| Decisão Texto Integral: | Acordam, em conferência, os juízes da Secção de Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Norte:
1 – RELATÓRIO:
STAL - Sindicato Nacional dos Trabalhadores da Administração Local, com sede institucional na Rua D…, em representação e defesa do seu associado, inconformado, interpôs recurso jurisdicional do acórdão proferido em 17.12.2013 pelo Tribunal Administrativo e Fiscal de Viseu, que julgou improcedente a ação administrativa especial de pretensão conexa com atos administrativos que instaurou contra o Município de V..., absolvendo a entidade pública demandada do pedido de condenação à prática do ato de mudança do seu representado do 2.º escalão, em que se encontra integrado, para o 3.º escalão da sua categoria em respeito do disposto no artigo 18º da Lei nº 64-A/2008, de 31/12, no artigo 21º da Lei nº 3-B/2010, de 28/04, no artigo 35º da Lei nº 55-A/2012, de 31/12 e no artigo 47º, nº 6 da Lei nº 12-A/2008, de 27/2, e do pedido de condenação a pagar ao representado do A., ora Recorrente a quantia de € 4.807,91, correspondente aos retroativos devidos no período de 01/01/2008 até à data da entrada da petição inicial em juízo, reportados às diferenças salariais existentes entre as remunerações que naquele período auferiu e as que teria auferido se estivesse integrado no 3º escalão da sua categoria, acrescidas das diferenças salariais calculadas nos mesmos termos, que se verificarem desde a entrada da petição inicial em juízo até efetiva integração neste 3º escalão, tudo acrescido de juros de mora até efetivo e integral pagamento.** O RECORRENTE terminou as respetivas alegações com as seguintes CONCLUSÕES de recurso:
“A) Encontram-se reunidos os requisitos legais para que fosse deferida a pretensão deduzida pelo associado do ora Recorrente.
B) O pomo da discórdia em relação ao douto acórdão recorrido centra-se no entendimento nele vertido que vai no sentido de que por o associado do A. não ter sido avaliado nos termos do SIADAP nos anos de 2004 e 2005, (ainda que tivesse sido efetivamente avaliado ao abrigo do regime jurídico então em vigor) para efeitos de alteração da sua posição remuneratória, apenas pode beneficiar da atribuição de um ponto por cada ano, nos termos do art. 113º, nº 7, da Lei nº 12-A/2008 ou, querendo, lançar mão do estatuído no seu nº 9.
C) Porém, não decorre deste art. 113º, designadamente do seu nº 2 al. a) ou do nº 7, nem do art. 47º nº 6, todos da Lei nº 12-A/2008, que assim seja, pois nenhuma destas disposições legais determina que tendo ocorrido avaliação efetiva naqueles anos, a mesma não deva ser traduzida em pontos em consonância com o mérito evidenciado.
D) Que assim é decorre do entendimento vertido na Circular da Direção-Geral das Autarquias Locais difundida por e-mail de 27/2/2009;
E) Tendo o associado do Recorrente nos anos de 2004 e 2005, obtido o nível de avaliação máximo mais elevado (Muito Bom), devem ser-lhe atribuídos 2 pontos por cada um daqueles anos.
F) De acordo com esta interpretação, o associado do Recorrente deveria ter completado portanto 11 pontos em 1/1/09, devendo em consequência disso ser posicionado no 3º escalão da sua categoria, com efeitos reportados àquela data.
G) Ainda que se entenda que não é de atribuir 3 pontos por cada um dos referidos anos de 2004 e 2005, sempre deveriam em qualquer caso ser atribuídos 2 pontos em relação a cada um deles, com a consequente mudança de escalão a partir de 1/1/2009.
H) A interpretação veiculada no douto acórdão recorrido, dos arts. 46º a 48º, 74º, 75º e 113º da L n.º 12-A/2008, de 27/02, implicaria que o tempo de serviço prestado anteriormente à entrada em vigor do SIADAP, não relevasse em função do mérito evidenciado pelo trabalhador, pois esbarraria sempre na atribuição de um ponto.
