| Decisão Texto Integral: | Acordam em conferência na Secção de Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Norte:
1. RELATÓRIO
R..., devidamente identificado nos autos, inconformado, veio interpor recurso jurisdicional da decisão do TAF de Penafiel, datada de 29/06/2007, que julgou improcedente a acção administrativa especial pelo mesmo movida contra o MINISTÉRIO DA EDUCAÇÃO (abreviadamente ME).
Formula o aqui recorrente nas respectivas alegações (cfr. fls. 283 e segs. - paginação processo em suporte físico tal como as referências posteriores a paginação salvo expressa indicação em contrário) as seguintes conclusões que se reproduzem:
“...
a) O Autor considera que o douto acórdão proferido nos presentes autos, ao julgar a presente acção improcedente e, consequentemente absolver a entidade pública demandada e a contra-interessada dos pedidos, por considerar ser válida a decisão impugnada, enferma do vício de violação de lei, por erro nos pressupostos de direito, não procedendo, e salvo melhor opinião, a uma correcta interpretação das normas legais aplicáveis, nomeadamente,
b) Das disposições atinentes ao direito de audiência prévia (art. 267.º, n.º 5 da CRP e art. 101.º do CPA), do regime aplicável ao A. e plasmado no DL n.º 210/97, de 13/08, na redacção dada pelo DL n.º 66/2000, de 26/04, e ainda, à cautela, dos arts. 141.º e 140.º do Código do Procedimento Administrativo.
c) Quanto à violação do direito de audiência prévia:
No caso sub judice, a pronúncia num prazo inferior ao legalmente estabelecido, ressentiu-se inevitavelmente da pressão ilegal a que foi sujeita, e, consideramos que este direito é essencial para a validade do procedimento onde o acto cuja anulação se requer foi praticado, pelo que, não vinga a tese de inoperância do vício postulada no acórdão ora recorrido (neste sentido, a sentença proferida em 10/02/2005, pelo Tribunal Administrativo e Fiscal de Braga, no Proc. n.º 1078/07.3BEBRG, 2.ª U.O.).
d) Quanto à violação do regime plasmado no DL 210/97, de 13/08, na redacção dada pelo DL 66/2000, de 26/04:
Não está em causa a aplicação do regime plasmado nos diplomas em apreço ao Autor, pois esse facto é corroborado pelo douto acórdão, o que sim importa, e está em discussão, é a interpretação do referido regime, nomeadamente, os arts. 3.º, 4.º e 6.º, e nesse ponto, reafirmamos que terão necessariamente de relevar as alterações e sua significação introduzidas pelo DL 66/2000, de 26/04.
e) Com efeito, por via das alterações que lhe foram introduzidas, o DL 210/97 deixou de referir, no art. 3.º (onde o fazia, na redacção original), a habilitação profissional, aparecendo, agora, desgarrada e em conteúdo útil, a referência que a essa habilitação se faz no art. 4.º.
f) E, a integração prevista no n.º 1 do art. 6.º (para os docentes não abrangidos pelo disposto nos artigos 3.º e 4.º do diploma) não se aplica ao autor, na medida em que, este se encontra abrangido pelo art. 3.º, que por seu turno, remete para o art. 1.º, onde se fala nos docentes portadores de habilitação suficiente para a docência dos 2.º e 3.º ciclos dos ensinos básico e secundário e estejam vinculados ao Ministério da Educação, que é, como vimos, o caso do autor (neste sentido a sentença proferida no Proc. 1413/04.4BEBRG, do TAF de Braga).
g) Quanto à violação dos arts. 140.º e 141.º do CPA:
Também nesta sede, cremos que andou mal o douto acórdão proferido já que, se segundo interpretação do Réu, a manutenção do autor como integrado em quadro de escola é ilegal, estaríamos perante um acto administrativo inválido, na modalidade de anulabilidade por violação das normas jurídicas aplicáveis à situação jurídica do autor.
h) E nesta medida, tal acto apenas poderia ser revogado no prazo de um ano, nos termos do art. 141.º do CPA. Face ao que, se no prazo de um ano (após o final do ano escolar de 2002/2003), o Ministério da Educação nada fez, é porque nesse lapso temporal assumiu a manutenção do autor como integrado em quadro de escola, sem dependência de qualquer limite temporal.
i) Assim, o decurso do prazo sem que o acto tenha sido impugnado ou revogado, determina a sanação deste, tudo se passando como se de acto válido desde o inicio se tratasse, o que para efeitos de revogação determina a aplicação do art. 140.º do CPA, alínea b) do n.º1 (acto constitutivo de direitos). E, o acto praticado pela Administração não produziu efeitos antes do termo do prazo de um ano, ou seja, antes de 31/08/2004, face ao que, a douta sentença sempre padeceria do vício de violação de lei, por violação do disposto nos arts. 140.º, n.º1, al. b) e 141.º, ambos do Código de Procedimento Administrativo.
j) Nestes termos, atentas as razões alegadas e por violação:
- Do direito de audiência prévia (arts. 267.º, n.º 5 da CRP e art. 101.º do CPA);
- Do regime plasmado no DL 210/97 de 13/08, na redacção dada pelo DL 66/2000, de 26/04, nomeadamente os seus arts. 3.º, 4.º e 6.º, e ainda,
- À cautela, e sem prescindir, por violação dos arts. 140.º e 141.º do Código de Procedimento Administrativo,
Deverá ser admitido o presente recurso, sendo revogado o douto acórdão recorrido, e em consequência:
- Ser declarada procedente a presente acção por provada, com a consequente declaração de anulação do despacho n.º 1498/2005, de 5 de Janeiro de 2005, proferido pelo Exmo. Senhor Secretário-Geral do Ministério da Educação – publicado no DR II Série, de 18/03/05, e,
- Ser condenado o recorrido a praticar o acto administrativo devido, ou seja, a considerar o autor, ora recorrente, definitivamente integrado no quadro da Escola E.B. 2,3 de Caíde de Rei, Agrupamento de Escolas Este de Lousada, em lugar do 1.º Grupo, Cód. 11, com a consequente atribuição de componente lectiva ...”.
A entidade ora recorrida, notificada, apresentou contra-alegações (cfr. fls. 317 e segs.) nas quais sustenta a manutenção do julgado, sem, todavia, formular quadro conclusivo decorrente da sua linha argumentativa.
