A. No dia 29 de Janeiro de 2010, a Junta Metropolitana do Porto, tomou, por unanimidade (e aprovou-a em acta por minuta), a seguinte deliberação:

“(…)

- a AMP tem património e finanças próprios, nos termos do artigo 25.º da Lei n.º 46/2008, de 27/8;

- o Decreto-Lei n.º 197/99, de 8 Junho, no seu artigo 18.º, estipula as entidades competentes para a autorização de despesas com locação e aquisição de serviços;

- é necessário a Junta Metropolitana do Porto deliberar o modo de funcionamento no que concerne a abertura de procedimento concursal, a realização da despesa e o respectivo pagamento para os contratos;

A Junta Metropolitana do Porto delibera o seguinte:

1 - Delegar no órgão constituído pelo Presidente e pelos dois Vice-presidentes da Junta Metropolitana do Porto, de acordo com a parte final do n.º 2 do artigo 13º da Lei 46/2008, de 27 de Agosto, a autorização de realização de despesas e o respectivo pagamento para os contratos até ao montante de 206.000,00 € e a abertura dos competentes procedimentos concursais, nos termos do Código dos Contratos Públicos, Decreto-Lei n.º 18/2008, de 29 de Janeiro (CCP).

2 - Delegar na Comissão Executiva Metropolitana a autorização de realização de despesas e o respectivo pagamento para os contratos até ao montante de 125.000,00 € e a abertura dos adequados procedimentos concursais, nos termos do CCP;

3- Delegar no Presidente da Comissão Executiva Metropolitana do Porto:

a) A autorização de realização de despesas e o respectivo pagamento para os contratos até ao montante de 75.000,00 € e abertura dos respectivos procedimentos, nos termos do CCP;

b) A realização de despesas correntes, como o pagamento de vencimentos dos funcionários da Área Metropolitana do Porto, o pagamento de água, telefone, seguros, serviços de limpeza, prestação de serviços de assistência técnica e outras que se enquadrem no âmbito de despesas necessárias e imprescindíveis ao regular e normal funcionamento dos serviços da AMP;

4- Esta deliberação produz efeitos imediatos e ratifica todos os procedimentos de despesa, no seu âmbito, realizados desde 19 de Janeiro de 2010.

(…)”

B) A deliberação anteriormente referida foi publicitada através do site da Área Metropolitana do Porto, no dia 14 de Junho de 2011, onde permanece ininterruptamente até à presente data.

C) A presente acção foi intentada no dia 7 de Julho de 2011.

III - Enquadramento jurídico.

1. A inimpugnabilidade do acto de delegação de competências.

O artigo 51.º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos de 2002 (aplicável no tempo ao caso) define, como princípio geral, o que deve ser considerado acto contenciosamente impugnável, colocando o acento tónico na “eficácia externa”, prevendo-se no n.ºs 1 deste preceito legal que “… ainda que inseridos num procedimento administrativo, são impugnáveis os actos administrativos com eficácia externa, especialmente aqueles cujo conteúdo seja susceptível de lesar direitos ou interesses legalmente protegidos …” .

Como refere Vieira de Andrade “A Justiça Administrativa - Lições”, 2012, 12.ª edição, págs. 186/187:“… o conceito processual de ato administrativo impugnável não coincide com o conceito de acto administrativo, sendo, por um lado, mais vasto e, por outro, mais restrito. … É mais vasto apenas na dimensão orgânica, na medida em que não depende da tradicional qualidade administrativa do seu Autor … - artigo 51.º, n.º 2. … É mais restrito, na medida em que só abrange expressamente as decisões administrativas com eficácia externa, ainda que inseridas num procedimento administrativo, em especial os actos cujo conteúdo seja susceptível de lesar direitos ou interesses legalmente protegidos (artigo 51.º, n.º 1) - devendo entender-se que actos com eficácia externa são os actos administrativos que produzam ou constituam (que visem constituir, que sejam capazes de constituírem) efeitos nas relações jurídicas administrativas externas (na esfera jurídica dos destinatários), independentemente da respectiva eficácia concreta …”.

