| Decisão Texto Integral: | Acordam, em conferência, os juízes da Secção de Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Norte:
1.RELATÓRIO.
MUNICÍPIO DE G..., inconformado, interpôs recurso jurisdicional da sentença do Tribunal Administrativo e Fiscal do Porto, proferida em 20 de abril de 2014, que julgou procedente a ação administrativa comum intentada por JNP-SOCIEDADE DE CONSTRUÇÕES, S.A, [atualmente Massa Falida de JNP-SOCIEDADE DE CONSTRUÇÕES, S.A], anulando a deliberação emanada pelo executivo camarário em 08 de maio de 2008 que lhe aplicou a multa de € 48.407,33 (quarenta e oito mil quatrocentos e sete euros e trinta e três cêntimos), ao abrigo do artigo 201.º do Decreto-Lei n.º 59/99, de 02 de março.** O Recorrente alegou, e formulou as seguintes CONCLUSÕES de recurso que aqui se reproduzem:
«1. O tribunal a quo considerou que o recorrente não pretendia que a obra estivesse pronta para a abertura do ano lectivo de 2008/2009 (ponto 21 da matéria assente).
2. Sucede que na acareação efectuada no dia 4 de Fevereiro de 2014, a testemunha AJMF refere que depois de ultrapassado o prazo de conclusão da obra era indiferente para a Câmara a data de conclusão, uma vez que já era impossível a inauguração da obra no início do ano lectivo de 2007/2008 (minutos 38 a 40).
3. Da acareação resulta ainda que antes da data prevista para a conclusão da empreitada nunca a recorrida foi informada de que a obra deveria estar pronta para o ano lectivo de 2008/2009, essa informação só surge após Agosto de 2007, isto porque e conforme consta do depoimento da testemunha AJMF após essa data (agosto de 2007) era indiferente que a obra terminasse em Novembro/Janeiro ou Março uma vez que o ano lectivo só se inicia em Setembro/Outubro (minutos 48 a 54 ).
4. Face ao exposto e sendo do conhecimento geral, que ano lectivo se inicia nesses meses é evidente que a não conclusão da obra na data contratualmente estabelecida impossibilitou a abertura da escola no ano lectivo de 2007/2008 e como tal, só seria possível inaugurar a escola no ano lectivo seguinte 2008/2009.
5. Pelo que não se pode dar como provado o ponto 21 da matéria de facto.
6. A recorrida sabia que, apesar de ter sido concedida uma prorrogação, o recorrente poderia aplicar uma multa contratual, nos termos do artigo 201.º DL 59/99.
7. Isto porque do teor da notificação resulta que apesar de conceder a prorrogação do prazo por 60 dias, sem direito a revisão de preços, o recorrente não prescindiu da possibilidade de aplicar a multa contratual nos termos do artigo 201º do Decreto-Lei 59/99 de 2 de Março, e como tal, na notificação consta o prazo que o recorrido tem para deduzir defesa ou impugnar.
8. Acresce ainda que o recorrente podia, até a recepção provisória aplicar multas contratuais, nos termos do artigo 233 n.º 4 “Feita a recepção provisória, não poderá haver lugar à aplicação de multas contratuais correspondentes a factos ou situações anteriores. “, pelo que o tribunal a quo não poderia retirar qualquer consequência jurídica da ausência de aplicação imediata de multa.
9. O tribunal a quo considerou ainda que ocorreu uma “prorrogação tácita do prazo de conclusão da empreitada “ e porque assim “ é, impõe-se concluir que a contagem do prazo de 60 dias concedido pelo dono da obra não se iniciou no termo do prazo contratual, já que este foi tacitamente prorrogado”.
10. Sucede que não pode haver prorrogação do prazo sem que o mesmo tenho sido solicitado, ora nem a recorrida e muito menos o recorrente efectuaram qualquer pedido de prorrogação e, como tal, não pode o mesmo ter sido tacitamente deferido.
11. Por outro lado e conforme refere o ponto 2 da matéria de facto o prazo de execução da empreitada era de 180 dias a contar da data da consignação, ora a proposta da recorrida foi apresentada no âmbito do concurso público e analisado com base nesse pressuposto.
12. Caso se verificasse uma prorrogação tácita, sem qualquer fundamento, ocorreria uma violação do princípio da transparência e da concorrência.
13. Saliente-se ainda e conforme já foi referido que o recorrente podia até à data do auto da recepção provisória aplicar a multa em análise nos presentes autos.
14. Face ao exposto a sentença recorrida sofre do vício de erro de julgamento sobre a matéria de facto e erro de julgamento de direito, uma vez que viola o disposto no artigo 201º e n.º 4 do artigo 233º do Decreto-Lei 59/99 de 2 de Março»** A Recorrida Massa Insolvente de JNP-SOCIEDADE DE CONSTRUÇÕES, S.A. contra-alegou, mas não apresentou conclusões de recurso, sustentando o bem fundado da decisão recorrida, a qual deve manter-se, requerendo o não provimento do recurso. ** O Ministério Público, notificado nos termos e para efeitos do disposto no artigo 146.º do CPTA não se pronunciou sobre o mérito do recurso.** Com dispensa de vistos, os autos foram submetidos à Conferência para julgamento. ** 2.DELIMITAÇÃO DO OBJETO DO RECURSO- QUESTÕES DECIDENDAS.
