“C…”, “Junta de Freguesia de Argela”, “Junta de Freguesia de Lanhelas” e “Junta de Freguesia de Vilar de Mouros”, ids. nos autos, inconformadas com a sentença do TAF de Braga, datada de 09.JUN.05, que, em ACÇÃO ADMINISTRATIVA COMUM, julgou improcedente a acção, por elas, oportunamente, instaurada contra “Ministério das Obras Públicas, Transportes ...” e “Ministério das Cidades, Ordenamento do Território e Ambiente”, com intervenção principal provocada de “E…, S.A.”, e “E.P. – Estradas de Portugal, E.P.E.”, recorreram para o TCAN, formulando as seguintes conclusões:
A) A sentença proferida nos autos julgou a acção apresentada improcedente;
B) Salvo o devido respeito, não foi esta uma decisão acertada e legal;
C) Com efeito, apesar de a sentença não ser suficientemente clara, o que não ficou resolvido com o despacho que recaiu sobre o pedido de aclaração, considerou o Meritíssimo Juiz que a DIA não reveste a natureza de acto administrativo nos parâmetros do artigo 120.º do CPA;
D) Do mesmo modo, entendeu o Meritíssimo Juiz que as autoras não tinham alegado factualidade susceptível de permitir a integração da situação na previsão do artigo 13.º, n.º 3 do DL n.º 69/00, ou seja, de que tinha havido uma deliberação no sentido de que o EIA tivesse uma determinada amplitude, e que esta tinha sido extravasada pelo EIA e/ou pela DIA;
E) Ora, contrariamente ao entendimento vertido na sentença, a DIA pode ser impugnada contenciosamente, sendo-lhe imputados diferentes vícios, que não se resumem à sua conformidade com a deliberação que determinou o Estudo de Impacte Ambiental, podendo identificar-se também um erróneo julgamento e aplicação das normas ambientais e outras;
F) Nesta matéria entende o STA que sendo a DIA um “acto ou decisão que, além de ter efeitos externos por definir desde logo a posição da Administração e dos particulares interessados quanto à matéria de inserção ambiental do projecto, só por um mecanismo jurídico forçado ou mesmo difícil de aceitar poderia deixar de ser sustentado em controlo jurisdicional pelo ministério donde provém, para ficar dependente da sustentação por outro ministério. De modo que não há agora dúvidas sobre a recorribilidade contenciosa da declaração de impacte ambiental”;
G) Por outro lado, contrariamente também ao entendimento vertido na sentença recorrida, os vícios de que a DIA pode padecer não se resumem à sua desconformidade com o EIA;
H) Com efeito, tendo a DIA por efeito aprovar a localização espacial de um projecto e, por outro, a sua viabilidade do ponto de vista ambiental, e se dá parecer favorável a determinado projecto, aprovando o corredor em causa e a sua localização em determinado espaço físico, está a concretizar o normativo que o prevê aplicando-o ao caso concreto, o que justifica a sua impugnação com esse fundamento;
I) Foi isso que fizeram as autoras na petição inicial, e é isso que fazem agora novamente, expressamente invocando a nulidade da DIA de 4 de Novembro de 2003, por violação de um plano sectorial de ordenamento do território, nos termos do artigo 103.º do DL n.º 380/2003 de 22/09;
J) Em suma, incorreu a sentença em erro de julgamento, pelo que deverá ser revogada, determinando-se a prossecução dos autos para avaliação dos vícios imputados pelas autoras aos actos impugnados no âmbito da acção popular, e cujos efeitos nefastos se tentaram evitar através de uma decisão que impedisse a realização das obras tituladas por esses actos;
K) Por outro lado, a sentença recorrida não se pronunciou sobre uma das questões levantadas na petição inicial, concretamente, a decisão do Presidente do IA no processo de pós-avaliação n.º 94/A28/IC1;
L) Ora, tendo esta questão sido levada ao conhecimento do processo, tendo sido invocada a ilegalidade desta decisão e, em concreto, sido peticionado que as consequências da mesma fossem impedidas, não se vislumbra o porquê da omissão da sentença recorrida;
M) Nem o facto de as autoras terem clarificado a sua petição inicial, afastando algumas deficiências de que a mesma pudesse padecer, mas que foram fruto apenas da complexidade do procedimento administrativo em que se inserem os actos administrativos e as acções contrárias ao ambiente identificadas nesta acção popular, pode justificar a omissão de pronúncia de que padece a sentença recorrida;
N) Na verdade, essa clarificação serviu apenas para as autoras exporem a sua posição no âmbito desta acção popular, identificando mais pormenorizadamente os actos administrativos em questão bem como as acções cuja cessação pretendiam, e que estão com os referidos actos intimamente ligadas;
O) Para além de que, ainda que se entenda terem sido invocados novos vícios, não se tratou sequer de uma alteração do pedido, mas apenas e só de uma clarificação da petição inicial, por um lado, e, por outro, da legítima invocação de um vício de nulidade, de conhecimento oficioso e invocável a todo o tempo;
P) Por fim, a sentença recorrida incorre em novo erro de julgamento por não se ter pronunciado sobre autorização da Estradas de Portugal (ex. IEP) enviada à E… em 09.06.2004 para inícios dos trabalhos do Troço Norte;
Q) Se realmente este acto não foi incluído na petição inicial (nem poderia porque à data de interposição da acção popular ainda não tinha sido emitido nem era do conhecimento das autoras), não é menos verdade que este acto foi, logo que conhecido, levado ao conhecimento do processo judicial, peticionando-se que as obras ao mesmo inerentes fossem impedidas por constituírem uma ofensa ao ambiente;
R) Por outro lado, na clarificação apresentada a convite do Tribunal, as autoras invocaram também expressamente a nulidade deste acto o que, por ser invocável e conhecido a todo o tempo, deveria também ter sido objecto de pronúncia pelo Tribunal;
S) Ainda que tal não tenha sido invocado expressamente pelas autoras, em nome do princípio pro-actione e com vista a garantir a tutela jurisdicional efectiva, sobrepondo a questão substancial à questão formal, o pedido de declaração de nulidade da autorização da Estradas de Portugal consubstancia uma ampliação do pedido inicial, uma vez que se trata de mais um acto integrado no complexo procedimento administrativo em causa e que vem na sequência dos actos anteriores e que deviam também ter sido conhecidos na sentença, a saber a DIA e o acto emitido pelo Presidente do Instituto do Ambiente;
T) Esta ampliação, ainda que não de modo expresso, foi requerida, em tempo, quando, na sequência do convite do Tribunal para clarificar a posição assumida na petição inicial, foi peticionada a declaração de nulidade da autorização da Estradas de Portugal para o inicio das obras;
U) Nestes termos, não tendo a sentença tomado conhecimento da legalidade e dos vícios imputados à autorização da Estradas de Portugal (ex. IEP), com fundamento no facto de esta não estar incluída na petição inicial, incorre a sentença em erro de julgamento, pelo que deverá por isso ser revogada, ordenando a remessa do processo à primeira instância para análise das questões suscitadas pelas autoras.