Estão excluídos do conceito de acto administrativo impugnável os chamados actos instrumentais que intervêm como auxiliares da actuação administrativas, os actos meramente preparatórios (propostas, informações, pareceres, relatórios, etc…) – cf. Mário e Rodrigo Esteves de Oliveira, Código de Processo nos Tribunais Administrativos, páginas 342 e seguintes; Rogério Soares, Direito Administrativo (Lições), páginas 100-101, Freitas do Amaral, Curso de Direito Administrativo, volume II, páginas 269 e seguintes.

E aproveitando a pertinente citação feita pelo Ministério Público nas suas contra-alegações de Mário Aroso de Almeida, na obra “Considerações em torno do conceito de acto administrativo impugnável, in “Estudos de Homenagem ao Prof. Doutor Marcello Caetano”, Vol. II, p. 285:

“Em nossa opinião, desta circunstância resulta que o que, do ponto de vista estrutural, é decisivo para que os actos jurídicos concretos da Administração possam ser objecto de reacção contenciosa — e, portanto, de impugnação contenciosa, quando tenham conteúdo positivo — é que eles possuam conteúdo decisório, no sentido, oportunamente explicitado, de que não se esgotem na emissão de uma declaração de ciência, um juízo de valor ou uma opinião, mas exprimam uma resolução que determine o rumo de acontecimentos ou o sentido de condutas a adoptar. E isto, mesmo quando intervenham no plano de relações intra-administrativas e inter-orgânicas.

Determinante é que se trate de actos administrativos, no sentido que decorre do artigo 120.° do CPA. Do ponto de vista estrutural, deve, pois, a nosso ver, entender-se que todos os actos administrativos podem ser objecto de reacção contenciosa — e, portanto, que, quando tenham conteúdo positivo, todos eles podem ser objecto de impugnação contenciosa, pelo que são, todos eles, actos administrativos impugnáveis.”

Importa ainda reter o que na jurisprudência se tem decidido sobre este tema, da impugnabilidade dos actos administrativos, a título meramente exemplificativo e sem qualquer preocupação de exaustão:

Assim, no acórdão do Supremo Tribunal Administrativo, de 16.12.2009, no processo 0140/09 (sumário):

“I - Hoje, face ao artº 51º, nº 1 do CPTA, a impugnabilidade do acto administrativo, depende apenas da sua externalidade, ou seja, da susceptibilidade de produzir efeitos jurídicos que se projectem para fora do procedimento onde o acto se insere.

II - Assim, torna-se irrelevante, para aferir da impugnabilidade do acto, que ele seja definitivo ou não, lesivo ou não, bem como a sua localização no procedimento (início, meio ou termo).

III - Assim, qualquer decisão administrativa pode ser hoje impugnável, questão é que o seu conteúdo projecte efeitos jurídicos para o exterior, i.e. tenha eficácia externa.

(…)”.

Quanto aos actos interorgânicos, como a delegação de poderes não podem, só por essa natureza, serem excluídos do âmbito da impugnação judicial.

Na verdade, como bem anota o Ministério Público, o artigo 4º, n.º 1, alínea j), do Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais atribui aos tribunais administrativos competência para conhecer de litígios decorrentes de relações jurídicas entre pessoas colectivas de direito público ou entre órgãos públicos, reguladas por disposições de direito administrativo.

Não excluindo desses litígios a discussão da validade de actos administrativos.

No n.º6 do artigo 10°, do Código de Processo nos Tribunais Administrativos de 2002 (n.º 8º do artigo 10º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos de 2015) prevê-se expressamente a existência de litígios entre órgãos da mesma pessoa colectiva.

Mais uma vez sem excluir desses litígios a discussão da validade de actos administrativos.

Nos termos do artigo 55.°, nº 1, alínea d), do mesmo diploma, têm legitimidade para impugnar um acto administrativo praticado por um órgão de uma pessoa colectiva pública outro órgão da mesma pessoa colectiva pública.

O que significa que podem ser objecto de impugnação actos meramente internos desde que se traduzam numa decisão que conceptualmente se integre na definição de acto administrativo.