Considerando que são as conclusões de recurso que delimitam o seu objeto, as questões suscitadas que cumpre decidir, cifram-se em saber se a decisão judicial recorrida enferma de (i) erro de julgamento sobre a matéria de facto dada como assente no ponto 21.º da fundamentação de facto da decisão recorrida e de (ii) erro de julgamento de direito por violação do disposto no artigo 201º e n.º 4 do artigo 233º do Decreto-Lei n.º 59/99 de 2 de março.** 3.FUNDAMENTAÇÃO.
3.1.MATÉRIA DE FACTO
Com relevo para a decisão a proferir, a 1.ª instância deu como provados os seguintes factos:
«1) Em 26/01/2007 foi celebrado entre o Município de G... e a empresa JNP Sociedade de Construções, SA o “contrato de empreitada n.º 3/07”, junto como doc. 1 com a petição inicial, cujo teor se dá aqui por integralmente reproduzido.
2) O prazo de execução da empreitada era de 180 dias a contar da data da consignação (cfr. doc. 1 junto com a petição inicial).
3) Em 6/02/2007 foi lavrado o “Auto de Consignação” (cfr. doc. 2 junto com a petição inicial).
4) Em 13/04/2007 a autora apresentou os mapas de erros e omissões (cfr. doc. 6 junto com a petição inicial).
5) Por ofício de 2/11/2007, entrado na Câmara Municipal de G... nessa mesma data, a autora solicitou uma prorrogação do prazo para a conclusão da empreitada de 150 dias (cfr. doc. 3 junto com a petição inicial e doc. 1 junto com a contestação).
6) Na reunião da Câmara Municipal de G... de 17/01/2008 foi deliberado aprovar a seguinte proposta do Senhor Vice Presidente (cfr. doc. 2 junto com a contestação):
“Assunto: “Construção de Escola Pré-Primária em A... – J...” –
Pedido de prorrogação de prazo
Por requerimento registado nesta Câmara com o n.º 25353 de 02 de Novembro de 2007 o empreiteiro JNP, SA, adjudicatário da obra “Construção de Escola Pré-Primária em A... – J... solicita
uma prorrogação de prazo em 150 dias.
Tendo em conta as informações técnicas em anexo proponho:
- Conceder uma prorrogação de prazo graciosa de 60 dias, sem direito a revisão de preços;
- Após conclusão desse prazo e até final da obra a aplicação de multa contratual, nos termos do artigo 201º do Decreto-lei n.º 59/99, de 2 de Março.”
7) A autora foi notificada da deliberação referida em 6) por ofício n.º 2080, de 31/01/2008, sendo ainda informada que poderia deduzir a sua defesa ou impugnação no prazo de 8 dias (cfr. doc. 4 junto com a petição inicial).
8) Em 13/02/2008 a autora apresentou a sua defesa e pediu que fosse anulada “a decisão que delibera a aplicação de multas” (cfr. doc. 4 junto com a contestação).
9) Com referência à defesa apresentada pela autora e referida em 8), foi prestada uma informação pelo Director de Departamento das OMH da Câmara Municipal de G..., datada de 22/02/2008, nos termos que constam do doc. 5 junto com a contestação, cujo teor se dá aqui por integralmente reproduzido.
10) Na reunião de 10/04/2008 a Câmara Municipal de G... deliberou aprovar a proposta de adjudicar à autora os trabalhos a mais da empreitada (cfr. doc. 6 junto com a contestação).
11) Com referência à defesa apresentada pela autora e referida em 8), foi prestada uma informação pelo Eng. JLR, datada de 17/04/2008, nos seguintes termos (cfr. doc. 7 junto com a contestação):
“Vem o adjudicatário da obra por requerimento registado com o n.º 3926 de 2008/02/13 solicitar a anulação da decisão de aplicação de multa conforme deliberação de 2008/01/17, invocando entre outras razões que não causaram com tal atraso prejuízos à Autarquia.
O prazo contratual para conclusão da obra, acrescido das prorrogações legal e graciosa, terminou em 9 de Outubro de 2007.
O valor máximo da multa de acordo com a alínea b) do artigo 201º do DL 59/99 de 2 de Março é de 48.407,33€ (20% do valor da adjudicação) corresponde de acordo com o cálculo anexo à data de 15 de Janeiro de 2008 (96 dias contados a partir de 9 de Outubro de 2007), pelo que tendo a obra sido concluída em 31 de Março de 2008 esse prazo já foi excedido em 75 dias para além do valor máximo da multa.”
12) Na reunião da Câmara Municipal de G... de 8/05/2008 foi deliberado, tendo presente a informação referida em 11), “indeferir o pedido e aplicar uma multa no valor de 48.407,33€” (cfr. doc. 7 junto com a contestação).
13) A deliberação referida em 12) foi notificada à autora por ofício n.º 9628, de 20/05/2008 (cfr. doc. 8 junto com a petição inicial).
14) Em 23/06/2008 a autora apresentou recurso hierárquico, pedindo a anulação da referida deliberação (cfr. doc. 9 junto com a petição inicial).
15) Em 14/08/2008 foi celebrado entre o Município de G... e a empresa JNP Sociedade de Construções, SA o “adicional n.º 1 ao contrato de empreitada n.º 3/07”, junto como doc. 9 com a contestação, cujo teor se dá aqui por integralmente reproduzido.