O R. “Ministério do Ambiente, do Ordenamento do Território e do Desenvolvimento Regional” contra-alegou pugnando pela improcedência do recurso.

A Interveniente E…, S.A., contra-alegou, igualmente, tendo apresentado as seguintes conclusões:
A. O Tribunal ad quem deverá conhecer do objecto do presente litígio, nos termos do disposto no art. 149º do CPTA, mesmo que considere que a decisão judicial em questão é nula, diversamente do que parece ser o entendimento preconizado pelas Recorrentes.
B. “No contexto” dos autos, note-se bem, a DIA de 4 de Novembro de 2003 traduz um acto meramente instrumental da decisão final de aprovação do projecto de execução (“PE”) pela entidade licenciadora, a EP, sendo este acto, a aprovação do PE, enquanto acto final do procedimento tendente à construção da designada “Ligação a Caminha”, o acto susceptível de ser contenciosamente sindicado (o qual ainda não foi praticado).
C. Tendo presente que o procedimento de AIA consiste num “sub-procedimento” do procedimento de autorização de um determinado projecto e, bem assim, que somente uma DIA desfavorável é vinculativa, conforme resulta da conjugação disposto nos arts. 17º e 20º do Decreto-Lei n.º 69/2000, de 3 de Maio, afigura-se-nos, com meridiana clareza, que a DIA de 4 de Novembro de 2003, sendo uma DIA condicionalmente favorável, não é susceptível de ser impugnada.
D. Uma DIA que seja favorável ou condicionalmente favorável não define, pelo menos em regra, a situação jurídica dos particulares, logo, carece de um efeito lesivo sobre a esfera jurídica dos mesmos e, por isso, é insusceptível de ser impugnada, atentos os “parâmetros do art. 120º do CPA”, como bem compulsou o Mmo. Juiz a quo.
E. A não ser assim, a fase de pós-avaliação perderia o interesse, inegável, que a lei lhe confere: é nessa fase que se verifica, por exemplo, se o proponente cumpre as condições vertidas na DIA, muitas vezes com recurso a medidas de minimização de impactes ambientais ou outros detectados na primeira fase do procedimento de AIA.
F. Não se nos afigura, pois, que haja qualquer “erro de julgamento” na sentença recorrida ao considerar que, “no contexto” dos autos, a DIA condicionalmente favorável, de 4 de Novembro de 2003, não se inscreve no conceito de acto administrativo atentos os “parâmetros do art. 120º do CPA”.
G. Admitindo sem conceder, e por mero dever de patrocínio, que qualquer DIA configura um acto administrativo susceptível de ser contenciosamente impugnado, sempre se dirá que não se vê como a DIA em apreço, a de 4 de Novembro de 2003, mas também a DIA que lhe deu origem, a de 18 de Novembro de 2002, possam enfermar de qualquer ilegalidade, maxime, que sejam ilegais por contenderem com o PRN, conforme é sustentado pelas Recorrentes.
H. As Recorrentes deviam saber que o PRN não contempla – nem de perto, nem de longe – todos os pontos intermédios e nós de ligação em que se espraiam os diversos IP’s, IC’s ER´s ou Auto-estradas; contém apenas um esqueleto das traves mestras ordenadoras das estradas construídas ou a construir em Portugal.
I. Tanto assim é, sendo que os exemplos em todo o IC1 são infindáveis, que a ligação ao concelho de Caminha já é actualmente assegurada por outras saídas de ligação situadas no concelho de Caminha, concretamente em Orbacém, Riba de Âncora e Dem; e nenhuma destas saídas de ligação está prevista no PRN. Não há aqui qualquer ilegalidade.
J. O que importa deixar assinalado é que o citado PRN inclui, no que respeita a itinerários complementares, como é o caso em apreço (“IC1 Viana do Castelo – Caminha”), na Lista II – Rede complementar –, a menção IC1 Valença - Guia, constando enquanto “pontos extremos e intermédios” o troço Valença - Viana do Castelo.
K. Enquanto não for concluído o IC1 de Viana do Castelo até Valença (possivelmente até um ponto próximo desta cidade) o IC1, na parte que agora importa considerar, terminará em Caminha (leia-se num ponto próximo de Caminha, sito na EN 13).
L. Por essa razão, o então Réu, Ministério das Obras Públicas, Transportes e Comunicações, referiu, na respectiva contestação, que “a presente solução não pretende unicamente fazer a ligação a Caminha, mas essencialmente ligar o IC1 à EN13, a fim de permitir a ligação do IC1 a Valença, tal como programado pelo PRN” (cfr. art. 54º da contestação do citado Réu).
M. Não se vislumbra, por conseguinte, que haja qualquer violação do PRN.
N. Admitindo, sem conceder, que existe um conflito entre o disposto no PRN e o disposto no Contrato de Concessão quanto ao traçado da “Ligação a Caminha”, sempre se dirá que a tese das Recorrentes radica num erro jurídico na análise desta questão.
O. Bastaria, para chegarem a esta conclusão, que as Recorrentes tivessem presente uma regra jurídica elementar: “lex posterior derogat legi priori” (cfr. art. 7º do Código Civil).