No caso concreto, não se trata, de resto, de uma qualquer delegação de poderes.

Trata-se de permitir a um número restrito de pessoas ou até uma única, que disponham de dinheiros públicos confiados por lei à Junta Metropolitana.

Tem, entendemos, claro conteúdo decisório, pois atribui poderes para dispor de dinheiros públicos a pessoas que por lei os não têm.

E a legalidade, nos termos em que a impugnação é configurada, surge aqui clara e gravemente afectada, tanto assim que o vício imputado, conduz à respectiva nulidade.

A lesão não é aqui de um interesse particular mas da legalidade em si mesma. Cabendo ao Ministério Público o interesse em agir, como veremos de seguida, para manter intacta a legalidade.

E, todo o caso, na dúvida, deve entender-se que o acto é impugnável.

Como se refere no acórdão deste Tribunal Central Administrativo Norte, de 24.05.2007, processo 00411/04.2 PNF:

“(…)

Mas, note-se, mesmo que esta eficácia externa devesse ser considerada duvidosa no presente caso, e assim não o entendemos, temos para nós que sempre o princípio pro actione [artigos 268º nº 4 da CRP e 7º do CPTA] nos imporia uma decisão favorável à impugnabilidade contenciosa do acto em causa – in dubio pro impugnatione”.

Improcede, pois, esta matéria de excepção.

2. A falta de interesse em impugnar o acto de delegação de competências.

É o seguinte o teor da conclusão V das alegações de recurso e que determinou a declaração de nulidade do anterior acórdão deste Tribunal Central Administrativo Norte (com sublinhado nosso):

“Inexistindo, portanto, qualquer interesse ou fundamento bastante, à luz do ordenamento jurídico português, para submeter tal questão à jurisdição administrativa, sendo, ipso facto, inimpugnável judicialmente o citado acto de delegação.”

Admite-se, face à redacção desta conclusão das alegações de recurso, a hipótese de se entender que a falta de interesse em agir é configurada neste recurso jurisdicional como excepção dilatória autónoma, em relação à excepção da inimpugnabilidade (como, de resto, o recorrido autonomizou).

Em todo o caso, ao menos em abstracto, a excepção de ilegitimidade activa (que se pode identificar com a falta de interesse em agir), é uma excepção autónoma da excepção da impugnabilidade do acto.

Como se sustenta no já citado acórdão do Supremo Tribunal Administrativo, de 16.12.2009, no processo 0140/09 (sumário):

“(…)

IV - A impugnabilidade do acto embora indissociável da questão da legitimidade para o impugnar, não se confunde com ela, situando-se num plano anterior, de cariz objectivo e não subjectivo, sendo, por isso, no âmbito da legitimidade que hoje se deve colocar a questão da lesividade do acto, que, como referimos, já não constitui atributo da sua impugnabilidade”.

Julgamos, com todo o respeito por entendimento diverso, que não cabe ao tribunal de recurso apreciar oficiosamente matéria de excepção que tenha a ver com o dissídio em primeira instância.

Em sede de recurso jurisdicional - e face ao disposto no artigo 676º, n.º 1, do Código de Processo Civil, aplicável por força do disposto no artigo 140º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos -, apenas podem ser tratadas questões quem tenham sido invocadas ou suscitadas em primeira instância, salvo as de conhecimento oficioso.

Neste sentido, uniforme, se pronunciaram os acórdãos do Tribunal Central Administrativo Sul, de 03.05.2007, no processo n.º 01660/06, e do Tribunal Central Administrativo Norte, de 29.03.2012, processo 00254/09.7 BEMDL e de 08-07-2011, no processo 00215/98 – Porto.

Em particular no acórdão do Tribunal Central Administrativo Norte, de 08-07-2011, no processo 00215/98 – Porto (sumário):

“Em sede de recurso jurisdicional - e face ao disposto no artigo 676º, n.º 1, do Código de Processo Civil, aplicável por força do disposto no artigo 140º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos -, apenas podem ser tratadas questões quem tenham sido invocadas ou suscitadas em primeira instância, salvo as de conhecimento oficioso.