16) Em 14/08/2008 foi lavrado o “Auto de “Recepção Provisória” e o “Auto de Medição Final” (cfr. docs. 10 e 11 juntos com a contestação).
17) Na reunião da Câmara Municipal de G... de 9/10/2008 foi deliberado aprovar a proposta apresentada pelo Senhor Vice Presidente no sentido de ser indeferido o recurso hierárquico apresentado pela autora (cfr. doc. 10 junto com a petição inicial).
18) A deliberação referida em 17) foi notificada à autora por ofício n.º 21619, de 22/10/2008 (cfr. doc. 8 junto com a petição inicial).
19) A Câmara Municipal de G... deduziu o valor da multa de € 48.407,33 no pagamento que fez à autora das facturas n.ºs 200859, 200862 e 200828 (cfr. doc. 11 junto com a petição inicial).
20) A obra não se iniciou na data da consignação em virtude de a autora, quando ia iniciar os trabalhos, se ter deparado com a existência de árvores que integram espécies protegidas que não podiam ser afectadas pelos trabalhos (cfr. depoimentos das testemunhas AJMF e JDGSP).
21) O réu pretendia que a obra estivesse pronta para a abertura do ano lectivo de 2008/2009 (cfr. depoimentos das testemunhas AJMF e JDGSP).
22) O último auto de medição é de 28/03/2008, estando a obra concluída desde essa data (cfr. doc. de fls. 23 dos autos).»* 3.2. DE DIREITO
3.2.1.Do Erro de Julgamento Sobre a Matéria de Facto.
Nas suas conclusões de recurso (cfr. 1.ª a 5.ª), o Recorrente começa por apontar à decisão recorrida erro de julgamento sobre a matéria de facto vertida no ponto 21.º da fundamentação de facto da decisão recorrida, fundando a sua discordância na prova testemunhal produzida em audiência de julgamento, que se encontra gravada, a qual, em seu entender, determina decisão diversa, impondo-se a sua reapreciação.
Antes de mais, cumpre considerar que de acordo com o disposto no artigo 662.º do CPC, o tribunal ad quem pode alterar a decisão da 1.ª instância sobre a matéria de facto se os factos tidos como assentes, a prova produzida ou um documento superveniente impuserem decisão diversa.
Decorre do regime estabelecido neste preceito, que a modificação da decisão sobre a matéria de facto proferida pelo tribunal de 1.ª instância se impõe ao tribunal ad quem sempre que a reapreciação dos meios de prova determine um resultado diverso daquele que foi declarado na 1.ª instância. Na reapreciação dos meios de prova, o tribunal ad quem procede a novo julgamento da matéria de facto impugnada, em busca da sua própria convicção [art.º 655.º, n.º1 do CPC], assim assegurando o duplo grau de jurisdição sobre essa mesma matéria, com a mesma amplitude de poderes da 1.ª instância [cfr. acórdãos do STJ de 19/10/2004, CJ – STJ -, ano XII, tomo III, pág. 72; de 22/2/2011, CJ – STJ -, ano XIX, tomo I, pág. 76; e de 24/9/2013, processo n.º 1965/04.9TBSTB.E1.S1, disponível em www.dgsi.pt].
Assim, exige-se-lhe que “analise criticamente as provas indicadas em fundamento da impugnação, quer a testemunhal, quer a documental, conjugando-as entre si, contextualizando-se, se necessário, no âmbito da demais prova disponível, de modo a formar a sua própria e autónoma convicção, que deve ser fundamentada” – cfr. Ac. do S.T.J. de 3/11/2009, processo n.º 3931/03.2TVPRT.S1, disponível em www.dgsi.pt.
Neste sentido pronunciou-se, designadamente, Abrantes Geraldes, in “ Recursos em Processo Civil – Novo Regime, Almedina”, 2ª edição, pg. 279 e ss., e Amâncio Ferreira, Almedina, 8ª edição, pg. 216.
É consabido que a prova serve apenas para criar no espírito do julgador a convicção acerca da veracidade de cada um dos factos (art.º 341.º do C.Civil), visando, de acordo com citérios de razoabilidade essenciais à aplicação do direito, criar uma convicção assente numa certeza relativa (histórico-empírica) e não uma convicção assente numa certeza absoluta própria das ciências matemáticas.
A este respeito, o Supremo Tribunal Administrativo tem entendido que a «garantia de duplo grau de jurisdição em matéria de facto» se deve harmonizar com o «princípio da livre apreciação da prova», decidindo os juízes segundo a sua prudente convicção acerca de cada facto e que, sendo o tribunal ad quem chamado a pronunciar-se privado da oralidade e da imediação que determinaram a decisão da 1.ª instância, e bem assim, que a gravação da prova não é capaz de transmitir «o conjunto de factores de persuasão que foram percepcionados, directamente, por quem primeiro julgou», o tribunal de recurso deve ser especialmente cauteloso no uso dos seus poderes de reapreciação da decisão de facto, e reservar as alterações da mesma para os casos em que ela se apresente como arbitrária, por não estar racionalmente fundada, ou em que seja seguro, de acordo com as regras da ciência, da lógica ou da experiência comum, que a decisão não é razoável [ver, entre outros, AC STA de 19.10.05, Rº394/05; AC STA de 14.03.06, Rº1015/05; AC STA de 19.11.2008, Rº601/07; AC STA 27.01.2010, Rº358/09; AC STA de 14.04.2010, Rº0751/07; AC STA de 02.06.2010, Rº200/09; AC STA de 02.06.2010, Rº0161/10 e AC STA de 21.09.2010, Rº01010/09].