I) De acordo com o previsto no art. 47º, n.º 6 da L. n.º 12-A/2008 e mesmo por efeito da contabilização assim efetuada dos referidos pontos, (2 e não 3 como se alegou na PI) o associado do Recorrente sempre adquiriria o direito à alteração obrigatória para o escalão seguinte em 2009, quando reuniu os 11 pontos obrigatórios e necessários para tal alteração, cujos efeitos deviam reportar-se a 1 de Janeiro desse mesmo ano de 2009, nos termos do n.º 7 do mencionado artigo;
J) Ao recusar ao associado do Recorrente a sua alteração para o 3º escalão da sua categoria, ainda que verificadas as condições apontadas pelo art. 47º, n.º 6 da L. n.º 12-A/2008, o douto acórdão recorrido fez desta disposição legal uma errada interpretação e também do referido art. 113º nºs 2 e 7 do mesmo diploma, violando-os.
K)E violou, consequentemente, o art. 18º da L. n.º 64-A/2008, de 31/12, o art. 21º da L. n.º 3-B/2010, de 28/04, o art. 35º da L. n.º 55-A/2010, de 31/12, por força da disposição legal do art. 47º, n.º 6 da L. n.º 12-A/2008 de 27/02;
L)Estas disposições legais impunham a condenação do Recorrido no deferimento do requerimento junto à PI como doc. n.º 3, mesmo que com efeitos apenas reportados a 2009, e bem assim a condenação a pagar ao associado do Recorrente, com efeitos desde 01/01/2009, os competentes retroativos correspondentes às diferenças salariais existentes entre as remunerações que auferiu desde aquela data e as que teria auferido se desde então estivesse integrado no 3º escalão da sua categoria até efetiva integração neste escalão, acrescidas de juros de mora até efetivo pagamento.”
Termina requerendo a procedência do presente recurso jurisdicional e que seja revogado o douto aresto recorrido, condenando-se o Recorrido nos termos peticionados. * O RECORRIDO não contra-alegou. * A Digna Magistrada do Ministério Público junto deste Tribunal, notificada nos termos e para os efeitos previstos no art.º 146º do CPTA, pronunciou-se sobre o mérito do presente recurso, nos termos que constam do seu parecer de fls.142 a 144, pugnando pela improcedência do presente recurso jurisdicional e pela confirmação da decisão recorrida.* Os autos foram submetidos à Conferência para julgamento, com dispensa de vistos.* II.FUNDAMENTAÇÃO DE FACTO
II.1 MATÉRIA DE FACTO
Na decisão recorrida foram dados como assentes os seguintes factos:
“A) JASD é associado do A. (cf. documentos nºs 1 e 2 juntos com a petição inicial).
B) JASD foi nomeado para a vaga de bombeiro de 3ª classe do corpo de bombeiros municipais da Câmara Municipal de V..., por deliberação de 10 de Setembro de 1980 (cf. aviso da Câmara Municipal de V..., publicado no Diário da República, III Série, de 07/10/19… e constante do PI.).
C) Em 4 de Março de 2011, JASD entregou na Câmara Municipal de V... um requerimento, cujo teor se dá aqui por integralmente reproduzido, da qual se destaca o seguinte:
«…1-O Requerente encontra-se actualmente integrado no 2º escalão índice 267 da sua categoria;
2– Nos anos de 2004, 2005, 2007, 2008 e 2009, foi-lhe atribuída a avaliação de Muito Bom e no ano de 2006 a avaliação de Bom;
3-A carreira especial a que pertence não foi objecto de extinção, de revisão ou de subsistência, pelo que se mantém em vigor;
4- Nos termos do art. 18º da Lei nº 64-A/08 de 31 /12, do art. 21º da Lei nº 3-B/2010 de 28/4 e do art. 35º da Lei nº 55-A/2010 de 31/12, a sua carreira, até ao início da respectiva revisão, rege-se pelas “disposições normativas actualmente aplicáveis, com as alterações decorrentes dos artigos 46º a 48º, 74º, 75º e 113º da Lei nº 12-A/2008, de 27 de Fevereiro”.