(…)”.

As questões de conhecimento oficioso que aqui se referem, como questões novas que o tribunal de recurso deve apreciar são as questões atinentes ao próprio recurso jurisdicional, como a legitimidade para recorrer e a tempestividade do recurso, por exemplo.

Impor ao tribunal de recurso competência para decidir directamente, ou seja, em primeira instância, questões relativas à própria impugnação é atribuir competência não prevista na lei.

Em concreto, cabe à secção do Contencioso Administrativo, nos termos do artigo 37º do Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais de 2002 (aplicável no tempo ao caso) competência para decidir em primeira instância nas acções de regresso, fundadas em responsabilidade por danos resultantes do exercício das suas funções, propostas contra juízes dos tribunais administrativos de círculo e dos tribunais tributários bem como dos magistrados do Ministério Público que prestem serviço junto desses tribunais alínea c) bem como dos demais processos que por lei sejam submetidos ao seu julgamento – alínea d).

Tão-só.

Situação diversa é a de o tribunal de recurso conhecer em substituição do tribunal recorrido questão que este não conheceu. Neste caso, de substituição, a questão foi colocada perante o tribunal de primeira instância que dela não conheceu por um qualquer motivo.

Em todo o caso, precisamente porque a competência dos tribunais é a que está consignada na lei, o conhecimento em substituição, está expressamente previsto e regulado na lei.

O artigo 665.º do Código de Processo Civil de 2013 (aplicável no tempo ao caso), sob a epígrafe “Regra da substituição ao tribunal recorrido”, dispõe:

1 - Ainda que declare nula a decisão que põe termo ao processo, o tribunal de recurso deve conhecer do objeto da apelação.

2 - Se o tribunal recorrido tiver deixado de conhecer certas questões, designadamente por as considerar prejudicadas pela solução dada ao litígio, a Relação, se entender que a apelação procede e nada obsta à apreciação daquelas, delas conhece no mesmo acórdão em que revogar a decisão recorrida, sempre que disponha dos elementos necessários.

(…)”.

E no artigo 149.º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos, sob a epígrafe “Poderes do tribunal de apelação”:

“1 - Ainda que declare nula a sentença, o tribunal de recurso não deixa de decidir o objecto da causa, conhecendo do facto e do direito.

2 - Se o tribunal recorrido tiver julgado do mérito da causa, mas deixado de conhecer de certas questões, designadamente por as considerar prejudicadas pela solução dada ao litígio, o tribunal superior, se entender que o recurso procede e que nada obsta à apreciação daquelas questões, conhece delas no mesmo acórdão em que revoga a decisão recorrida.

3 - Se, por qualquer motivo, o tribunal recorrido não tiver conhecido do pedido, o tribunal de recurso, se julgar que o motivo não procede e que nenhum outro obsta a que se conheça do mérito da causa, conhece deste no mesmo acórdão em que revoga a decisão recorrida.

(…)”

No caso, a questão da inimpugnabilidade do acto podia - e devia, face ao princípio da preclusão processual, consagrado, entre outros, no artigo 87º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos – ter sido suscitada até ao despacho saneador.

Como resulta do artigo 87º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos:

“1 - Findos os articulados, o processo é concluso ao juiz ou relator, que profere despacho saneador quando deva:

a) Conhecer obrigatoriamente, ouvido o autor no prazo de 10 dias, de todas as questões que obstem ao conhecimento do objecto do processo; (...)

2 - As questões prévias referidas na alínea a) do número anterior que não tenham sido apreciadas no despacho saneador não podem ser suscitadas nem decididas em momento posterior do processo e as que sejam decididas no despacho saneador não podem vir a ser reapreciadas.”

O facto de não ter transitado em julgado é, com o devido respeito por entendimento oposto, inócuo para a análise desta questão.

O trânsito em julgado, formal, impede a apreciação no mesmo processo de questões sobre a relação processual que tenham sido já decididas – artigo 620º do Código de Processo Civil.