Como bem observa Abrantes Geraldes, as limitações decorrentes da falta de imediação não devem esvaziar o regime da reapreciação da matéria de facto, mas tão só aconselhar especiais cuidados aquando da reapreciação dos meios de prova produzidos na 1ª instância «evitando a introdução de alterações na decisão da matéria de facto quando fazendo actuar o princípio da livre apreciação das provas, não seja possível concluir, com a necessária segurança, pela existência de erro de apreciação relativamente a concretos pontos de facto impugnados» (op. cit., pg. 282
Em suma, deve ter-se sempre presente que a eventual modificação da matéria de facto ocorre num recurso, e que a 1.ª instância tem fatores de ponderação relevantes que o tribunal ad quem não possui, dos quais destacamos a imediação, pelo que, se a decisão do julgador, devidamente fundamentada, for uma das soluções plausíveis, segundo as regras da lógica, da ciência e da experiência, ela será inatacável, visto ser proferida em obediência à lei que impõe o julgamento segundo a livre convicção. Daí que na reapreciação da matéria de facto o tribunal de recurso se deva limitar ao controle e eventual censura dos casos mais flagrantes, como sejam aqueles em que o teor de algum ou alguns dos depoimentos prestados no Tribunal “a quo” lhe foram indevidamente indiferentes, ou, de outro modo, eram de todo em todo inidóneos ou ineficientes para suportar a decisão a que se chegou ou impunham outra decisão [cfr. entre outros, Acs. STJ de 13/03/2003. Proc. n.° 03B058 in: «www.dgsi.pt/jstj», de 14/03/2006 in: CJ/ASTJ Ano XIV, Tomo I, págs. 130 e segs.; Acs. da Relação de Lisboa de 27/03/2001 in: CJ Ano XXVI, Tomo II, págs. 86 e segs., de 15/01/2004 ni:CJ Ano XXIX, Tomo I, págs. 65 e segs., de 10/11/2005 - Proc. n.° 3876/2005- 6, de 02/11/2006 - Proc. n.° 5173/2006.2 ambos in: «www.dgsi.pt/jtrl»; Acs. da Relação de Coimbra de 03/10/2000 in: CJ Ano XXV, Tomo IV, págs. 27 e segs., de 22/05/2004 - Proc. n.° 3480/03, de 22/06/2004 - Proc. n.° 1861/04 ambos in: «www.dgsi.pt/jtrc»; Acs. da Relação do Porto de 29/05/2006 - Proc. n.° 0650899 in: «www.dgsi.pt/jtrp»; Acs. Relação de Guimarães de 19/05/2004 - Proc. n,° 856/04-2, de 11/06/2005 - Proc. n.° 1972/05-2 in: «www.dgsi.pt/jtrg»].
Isto dito, importa ainda referir que para o Recorrente impugnar validamente a decisão proferida sobre a matéria de facto, o mesmo tem de respeitar os ónus que o artigo 640.º põe a seu cargo, e que passam pela obrigação de especificar, sob pena de rejeição:
a) Os concretos pontos de facto que considera incorrectamente julgados;
b) Os concretos meios probatórios, constantes do processo ou de registo ou gravação nele realizada, que impunham decisão sobre os pontos da matéria de facto impugnados diversa da recorrida;
c) A decisão que, no seu entender, deve ser proferida sobre as questões de facto impugnadas
2.No caso previsto na alínea b) do número anterior, observa-se o seguinte:
a)Quando os meios probatórios invocados como fundamento do erro na apreciação das provas tenham sido gravados, incumbe ao recorrente, sob pena de imediata rejeição do recurso na respetiva parte, indicar com exatidão as passagens da gravação em que se funda o seu recurso, sem prejuízo de poder proceder à transcrição dos excertos que considere relevantes.
b) Independentemente dos poderes de investigação oficiosa do tribunal, incumbe ao recorrido designar os meios de prova que infirmem as conclusões do recorrente e, se os depoimentos tiverem sido gravados, indica com exatidão as passagens da gravação em que se funda e proceder, querendo, à transcrição dos excertos que considere importantes.
(…)».
No caso em análise, o Recorrente cumpriu de forma adequada os ónus previstos no artigo 640.º do CPC, pelo que se impõe analisar o identificado erro de julgamento sobre a matéria de facto, no quadro dos considerandos que acima se produziram.
Em ordem a sustentar o erro de julgamento quanto à matéria de facto inserta no ponto 21.º o Recorrente alega, em síntese, que o tribunal a quo deu como provado que o mesmo «não pretendia que a obra estivesse pronta para a abertura do ano lectivo de 2008/2009», quando essa matéria não podia dar-se como provada.
Importa desde já referir que no ponto 21.º da fundamentação de facto da decisão recorrida a matéria que foi dada como provada é antes a seguinte: « O Réu pretendia que a obra estivesse pronta para a abertura do ano lectivo de 2008/2009». Ou seja, matéria exatamente inversa daquela que vem invocada pelo Recorrente, o que, como se verá, se ficou a dever manifesto lapso de escrita por parte do Recorrente.