P. Com efeito, atenta aquela regra basilar e considerando que ambos os diplomas em apreço detêm uma força hierárquica normativa idêntica, parece-nos óbvio que as disposições do PRN, aprovado pelo DL n.º 222/98, de 17 de Julho, ou seja, em data anterior ao DL n.º 119-B/99, de 14 de Abril, devem considerar-se derrogadas em caso de conflito com as disposições deste último diploma.
Q. Em suma, ou se entende, como nos parece óbvio, que não existe qualquer desadequação entre o previsto nos mapas do PRN e a construção de uma “Ligação a Caminha”, pois que o PRN apenas prevê as grandes traves mestras dos diversos IP’s, IC’s, ER’s e Auto-estradas, ou, diversamente, se entende que existe um conflito de normas e o mesmo deve ser solucionado por aplicação do princípio “lex posterior derogat legi priori”.
R. Em qualquer dos casos, não há nenhuma ilegalidade relativamente à aludida “Ligação a Caminha” e, por conseguinte, não se regista, por este motivo, qualquer ilegalidade na DIA de 4 de Novembro de 2003 e, bem assim, na DIA de 18 de Novembro de 2002.
S. As Recorrentes alegam ainda que a sentença recorrida enferma de nulidade pelo facto do Tribunal a quo não ter tomado posição sobre a decisão do Presidente do IA, no âmbito do processo de pós avaliação n.º 94/A28/IC1, e sobre a decisão da ora Recorrida EP (então ainda IEP) comunicada à ora Recorrida E..., em 9 de Junho de 2004, para o início dos trabalhos do designado “Troço Norte” (cfr. conclusões “K” e “P” das alegações de recurso).
T. Não lhes assiste, contudo, razão porquanto a prolixa petição inicial que submeteram ao Tribunal a quo não incluiu, isto é, não exteriorizou, pelo menos de forma objectiva, que tais decisões eram objecto de impugnação contenciosa.
U. Na verdade, somente após o convite do Tribunal a quo para que as Recorrentes viessem aos autos clarificar – e não corrigir a petição inicial, note-se bem – quais os actos administrativos que, afinal, as Recorrentes pretendiam impugnar, aquelas decisões foram indicadas como sendo objecto da acção popular em questão.
V. Nessa medida, atento o princípio da estabilidade da instância, o Tribunal a quo não deve pronunciar-se sobre tais matérias.
W. Não se regista, pois, qualquer ilegítima omissão de pronúncia por parte do Mmo. Juiz que inquine a sentença proferida.
X. Admitindo, sem conceder e por mero dever de patrocínio, que a sentença recorrida padece de nulidade por omissão de pronúncia, sempre se dirá que o Tribunal ad quem não poderá acompanhar a tese das Recorrentes quanto à putativa ilegalidade das decisões em apreço, já que tal tese carece de fundamento.
Y. O PE da designada “Ligação a Caminha” continua em fase de pós-avaliação ambiental e, pese embora alguma confusão das Recorrentes a este propósito, nem a decisão do Presidente do IA, nem a subsequente decisão da ora Recorrida EP, agora em apreço, respeitam à Ligação a Caminha (referem-se antes, em ambos os casos, ao designado “Troço Norte” do Sublanço Riba de Âncora / Caminha).
Z. No que tange ao dito “Troço Norte” do Sublanço Riba de Âncora / Caminha, importa realçar que após o parecer da Comissão de Avaliação, de Maio de 2004, sobre o RECAPE do PE deste Troço, o Presidente do IA remeteu uma comunicação para a Recorrida EP e para a Recorrida E… (ambas no final do mês de Maio de 2004) na qual foram indicadas que acções deveriam ser tomadas pela Recorrida E… à luz do aludido parecer.
AA. Após a análise da documentação relevante apresentada pela Recorrida E…, a Recorrida EP manifestou a sua concordância para o início dos trabalhos no aludido Troço Norte solicitando apenas que tal documentação lhe fosse formalmente entregue pela E…, como veio a suceder logo no dia 11 de Junho de 2004, tendo depois iniciado os trabalhos tendentes à construção do dito Troço Norte.
BB. Do que fica dito, resulta que a Recorrida EP autorizou a Recorrida E… a iniciar os trabalhos de construção do sobredito Troço Norte, somente após ter examinado e discutido com a Concessionária (E…) a documentação por esta entregue a fim de serem satisfeitos os “aspectos” (em aberto) referentes ao PE deste Troço, que foram mencionados na carta do Presidente do IA de Maio de 2004.
CC. A decisão do Presidente do IA, ínsita na referida comunicação de Maio de 2004, e que as Recorrentes questionam nos presentes autos, é lícita porquanto resulta do proémio do art. 27º do DL n.º 69/2000 que a Autoridade de AIA, ou seja, o IA, detém as necessárias competências para “dirigir e orientar a pós-avaliação do projecto, abrangendo as condições do seu licenciamento ou autorização, construção, funcionamento, exploração e desactivação, visando as seguintes finalidades: a). Avaliação da conformidade do projecto de execução com a DIA, nomeadamente o cumprimento dos termos e condições nela fixados (...)”, (sublinhados nossos).
DD. Desta sorte, e diversamente do que sustentam as Recorrentes, não descortinamos qualquer ilegalidade, assacável à Recorrida EP, ou a qualquer outra entidade, designadamente ao Presidente do IA, neste procedimento de AIA.