5- Por efeito de aplicação do disposto no art. 47º nº 6 als. a) e b) desta Lei nº 12-A/2008 de 27 de Fevereiro, a este trabalhador devem ser contados os seguintes pontos:
2004- Muito Bom – 3 pontos
2005- Muito Bom – 3 pontos
2006- Bom – 1 ponto
2007- Muito Bom – 2 pontos
2008- Muito Bom – 2 pontos
2009- Muito Bom – 2 pontos
Total: 13 pontos
6- Por efeito da contabilização assim efectuada destes pontos, o trabalhador requerente adquiriu o direito à alteração obrigatória para o escalão seguinte em 2008, de acordo com o previsto no art. 47º nº 6 da referida lei, cujos efeitos devem reportar-se a 1 de Janeiro desse ano, de acordo com o nº 7 deste mesmo art. 47º;
… Pelo exposto, requer a V. Ex.a que seja determinada a sua mudança para o 3º escalão da sua categoria, com efeitos a 01/01/2008 e que lhe sejam mandados pagar os competentes retroactivos correspondentes às diferenças existentes entre as remunerações que auferiu desde aquela data e as que teria auferido, desde então, se tivesse sido integrado no 3º escalão, como é de lei.» (cf. documento nº 3 junto com a petição inicial).
D) Em 30 de Agosto de 2011, JASD entregou na EPD. um pedido de certidão, requerendo que lhe fosse certificado se o requerimento referido em C):
«a) …já foi objecto de decisão, e em caso afirmativo, lhe seja dado a conhecer o sentido integral da mesma;
b) Na hipótese desse mesmo requerimento ainda não ter sido objecto de qualquer decisão, lhe seja emitida a competente certidão negativa…» (cf. documento nº 4 junto com a petição inicial).
E) JASD, com a categoria de Chefe de Bombeiros, teve uma classificação de serviço de Muito Bom em 2004, 2005, 2007, 2008 e 2009 e teve uma classificação de serviço de Bom em 2006, cujos documentos damos aqui por integralmente reproduzidos (cf. documentos constantes de fls. 16 a 49 do PI (Processo de Classificação de Serviço).”*** II.2 - O DIREITO:
1. As questões suscitadas pelo ora Recorrente no âmbito do presente recurso jurisdicional serão apreciadas no respeito pelos parâmetros estabelecidos, para tal efeito, pelos artigos 5.º, 608.º, n.º2, 635.º, n.ºs 4 e 5, e 639.º do C.P.C., na redação conferida pela Lei n.º 41/2013, ex vi no art.º 1.º do C.P.T.A, e ainda conforme o disposto no artigo 149º do CPTA.
QUESTÃO A DECIDIR
2. A questão suscitada que cumpre decidir, tendo em conta a motivação e conclusões apresentadas pelo Recorrente, resume-se apenas em determinar se a decisão judicial recorrida, ao ter decidido que o associado do Recorrente não preenchia os requisitos necessários para beneficiar, em 01/01/2008, do regime previsto no artigo 47.º, n.º6 da Lei 12-A/2008, de 27/02 [doravante LVCR], enferma de erro de julgamento quanto à interpretação e aplicação do disposto nos artigos 47.º, n.º6 e 113.º, n.ºs 2 e 7, ambos da LVCR, artigo 18.º da Lei n.º 64-A/2008, de 31/12, artigo 21.º da Lei n.º 3-B/2010, de 28/04 e artigo 35.º da Lei n.º 55-A/2010, de 31/12.
3. Conforme flui das conclusões de recurso, a inconformação do Recorrente quanto ao sentenciado no aresto recorrido prende-se com o entendimento nele perfilhado sobre a atribuição de pontos, ao abrigo do art.º 113.º, n.º 7 da LVCR, em relação aos anos de 2004 e 2005 [em que o seu associado não foi avaliado nos termos do SIADAP], para efeitos de alteração da posição remuneratória prevista no artigo 47.º, n.º6 da LVCR.
4. De acordo com o entendimento acolhido no aresto recorrido o associado do A., ora Recorrente, ao não ter sido avaliado nos termos do SIADAP nos anos de 2004 e 2005, pese embora tivesse sido efetivamente avaliado ao abrigo do regime jurídico então em vigor, apenas pode beneficiar, para efeitos de alteração da sua posição remuneratória, da atribuição de um ponto por cada ano, nos termos do art. 113º, nº 7, da Lei nº 12-A/2008 ou, querendo, lançar mão do estatuído no seu nº 9.