Pretende o Recorrente que o tribunal a quo não podia dar como provada essa matéria, pelas seguintes razões: (i) por na acareação efetuada no dia 4 de fevereiro de 2014, a testemunha AJMF ter referido que depois de ultrapassado o prazo de conclusão da obra era indiferente para a Câmara a data de conclusão, uma vez que já era impossível a inauguração da obra no início do ano letivo de 2007/2008 (minutos 38 a 40); (ii) por dessa acareação resultar ainda que antes da data prevista para a conclusão da empreitada nunca a recorrida foi informada de que a obra deveria estar pronta para o ano letivo de 2008/2009; por essa informação só surgir após Agosto de 2007, isto porque e conforme consta do depoimento da testemunha AJMF após essa data (agosto de 2007) era indiferente que a obra terminasse em Novembro/Janeiro ou Março uma vez que o ano letivo só se inicia em Setembro/Outubro (minutos 48 a 54); (iii) ser do conhecimento geral, que o ano letivo se inicia nesses meses; (iv) ser evidente que a não conclusão da obra na data contratualmente estabelecida impossibilitou a abertura da escola no ano letivo de 2007/2008 e como tal, só seria possível inaugurar a escola no ano letivo seguinte 2008/2009.
O tribunal a quo adiantou como fundamentação para a sua convicção quanto à matéria dada como provada no ponto 21.º, o seguinte: «A convicção do Tribunal fundou-se na análise crítica do conjunto da prova produzida nos autos, designadamente documental e testemunhal, tendo ainda presente a posição assumida pelas partes nos respetivos articulados.
Assim e em concreto: (…) - A prova do facto vertido no ponto 21) resulta também do depoimento das referidas testemunhas e ainda da acareação que foi realizada entre a testemunha da autora JDGSP e a testemunha do réu AJCER. As testemunhas da autora afirmaram nunca ter sentido qualquer pressão por parte do dono da obra para concluírem os trabalhos, pois o que lhe transmitiam é que só necessitavam da escola para o ano lectivo de 2008/2009. Aquando da acareação, a testemunha JD manteve esta afirmação, que foi confirmada pela testemunha do réu.».
Ouvida a prova produzida perante o tribunal de 1.ª instância, não vemos razões que justifiquem a alteração da matéria de facto que consta do ponto 21.º, e a fundamentação avançada pelo tribunal a quo em ordem à sustentação da sua convicção não é infirmada pelos argumentos aduzidos pelo Recorrente.
Com efeito, quer os depoimentos das testemunhas AJMF, AJM e JDGSP, quer a acareação efetuada, suportam a convicção do tribunal no sentido de a Câmara pretender que a obra estivesse pronta para a abertura do ano letivo de 2008/2009, não se verificando, no julgamento efetuado pelo tribunal de 1.ª instância a existência de nenhum erro na apreciação da prova, muito menos grosseiro, que leve este tribunal a alterar tal decisão.
Acrescente-se ainda que, de acordo com as regras normais da experiência de vida, era expectável que se assim não fosse e se, conforme sustenta o Recorrente, o que pretendia é que a obra estivesse pronta para o início do ano lectivo de 2007/2008, que o mesmo tivesse lançado mão dos mecanismos ao seu dispor para forçar o empreiteiro a conclui-la dentro do prazo contratual que foi estabelecido no contrato. Porém, nada se provou nesse sentido, não existindo, sequer, nenhuma comunicação escrita por parte do Recorrente nesse sentido.
Termos em que se julga improcedente o apontado erro de julgamento sobre a matéria de facto.
3.2.2.Do Erro de Julgamento de Direito Por Violação aos artigos 201.º e n.º4 do artigo 233.º do Decreto-Lei n.º 59/99, de 02/03.
O Recorrente aponta à decisão recorrida erro de julgamento de direito, invocando que a mesma viola o disposto no artigo 201.º e n.º4 do artigo 233.º do Decreto-Lei n.º 59/99, de 02/03.
Na decisão recorrida, o tribunal a quo considerou que a prorrogação graciosa do prazo de execução da obra em causa nestes autos, por 60 dias, concedida à autora/Recorrida por deliberação do executivo municipal de 17/01/2008, e notificada à mesma em 31/01/2008, se começou a contar a partir do dia 31/01/2008, e nessa conformidade, tendo a obra sido concluída em 28/03/2008, considerou que a sua finalização teve lugar antes de decorrida a referida prorrogação do prazo de 60 dias, pelo que julgou não verificados os pressupostos legais de que dependia a possibilidade de aplicação da multa aplicada pela deliberação impugnada nestes autos.
O Recorrente, porém, entende que essa prorrogação de prazo concedida à Recorrida deveria contar-se a partir do termo do prazo de 180 dias fixado no contrato de empreitada como prazo de execução da obra em causa, ou seja, a partir de agosto de 2007 e que, como tal, a decisão impugnada se deve manter.
Mas sem razão.
Na decisão recorrida foi a seguinte a fundamentação exarada em ordem à anulação da deliberação impugnada, que por com ela concordarmos, ora se transcreve: «O contrato de empreitada deve conter – sob pena de ser nulo e de nenhum efeito – o prazo de execução da obra, com as datas previstas para os respectivos início e termo (cfr. artigo 118º, n.ºs 1, al. g) e 2 do RJEOP).