Finalmente, a Interveniente E.P. – Estradas de Portugal, E.P.E., contra-alegou também, tendo apresentado as seguintes alegações:

1ª - As ora recorrentes não atentaram devidamente na sentença recorrida;

2ª - O que nesta última se começou por referir, com inteira propriedade, a respeito da inimpugnabilidade da DIA, foi que no contexto dos autos a DIA tem uma finalidade meramente instrumental;

3ª - As ora recorrentes não são destinatárias da DIA, sendo certo que esta não consubstancia uma autorização da obra e não é susceptível de produzir uma lesão na sua esfera jurídica;

4ª - A DIA posta em causa não viola qualquer disposição do PRN ou outra;

5ª - Ao contrário daquilo que as recorrentes pretendem fazer crer, a ligação por auto-estrada entre Viana do Castelo e Caminha está prevista na legislação aplicável e pertinente, mormente no D.L. n.º 234/01, de 28/8, que aprovou as Bases da Concessão SCUT do Norte Litoral;

6ª - O tribunal a quo não incorreu em omissão de pronúncia;

7ª - Os actos administrativos cuja legalidade as ora recorrentes pretendem ver apreciada não foram impugnados – como elas próprias admitem – na p.i. e, como tal, não podem ser apreciados, em obediência ao princípio da estabilidade da instância, como o tribunal a quo bem decidiu;

8ª - É inteiramente claro que a presente acção apenas tem por objecto o pedido de defesa de interesses difusos, tal como previsto na Lei n.º 83/95, de 31 de Agosto;

9ª - E não também, na forma cumulada, a impugnação de actos administrativos, porquanto neste último caso teria acção que ter sido convertida, com as devidas adaptações, em acção administrativa especial, nos termos e para os efeitos do disposto no artigo 5º, n.º 1, do C.P.T.A., o que não sucedeu;

10ª - Independentemente do exposto, e sem conceder, a autorização do então I.E.P. de 09.06.04 revela-se perfeitamente legal e adequada.

O Dignº Procurador-Geral Adjunto não emitiu pronúncia nesta instância.
Colhidos os vistos legais, o processo é submetido à Secção do Contencioso Administrativo para julgamento do recurso.

II- QUESTÕES A DECIDIR NO RECURSO
Como fundamento do presente recurso jurisdicional, imputam as Recorrentes à sentença impugnada as seguintes nulidades e erros de julgamento:
a) As invocadas nulidade da sentença quer por omissão de pronúncia sobre os vícios imputados à DIA quer por omissão de pronúncia sobre a validade da decisão do Presidente do IA, em referência, quer, ainda, por omissão de pronúncia sobre a validade da Autorização do Instituto de Estradas de Portugal, em referência nos autos; e
b) O invocado erro de julgamento da sentença sobre a apreciação efectuada sobre a natureza jurídica da DIA e da sua compatibilidade ou desconformidade com o EIA.

III- FUNDAMENTAÇÃO
III-1. Matéria de facto
A sentença recorrida deu como provados os seguintes factos:
1. O DL 234/01, de 28.08, aprovou as bases da concessão da concepção, projecto, construção, financiamento, conservação e exploração dos lanços de auto-estrada e conjuntos viários associados, designada por Concessão SCUT do Norte Litoral e atribuiu a concessão à E…, S.A. (E…) – artigos 1º e 2º do dito DL 234/01;
2. Naquele diploma prevê-se, no que aqui interessa, o lanço de auto-estrada IC 1 – Viana do Castelo (IP 9) – Caminha – Base II.1.c);
3. O Instituto das Estradas de Portugal apresentou, ao Instituto do Ambiente (IA), o Estudo de Impacte Ambiental proposto pela E… para o lanço “IC 1 – Viana do Castelo – Caminha - Ligação a Caminha, tendo sido constituída a Comissão de Avaliação respectiva, elaborado o respectivo parecer e, afinal, emitida a Declaração de Impacte Ambiental – docs. juntos pelas autoras.