O Ministério Público (MºPº) junto deste Tribunal notificado nos termos e para efeitos do disposto no art. 146.º do CPTA não emitiu qualquer pronúncia quanto ao mérito do recurso (cfr. fls. 332 e segs.).
Colhidos os vistos legais juntos dos Exmos. Juízes-Adjuntos foram os autos submetidos à Conferência para julgamento. 2. DELIMITAÇÃO DO OBJECTO DO RECURSO - QUESTÕES A APRECIAR
Cumpre apreciar e decidir as questões colocadas pelo recorrente, sendo certo que, pese embora por um lado, o objecto do recurso se acha delimitado pelas conclusões das respectivas alegações, nos termos dos arts. 660.º, n.º 2, 664.º, 684.º, n.ºs 3 e 4 e 690.º, n.º 1 todos do Código de Processo Civil (CPC) “ex vi” arts. 01.º e 140.º do CPTA, temos, todavia, que, por outro lado, nos termos do art. 149.º do CPTA o tribunal de recurso em sede de recurso de apelação não se limita a cassar a sentença recorrida, porquanto ainda que declare nula a sentença decide “sempre o objecto da causa, conhecendo de facto e de direito”, pelo que os recursos jurisdicionais são “recursos de ‘reexame’ e não meros recurso de ‘revisão’” (cfr. J. C. Vieira de Andrade in: “A Justiça Administrativa (Lições)”, 8ª edição, págs. 459 e segs.; M. Aroso de Almeida e C. A. Fernandes Cadilha in: “Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos”, 2.ª edição revista, págs. 850 e 851, nota 1; Catarina Sarmento e Castro em “Organização e competência dos tribunais administrativos” - “Reforma da Justiça Administrativa” – in: “Boletim da Faculdade de Direito Universidade de Coimbra - Stvdia ivridica 86”, págs. 69/71).
As questões suscitadas resumem-se, em suma, em determinar se a decisão judicial recorrida ao ter julgado totalmente improcedente a acção administrativa enferma de erro de julgamento:
- Por desrespeito ao direito de audiência prévia (arts. 267.º, n.º 5 da CRP e 101.º do CPA);
- Por violação do regime plasmado nos arts. 03.º, 04.º e 06.º do DL n.º 210/97, de 13/08 na redacção dada pelo DL n.º 66/00, de 26/04; e ainda,
- Por infracção aos arts. 140.º e 141.º do CPA [cfr. alegações e demais conclusões supra reproduzidas].3. FUNDAMENTOS
3.1. DE FACTO
Resultou apurada da decisão judicial recorrida a seguinte factualidade:
I) O autor é docente com habilitação suficiente do 1.º Grupo, Código 11, integrado, ao abrigo do n.º 1 do art. 3.º do Decreto-Lei n.º 210/97, de 13 de Agosto, na redacção do Decreto-Lei n.º 66/2000, de 26 de Abril, no quadro da Escola E.B. 2.3 de Caíde de Rei, com efeitos a 1 de Setembro de 1999, e em lugar criado pela Portaria n.º 91/2002, de 30 de Janeiro, e a extinguir quando vagar (artigos 1.º e 38.º da contestação da entidade pública demandada);
II) Pelo ofício n.º 10986, de 22 de Julho de 2004, a Directora de Serviços de Gestão dos Recursos Humanos solicitou ao Presidente do Conselho Executivo da Escola E.B. 2.3 que informasse o autor de que, caso não provasse ter concluído, até 31 de Agosto de 2004, o Curso de Licenciatura em Ensino que, segundo informação da Universidade Aberta ainda não concluiu, faltando-lhe algumas unidades de crédito para o efeito, iria ser integrado na carreira técnico-profissional ao abrigo do art. 6.º do Decreto-Lei n.º 210/97 e informou-o de que, até à integração pela Secretaria-Geral do Ministério da Educação, o docente em causa, aqui autor, permaneceria no quadro da Escola, devendo ser-lhe distribuídas funções de apoio ao serviço docente e técnico-administrativo [fls. 4 do processo administrativo (PA) apenso ao processo cautelar n.º 424/04.4BEPNF, por sua vez apenso à presente acção];
III) Tendo-lhe sido fixado o prazo de três dias úteis para exercer o direito de audiência prévia [ofício n.º 10986, referido II) deste probatório];
IV) Por requerimento datado de 29 de Julho de 2004, cujo teor se dá por reproduzido, o autor interpôs recurso hierárquico para a Ministra da Educação visando as directrizes transmitidas pelo ofício n.º 10986, referido supra em II) deste probatório (fls. 7 e 8 a 12 do PA);
V) O autor encontra-se ainda a frequentar o Curso de Licenciatura em Ensino para Complemento de Habilitações - Variante Estudos de Matemática do 3º ciclo do ensino secundário, ministrado pela Universidade Aberta, faltando-lhe, para o efeito, algumas unidades de crédito, nomeadamente as disciplinas de Comunicação Educacional (código 460) e Topologia (código 624), conforme o próprio confessa no artigo 107.º da petição inicial rectificada;
VI) O autor possuía 28 anos e 7 dias de serviço em 31 de Agosto de 2004 (declaração de fls. 62);
VII) Por despacho de 05 de Janeiro de 2005 do Secretário-Geral do Ministério da Educação, publicitado no Diário da República, II série, n.º 55, de 18 de Março de 2005, foi o autor integrado no quadro único do pessoal dos serviços centrais, regionais e tutelados do Ministério da Educação, na categoria de técnico profissional especialista da carreira técnico-profissional, com efeitos a 01 de Setembro de 2004, em lugar a extinguir quando vagar (fls. 181 dos autos; cfr. também o ofício da Direcção Regional de Educação do Norte a fls. 182 a 183 dos autos).«» 3.2. DE DIREITO
Considerada a factualidade supra fixada que, aliás, não foi objecto de qualquer impugnação importa, agora, entrar na análise dos fundamentos do presente recurso jurisdicional.* 3.2.1. Da violação do direito de audiência
Alega o recorrente que a decisão judicial em crise incorreu em erro de julgamento porquanto ao haver considerado improcedente a ilegalidade invocada em epígrafe violou o disposto nos arts. 267.º, n.º 5 da CRP, 100.º e 101.º do CPA.