Casos há em que os trabalhos não são executados no prazo estipulado no contrato, umas vezes por facto imputável ao empreiteiro, outras por motivo imputável ao dono da obra e outras ainda por facto não imputável a qualquer das partes, sendo que nestas duas últimas situações assiste ao empreiteiro o direito ao prolongamento do prazo contratual (cfr. artigo 151º RJEOP).
A lei não estipula qualquer prazo para o empreiteiro apresentar requerimento nesse sentido, pelo que o limite temporal para o fazer é o próprio prazo contratual. É que, a prorrogação do prazo para a conclusão da obra constitui um prolongamento do prazo contratual, pelo que deve ser apresentado antes daquele terminar. E, por isso mesmo, o novo prazo para a execução dos trabalhos deve contar-se, em princípio, a partir do termo do prazo contratual.
No caso que nos ocupa, e como resulta do probatório, a consignação da obra ocorreu no dia 6/02/2007, dispondo a autora, a partir de então, do prazo de 180 dias para concluir os trabalhos (cfr. pontos 2) e 3) da matéria de facto assente), isto é, até ao dia 5/08/2007.
Acontece que, findo esse prazo a obra não estava concluída – o que sucedeu apenas em Março de 2008 (cfr. ponto 21) da matéria de facto assente) – e o réu não aplicou então qualquer multa por incumprimento do prazo, vindo-o apenas a fazer já em Maio de 2008 (cfr. ponto 12) da matéria de facto assente), ou seja, quando os trabalhos estavam findos.
Por outro lado, em 2/11/2007, cerca de três meses depois do termo do prazo contratual, a autora solicitou uma prorrogação do prazo para a conclusão da empreitada de 150 dias (cfr. ponto 5) da matéria de facto assente), sendo que na reunião da Câmara Municipal de G... de 17/01/2008 foi deliberado (i) conceder- lhe “uma prorrogação de prazo graciosa de 60 dias, sem direito a revisão de preços” e (ii) aplicar-lhe a multa contratual “após conclusão desse prazo e até final da obra” (cfr. ponto 6) da matéria de facto assente). A autora foi notificada dessa deliberação por ofício de 31/01/2008 (cfr. ponto 7) da matéria de facto assente).
Resultou ainda provado que a obra foi concluída em 28/03/2008 (cfr. ponto 21) da matéria de facto assente) e que por deliberação da Câmara Municipal de G... de 8/05/2008 foi aplicada à autora a multa de € 48.407,33 (cfr. ponto 12) da matéria de facto assente).
Ou seja:
- A autora não cumpriu o prazo contratual, não tendo o réu aplicado então qualquer multa, só o vindo a fazer numa altura em que os trabalhos estavam concluídos;
- Quando a autora pediu a prorrogação do prazo, em 2/11/2007, haviam já decorrido 89 dias desde o termo do prazo de conclusão da obra;
- O réu concedeu à autora uma prorrogação graciosa de 60 dias por deliberação de 17/01/2008, isto é quando haviam decorrido já 165 dias desde o termo do prazo contratual.
Estes factos demonstram claramente que a Câmara Municipal de G... não pretendeu aplicar de imediato multa ao empreiteiro pelo não cumprimento do prazo para a conclusão da obra e deixou mesmo que este tivesse pedido a sua prorrogação muito depois do prazo contratual ter terminado, o que sucedeu em virtude de o seu interesse ser o de que a obra estivesse pronta para a abertura do ano lectivo de 2008/2009 (cfr. ponto 20) da matéria de facto assente).Só nesse contexto se compreende que, findo o prazo contratual sem que os trabalhos estivessem concluídos, não tivesse sido aplicada qualquer multa ao empreiteiro e a obra tivesse prosseguido, o que significa que ocorreu uma prorrogação tácita do prazo de conclusão da empreitada. E porque assim é, impõe-se concluir que a contagem do prazo de 60 dias concedido pelo dono da obra não se iniciou no termo do prazo contratual, já que este foi tacitamente prorrogado.
Acresce que, além de não ter aplicado qualquer multa pelo incumprimento do prazo contratual, o dono da obra aceitou o pedido de prorrogação do prazo apresentado pela autora em 2/11/2007; assim, e apreciando o mesmo, a Câmara Municipal de G... deliberou, em 17/01/2008, conceder-lhe “uma prorrogação de prazo graciosa de 60 dias, sem direito a revisão de preços” e “após conclusão desse prazo e até final da obra [aplicar] multa contratual, nos termos do artigo 201º do Decreto-lei n.º 59/99, de 2 de Março” (cfr. ponto 6) da matéria de facto assente).
Ou seja, perante o pedido de prorrogação apresentado pelo empreiteiro, o dono da obra decidiu conceder-lhe uma prorrogação de 60 dias e aplicar uma multa contratual “após conclusão desse prazo”.
A autora foi notificada dessa deliberação por ofício n.º 2080, de 31/01/2008 (cfr. ponto 7) da matéria de facto assente), pelo que só a partir de então a mesma é eficaz relativamente a si; com efeito, apenas nessa data a autora tomou conhecimento do prazo que lhe foi graciosamente concedido para concluir a empreitada.