Por configurar interesse para a decisão do recurso jurisdicional, aditam-se à matéria de facto fixada na decisão recorrida os seguintes factos:

4. Em virtude de terem surgido dúvidas sobre o objecto da causa, por despacho datado de 11.JAN.05, as AA. foram convidadas a clarificar a petição inicial por forma a identificarem os actos administrativos impugnados ou a prevenção e/ou cessação de infracções almejadas; e

5. Mediante requerimento de fls. , as AA. clarificaram e/ou identificaram as obras cuja execução pretendem ver impedida bem como os actos administrativos impugnados.

III-2. Matéria de direito
Como supra se deixou dito, são duas as questões que constituem objecto do presente recurso jurisdicional, a saber:
a) Da nulidade da sentença seja por omissão de pronúncia sobre os vícios imputados à DIA seja por omissão de pronúncia sobre a validade da decisão do Presidente do IA, em referência, seja, ainda, por omissão de pronúncia sobre a validade da Autorização do Instituto de Estradas de Portugal, em referência nos autos; e
b) Do erro de julgamento da sentença sobre a apreciação efectuada sobre a natureza jurídica da DIA e da sua compatibilidade ou desconformidade com o EIA.

A sentença recorrida considerou que a ligação do IC 1 à EN 13, em Caminha (artigos 11 a 43 da petição inicial), cujo projecto de construção constitui objecto da presente acção não está prevista no Plano Rodoviário Nacional (PRN), aprovado pelo DL 222/98, de 17.07 e alterado pela Lei 98/99, de 26.07, nem nas bases da concessão SCUT do Norte Litoral, constantes do DL 234/01, de 28.08.01.
Apesar disso, foi do entendimento que a Declaração de Impacte Ambiental (DIA) tem uma finalidade meramente instrumental relativamente à decisão de autorizar ou não a obra em causa, a praticar pela entidade com competência para tanto, a saber a EP – Estradas de Portugal, E.P.E, para efeitos de Avaliação de Impacte Ambiental (AIA), conforme dispõe o artº 13º.1 do DL 69/00, de 03.05, pelo que a DIA não reveste, nesse contexto, a natureza de acto administrativo, nos parâmetros do artº 120º do CPA e de que, por isso, seja licito pedir a anulação – ver artº 2º.2.d) do CPTA.
Para além disso, considerou, ainda, que as AA. sempre deveriam ter alegado a factualidade susceptível de permitir a integração da situação na previsão do artº 13º.3 do citado DL 69/00, ou seja que tinha havido uma deliberação no sentido de que o Estudo de Impacte Ambiental (EIA) tivesse uma determinada amplitude, e que esta tinha sido extravasada pelo EIA e/ou pela DIA, tendo concluído também que a Autoridade de AIA não tem competência para delimitar o âmbito do EIA e, consequentemente, da DIA, devendo actuar em conformidade com aquilo que lhe é posto à consideração pela entidade licenciadora.
Em função disso, julgou a Acção improcedente.

III-2-1. Da nulidade da sentença por omissão de pronúncia sobre os vícios imputados à DIA, a validade da decisão do Presidente do IA, em referência nos autos, bem como sobre a validade da Autorização do Instituto de Estradas de Portugal, identificada, igualmente, nos autos.
Sustentam as Recorrentes que, apesar da sentença não ser suficientemente clara, o que não ficou resolvido com o despacho que recaiu sobre o pedido de aclaração, considerou o Meritíssimo Juiz que a DIA não reveste a natureza de acto administrativo nos parâmetros do artigo 120.º do CPA.
Do mesmo modo, entendeu o Meritíssimo Juiz que as autoras não tinham alegado factualidade susceptível de permitir a integração da situação na previsão do artigo 13.º, n.º 3 do DL n.º 69/00, ou seja, de que tinha havido uma deliberação no sentido de que o EIA tivesse uma determinada amplitude, e que esta tinha sido extravasada pelo EIA e/ou pela DIA.
Ora, contrariamente ao entendimento vertido na sentença, a DIA pode ser impugnada contenciosamente, sendo-lhe imputados diferentes vícios, que não se resumem à sua conformidade com a deliberação que determinou o Estudo de Impacte Ambiental, podendo identificar-se também um erróneo julgamento e aplicação das normas ambientais e outras.
Por outro lado, contrariamente também ao entendimento vertido na sentença recorrida, os vícios de que a DIA pode padecer não se resumem à sua desconformidade com o EIA.
Com efeito, tendo a DIA por efeito aprovar a localização espacial de um projecto e, por outro, a sua viabilidade do ponto de vista ambiental, e se dá parecer favorável a determinado projecto, aprovando o corredor em causa e a sua localização em determinado espaço físico, está a concretizar o normativo que o prevê aplicando-o ao caso concreto, o que justifica a sua impugnação com esse fundamento.
Por outro lado, a sentença recorrida não se pronunciou sobre a decisão do Presidente do IA no processo de pós-avaliação n.º 94/A28/IC1 bem como sobre a autorização da Estradas de Portugal (ex. IEP) enviada à E… Norte em 09.06.2004 para inícios dos trabalhos do Troço Norte, actos esses identificados aquando do convite formulado pelo Tribunal às AA. em ordem a clarificar a Petição Inicial por forma a identificarem os actos administrativos impugnados ou a prevenção e/ou cessação de infracções almejadas.
Vejamos se lhes assiste razão.