5. Ora, o Recorrente sustenta, em divergência com a interpretação sufragada pelo aresto recorrido, não decorrer do artigo 113.º da LVCR, mormente do seu nº 2 al. a) ou do nº 7, nem do art.º 47.º, n.º 6, da mesma Lei, que o seu associado, por não ter sido avaliado nos termos do SIADAP nos anos de 2004 e 2005, apenas tenha direito, para efeitos de alteração da sua posição remuneratória [prevista no artigo 47.º, n.º6 da LVCR], à atribuição de um ponto por cada um desses anos, nos termos do n.º 7 do art.º 113.º ou a requerer a ponderação curricular, nos termos do n.º9 do art.º 113.º, pois, a seu ver, nenhuma destas disposições legais determina que tendo ocorrido avaliação efetiva naqueles anos, a mesma não deva ser traduzida em pontos em consonância com o mérito evidenciado. Em abono deste seu modo de ver as coisas, invoca o entendimento vertido na Circular da Direção-Geral das Autarquias Locais difundida por e-mail de 27/2/2009, tudo para concluir que, tendo o seu associado, nos anos de 2004 e 2005, obtido o nível de avaliação máximo [Muito Bom], devem ser-lhe atribuídos 2 pontos por cada um daqueles anos.
6. Quanto a nós, desde já afirmamos que o entendimento perfilhado na decisão sob recurso merece o nosso total acolhimento, correspondendo, de resto, à melhor interpretação das normas legais que versam sobre esta questão, e que foram tidas em consideração, mostrando-se tal entendimento, aliás, alinhado com a jurisprudência que tem vindo a ser produzida por este TCAN, sobre a questão da atribuição de pontos ao abrigo do n.º7 do art.º 113.º, para efeitos de alteração da posição remuneratória prevista no artigo 47.º, n.º6, ambos da LVCR, de que é exemplo o Ac. de 02.03.2012, processo n.º 02989/09.05BEPRT, disponível in www.dgsi.com.
7. No caso do associado do Recorrente, sendo o mesmo funcionário da Administração Local [cfr. alínea B) da matéria de facto assente], a sua avaliação do desempenho foi regulada, até 20.06.2006, pelo Decreto Regulamentar 45/88, de 16/12 que mandava aplicar [cfr. art.º 1.º, n.º1] ao processo de classificação dos respetivos funcionários e agentes o disposto no Decreto Regulamentar n.º 44-B/83, 01.06 [alterado pelo Decreto Regulamentar n.º 40/85, de 01.07] em tudo o que não contrariasse o seu conteúdo.
8. Assim, só a partir de 21.06.2006, com a entrada em vigor do Decreto Regulamentar 6/2006, de 20/06, o sistema de avaliação de desempenho funcional dos trabalhadores da administração local passou a ser regulado pela Lei n.º 10/2004, de 22/03 e pelo Decreto Regulamentar n.º 19-A/2004, de 14.05, que criou e regulamentou, respetivamente, o novo sistema integrado de avaliação do desempenho da Administração Pública [SIADAP] e que, apesar da sua vigência, não foi, mesmo assim, logo aplicado a todos os funcionários da administração local, como é sabido.
9. Com a entrada em vigor da LVCR, que veio estabelecer os regimes de vinculação, de carreiras e de remunerações dos trabalhadores que exercem funções públicas, o legislador português introduziu uma profunda reforma no regime de carreiras e remunerações na Administração Pública, nomeadamente consagrando novas regras que disciplinam a progressão na categoria por alteração do posicionamento remuneratório, passando esta a ser feita de acordo com o disposto nos artigos 47.º (regra), 46.º (opção gestionária) e 48.º (exceção), e encontrando-se indissociavelmente ligada à avaliação do desempenho dos trabalhadores.
10. Isso mesmo decorre expressamente do disposto no n.º4 do artigo 117.º da citada Lei onde se consigna que «A partir da data de entrada em vigor da presente lei, as alterações de posicionamento remuneratório processam-se nos termos previstos nos artigos 46.º a 48.º e 113.º da presente lei nas actuais carreiras e, ou, categorias, considerando-se que as referências legais feitas a escalão e mudança de escalão correspondem a posição remuneratória e a alteração de posicionamento remuneratório, respectivamente.».
