transparente, para ser justo e imparcial, e se essa justiça se concretiza em cada avaliação, a imparcialidade e a transparência exigem generalidade, que permita a ponderação relativa dos vários casos de avaliação para se proceder à sua harmonização pelo conselho de coordenação de avaliação [13º da Lei nº10/2004, e 13º do Decreto Regulamentar nº19-A/2004]. E esta generalidade, imposta pela exigência objectiva de transparência, apenas se consegue pelo cumprimento da lei, do qual não poderá prescindir o avaliado.
Nem a imputação exclusiva da responsabilidade dessa fixação à respectiva entidade pública empregadora será correcta, uma vez que nos termos lei, já acima referidos, os objectivos devem ser acordados entre avaliador e avaliado no início do período da avaliação prevalecendo, em caso de discordância, a posição do avaliador [3º nº1 b) do Decreto Regulamentar nº19-A/2004]. E, sendo assim, nada impedia que a funcionária em causa, conhecedora do SIADAP em vigor desde 2004 [a Lei nº10/2004 entrou em vigor em 23.03.04, e a sua regulamentação em 15.05.04], tomasse a iniciativa de solicitar ao seu superior hierárquico, oportunamente, a fixação dos respectivos objectivos.
Em suma, nem o decidido pelo TAF carece de fundamento legal, nem é irrelevante, para o caso, a fixação tempestiva dos objectivos e das competências em relação às quais a funcionária recorrente devia ser avaliada.
Além de tudo isto, o simples facto do processo de avaliação de desempenho integrar outras fases subsequentes à da avaliação prévia, feita pelo respectivo superior hierárquico, tais como a da harmonização das avaliações de desempenho pelo conselho de coordenação da avaliação, e a entrevista, conduz-nos a concluir que a homologação da avaliação que é solicitada pela recorrente não se impõe de forma vinculada, sendo certo que apenas neste caso, e sem prejuízo de quanto já ficou dito, poderia o tribunal condenar a UC a praticar o acto devido. Deverá, assim, ser negado provimento ao recurso jurisdicional, e ser mantido o acórdão do TAF quanto à decisão sob censura.
DECISÃO
Nestes termos, decidem os Juízes deste Tribunal Central, em conferência, negar provimento ao recurso jurisdicional, e manter o acórdão recorrido.
Custas pela recorrente, com redução a metade da taxa de justiça – artigos 446º do CPC, 189º do CPTA, 73º-A e 73º-E nº1 alínea a) do CCJ.
D.N.
Porto, 09.06.2011
Ass. José Augusto Araújo Veloso
Ass. Lino José Baptista Rodrigues Ribeiro
Ass. Ana Paula Soares Leite Martins Portela |
