Acórdãos TCAN

Acórdão do Tribunal Central Administrativo Norte
Processo:00458/14.0BEPRT
Secção:1ª Secção - Contencioso Administrativo
Data do Acordão:06/03/2016
Tribunal:TAF do Porto
Relator:Esperança Mealha
Descritores:ATO ADMINISTRATIVO INIMPUGNÁVEL; ARTIGO 38.º CPTA
Sumário:A ação administrativa comum não pode ser utilizada para obter o efeito que resultaria da anulação de um ato inimpugnável, eventualmente conjugada com a condenação à prática de ato devido em sua substituição (artigo 38.º do CPTA), como acontece no caso em que se pede a condenação da Administração a proceder a determinada contagem do tempo de serviço docente com base na alegada ilegalidade de uma graduação em concurso e consequente colocação em horário inferior ao devido e ao pagamento das diferenças remuneratórias daí resultantes.*
* Sumário elaborado pelo Relator.
Recorrente:PCJ
Recorrido 1:ESTADO PORTUGUÊS e o MINISTÉRIO DA EDUCAÇÃO E DA CIÊNCIA
Votação:Unanimidade
Meio Processual:Acção Administrativa Comum - Forma Sumária (CPTA) - Recurso Jurisdicional
Aditamento:
Parecer Ministério Publico:
1
Decisão Texto Integral:Acordam, em conferência, na Secção de Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Norte
1. PCJ interpõe recurso jurisdicional do despacho saneador-sentença do TAF do Porto que, no âmbito da ação administrativa comum intentada pela Recorrente contra o ESTADO PORTUGUÊS e o MINISTÉRIO DA EDUCAÇÃO E DA CIÊNCIA, julgou “procedente a exceção dilatória inominada, decorrente da inadmissibilidade legal do uso da ação administrativa comum, absolvendo o Réu da instância”.

A Recorrente apresentou alegações, concluindo nos seguintes termos que delimitam o objeto do recurso:

1. A Recorrente por não ter impugnado um ato ilegal por via de uma Ação Administrativa Especial não está impedida de propor uma Ação Administrativa Comum.

2. Por via dessa ação o ato em causa será apreciado incidentalmente quanto à sua legalidade ou não para se aferir os danos por ele causados.

3. A falta de impugnação apenas poderá concorrer para o apuramento dos danos causados e a sua medida indemnizatória.

4. Errou, assim, a Douta Sentença que por violar o art.º 37º do CPTA deve ser anulada e substituída por uma decisão que determine o conhecimento do pedido formulado.


*

O Ministério Público, em representação do Estado, contra-alegou, concluindo o seguinte:

1) Das alegações de recurso apresentadas em momento algum se faz referência a qualquer vício da sentença, e,

2) Nenhum reparo merece a douta decisão absolutória recorrida, que não padece de qualquer falta, pelo que o recurso não deve ser conhecido.