Analisemos.
Estatui-se no art. 100.º do CPA, sob a epígrafe "Audiência dos interessados", que "Concluída a instrução, e salvo o disposto no artigo 103.º, os interessados têm o direito de ser ouvidos no procedimento antes de ser tomada a decisão final, devendo ser informados, nomeadamente, sobre o sentido provável desta” (n.º 1), sendo que no n.º 2 do artigo seguinte se prevê que a “… notificação fornece os elementos necessários para que os interessados fiquem a conhecer todos os aspectos relevantes para a decisão, nas matérias de facto e de direito, indicando também as horas e o local onde o processo poderá ser consultado”.
E do art. 101.º decorre que quando “… o órgão instrutor optar pela audiência escrita, notificará os interessados para, em prazo não inferior a 10 dias, dizerem o que se lhes oferecer …” (n.º 1), sendo que a “... notificação fornece os elementos necessários para que os interessados fiquem a conhecer todos os aspectos relevantes para a decisão, nas matérias de facto e de direito, indicando também as horas e o local onde o processo poderá ser consultado …” (n.º 2), podendo na resposta os interessados “… pronunciar-se sobre as questões que constituem objecto do procedimento, bem como requerer diligências complementares e juntar documentos ...“ (n.º 3).
Refira-se, desde já, que os arts. 100.º e 101.º do CPA são aplicáveis salvo excepções previstas no art. 103.º do mesmo Código seguramente a todos os procedimentos administrativos de 1.º grau [cfr. Freitas do Amaral e outros in: "O Código do Procedimento Administrativo" seminário Gulbenkian, 1992, pág. 26; Esteves de Oliveira e outros in: "Código do Procedimento Administrativo", 2ª edição actualizada, revista e aumentada, pág. 452, nota 1; Santos Botelho e outros in: "Código do Procedimento Administrativo", 5.ª edição, pág. 421, nota 14], sendo que o mesmo começa ou dá início à terceira fase do procedimento administrativo, a "fase do saneamento" nas palavras de Esteves de Oliveira.
O princípio da audiência prescrito nos arts. 100.º e segs. do CPA assume-se como uma dimensão qualificada do princípio da participação a que se alude no art. 08.º do mesmo Código e surge na sequência e em cumprimento da directriz constitucional inserta no art. 267.º, n.ºs. 1 e 5 da CRP (onde se prevê que a “… Administração Pública será estruturada de modo … a assegurar a participação dos interessados na sua gestão efectiva …” - n.º 1 -, e que o “… processamento da actividade administrativa será objecto de lei especial, que assegurará a racionalização dos meios a utilizar pelos serviços e a participação dos cidadãos na formação das decisões ou deliberações que lhes disserem respeito …” - n.º 5).
O mesmo princípio constitui uma manifestação do princípio do contraditório através da possibilidade não só do confronto dos critérios da Administração com os dos administrados de modo a poderem ser obtidas plataformas de entendimento, mas também a possibilidade de estes apontarem razões e fundamentos, quer de facto quer de direito, que invalidem o caminho que a Administração intenta percorrer e levem a que outro seja o sentido da decisão.
Na verdade, a audiência prévia dos interessados antes da decisão final que os possa afectar constitui um princípio estruturante do procedimento administrativo, sendo que com as alterações introduzidas pelo DL n.º 06/96, de 31/01, ao nível da redacção do art. 02.º do CPA, passou a ficar claro que a actuação da Administração Pública, na sua globalidade, está sujeita aos princípios gerais da actividade administrativa constantes do CPA, o mesmo sucedendo em relação às normas que concretizam preceitos constitucionais (cfr. n.º 5 do citado artigo) e no domínio da actividade de gestão pública as restantes disposições do CPA são aplicáveis supletivamente aos procedimentos especiais, desde que não envolvam diminuição de garantias dos particulares (cfr. n.º 7 do mesmo preceito).
Daí que tal disciplina da audiência dos interessados contida no CPA, em particular a sua necessidade e oportunidade, a abertura a todos os interessados e as modalidades que pode revestir segundo o critério da Administração, correspondem a um princípio de participação que o código se limitou a acolher, termos em que a audiência dos interessados prevista no CPA não será aplicável aos procedimentos especiais formalizados preexistentes a título subsidiário mas sim directamente em virtude de a mesma corporizar um princípio jurídico geral (cfr. Pedro Machete in: "A Audiência dos Interessados no Procedimento Administrativo", págs. 316 a 322, cuja posição neste particular seguimos de perto e que é aceite por Santos Botelho e outros in: ob. cit., págs. 453 e 454, nota 1).
No art. 100.º do CPA consagra-se de forma expressa o direito que assiste ao interessado, em determinado procedimento, de, como já referimos supra, ser ouvido antes de ser proferida decisão que lhe seja desfavorável.
Tal direito a ser ouvido e que se opera mediante a audiência prevista no citado normativo deve consistir na efectiva possibilidade que será conferida ao interessado no procedimento em questão de ter uma participação útil no âmbito daquele procedimento não devendo reconduzir-se ou traduzir-se num mero acto de rotina (cfr. Santos Botelho e outros in: ob. cit., pág. 419, nota 8; Pedro Machete in: ob. cit., pág. 453; Ac. do STA de 11/02/1999 - Proc. n.º 44508 in: Antologia de Acórdãos do STA/TCA Ano II, n.º 2, págs. 107 e segs.), impendendo sobre a Administração uma "obrigação de meios" no sentido de criar as condições necessárias e bastantes de molde a que ao interessado seja assegurada uma participação substancial no âmbito do procedimento em questão.
Como sustenta Agustin A. Gordillo (in: "Introducion al derecho administrativo - Teoria general del derecho administrativo", pág. 679 citado por Santos Botelho e outros in: ob. cit. pág. 419), reportando-se ao direito em análise, este é um "... direito transitivo, que requer alguém que queira escutar, para poder ser real e efectivo ...".