Assim sendo, a contagem do referido prazo de 60 dias inicia-se com a notificação à autora da aludida deliberação da Câmara Municipal de G... de 17/01/2008 que lho concedeu, ou seja, em 31/01/2008.
Tendo a obra sido concluída em 28/03/2008, constatamos que foi respeitado o prazo de 60 dias concedido à autora por deliberação de 17/01/2008, pelo que a deliberação da Câmara Municipal de G... de 8/05/2008 que lhe aplicou a multa de € 48.407,33 é ilegal, devendo, pois, ser anulada.»
Como bem se considerou na decisão recorrida, resulta da matéria de facto dada como assente que em 26/01/2007, entre o Município de G... e a empresa JNP Sociedade de Construções, SA, foi celebrado o “contrato de empreitada n.º 3/07”, fixando-se o prazo de execução do edifício escolar em causa, em 180 dias a contar da data da consignação, que, no caso, ocorreu em 06/02/2007 (cfr. pontos 1), 2) e 3 dos factos assentes).
Tendo em conta o disposto no artigo 151.º/1 do Decreto-Lei n.º 59/99, de 02/03, diploma que contém o “Regime Jurídico das Empreitadas de Obras Públicas”, aplicável ao tempo a que se reporta a situação em análise, nos termos do qual «O prazo fixado no contrato para a execução da obra começa a contar-se da data da consignação» e, bem assim o preceituado no art.º 274.º /2 desse mesmo diploma onde se estabelece que «Os prazos para a apresentação das propostas ou dos pedidos de participação, bem como o prazo de execução da empreitada, são contínuos, incluindo sábados, domingos e feriados», o termo do prazo de 180 dias fixado no contrato para a conclusão da obra objeto da empreitada em análise, ocorreu em 05/08/2007.
Porém, conforme é aceite pelas partes e foi julgado pelo tribunal a quo, nessa data (05/08/2007), a obra objeto do aludido contrato de empreitada não se encontrava terminada, encontrando-se a empreitada em execução.
No panorama nacional, são frequentes as situações em que, pese embora a fixação de um prazo contratual para a realização de obras objeto da celebração de contratos de empreitada de obras públicas, as mesmas não são concluídas dentro do prazo contratual inicialmente estabelecido.
A este respeito, Jorge Andrade da Silva, in “ Regime Jurídico das Empreitadas e Obras Públicas”, 9.ª Edição, Almedina, anotação ao artigo 151.º, pág.472 refere que «A obra pode não ser executada no prazo para isso previsto no contrato por três ordens de factores, que podem intervir isolada ou conjuntamente: a) por facto imputável ao dono da obra, caso em que o empreiteiro tem direito ao prolongamento do prazo contratual, nos termos estabelecidos no n.º2 deste preceito; b)por facto imputável ao empreiteiro, que, por isso, pode ser sujeito à aplicação de multas contratuais, nos termos estabelecidos no artigo 201.º; c) por facto não imputável a qualquer das partes, antes constituindo facto de terceiro a que o empreiteiro é alheio, caso fortuito ou de força maior».
Mas, porque assim é, o prazo de execução de uma obra pode ser prorrogado, e as prorrogações de prazo tanto podem ser legais como graciosas.
De acordo com o artigo 13.º/3 do Decreto-Lei n.º 6/2004, de 06/01 «Considera-se que a prorrogação de prazo é graciosa quando derive de causas imputáveis ao empreiteiro, mas que o dono da obra entenda não merecerem a aplicação da multa contratual».
Por outro lado, a prorrogação do prazo de execução deve ser requerida pelo empreiteiro e esse requerimento tem como limite temporal o próprio prazo contratual.
É que, em rigor, só pode prorrogar-se um prazo, ou seja, prolonga-lo no tempo, se o mesmo ainda não terminou.
No caso, quando a autora/Recorrida requereu a «prorrogação do prazo» para a conclusão da empreitada, o que fez através de ofício 2/11/2007, entrado na Câmara Municipal de G... nessa mesma data, o prazo contratual de 180 dias a contar da consignação da obra, já tinha expirado em 05/08/2007, ou seja, cerca de três meses antes.
A ser assim, então o que se esperava é que o Recorrente tivesse considerado extemporâneo tal pedido e recusado a concessão da pretendida prorrogação.
Porém, o que aconteceu é que sobre esse pedido de prorrogação do prazo de execução da empreitada recaiu uma deliberação do executivo municipal de G..., datada de 17/01/2008, e notificada à autora/Recorrida em 31/01/2008, nos termos da qual foi concedida uma prorrogação de prazo graciosa de 60 dias, advertindo-se a autora que, após conclusão desse prazo e até final da obra lhe seria aplicada multa contratual, nos termos do artigo 201.º do DL n.º 59/99, de 02/03 e, bem assim, que lhe era concedido o prazo 8 dias para deduzir a sua defesa ou impugnação dessa deliberação (cfr. pontos 6) e 7) dos factos assentes), o que a autora fez, peticionando a anulação da «decisão que delibera a aplicação de multas» (cfr. ponto 9 dos factos assentes.
Mais se apurou que a autora/Recorrida concluiu a obra objeto do contrato de empreitada em causa nestes autos em 28/03/2008 (cfr. ponto 22) dos factos assentes) e que por deliberação de 08/05//2008, o executivo municipal decidiu aplicar à autora/Recorrida a multa contratual no valor de € 48.407,33€, tendo para o efeito considerado que o prazo de execução da obra, com a prorrogação dos referidos 60 dias, terminara em 09/10/2007, pelo que tendo a obra sido concluída em 31/03/2008, o prazo fora excedido, deliberação essa notificada à autora em 20/05/2008 ( ( cfr. pontos 11), 12) e 13) dos factos assentes).