Sob a epígrafe de “Causas de nulidade da sentença”, estabelece o artº 668º do CPC que:
“Artº 668º
(Causas de nulidade da sentença)
1. É nula a sentença:
a) Quando não contenha a assinatura do juiz;
b) Quando não especifique os fundamentos de facto e de direito que justificam a decisão;
c) Quando os fundamentos estejam em oposição com a decisão;
d) Quando o juiz deixe de pronunciar-se sobre questões que devesse apreciar ou conheça de questões de que não podia tomar conhecimento;
e) Quando condene em quantidade superior ou em objecto diverso do pedido.”.
Do disposto em tal normativo legal resulta que, designadamente, quando o juiz deixe de pronunciar-se sobre questões que devesse apreciar ou conheça de questões de que não podia tomar conhecimento, a sentença enferma de nulidade.
Ora, no caso dos autos, as Recorrentes imputam ao despacho saneador-sentença a omissão de pronúncia sobre a apreciação dos vícios imputados quer à DIA quer às decisões do Presidente do IA e do IEP, em referência nos autos.
Acontece que, com referência à DIA, a decisão recorrida caracteriza-a como não revestindo o qualificativo de acto administrativo.
Assim sendo, com relação a tal acto, atenta a caracterização que dele é feita, não se impunha a apreciação dos vícios da teoria do acto administrativo que as Recorrentes lhes imputam.
Por outro lado, relativamente, aos demais actos cuja omissão de apreciação da respectiva legalidade é assacada pelas Recorridas ao despacho saneador-sentença, somos de considerar que, se bem que as AA., no requerimento de aclaração da petição inicial, identifiquem tais actos como constituindo objecto de impugnação e nessa medida como integrantes do objecto da acção, o certo é que, percorrendo aquele articulado, não se vislumbra que lhes seja imputado qualquer vício da teoria do acto administrativo.
Assim sendo, também com referência atais actos, não ocorre a omissão de pronúncia que as AA., ora Recorrentes, assinalam à decisão judicial recorrida.
Nestes termos improcede a arguida nulidade de sentença por omissão de pronúncia.

III-2-2. Do erro de julgamento da sentença sobre a apreciação efectuada sobre a natureza jurídica da DIA e da sua compatibilidade ou desconformidade com o EIA.
Invocam as Recorrentes que entendeu o Meritíssimo Juiz que as autoras não tinham alegado factualidade susceptível de permitir a integração da situação na previsão do artigo 13.º, n.º 3 do DL n.º 69/00, ou seja, de que tinha havido uma deliberação no sentido de que o EIA tivesse uma determinada amplitude, e que esta tinha sido extravasada pelo EIA e/ou pela DIA.
Ora, contrariamente ao entendimento vertido na sentença, a DIA pode ser impugnada contenciosamente, sendo-lhe imputados diferentes vícios, que não se resumem à sua conformidade com a deliberação que determinou o Estudo de Impacte Ambiental, podendo identificar-se também um erróneo julgamento e aplicação das normas ambientais e outras.
Por outro lado, contrariamente também ao entendimento vertido na sentença recorrida, os vícios de que a DIA pode padecer não se resumem à sua desconformidade com o EIA.
Com efeito, tendo a DIA por efeito aprovar a localização espacial de um projecto e, por outro, a sua viabilidade do ponto de vista ambiental, e se dá parecer favorável a determinado projecto, aprovando o corredor em causa e a sua localização em determinado espaço físico, está a concretizar o normativo que o prevê aplicando-o ao caso concreto, o que justifica a sua impugnação com esse fundamento.
Foi isso que fizeram as autoras na petição inicial, e é isso que fazem agora novamente, expressamente invocando a nulidade da DIA de 4 de Novembro de 2003, por violação de um plano sectorial de ordenamento do território, nos termos do artigo 103.º do DL n.º 380/2003 de 22/09.
Em suma, incorreu a sentença em erro de julgamento, pelo que deverá ser revogada, determinando-se a prossecução dos autos para avaliação dos vícios imputados pelas autoras aos actos impugnados no âmbito da acção popular, e cujos efeitos nefastos se tentaram evitar através de uma decisão que impedisse a realização das obras tituladas por esses actos.
Vejamos.