Ainda segundo o mesmo autor (in: ob. cit., págs. 679 e 682) o direito a ser ouvido pressupõe:
"...
a) A publicidade do procedimento, manifestada na possibilidade de o interessado em causa conhecer o expediente administrativo.
b) A oportunidade de exprimir as suas razões antes de ser praticado o acto final.
c) A consideração por parte da Administração de tais razões.
d) Obrigação de decidir expressamente as petições.
e) Obrigação de fundamentar as decisões analisando os pontos propostos pelos interessados.
f) Direito ao patrocínio judiciário.
g) Direito a oferecer e a produzir prova.
h) Direito a que toda a prova pertinente oferecida venha a ser produzida.
i) Que tal produção de prova seja efectuada antes da decisão final.
j) Direito a controlar a produção de prova ...".
Note-se que a garantia dada pelo normativo em questão quanto à possibilidade ou princípio da contradição é uma garantia substanciosa que se confere a todos os interessados de que a sua versão dos factos e do direito ou a tutela dos seus interesses serão tomados em consideração na decisão do procedimento sem que tal signifique que a Administração tenha de ficar amarrada a tal versão apresentada pelo interessado já que a mesma tem liberdade de os desqualificar ou repudiar face a outros que a Administração tenha por prevalecentes (cfr. Esteves de Oliveira e outros, in: ob. cit., pág. 449, nota I).
Para além disso, a audiência do interessado deve ocorrer depois de concluída a instrução já que tal direito a ser ouvido só terá possibilidade de ser exercitado em termos eficazes e adequados se o interessado em causa tiver possibilidade de tomar uma determinada posição na sequência da análise de tudo aquilo que foi coligido no âmbito do procedimento, sendo que se posteriormente à audiência do interessado surgirem novos elementos susceptíveis de influenciar a decisão final terá de ser concedida, de novo, ao interessado a faculdade de se pronunciar sobre eles igualmente enquanto emanação do próprio princípio do contraditório.
Com efeito, tal como sustenta Pedro Machete (in: ob. cit. pág. 450) "... o particular deve poder pronunciar-se sobre o objecto do procedimento tal como o mesmo se apresenta perante o órgão competente para a decisão final …".
Tal direito de audiência deve ser facultado aos diversos interessados obrigatórios na decisão, mesmo àqueles que, tendo podido já intervir no procedimento, não o fizeram, sendo que são interessados tanto aqueles a quem a decisão prejudica ou desfavorece, como aqueles que com ela saem favorecidos pese embora quanto a estes haja a possibilidade de dispensa preenchida a previsão do art. 103.º, n.º 2, al. b) do CPA.
Feitos estes considerandos de enquadramento quanto ao direito de audiência prévia importa, agora, reverter à análise da alegação “sub judice” e situação concreta em apreciação.
Ora temos para nós que o prazo legal fixado no art. 101.º do CPA é um prazo disciplinador e de mera ordenação procedimental por intermédio do qual se visa adaptar a celeridade do andamento processual à dificuldade de análise da proposta de decisão ou à eventual e previsível morosidade da pronúncia que se lhe seguir.
Tal como se entendeu no Ac. TCA Sul de 24/01/2002 - Proc. n.º 3023/99 a “… concessão de prazo inferior ao de 10 dias para a audiência escrita prevista no art. 101.º, n.º 1, do CPA só é fonte de anulação do acto que vier a ser proferido se ficar demonstrado que o encurtamento exerceu de facto influência nefasta na organização da resposta, diminuindo desse modo o objectivo garantístico para que tende a existência de tal formalidade e que é, como se sabe, a participação do interessado na formação da decisão final …”.
Pode ler-se na fundamentação deste acórdão a propósito da interpretação do art. 101.º do CPA e prazo nele fixado, entendimento que aqui se acompanha, o seguinte “… é que ele não é fixo e taxativo, apenas não permitindo a lei a violação do tempo mínimo de garantia, que determinou fosse de dez dias. Mas nem o desrespeito desse prazo mínimo importa necessariamente e sempre a invalidade do acto final. A concessão de um prazo menor só constituirá fonte de anulação do acto que vier a ser proferido se ficar demonstrado que o encurtamento exerceu de facto influência nefasta na organização da resposta, diminuindo desse modo o objectivo garantístico para que tende a existência de tal formalidade, que é a participação do interessado na formação da decisão final, como se sabe. … Em suma, a violação verificada não foi, por si só, susceptível de lesar efectivamente a esfera de direitos e interesses da recorrente, nem se mostra que tenha afectado o próprio sentido e conteúdo do acto, pelo que não tem carácter invalidante. Logo, não podemos acompanhar a recorrente no vício formal invocado, à luz do princípio do aproveitamento do acto administrativo …” (in: «www.dgsi.pt/jtca»).
Perante a mesma questão jurídica em discussão e em face de casos similares ao ora em análise o TCA Norte veio a proferir acórdãos em 10/01/2008 (Proc. n.º 1413/04.4BEBRG) e em 24/01/2008 (Proc. n.º 2570/04.5BEPRT) (ambos ainda inéditos) nos quais concluiu pela improcedência do alegado erro de julgamento assacado à decisão judicial recorrida aqui em apreciação.
Na sequência do entendimento que se vinha avançando quanto à interpretação concatenada dos arts. 100.º e 101.º do CPA e 267.º da CRP não vemos motivo para alterar a jurisprudência deste Tribunal que aqui se acolhe, secunda e reitera.
Pode para o efeito ler-se na fundamentação do segundo dos acórdãos, citando já o primeiro [note-se que neste a decisão objecto de impugnação jurisdicional havida concedido provimento à respectiva acção administrativa especial], o seguinte:
“… Ora, no caso dos autos, à recorrida apenas foram dados 3 dias para se pronunciar acerca da sua integração na carreira técnico-profissional, com a categoria profissional especialista […], sendo que, apesar disso, se pronunciou nesse prazo.
Pese embora, no caso dos autos, se mostrar violada a letra da norma acima transcrita, onde se estabelece um prazo mínimo de 10 dias para a audiência prévia, o certo é que, apesar disso, a recorrente se pronunciou, no prazo de 3 dias, sem que, quer nessa pronúncia, quer mesmo em sede de recurso hierárquico, tenha arguido a nulidade ou mesmo a irregularidade da notificação, ou ainda a dificuldade de pronúncia num prazo tão diminuto, o que poderia ter efectivado através de requerimento autónomo e imediato ou, ainda assim, no requerimento de pronúncia e/ou no recurso hierárquico que interpôs, conforme se verifica dos documentos em causa […].