***

2. A decisão recorrida tem o seguinte teor, na parte relevante:
“Nos presentes autos a A. pede, no essencial, que o Réu seja condenado proceder à contagem de tempo de serviço por si prestado no ano lectivo de 2013/2013, mais lhe pagando 10.492,92€ referentes à diferença entre o vencimento relativo a um horário de 22 (vinte duas) horas semanais e aquele de 8 (oito) horas semanais que passou a cumprir.
O que está em causa, em suma, é o conhecimento da alegada ilegalidade de Despacho do Secretário de Estado do Ensino e da Administração Escolar, datado de 30.10.2012, que anulou o “(…) procedimento concursal para preenchimento de 4 horários – Grupos de Recrutamento 410/H1, 510/H3 e H4, 520/H5, com base no teor da Informação nº I/04328/SC/12, de 23 de Outubro (…)” e respectivas consequências, que agora a Autora pretende destruídas, retornando ao stato quo ante.
Ora:
Como é consabido, a forma processual deduzida nos autos pressupõe a existência de situações em que não esteja previsto, nem tenha de haver um verdadeiro ato administrativo, mas simples atuações de autoridade no contexto de relações jurídico-administrativas paritárias em que a lei confere aos particulares direitos a prestações administrativas, o que não é o caso dos autos.
Da petição inicial apresentada, resulta que a A. foi interveniente no sobredito procedimento concursal para preenchimento de 4 horários – Grupos de Recrutamento 410/H1, 510/H3 e H4, 520/H5 e que, na sequência do Despacho do Secretário de Estado do Ensino e da Administração Escolar, datado de 30.10.2012, que o anulou foi e preterida por outra sua colega, que passou a ocupar a vaga que previamente lhe havia cabido.
A Autora alega, inclusive, que tomou conhecimento desta decisão em Abril de 2013, não tendo, à data, atacado o ato, graciosa ou contenciosamente.
Tal ato que, alegadamente, viola a Lei (anulável, portanto), não foi impugnado nos termos do art.º 58º, n.º 2, alínea b) do Código de Processo nos Tribunais Administrativos, não se alcançando, da análise do processo administrativo, qualquer fundamento para enquadrar a situação nas alíneas do n.º 4 desse art.º 58º, apenas à A. sendo imputável o decurso do prazo de caducidade de impugnação.
Estamos assim face a um ato administrativo inimpugnável.
Por via da presente ação comum pretende agora conseguir os efeitos que não logrou com a atempada impugnação do ato cuja legalidade agora pretende ver discutida. Com efeito, resulta inequívoca, in casu, a existência de um ato que deveria, mas não foi sindicado pela Autora. Perante o mesmo, à data, abriu-se à Autora a possibilidade de recurso à via contenciosa através da interposição da competente ação.
Isto dito, note-se que, para alcançar a satisfação da sua pretensão perante a administração, a forma processual correta seria a da ação administrativa especial de condenação à prática do ato devido (cfr. artº 66º e ss do Código de Processo nos Tribunais Administrativos).
Tendo lançado mão do meio processual comum do contencioso administrativo – a ação administrativa comum – previsto no artº 37º e ss do Código de Processo nos Tribunais Administrativos, ter-se-á, forçosamente, que concluir que a A. recorreu a meio impróprio desde logo porque, como se viu, hoje, o meio adequado para tal seria a ação administrativa especial.
Nos termos do art.º 38º, n.º 1 do Código de Processo nos Tribunais Administrativos, “nos casos em que a lei substantiva o admita, designadamente no domínio da responsabilidade civil da Administração por atos administrativos ilegais, o tribunal pode conhecer, a título incidental, da ilegalidade de um ato administrativo que já não possa ser impugnado”.
Mas, de acordo com o n.º 2 deste mesmo preceito legal “sem prejuízo do disposto no número anterior, a ação administrativa comum não pode ser utilizada para obter o efeito que resultaria da anulação do ato inimpugnável”.
“A possibilidade da invocação, pelo interessado, da ilegalidade de um ato administrativo relativamente ao qual já tenham decorrido os prazos de impugnação, no âmbito de uma ação administrativa comum só pode dirigir-se a obter efeitos jurídicos não coincidentes com os que resultariam da propositura de uma ação de impugnação. Para tanto, é necessário que exista uma norma ou princípio de direito substantivo que permita retirar da ilegalidade do ato uma outra consequência que não seja a da reconstituição da situação que existiria se o ato não tivesse sido praticado, e, portanto, da remoção dos efeitos diretamente decorrentes do ato ilegal ” (M. AROSO DE ALMEIDA e C.A. FERNANDES CADILHA, Comentário do Código de Processo nos Tribunais Administrativos, 2.º edição revista, 2007, Almedina, pág 226 e 227).
Ora, o efeito que a A, pretende retirar da presente ação é o mesmo que retiraria da anulação do ato e consequente condenação na prática do ato devido.
Assim sendo, verifica-se in casu exceção dilatória inominada decorrente da inadmissibilidade legal do uso da ação administrativa comum, determinante da absolvição da instância, nos termos dos art.ºs 38º, n.º 2 do Código de Processo nos Tribunais Administrativos e 493º, n.º 2 do Código de Processo Civil.

Adiante-se desde já que o assim decidido deve ser confirmado.