As AA. intentaram a presente acção administrativa comum peticionando ao Tribunal que impedisse a realização das obras do lanço “IC 1 – Viana do Castelo – Caminha - Ligação a Caminha – Alternativa 1”; do lanço “A 28 / IC 1 – Viana do Castelo – Caminha – Troço Norte – Riba de Âncora / Caminha – solução 2”; e de qualquer outra alternativa para estes lanços, sem que seja efectuado um novo Estudo de Impacte Ambiental.
Para além disso, peticionaram, ainda, a condenação dos RR. no pagamento de uma indemnização a quantificar logo que possível.
Em virtude de terem surgido dúvidas ao Juiz a quo sobre o objecto da causa, por despacho datado de 11.JAN.05, as AA. foram convidadas a clarificar a petição inicial por forma a identificarem os actos administrativos impugnados ou a prevenção e/ou cessação de infracções almejadas, tendo, mediante requerimento de fls. , as AA. clarificado aquele articulado, tendo identificado as obras cuja execução pretendem ver impedida bem como os actos administrativos que pretendem impugnar.

Ora, em matéria de formas de processo e no que se refere aos processos principais, o novo contencioso administrativo contempla as seguintes formas de processo:
a) A acção administrativa comum ( Cfr. artºs 37 e segs.);
b) A acção administrativa especial (Cfr. artºs 46º e segs.);
c) O contencioso eleitoral (Cfr. artºs 97º e segs.);
d) O contencioso pré-contratual (Cfr. artºs 100º e segs.); e
e) Os processos de Intimação para a prestação de informações, consulta de processos ou passagem de certidões e para a protecção de direitos, liberdades e garantias (Cfr. artºs 104º e segs.).
Assim, confrontando estas diversas formas de processo, temos que, por exemplo, a acção administrativa comum corresponde ao contencioso das acções de responsabilidade civil e sobre contratos.
Por outro lado, a acção administrativa especial respeita aos processos de impugnação de actos administrativos e de normas regulamentares.
Com efeito, dispõe o artº 46º do CPTA, referente ao objecto da acção administrativa especial que:
“Artº 46º
(Objecto)
1 – Seguem a forma da acção administrativa especial, com a tramitação regulada no capítulo III do presente título, os processos cujo objecto sejam pretensões emergentes da prática ou omissão ilegal de actos administrativos, bem como de normas que tenham ou devessem ter sido emitidas ao abrigo de disposições de direito administrativo.
2 – Nos processos referidos no número anterior podem ser formulados os seguintes pedidos principais:
a) Anulação de um acto administrativo ou declaração da sua nulidade ou inexistência jurídica;
b) Condenação à prática de um acto administrativo legalmente devido;
c) Declaração da ilegalidade de uma norma emitida ao abrigo de disposições de direito administrativo;
d) Declaração da ilegalidade da não emanação de uma norma que devesse ter sido emitida ao abrigo de disposições de direito administrativo.
3 – (...)”
Artº 47º
(Cumulação de pedidos)
1 – Com qualquer dos pedidos principais enunciados no n.o 2 do artigo anterior podem ser cumulados outros que com aqueles apresentem uma relação material de conexão, segundo o disposto no artigo 4.o e, designadamente, o pedido de condenação da Administração à reparação dos danos resultantes da actuação ou omissão administrativa ilegal.
2 – O pedido de anulação ou de declaração de nulidade ou inexistência de um acto administrativo pode ser nomeadamente cumulado com:
a) O pedido de condenação à prática do acto administrativo devido, em substituição, total ou parcial, do acto praticado;
b) O pedido de condenação da Administração à adopção dos actos e operações necessários para reconstituir a situação que existiria se o acto anulado não tivesse sido praticado e dar cumprimento aos deveres que ela não tenha cumprido com fundamento no acto impugnado;
c) O pedido de anulação ou declaração de nulidade do contrato em cujo procedimento de formação se integrava o acto impugnado;
d) Outros pedidos relacionados com a execução do contrato, quando o acto impugnado seja relativo a essa execução.
3 – A não formulação dos pedidos cumulativos mencionados no número anterior não preclude a possibilidade de as mesmas pretensões serem accionadas no âmbito do processo de execução da sentença de anulação.
4 – (...)”..
Em contraponto com o objecto da acção administrativa especial, o objecto da acção administrativa comum encontra-se enunciado pelo artº 37º do mesmo Código.
Com efeito estabelece o artº 37º do CPTA que:
“Artº 37º
(Objecto)
1 – Seguem a forma da acção administrativa comum os processos que tenham por objecto litígios cuja apreciação se inscreva no âmbito da jurisdição administrativa e que, nem neste Código nem em legislação avulsa, sejam objecto de regulação especial.
2 – Seguem, designadamente, a forma da acção administrativa comum os processos que tenham por objecto litígios relativos a:
a) Reconhecimento de situações jurídicas subjectivas directamente decorrentes de normas jurídico-administrativas ou de actos jurídicos praticados ao abrigo de disposições de direito administrativo;
b) Reconhecimento de qualidades ou do preenchimento de condições;
c) Condenação à adopção ou abstenção de comportamentos, designadamente a condenação da Administração à não emissão de um acto administrativo, quando seja provável a emissão de um acto lesivo;
d) Condenação da Administração à adopção das condutas necessárias ao restabelecimento de direitos ou interesses violados;