Ver, a propósito, o Ac. do STA de 19/06/2002, in Rº 041291, que refere, concretamente, que “Seria natural que os notificandos, se discordassem do prazo estabelecido, manifestassem esse seu desacordo, ou em requerimento autónomo, ou na resposta que apresentassem; e, ao invés, o silêncio dos interessados sobre esse assunto não podia deixar de insinuar que eles aceitavam a bondade do prazo fixado e, portanto, também os critérios que a essa fixação haviam presidido. Ora, não apenas nenhuma reclamação foi deduzida no procedimento a respeito da insuficiência do referido prazo, como essa questão foi completamente silenciada na resposta em que foi exercido o direito de audiência, pormenores que, como supra dissemos, sugerem que o prazo estabelecido não terá merecido a discordância dos notificandos”.
Acresce que, mesmo mostrando-se violada a norma em causa do CPA, pela fixação de um prazo tão diminuto, nem por isso, se impunha a anulação do acto com base nessa violação, como se determinou na sentença recorrida, na medida em que, mesmo que tivesse, de todo, sido preterido esse dever de audiência prévia, nem por isso, a decisão seria outra, pois que, atenta a circunstância factual apurada e as normas legais aplicáveis, a falta [ou a incorrecta, por injustificado encurtamento do prazo] audiência prévia, não importaria a operância, em concreto, dessa violação.
Deste modo, entendemos que do encurtamento do prazo fixado para a audiência prévia, não decorre directa e necessariamente um efeito invalidante da audiência realizada e, assim, do acto impugnado …”.
Daí que tendo presente a decisão judicial em crise, os considerandos atrás expendidos e a factualidade apurada nos autos, não se vislumbram, “in casu”, razões que apontem no sentido de se alterar a jurisprudência deste Tribunal supra aludida e reproduzida termos em que, sem necessidade de outros considerandos, se tem como improcedente a alegada violação dos arts. 100.º e 101.º do CPA e 267.º da CRP, desatendendo-se, nesse âmbito, as conclusões da alegação do recorrente.* 3.2.2. Da violação dos arts. 03.º, 04.º e 06.º do DL n.º 210/97 (redacção dada pelo DL n.º 66/00)
Sustenta, também, o recorrente que a decisão judicial em crise fez errada interpretação e aplicação ao caso vertente do regime legal decorrente dos normativos em epígrafe.
Vejamos.
Para a adequada análise da questão importa atentar no quadro legal em referência e sua evolução legislativa.
O DL n.º 210/97 aplicava-se, por força do seu art. 01.º, aos docentes que na data da sua entrada em vigor eram portadores de “habilitação suficiente para a docência dos 2.º e 3.º ciclos do ensino básico e do ensino secundário” e estivessem “vinculados ao Ministério da Educação”, sendo que nos termos do art. 02.º daquele diploma, na sua actual redacção (dada pelo DL n.º 66/00, de 26/04), os “… docentes a que se refere o artigo anterior são integrados em quadro de escola dos 2.º e 3.º ciclos do ensino básico ou do ensino secundário ou, em alternativa, na carreira técnico-profissional, de acordo com o disposto no presente diploma”.
Dispunha-se na redacção inicial do art. 03.º do DL n.º 210/97, de 13/08, sob a epígrafe de “Integração em quadros de zona pedagógica”, que os “… docentes a que se refere o artigo 1.º que tenham adquirido habilitação profissional ou própria ou que estejam inscritos num curso de licenciatura, nos termos previstos no presente diploma, ficam vinculados a um quadro de zona pedagógica, em lugar a criar e a extinguir quando vagar, revestindo tal vinculação a forma de nomeação provisória …” (n.º 1), que a “… manutenção do lugar de nomeação provisória dos docentes inscritos num curso de licenciatura fica condicionada à obrigação de comprovarem o aproveitamento em pelo menos, metade das disciplinas em que estiveram matriculados no respectivo ano lectivo, sem prejuízo de conclusão do curso dever ocorrer até ao ano escolar de 2002-2003 …” (n.º 2) e que aos “… docentes referidos no n.º 1 que apenas possuam habilitação suficiente não é exigida a apresentação anual a concurso para efeitos de manutenção do lugar de nomeação provisória …”, (n.º 3), sendo que no “… prazo de 15 dias a contar da data da publicação do presente diploma, os docentes a que se refere o n.º 1 deste artigo devem manifestar expressamente tal intenção, remetendo ao centro de área educativa da área da escola a que se encontrem afectados a lista das escolas, por ordem decrescente de preferência, do quadro de zona pedagógica em que pretendem ser colocados …” (n.º 4).
Tal preceito veio a ser objecto de alteração pelo DL n.º 66/00, de 26/04, passando a dispor, com a epígrafe de “Integração em quadros de escola”, o seguinte os “… docentes a que se refere o artigo 1.º ficam vinculados ao quadro da escola onde se encontram a exercer funções, em lugar a criar e a extinguir quando vagar …”.
Por sua vez, no art. 04.º do DL n.º 210/97, sob a epígrafe de “Habilitação profissional”, previa-se na sua redacção original que para “… efeitos do presente diploma a habilitação profissional dos docentes é adquirida através da aprovação em curso de licenciatura em ensino …“ (n.º 1), sendo que a “… habilitação profissional é igualmente adquirida através da aprovação em: a) Licenciatura que constitua habilitação própria, acrescida das disciplinas que constituem o primeiro ano da profissionalização em serviço, nos termos da legislação que regula esta matéria; b) Licenciatura em ensino para complemento de habilitações, em regime presencial ou a distância …“ (n.º 2).