Não significa que o não trânsito imponha – ou permita sequer - o conhecimento de questões não decididas.

O momento limite – isto sim, relevante - para julgar questões que obstem ao conhecimento de mérito, fixado pelo próprio legislador, para limitar ao máximo decisões adjectivas, é o despacho saneador.

O recurso sobre o despacho saneador é um momento processual posterior. E a decisão do recurso jurisdicional não é despacho saneador.

Admitir a possibilidade de o autor, na veste de recorrente, suscitar questões que devia ter suscitado até ao despacho saneador ou impor ao tribunal de recurso conhecer de questões adjectivas que deviam ter sido conhecidas no despacho saneador é esvaziar de conteúdo e, assim, violar, o disposto no citado artigo 87º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos.

Para além de traduzir uma atribuição de competências ao tribunal de recurso, praeter legem.

Tendo no entanto em conta a posição aqui assumida pelo Supremo Tribunal Administrativo, no recurso de revista, a propósito da excepção de inimpugnabilidade do acto, e em sintonia com a mesma, de modo a acautelar a eventual prolação de novo acórdão que venha a ser julgado ferido de nulidade, cumpre apreciar esta questão.

Ao Ministério Público é reconhecida legitimidade para a impugnação de actos independentemente da defesa de qualquer interesse específico nos termos da alínea b), do n.º1 do artigo 55.º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos.

O que se compreende, face à qualidade que lhe é atribuída pelo legislador de defensor da legalidade, – artigo 51º do Estatuto dos tribunais Administrativos e Fiscais - conferindo-lhe, do ponto de vista processual, a titularidade do direito de acção pública.

O Ministério Público, dispõe, em suma, de legitimidade para a impugnação.

3. A validade do acto de delegação de competências.

Vem o presente recurso interposto pela Área Metropolitana do Porto para apreciação da validade da deliberação de 29/01/2010, referente a delegação de competências para autorização de realização de despesas e o respectivo pagamento pela Junta Metropolitana do Porto.

O regime jurídico das áreas metropolitanas de Lisboa e Porto à data da deliberação em apreciação nos autos – 29/01/2010 – é o previsto na Lei nº 46/2008, de 27/08.

A Área Metropolitana do Porto é, como consta das alegações de recurso, uma pessoa colectiva de direito público e constitui uma forma específica de associação dos municípios abrangidos pelas unidades territoriais definidas com base nas NUTS III do Grande Porto e de Entre Douto e Vouga – art. 2º da referida Lei.

O princípio geral em matéria de delegação de competências no Direito Administrativo Português é o que resulta do disposto no art.º 35º do Código de Procedimento Administrativo, que se reproduz:

“1 - Os órgãos administrativos normalmente competentes para decidir em determinada matéria podem, sempre que para tal estejam habilitados por lei, permitir, através de um acto de delegação de poderes, que outro órgão ou agente pratique actos administrativos sobre a mesma matéria.

2 - Mediante um acto de delegação de poderes, os órgãos competentes para decidir em determinada matéria podem sempre permitir que o seu imediato inferior hierárquico, adjunto ou substituto pratiquem actos de administração ordinária nessa matéria.

3 - O disposto no número anterior vale igualmente para a delegação de poderes dos órgãos colegiais nos respectivos presidentes, salvo havendo lei de habilitação específica que estabeleça uma particular repartição de competências entre os diversos órgãos.”

A delegação de poderes constitui um instrumento de desconcentração administrativa.

A mesma assenta em 3 requisitos:

“a) - Em primeiro lugar, é necessária uma lei que preveja expressamente a faculdade de um órgão delegar poderes noutro: é a chamada lei de habilitação.