11. Ora, e para o que releva na economia dos presentes autos, estabelece-se no artigo 47.º, n.º6, alíneas a) e b), da LVCR, que:
«Há lugar a alteração obrigatória para a posição remuneratória imediatamente seguinte àquela em que o trabalhador se encontra, quando a haja, independentemente dos universos definidos nos termos do artigo anterior, quando aquele, na falta de lei especial em contrário, tenha acumulado 10 pontos nas avaliações do seu desempenho referido às funções exercidas durante o posicionamento remuneratório em que se encontra, contados nos seguintes termos:
a) Três pontos por cada menção máxima;
b) Dois pontos por cada menção imediatamente inferior à máxima; (…)» e o seu nº 7 que «Na falta de lei especial em contrário, a alteração do posicionamento remuneratório reporta-se a 1 de Janeiro do ano em que tem lugar.»
12. Por sua vez, no artigo 113.º, nºs 1, 2 ,7 e 9, da LVCR, sob a epígrafe “Relevância das avaliações na alteração do posicionamento remuneratório e nos prémios de desempenho”, preceitua-se que:
«1- Para efeitos do disposto nos n.os 1 e 6 do artigo 47.º …, as avaliações dos desempenhos ocorridos nos anos de 2004 a 2007, ambos inclusive, relevam nos termos dos números seguintes, desde que cumulativamente:
a) Se refiram às funções exercidas durante a colocação no escalão e índice actuais ou na posição a que corresponda a remuneração base que os trabalhadores venham auferindo;
b) Tenham tido lugar nos termos das Leis n.os 10/2004, de 22 de Março, e 15/2006, de 26 de Abril.
2 - Para efeitos do disposto no n.º 6 do artigo 47.º, e sem prejuízo do disposto nos números seguintes, a relevância das avaliações do desempenho referida no número anterior obedece às seguintes regras:
a) Quando o sistema de avaliação do desempenho aplicado preveja cinco menções ou níveis de avaliação, o número de pontos a atribuir é de três, dois, um, zero e um negativo, respectivamente do mais para o menos elevado;
b) Quando o sistema de avaliação do desempenho aplicado preveja quatro menções ou níveis de avaliação, o número de pontos a atribuir é de dois, um, zero e um negativo, respectivamente do mais para o menos elevado;
c) Quando o sistema de avaliação do desempenho aplicado preveja três menções ou níveis de avaliação, o número de pontos a atribuir é de dois, um e um negativo, respectivamente do mais para o menos elevado;
d) Quando o sistema de avaliação do desempenho aplicado preveja duas menções ou níveis de avaliação, o número de pontos a atribuir é de um e meio para a menção ou nível correspondente a desempenho positivo e de um negativo para a menção ou nível correspondente a desempenho negativo.(…)».
(…)
7- O número de pontos a atribuir aos trabalhadores cujo desempenho não tenha sido avaliado, designadamente por não aplicabilidade ou não aplicação efectiva da legislação em matéria de avaliação do desempenho é o de um por cada ano não avaliado.
(…)
9- Em substituição dos pontos atribuídos nos termos da alínea d) do n.º2 e dos n.ºs 5 a 7, a requerimento do trabalhador, apresentado no prazo de cinco dias úteis após a comunicação referida no número anterior, é realizada avaliação através de ponderação curricular, nos termos previstos no sistema de avaliação de desempenho dos trabalhadores da Administração Pública, aplicado com as necessárias adaptações, por avaliador designado pelo dirigente máximo do órgão ou serviço.
(…)».
13.Decorre da própria literalidade das mencionadas disposições legais da LVCR, sendo por isso inequívoco, que a alteração de posicionamento remuneratório depende da avaliação de desempenho, exigindo-se que o trabalhador seja avaliado em todos os períodos de tempo que se mostrem relevantes para essa sua alteração de posição remuneratória.