Este preceito veio, igualmente, a sofrer alteração de redacção pelo citado DL nos seus n.ºs 2, 4 e 5, passando no mesmo a preceituar-se que a “… habilitação profissional é igualmente adquirida através da aprovação em: a) Licenciatura que constitua habilitação própria, acrescida das disciplinas que constituem o primeiro ano da profissionalização em serviço, nos termos da legislação aplicável; b) Licenciatura que constitua habilitação própria, acrescida das disciplinas de Ciências de Educação que integrem um curso de licenciatura em Ensino ministrado pela Universidade Aberta; c) Licenciatura que constitua habilitação própria, acrescida do curso de qualificação em Ciências da Educação ministrado pela Universidade Aberta; d) Licenciatura que constitua habilitação própria, acrescida de um curso de ciências pedagógicas realizado em instituição de ensino superior; e) Licenciatura em ensino para completamento de habilitações profissionais, em regime de ensino presencial ou a distância …“ (n.º 2), que os “… docentes a que se referem os números anteriores podem beneficiar de redução de horas lectivas, a determinar por despacho do Ministro da Educação …“ (n.º 3), sendo que o “… disposto no número anterior fica condicionado à comprovação pelos docentes do aproveitamento em, pelo menos, 50% de um conjunto de disciplinas que se desenvolvam ao longo de todo o ano lectivo, sem prejuízo da conclusão do curso dever ocorrer até ao ano escolar de 2002-2003 …“ (n.º 4) e considerando-se “… igualmente profissionalizados os docentes que, em 1 de Setembro de 1999, possuíssem, cumulativamente, mais de 60 anos de idade e 15 anos de serviço docente, ou 55 anos de idade e 20 anos de serviço docente, como vinculados de habilitação suficiente, acrescidos: a) Das disciplinas de Ciências da Educação que integram o curso de licenciatura em Ensino ministrado através da Universidade Aberta, no qual os docentes se encontram matriculados; ou b) Do curso de qualificação em Ciências da Educação ministrado através da Universidade Aberta; ou c) De um curso de ciências pedagógicas realizado em instituição de ensino superior”.
Dispõe-se, por outro lado, no art. 05.º do diploma em referência, sob a epígrafe de “Concurso”, que a “… apresentação à primeira parte do concurso regulado pelo DL n.º 18/88, de 21 de Janeiro, dos docentes que ocupam lugares do quadro nos termos do artigo 3.º depende da titularidade de habilitação profissional ou de habilitação própria, para efeitos de profissionalização”.
E, por fim, resulta do art. 06.º, com a epígrafe de “Integração na carreira técnico-profissional”, que os “… docentes não abrangidos pelo disposto nos artigos 3.º e 4.º deste diploma são integrados na carreira técnico-profissional e na categoria de técnico profissional especialista …“ (n.º 1), integração que se faz “… na nova carreira faz-se em escalão a que corresponda na estrutura da categoria, remuneração igual ou, se não houver coincidência, remuneração imediatamente superior à remuneração auferida pelo docente à data da sua integração …“ (n.º 4), que são “… igualmente integrados na carreira e categoria a que se refere o número anterior os docentes que em qualquer momento o requeiram …“ (n.º 2), sendo que o “… exercício de funções docentes durante, pelo menos, 10 anos é equivalente à titularidade do curso técnico-profissional exigido para ingresso na carreira referida no n.º 1 …“ (n.º 3) e que são “… criados automaticamente no quadro único dos serviços centrais e regionais do Ministério da Educação, a extinguir quando vagarem, os lugares necessários à integração dos docentes referidos nos nºs. 1 e 2” (n.º 5).
Presente este quadro legal e questão em discussão verifica-se que este mesmo Tribunal nas suas decisões datadas de 10/01/2008 (Proc. n.º 1413/04.4BEBRG) e de 24/01/2008 (Proc. n.º 2570/04.5BEPRT) (supra referidas) concluiu igualmente pela improcedência do alegado erro de julgamento assacado à decisão judicial recorrida ora em análise, julgamento esse que não vemos motivo para alterar.
Decorre da fundamentação do primeiro acórdão [note-se que neste a decisão objecto de impugnação jurisdicional havida concedido provimento à respectiva acção administrativa especial], o seguinte:
“… A sentença recorrida, com base na alteração do artigo 3.º do DL n. º210/97, … que lhe foi dada pelo DL n.º 66/2000, …, entende, pela análise apenas literal dessa norma [assim alterada] que, deixando de aí se fazer referência à habilitação profissional, deixou a mesma de ser exigida, atenta a remissão que o artigo 6.º faz para os artigos 3.º e 4.º.
Porém, como defende o recorrente, essa norma legal não pode ser analisada separadamente de todo o diploma legal, nomeadamente da análise integrada e cotejada das suas diversas normas e mesmo do seu preâmbulo, onde se refere que “… Com o presente diploma - para além de um princípio de justiça - visa-se não só reconhecer os conhecimentos e a experiência de tais docentes através da sua integração nos quadros de zona pedagógica para os 2.º e 3.º ciclos do ensino básico e para o ensino secundário, mas também incentivar o completamento da sua formação, a qual constitui condição imprescindível à apresentação de candidaturas aos quadros de nomeação definitiva das escolas …”.
E continua esse preâmbulo “… o presente diploma, tendo em consideração a situação de alguns daqueles docentes que não pretendem completar as habilitações que possuem, prevê a sua integração na carreira técnico-profissional da função pública, com a garantia da contagem de tempo de serviço anterior e de justas condições de remuneração”.
Ora a remissão que o artigo 3.º faz para o artigo 1.º, não se pode desligar do restante normativo, em especial do artigo 2.º, onde se perspectiva a integração dos professores em causa - portadores de habilitação suficiente para a docência dos 2.º e 3.º ciclos do ensino básico e secundário e vinculados ao Ministério da Educação - ou nos quadros da zona pedagógica respectiva ou, em alternativa, na carreira técnico profissional.
Essa integração, numa ou noutra situação - nos quadros da zona pedagógica respectiva ou, em alternativa, na carreira técnico profissional - depende da obtenção de habilitação profissional a obter nos termos e prazos previstos no diploma em causa; ou seja, esses professores ou efectivam a habilitação profissional necessária, nos termos e prazos consignados neste diploma - com a possibilidade de redução da componente lectiva, de molde a facilitar-se a obtenção dessa habilitação profissional [artigo 4.º n.º 3] - ou então, são integrados na carreira técnico profissional.
No caso da recorrida, porque, apenas dotada de habilitação suficiente e vinculada ao Ministério da Educação, mas não tendo concluído, até 31.08.2004, nem mesmo estando a frequentar o Curso de Complemento de Habilitações Docentes, licenciatura em Ensino, obrigação resultante do disposto no artigo 4.º do DL n.º 210/97, … na redacção dada pelo DL n.º 66/2000, […] não se encontrava em situação de integração nos quadros da zona pedagógica respectiva, pelo que, em alternativa, teria de ser integrada, como foi, na carreira técnico profissional.