Porque a competência é irrenunciável e inalienável, só pode haver delegação de poderes com base na lei: por isso, a própria Constituição declara que «nenhum órgão de soberania, de região autónoma ou de poder local pode delegar os seus poderes noutros órgãos, a não ser nos casos e nos termos expressamente previstos na Constituição e na lei» (CRP, art.º 111º nº 2). Mas o art.º 29º do CPA acentua bem que os princípios da irrenunciabilidade e da inalienabilidade da competência não impedem a figura da delegação de poderes (nºs 1 e 2);

b) – Em segundo lugar, é necessária a existência de dois órgãos, ou de um órgão e um agente, da mesma pessoa colectiva pública, ou de dois órgãos de pessoas colectivas distintas, dos quais um seja o órgão normalmente competente (o delegante) e outro, o órgão eventualmente competente (o delegado);

c) Por último, é necessária a prática do acto de delegação propriamente dito, isto é, o acto pelo qual o delegante concretiza a delegação dos seus poderes no delegado, permitindo-lhe a prática de certos actos na matéria sobre a qual é normalmente competente.

Por conseguinte, lei de habilitação, existência de delegante e delegado (ou melhor, de um órgão ou agente em quem se possa delegar), e acto de delegação – tais são as condições ou requisitos que a ordem jurídica exige para que haja delegação de poderes.” - Diogo Freitas do Amaral, Curso de Direito Administrativo, Vol. I, 3ª edição, 2006, Almedina, pág. 839 a 840.

Na deliberação da Junta Metropolitana do Porto impugnada não se verifica o primeiro requisito (lei habilitante).

Com efeito, indica a recorrente como leis habilitantes os normativos da Lei nº 46/2008, de 27/01 que a seguir se enunciam:

Art.º 14º nº 4: “A Junta Metropolitana pode delegar as suas competências na comissão executiva Metropolitana”.

Art.º 17º nº 1 alª b) : “Compete à comissão executiva metropolitana no âmbito da organização e funcionamento: Exercer as competências delegadas pela junta metropolitana”.

Art.º 17º nº 4: “Incumbe à comissão executiva metropolitana, mediante delegação da junta metropolitana, emitir os pareceres que lhe sejam solicitados pelo Governo à área metropolitana relativamente a instrumentos ou investimentos, da responsabilidade de organismos da administração central, com impacte metropolitano”.

Art.º 18º nº 1 alª c): “Compete ao presidente da comissão executiva metropolitana autorizar a realização de despesas orçamentadas até ao limite estipulado por lei ou por delegação da comissão executiva metropolitana”.

Art.º 18º nº 1 alª g): “Compete ao presidente da comissão executiva metropolitana exercer os demais poderes estabelecidos por lei ou por delegação da junta metropolitana”.

Art.º 18º nº 2: “ O presidente da comissão executiva metropolitana pode delegar ou subdelegar o exercício das suas competências nos demais membros.”

Art.º 15º nº 2: “O presidente da junta metropolitana pode delegar ou subdelegar o exercício das suas competências no vice-presidente.”

Nenhum destes comandos legais contém uma autorização de delegação de poderes pela Junta Metropolitana do Porto no Presidente e nos dois Vice-presidentes da Junta para a realização de despesas e do respectivo pagamento para os contratos até ao montante de 206.000,00 e a abertura dos competentes procedimentos concursais, nos termos do Código dos Contratos Públicos, Decreto-Lei nº 18/2008, de 29/01 (CCP) ou uma autorização de delegação de poderes no Presidente da Comissão Executiva para autorização de realização de despesas e do respectivo pagamento para os contratos até ao montante de €75.000,00, a abertura dos respectivos procedimentos, nos termos do CCP ou da realização de despesas correntes, como o pagamento de vencimentos dos funcionários da Área Metropolitana, de água, telefone, seguros, serviços de limpeza, prestação de serviços de assistência técnica e outras que se enquadrem no âmbito de despesas necessárias e imprescindíveis ao regular e normal funcionamento dos serviços da AMP.

Os dois últimos normativos conferem a possibilidade do Presidente da Junta Metropolitana do Porto e do Presidente da Comissão Executiva Metropolitana do Porto delegarem poderes, mas não autorizam a Junta Metropolitana do Porto a delegar poderes no âmbito das suas competências.

O primeiro normativo autoriza a Junta Metropolitana do Porto a delegar poderes na Comissão Executiva da Junta Metropolitana, mas não no Presidente ou nos dois Vice-presidentes ou no Presidente da Comissão Executiva Metropolitana do Porto.