Nos termos do artigo 236.º, n.º1 do C.Civil « A declaração negocial vale com o sentido que um declaratário normal, colocado na posição do real declaratário, possa deduzir do comportamento do declarante, salvo se este não puder razoavelmente contar com ele»
Ora, analisando a referida deliberação que prorrogou o prazo em 60 dias, quer o sentido objetivo que resulta do facto de por ela ter sido concedida uma prorrogação do prazo em 60 dias, quer o sentido que dela retiraria um qualquer destinatário colocado na posição em que se encontrava a autora/Recorrida, é que esse prazo fora concedido e que a sua contagem se iniciava a partir da respetiva notificação, o que, no caso, ocorreu em 31/01/2008.
Neste sentido, aponta ainda a consideração do restante conteúdo da comunicação, ou seja, a notificação da autora/Recorrida de que dispunha de «8 dias para deduzir a sua defesa ou impugnação dessa deliberação» e que «após conclusão desse prazo e até final da obra seria aplicada multa contratual», donde se extrai ou infere que os efeitos da prorrogação ainda não se tinham verificado em momento anterior.
Caso o entendimento a retirar da deliberação em causa fosse o que defende o Recorrente, então o que se exigia do mesmo é que, reafirma-se, tivesse indeferido o pedido de prorrogação do prazo apresentado pela autora invocando como fundamento o facto do seu pedido de prorrogação ter sido formulado meses depois do termo do prazo originário do contrato e que, como tal, não poderia ser atendido.
Porém, conforme resulta da matéria de facto apurada, o Recorrente aceitou o pedido de prorrogação apresentado pela autora/Recorrida como válido, decidiu-o, deliberando sobre o mesmo, deferiu-o e comunicou-o à autora/Recorrida, o que tudo também leva a que só possa concluir-se, como entendeu o tribunal a quo, que o prazo decorrido para além dos 180 dias previstos no contrato e até à notificação da prorrogação de 60 dias entretanto concedida, fora prorrogado tacitamente pelo Recorrente.
Outrossim, o art.º 201.º do D.L. 59/99 prevê a possibilidade da Administração aplicar ao empreiteiro uma multa contratual diária se o mesmo não concluir a obra no prazo contratualmente estabelecido, acrescido das prorrogações graciosas ou legais.
Nos termos do disposto na alínea b) do n.º1 do art.º 201.º do D.L. 59/99, a multa contratual máxima corresponde a 20% do valor da adjudicação, que foi precisamente a que o Réu veio depois a aplicar à autora/Recorrida. Assim sendo, se a prorrogação se contasse a partir do termo do prazo originário da empreitada, como pretende o Recorrente, a concessão dessa prorrogação, como bem afirma a Recorrida, «teria sido absolutamente inútil:(i) por um lado o prazo concedido já tinha decorrido ; (ii) por outro, a multa máxima já estaria aplicada (e como máxima que era, não poderia ser aumentada), donde forçoso é concluir que a concessão da prorrogação ou a sua recusa, no que ao Recorrente respeita, teria o mesmíssimo efeito prático.
O prazo concedido já estaria escoado e a faculdade de aplicar a multa máxima já se teria por isso verificado. A deliberação camarária redundaria assim numa absoluta inutilidade e numa pura perda de tempo».
Em bom rigor, a deliberação proferida pelo executivo municipal de G... de prorrogação graciosa do prazo de execução em 60 dias só é compreensível num quadro em que esse prazo inicie a sua contagem após notificação dessa deliberação à empreiteira, posto que só nesse contexto essa deliberação tem efeito útil, para além de não ter cabimento conceder uma prorrogação e depois afirmar-se que o prazo concedido já decorreu.
Ademais, podendo a multa ser aplicada no final da obra, como argumenta o Recorrente, só não podendo ser aplicada depois de feita a receção provisória (cfr. art.º 233.º, n.º4 do DL n.º 59/99) e se, por conseguinte, a concessão da prorrogação não impedia a aplicação futura da multa, então, essa prorrogação não servia para nada, traduzindo uma decisão totalmente inútil.
No quadro de referência traçado, só pode concluir-se que a concessão da prorrogação, nos termos em que foi dada, teve como justificação desonerar o empreiteiro, caso a obra fosse concluída dentro do prazo da mesma, da aplicação da multa prevista no artº 201.º do DL n.º 59/99.
Assim, impõe-se julgar como improcedentes todas as conclusões de recurso e confirmar a decisão recorrida.* 4.DECISÃO.
Nestes termos, acordam, em conferência, os juízes deste Tribunal em negar provimento ao recurso e manter a decisão recorrida.
Custas a cargo do Recorrente.
Notifique.
DN.* Processado com recurso a meios informáticos, tendo sido revisto e rubricado pela relatora (cfr. artº 131º, nº 5 do CPC “ex vi” artº 1º do CPTA).* Porto, 23 de setembro de 2015.
Ass.: Helena Ribeiro
Ass.: Esperança Mealha
Ass.: Rogério Martins |