Deste modo, temos de concluir pela legalidade da decisão impugnada …”.
De facto, o DL n.º 66/00 não veio eliminar, em nosso entendimento, a necessidade dos professores abrangidos pelo regime do DL 210/97 para serem integrados na carreira docente e, assim, estabilizarem a sua situação, progredindo na carreira, terem de adquirir habilitação profissional nos termos do art. 04.º DL n.º 210/97 na redacção dada pelo DL n.º 66/00 até ao ano escolar de 2002/2003. Só com habilitação aqueles professores que ocupam lugares do quadro de escola podem apresentar-se a concurso (cfr. citado art. 05º daquele DL).
O complemento de habilitações dos professores com habilitação suficiente e vinculados ao Ministério da Educação tinha de estar concluído até ao final do ano lectivo de 2002/2003, e, só por despacho do Secretário de Estado da Administração Educativa de 30/05/2003, foi prorrogado para o ano lectivo de 2003/2004.
Também neste sentido milita ainda o regime decorrente da Portaria n.º 91/02, de 30/01, em cujo preâmbulo se pode ler logo que “… no âmbito da concretização do princípio da justiça àquele diploma subjacente, foi necessário operar, através do Decreto-Lei n.º 66/2000, …, um conjunto de alterações ao referido diploma …” [DL n.º 210/97] “… de forma a assegurar a estabilidade profissional daqueles docentes, mantendo-se a condição de aquisição, até ao ano escolar de 2002-2003, dos requisitos habilitacionais necessários para a respectiva integração nas carreiras de educador de infância e de professor dos ensinos básico ou do ensino secundário …”.
A filosofia que esteve na base da publicação do quadro legal especial, supra reproduzido, visava não só reconhecer os conhecimentos e a experiência dos docentes com habilitação suficiente e vinculados ao Ministério da Educação, mas, também, a melhoria da qualidade do ensino através da qualificação do pessoal docente [vide desde logo o preâmbulo do DL n.º 210/97]. Nesta perspectiva, terminado o ano lectivo de 2003/2004 os professores que, entretanto, não tivessem completado as habilitações que possuíam, de modo à sua integração na carreira de professor dos ensinos básico e secundário, seriam integrados na carreira técnico-profissional e na categoria de técnico profissional especialista com as garantias vertidas no art. 06.º do mesmo DL.
Não merece, pois, reparo a decisão judicial recorrida quando sustentou que se “… a integração em quadro de escola a título definitivo fosse automática e incondicional, não fariam sentido os arts. 4.º e 6.º do Decreto-Lei n.º 210/97, na redacção do Decreto-Lei n.º 66/2000, pois bastariam os primeiros três artigos.
(…), para que um docente com habilitação suficiente, vinculado ao ME e integrado em quadro de escola ao abrigo da Portaria n.º 91/2002, possa pretender a conversão da sua integração em quadro de escola em definitiva, ao abrigo do Decreto-Lei n.º 210/97, na redacção do Decreto-Lei n.º 66/2000, tem de provar que adquiriu, até ao final do ano escolar de 2002/2003, a habilitação profissional por uma das formas indicadas no art. 4.º daquele primeiro diploma. Isto porque a integração em quadro de escola dos docentes que, em 1 de Setembro de 1997, estavam vinculados a lugares de quadro de zona pedagógica, operada por aquela Portaria, estava condicionada, como decorre do respectivo preâmbulo, bem como do n.º 4 do art. 4º do Decreto-Lei n.º 210/97, na redacção do Decreto-Lei n.º 66/2000, à aquisição da habilitação profissional dentro do referido prazo. Se não fizer essa prova, é integrado na carreira técnico-profissional e na categoria de técnico profissional especialista nos termos do art. 6º, n.º 1, do Decreto-Lei n.º 210/97, na redacção do Decreto-Lei n.º 66/2000.
(…), o autor confessa no artigo 107.º da petição inicial que ainda se encontra a frequentar o Curso de Licenciatura em Ensino para Complemento de Habilitações - Variante Estudos de Matemática do 3.º ciclo do ensino secundário, ministrado pela Universidade Aberta, faltando-lhe, para o efeito, algumas unidades de crédito, nomeadamente as disciplinas de Comunicação Educacional (código 460) e Topologia (código 624).
Por isso, mesmo que reunisse as condições de idade e de tempo de serviço exigidas pelo n.º 5 do art. 4º do Decreto-Lei n.º 210/97, na redacção do Decreto-Lei n.º 66/2000, não se verificavam, cumulativamente, todos os requisitos necessários para a conversão da sua nomeação condicional no quadro da Escola E.B. 2.3 em nomeação definitiva (incondicional), pelo que tinha, por exclusão de partes, de ser integrado, como foi, na carreira técnico-profissional (arts. 2.º e 6.º, n.º 1, do Decreto-Lei n.º 210/97, na redacção do Decreto-Lei n.º 66/2000) …”.
Assim, face aos considerandos atrás expendidos e a factualidade apurada nos autos, não se descortinam, no caso, razões que apontem no sentido de se alterar a jurisprudência deste Tribunal supra aludida, que se reitera, termos em que se tem como improcedente a alegada violação dos normativos em causa, desatendendo-se o recurso jurisdicional nesse âmbito.* 3.2.3. Da violação dos arts. 140.º e 141.º do CPA
Argumenta, por fim, o recorrente que a decisão judicial em crise fez errado julgamento da situação vertente, infringindo o disposto nos preceitos referidos em epígrafe.
Vejamos, cotejando previamente o quadro legal a atender.
Resulta do art. 140.º do CPA, sob a epígrafe de “Revogabilidade dos actos válidos”, que os “… actos administrativos que sejam válidos são livremente revogáveis, excepto nos casos seguintes: a) Quando a sua irrevogabilidade resultar de vinculação legal; b) Quando forem constitutivos de direitos ou de interesses legalmente protegidos; c) Quando deles resultem, para a Administração, obrigações legais ou direitos irrenunciáveis …” (n.º 1), sendo que os “… actos constitutivos de direitos ou interesses legalmente protegidos são, contudo, revogáveis: a) Na parte em que sejam desfavoráveis aos interesses dos seus destinatários; b) Quando todos os interessados dêem a sua concordância à revogação do acto e não se trate de direitos ou interesses indisponíveis …” (n.º 2).