Os restantes normativos não constituem delegações de poderes desta Junta, mas uma figura afim que Diogo Freitas do Amaral, na obra supra cit., pág. 840/841, apelida de transferência legal de competências, consubstanciando “ uma forma de desconcentração originária, que se produz ope legis, ao passo que a delegação de poderes é uma desconcentração derivada, resultante de um acto do delegante (em conjugação com a lei). Por outro lado, a transferência legal de poderes é definitiva – até que uma lei porventura disponha em sentido contrário -, enquanto a delegação de poderes é precária, pois é livremente revogável pelo delegante.”

Assim, conclui-se, como na decisão recorrida, que tais dispositivos da Lei nº 46/2008, de 27/08 não constituem a lei habilitante da deliberação impugnada.

E os nºs 2 e 3 do art.º 35º da mencionada lei constituem lei habilitante dessa deliberação?

A letra da lei é contrária a essa posição sustentada pela recorrente.

Com efeito a Junta Metropolitana do Porto, autora desse acto administrativo não tem imediato inferior hierárquico, adjunto ou substituto, a que alude o art.º 35º nº 2 do referido diploma legal, pelo que não pode delegar neles os seus poderes e “a autorização de realização de despesas e o respectivo pagamento para os contratos até ao montante de 206.000,00 € e a abertura dos competentes procedimentos concursais, nos termos do Código dos Contratos Públicos, Decreto-Lei n.º 18/2008, de 29 de Janeiro (CCP), não é um acto de administração ordinária, pelo que a mesma não está legitimada pelo normativo do nº 3 do mesmo artigo.”

Isso se conclui do conteúdo conferido a actos de administração ordinária, identificados como “actos de gestão corrente, isto é aqueles que se destinam imediatamente a assegurar a continuidade do serviço (…). A nota específica desta espécie de actos deve antes buscar-se no seu carácter não inovador, complementar ou de execução face àqueles outros que configuram as verdadeiras e próprias decisões de fundo, com as características da intencionalidade e da originalidade que lhes são inerentes” (cf. Diogo Freitas do Amaral, Código do Procedimento Administrativo Anotado, A.A.V.V., 3ª Edição, Coimbra, Almedina, 2001, p. 89).

Quanto a saber se o art.º 7º da mesma Lei, conjugado com os art.ºs 18º nº 1 alª b), 27º e 29º nº 2 do DL nº 197/99, de 08/06, pode constituir a tal lei habilitante, uma vez mais discordamos da recorrente, com os fundamentos que, com tanto acerto, são invocados na decisão recorrida, que se transcrevem:

“Relativamente à invocada aplicação do regime dos órgãos municipais, cumpre referir, que o preceito em causa (artigo 7.º da Lei n.º 46/2008), se refere ao funcionamento, não às competências ou atribuições. Ou seja, o preceito reporta-se a aspectos formais de funcionamento, como necessidade de quórum, obrigatoriedade de elaboração de actas, reuniões públicas e reuniões privadas, e demais formalismos inerentes ao funcionamento dos órgãos da administração pública.

Na situação em apreço não está em causa qualquer formalismo, mas antes matéria substantiva, como sejam as competências dos órgãos administrativos e sua possibilidade de delegação. Isto porque para além da competência não se presumir, também a possibilidade de delegação não se presume, pelo que não se pode considerar a possibilidade de delegação de competências como algo formal, mas antes como algo substancial, porquanto é a competência (delegada ou não) que decide o conteúdo das relações jurídicas inerentes ao funcionamento da pessoa colectiva.”

Conclui-se, por isso, que à situação em apreço nos autos não se aplicam os art.ºs 18º nº 1 alª b) e 29º nº 2 do DL 197/99, de 08/06, por força do disposto no art.º 7º da Lei nº 46/2008, de 27/08.