Com efeito, a Recorrente intentou uma ação administrativa comum na qual pede que os RR./Recorridos sejam “condenados a pagar à A. os danos patrimoniais de €10.492,92, bem coo proceder à contagem do tempo de serviço prestado pela A. no ano letivo de 2012/2013 como completo e ainda os danos não patrimoniais de €1.000, bem como os juros de mora”. E invoca como causa de pedir, além do mais, a ilegalidade do concurso para contratação de escola ao qual foi candidata no ano letivo de 2012/2013, no qual terá sido preterida por candidata que obteve graduação inferior e em consequência do qual, em vez de ter um horário completo, foi colocada num horário de apenas 8 horas semanais no Agrupamento de Escolas Clara Resende.

Embora a Autora cite o instituto da responsabilidade civil extracontratual do Estado por ato ilícito, a verdade é que os pedidos formulados correspondem, não propriamente ao ressarcimento de danos casos por ato ilícito, mas outrossim à obtenção da eficácia retroativa que decorreria da anulação do ato ilegal (graduação no concurso e colocação subsequente), bem como da prática do ato eventualmente devido em sua substituição.

Assim acontece muito claramente com o pedido de condenação dos réus/Recorridos a procederem à “contagem do tempo de serviço prestado pela A. no ano letivo de 2012/2013 como completo”, que corresponde a um pedido de condenação à prática do ato administrativo devido. Também o pedido de indemnização por danos patrimoniais (no valor de €10.492,92) visa a obtenção dos efeitos que decorreriam da anulação do ato (eventualmente cumulada com a condenação à prática do ato devido), uma vez que corresponde ao cálculo das diferenças remuneratórias entre o vencimento auferido pela A. naquele ano (com um horário de 8 horas semanais) e o vencimento que teria auferida com um horário de 22 horas letivas, não fora o ato reputado ilegal.

A A./Recorrente não nega que falhou a impugnação atempada dos atos alegadamente ilegais, pelo que estamos perante uma situação de eventual ilegalidade de um ato administrativo que já não pode ser impugnado. Como tal, essa ilegalidade apenas poderia aqui ser conhecida senão a título incidental e, de todo o modo, a presente ação administrativa comum nunca poderia ser utilizada para obter o efeito que resultaria da anulação do ato inimpugnável (artigo 38.º do CPTA/2004). O que, desde logo, revela a inviabilidade dos pedidos formulados pela autora/Recorrente através da presente ação administrativa comum, visto que, como referido, se pretende a obtenção de efeitos que apenas seriam conseguidos através da invalidação (anulação) do ato ilegal, eventualmente cumulada, na mesma ação administrativa especial, com um pedido de condenação à prática do ato administrativo devido.

Ainda que se entendesse que o que a Recorrente pretende é o restabelecimento dos seus direitos ou interesses postos em causa por um ato administrativo ilegal – pretensão acionável por via da ação administrativa comum (cfr. artigo 37.º/2-d) do CPTA/2004) – sempre tal pedido pressupõe a prévia anulação desse ato ilegal (cfr. artigo 38.º/2), que aqui não ocorreu.

Resta dizer que também se mostra inviável o prosseguimento da ação administrativa comum apenas para apreciação do pedido de indemnização por danos morais, pois este pedido também pressupõe a anulação do ato ilegal, sob pena de ou falhar o nexo de causalidade ou os danos serem imputáveis unicamente ao próprio lesado. Acresce que a Recorrente se limitou a invocar conclusivamente que o ato ilegal lhe teria causado depressão, tristeza e perda de sono, o que significa que não alegou factos suficientes que pudessem vir a ser provados e a sustentar a atribuição de uma indemnização por danos morais cuja gravidade (por ultrapassar a normalidade dos incómodos que este tipo de situação sempre causa) merecesse a tutela do direito.


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4. Decisão

Pelo exposto, acordam em negar provimento ao recurso e confirmar a decisão recorrida.

Sem custas, por a responsável pelas mesmas ser a Recorrente, que beneficia de apoio judiciário, na modalidade de dispensa do respetivo pagamento.

Porto, 03.06.2016
Ass.: Esperança Mealha
Ass.: Rogério Martins
Ass.: Luís Migueis Garcia