14. Partindo deste postulado, e não ignorando o legislador que situações existem em que os trabalhadores não foram avaliados nos termos previstos pelo SIADAP, o mesmo ficcionou, para que possa ser cumprida a alteração obrigatória de posicionamento remuneratório imposta pelo n.º 6 do artigo 47.º da Lei n.º 12-A/2008, a atribuição de um ponto por cada ano não avaliado, nos termos consignados no artigo 113.º, n.º 7 da mesma lei, o qual tem, exactamente, como hipótese, a falta dessa avaliação efetiva, realizada nos termos do SIADAP, e isso, ou porque este novo regime de avaliação de desempenho não era, a esse tempo, aplicável, ou porque, embora o sendo, não foi efetivamente aplicado.
15. Na situação dos autos, pese embora o associado do ora Recorrente lhe tenha visto ser atribuída, nos anos de 2004 e 2005, a classificação de serviço de “Muito Bom” sob a égide do sistema de avaliação de desempenho constante do Decreto-Regulamentar nº 45/88, de 16/12, que correspondia à menção máxima desse regime de avaliação [Decreto-Regulamentar nº 44-B/83, de 1/06], a verdade é que não foi avaliado nos termos do SIADAP, nesse período temporal, pelo que, para efeitos de alteração da sua posição remuneratória, apenas pode beneficiar da atribuição de um ponto por cada ano, nos termos do artigo 113º, nº 7, da Lei nº 12-A/2008 ou, querendo, lançar mão do estatuído no seu nº 9 (vide Ac. do TCA Norte de 2/03/2012, Processo 02989/09), como foi corretamente decidido pelo tribunal a quo.
16. Este entendimento não é minimamente abalado pela Circular da Direção Geral das Autarquias Locais, de 27/02/2009, invocada pelo Recorrente, que pese embora perfilhe entendimento divergente daquele que por nós vem afirmado, não se impõe a este tribunal, uma vez que, conforme é sabido, as circulares não constituem regras de decisão para os tribunais, tendo apenas como destinatários a administração.
17. Neste sentido, tome-se em consideração a jurisprudência constante do Acórdão da 2.ª Secção do STA, de 20/10/2010, proferido no Processo n.º 01023/09, disponível in www.dgsi.pt , que embora incida sobre matéria tributária, tem inteira aplicabilidade ao caso vertente, segundo o qual “(…) as circulares não constituem regras de decisão para os tribunais e que a circunstância de a Administração Tributária ficar vinculada, em face do disposto no actual artigo 68.º-A, n.º1 da Lei Geral Tributária, às orientações genéricas constantes de circulares que estiverem em vigor no momento do facto tributário, não altera esta perspectiva, porque elas não têm força vinculativa nem para os particulares nem para os tribunais”.
18. Ainda a propósito do valor do denominado direito circulatório CASALTA NABAIS, in “Direito Fiscal”, 5.ª Edição, pág. 201, afirma que as circulares mais não são do que “regulamentos internos que, por terem como destinatário apenas a administração tributária, só esta lhes deve obediência, sendo, pois, obrigatórias apenas para os órgãos situados hierarquicamente abaixo do órgão autor dos mesmos. Por isso não são vinculativos nem para os particulares nem para os tribunais. (…)”.
19. A argumentação do Recorrente é, por conseguinte, infundamentada e inconsistente, não se descortinando motivos para nos afastarmos do entendimento plasmado na decisão recorrida, cuja exegese se mostra conforme à correta interpretação das normas legais aplicáveis e aplicadas.
20. Improcedem, por isso, e sem necessidade de outras considerações acrescidas, todas as conclusões do recurso, imperando manter a decisão recorrida.* III. DECISÃO:
Nestes termos, acordam, em conferência, os juízes deste Tribunal em negar provimento ao recurso, e manter a decisão recorrida;
Custas pelo Recorrente, sem prejuízo da isenção.
Notifique.
d.n.** Processado com recurso a meios informáticos, tendo sido revisto e rubricado pela relatora (cfr. artº 131º nº 5 do CPC “ex vi” artº 1º do CPTA).** Porto, 10 de outubro de 2014
Ass.: Helena Ribeiro
Ass.: Alexandra Alendouro
Ass.: Ana Paula Portela |