Preceitua o art.º 29º nº 2 do DL nº 197/99: “As competências atribuídas às câmaras municipais, às juntas de freguesia e aos conselhos de administração dos serviços municipalizados podem ser delegadas nos seus presidentes até 150.000 contos, 20.000 contos e 50.000 contos, respectivamente.” A interpretação da aludida norma deve fazer-se à luz do artigo 7.º da Lei n.º 46/2008, no sentido de que a mesma não é de ordem formal mas substancial e só aplicável, como resulta da sua redacção aos órgãos expressamente previstos no preceito (Câmaras Municipais, Juntas de Freguesia e Conselhos de Administração dos Serviços Municipalizados).

Na situação em apreço não está em causa qualquer formalismo, mas antes matéria substantiva, como sejam as competências dos órgãos administrativos e sua possibilidade de delegação. Isto porque para além da competência não se presumir, também a possibilidade de delegação não se presume, pelo que não se pode considerar a possibilidade de delegação de competências como algo formal, mas antes como algo substancial, porquanto é a competência (delegada ou não) que decide o conteúdo das relações jurídicas inerentes ao funcionamento da pessoa colectiva.

“A Área Metropolitana tem uma série de actividades e índole intermunicipal, para o desempenho das quais necessário se torna uma coordenação das mesmas, um planeamento geral e concertado entre os autarcas (vide artigo 14.º da Lei n.º 46/2008). Daí que, nem tudo seja exacta e directamente transponível para o regime de funcionamento dos órgãos das autarquias locais. Isto porque, na Junta Metropolitana, todos os membros devem ser considerados pares, ou seja, inexiste uma hierarquia, ascendente político ou jurídico de cada um sobre os demais, ou sequer possibilidade de o Presidente distribuir pelouros. Já assim não sucede nos Municípios ou Freguesias, em que o respectivo Presidente tem um ascendente político sobre os demais, mormente sobre os vereadores eleitos pelo seu partido; bem assim como competências juridicamente próprias e bem definidas na Lei das Autarquias Locais (cuja descrição quase esgota o alfabeto no respectivo elenco normativo); o que não sucede no regime da Área Metropolitana, cujo Presidente tem mais funções de coordenação, representação e execução de deliberações tomadas pelo órgão a que pertence (e não por si singularmente) – vide artigo 18.º da Lei n.º 46/2008, de 27 de Agosto.

Desta forma, sendo os titulares da Junta Metropolitana pares em relação uns aos outros, não se justifica o regime de delegação de competências; ou melhor, não é possível transpor o regime de funcionamento dos órgãos autárquicos para esta situação, ou mesmo sequer realizar alguma interpretação analógica ou integrativa da delegação de competências.

Significa isto que não existe lei habilitante para a delegação de competências em apreço na deliberação impugnada, nem se pode presumir essa habilitação, mediante interpretação analógica ou recurso aos lugares paralelos.”

Conclui-se assim, pela inexistência de norma habilitante para que a Junta Metropolitana pudesse ter delegado competências, no segmento do acto impugnado – ponto 1 e ponto 3, alíneas A) e B), ao Presidente e aos Vice-Presidentes da Junta Metropolitana do Porto e ao Presidente da Comissão Executiva Metropolitana do Porto, pelo que tendo-o feito violou o disposto no artigo 35.º do CPA, sendo anulável a deliberação impugnada por estar ferida de incompetência relativa.

Sem essa habilitação a delegação é ilegal e os actos praticados ao abrigo dela ficam feridos do vício de incompetência relativa, geradora de anulabilidade, nos termos do art.º 135º do Código de Procedimento Administrativo.

“A incompetência absoluta consiste na prática de um acto quando a competência pertence a um órgão de outra pessoa colectiva da Administração, ou quando o seu autor excede as atribuições que devia prosseguir; gera a nulidade. A incompetência relativa verifica-se quando os poderes para a prática do acto pertence a outro órgão da mesma pessoa colectiva, contendo-se no âmbito das atribuições próprias do seu autor; gera a anulabilidade” – acórdão do Supremo Tribunal Administrativo de 16/11/1976 – AD. 207,309, in Código do Procedimento Administrativo Anotado e Comentado, 5ª edição – 2002 – Almedina.

Custas pela recorrente.