e) Condenação da Administração ao cumprimento de deveres de prestar que directamente decorram de normas jurídico-administrativas e não envolvam a emissão de um acto administrativo impugnável, ou que tenham sido constituídos por actos jurídicos praticados ao abrigo de disposições de direito administrativo, e que podem ter por objecto o pagamento de uma quantia, a entrega de uma coisa ou a prestação de um facto;
f) Responsabilidade civil das pessoas colectivas, bem como dos titulares dos seus órgãos, funcionários ou agentes, incluindo acções de regresso;
g) Condenação ao pagamento de indemnizações decorrentes da imposição de sacrifícios por razões de interesse público;
h) Interpretação, validade ou execução de contratos;
i) Enriquecimento sem causa;
j) Relações jurídicas entre entidades administrativas.
3 – (...)”.
Para além disso, dispõe, ainda, o artº 5º do CPTA, sob a epígrafe “Regime de admissibilidade da cumulação de pedidos” que:
“Artº 5º
(Regime de admissibilidade da cumulação de pedidos)
1 – Não obsta à cumulação de pedidos a circunstância de aos pedidos cumulados corresponderem diferentes formas de processo, adoptando-se, nesse caso, a forma da acção administrativa especial, com as adaptações que se revelem necessárias.
2 – Quando algum dos pedidos cumulados não pertença ao âmbito da jurisdição administrativa, há lugar à absolvição da instância relativamente a esse pedido.”.
A propósito da delimitação entre estas duas formas de processo refere, ainda, MÁRIO AROSO DE ALMEIDA, in “O Novo Regime do Processo nos Tribunais Administrativos”, a pp. 78, que:
“Pode dizer-se, em termos genéricos, que a nova contraposição que o CPTA estabelece entre as formas da acção administrativa comum e da acção administrativa especial assenta no critério de saber se o processo diz ou não respeito ao exercício de poderes de autoridade por parte da Administração. (...) Com efeito, determina o artº 46º que seguem a forma da acção administrativa especial os processos impugnatórios dirigidos à remoção de actos de autoridade praticados pela Administração (actos administrativos ou normas regulamentares) bem como os processos dirigidos à condenação da Administração à emissão desses actos de autoridade (actos administrativos ou normas regulamentares). Nos restantes casos, ou seja, sempre que nele não sejam deduzidos estes tipos específicos de pretensões, o processo deve ser tramitado segundo a forma da acção administrativa comum (cfr. artigo 37º).”
Ora, no caso dos autos, as AA., ora Recorrentes, utilizaram a forma de processo acção administrativa comum, nela tendo deduzido os seguintes pedidos:
- A condenação dos RR. no impedimento da realização das obras do lanço “IC 1 – Viana do Castelo – Caminha - Ligação a Caminha – Alternativa 1”; do lanço “A 28 / IC 1 – Viana do Castelo – Caminha – Troço Norte – Riba de Âncora / Caminha – solução 2”; e de qualquer outra alternativa para estes lanços, sem que seja efectuado um novo Estudo de Impacte Ambiental;
- A condenação dos RR. no pagamento de uma indemnização a quantificar logo que possível; e
- A declaração de nulidade ou a anulação de actos administrativos que identificam.
Ora, acontece que, perante a formulação de tais pedidos e o disposto nos normativos legais, atrás citados, a forma de processo correspondente é a acção administrativa especial.
Acontece também que, no despacho saneador-sentença – decisão impugnada – o tribunal a quo, se bem que tivesse apreciado de nulidades processuais e de excepções dilatórias invocadas pelas partes, não se pronunciou sobre a forma de processo.
Acontece que, em função de tudo quanto se deixou expendido, afigura-se que o meio processual adequado aos pedidos formulados, no caso dos autos é a acção administrativa especial e não a acção administrativa comum.
Assim sendo, há erro na forma de processo.
Entretanto, se a forma de processo escolhida não corresponder à natureza ou ao valor da acção, mandar-se-á seguir a forma adequada.
Porém, se tal vício se constatar em momento posterior da marcha do processo, rege, então, o disposto no art. 199º do mesmo Código, importando, nesse caso, o erro na forma de processo a anulação dos actos que não possam ser aproveitados, não podendo, todavia, aproveitar-se os actos já praticados, se do facto resultar a diminuição de garantias do demandado - Cfr. art. 199º-1 e 2 do C.P.C..
No caso dos autos, perante o erro na forma de processo detectado, parece nada obstar que se mande seguir a forma adequada, no caso a da acção administrativa especial.
Assim sendo, por tudo quanto fica dito, somos de concluir ocorrer no caso dos autos, erro na forma de processo, sendo que no caso se configura possível mandar seguir a forma adequada – a acção administrativa especial.
Nestes termos, ocorrendo a existência de erro na forma de processo, nos termos que se deixaram assinalados, impõe-se, em consequência, a anulação da decisão impugnada, e a baixa do processo ao tribunal a quo, para ulterior tramitação processual.

IV- DECISÃO
Termos em que acordam os juízes da Secção do Contencioso Administrativo do TCAN em anular a decisão recorrida e ordenar a baixa do processo ao tribunal de 1ª instância para ulterior tramitação processual.
Sem custas.
Porto, 15 de Novembro de 2007
Ass. José Luís Paulo Escudeiro
Ass. Ana Paula Soares Leite Martins Portela
Ass. José Augusto Araújo Veloso ("voto vencido, na medida em que teria conhecido do invocado erro de julgamento, apenas ordenando o prosseguimento dos autos se este improcedesse, com a advertência ao tribunal "a quo" para conhecer do eventual erro na forma do processo")