E decorre do art. 141.º do CPA, com a epígrafe de “Revogabilidade dos actos inválidos”, que os “… actos administrativos que sejam inválidos só podem ser revogados com fundamento na sua invalidade e dentro do prazo do respectivo recurso contencioso …” - leia-se hoje acção administrativa especial - “… ou até à resposta da entidade recorrida …” (n.º 1), sendo que se “… houver prazos diferentes para o recurso contencioso …” - actualmente acção administrativa especial - “… atender-se-á ao que terminar em último lugar …” (n.º 2).
Temos, pois, que os actos administrativos podem ser revogados por iniciativa dos órgãos competentes ou a pedido dos interessados mediante reclamação ou recurso administrativo (cfr. art. 138.º do CPA), sendo que no regime da revogação de actos administrativos importa distinguir entre ao actos válidos e os inválidos (cfr. arts. 140.º e 141.º ambos do CPA).
Ora, se é certo que a revogação de actos válidos é admissível livremente excepto se os actos forem constitutivos de direitos e salvo no condicionalismo no n.º 2 do art. 140.º do CPA (cfr. art. 140.º, n.º 1, al. b) do mesmo código), tal não ocorre quando se está perante revogação de actos inválidos, pois, esta pode ser efectivada independentemente de se tratar de acto constitutivo de direitos desde que tal revogação se realize no prazo da dedução da acção administrativa especial (até um ano) ou até à contestação da entidade demandada (cfr. art. 141.º do CPA).
Visto o quadro legal e considerandos antecedentes temos que também esta questão foi objecto de pronúncia no acórdão deste TCA Norte de 24/01/2008 (Proc. n.º 2570/04.5BEPRT) em termos que aqui igualmente se acompanham e reiteram.
Decorre da fundamentação daquela decisão o seguinte:
“… Resta, …, que nos pronunciemos sobre o eventual erro de julgamento na apreciação feita pelo tribunal acerca da invocada violação dos artigos 140.º n.º 1 alínea b) e 141.º do CPA.
O raciocínio da recorrente, a este respeito, assenta numa das seguintes bases: ou que o despacho do SGME de 27/08/04 procede à revogação ilegal de um acto administrativo válido e constitutivo de direitos [artigo 140.º n.º 1 alínea b)]; ou que o mesmo despacho procede à revogação ilegal, porque extemporânea, de um acto administrativo inválido [artigo 141.º].
O acto administrativo [válido ou inválido] que na sua perspectiva terá sido ilegalmente revogado pelo despacho impugnado decorrerá da circunstância da Administração a ter mantido integrada no quadro da respectiva escola até 01/09/04, data em que o ordenado pelo despacho começou a produzir efeitos. Tratar-se-ia, desta forma, de um acto silente que a recorrente de forma alguma identifica.
De facto, o apontado silêncio da Administração, alegadamente ocorrido entre 31/08/2004 e 01/09/04, não pode ser entendido como um silêncio eloquente para os efeitos pretendidos pela recorrente, desde logo porque não se segue à dedução de pretensão por ela formulada.
Todavia, mesmo que pudesse ser considerado como acto tácito, a recorrente, enquanto autora, não explica minimamente de que tipo de acto tácito se trata, de deferimento ou de indeferimento, e quais os pressupostos factuais e jurídicos que justificam a sua presunção, sendo certo que a ela competia articular esses segmentos da causa de pedir da acção [artigo 342.º do CPC e 78.º n.º 2 alínea g) do CPTA].
Esta falta, impediu o tribunal a quo de proferir uma pronúncia clara e expressa sobre a dita questão, refugiando-se num argumento de tempestividade que supõe demonstrado aquilo que o não está, ou seja, a formação de acto silente. E impede também este tribunal ad quem de sindicar a ocorrência ou não do referido erro de direito …”.
Secundando este entendimento temos ainda que importa considerar que a pura omissão ou inércia não importa a formação de acto administrativo tácito dada a inexistência de qualquer pretensão deduzida pelo ora recorrente, sendo que a lei não estabeleceu nenhum prazo para a integração na carreira técnico-profissional e o final do ano escolar de 2002/2003 apenas constitui data limite para os docentes em causa concluírem as disciplinas ou os cursos de licenciatura necessários à aquisição da habilitação profissional (cfr. art. 04.º, n.º 4 DL n.º 210/97 na redacção do DL n.º 66/00).
Nessa medida, nem se pode configurar no caso a existência de um direito adquirido visto que a integração do A. no quadro da Escola foi, nos termos legais e “ab initio”, uma integração a prazo e sujeita a condição resolutiva de o mesmo adquirir a habilitação profissional até ao final do ano escolar de 2002/2003, realidade que não veio a ocorrer.
Pelo exposto, não se vislumbra qualquer erro de julgamento na interpretação e aplicação dos arts. 140.º e 141.º do CPA por parte da decisão judicial recorrida, não enfermando esta da ilegalidade que lhe foi assacada, pelo que improcedem as respectivas conclusões tecidas pelo recorrente. 4. DECISÃO
Nestes termos, acordam em conferência os juízes da Secção de Contencioso Administrativo deste Tribunal, de harmonia com os poderes conferidos pelo art. 202.º da Constituição da República Portuguesa, em negar provimento ao recurso, confirmando, assim e com a fundamentação antecedente, a decisão judicial recorrida.
Custas nesta instância a cargo do recorrente, fixando-se a taxa de justiça já reduzida a metade em 05 (cinco) UC’s [cfr. arts. 73.º-A, n.º 1, 73.º-D, n.º 3, 73.º-E, 18.º, n.º 2 todos do CCJ e 189.º do CPTA].
Notifique-se. D.N..Restituam-se às ilustres representantes judiciárias das partes os suportes informáticos gentilmente disponibilizados. Processado com recurso a meios informáticos, tendo sido revisto e rubricado pelo relator (cfr. art. 138.º, n.º 5 do CPC “ex vi” art. 01.º do CPTA).Porto, 07 de Fevereiro de 2008
Ass. Carlos Luís Medeiros de Carvalho
Ass. José Augusto Araújo Veloso
Ass. Maria Isabel São Pedro Soeiro |
