| Decisão Texto Integral: | Acordam em conferência na Secção de Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Norte:
1. RELATÓRIO
“QUERCUS - ASSOCIAÇÃO NACIONAL CONSERVAÇÃO DA NATUREZA”, devidamente identificada nos autos, inconformada, veio interpor recurso jurisdicional da decisão do TAF de Coimbra, datada de 24.04.2008, que, no âmbito da acção administrativa especial por si instaurada contra os RR. “MINISTÉRIO DA AGRICULTURA, DO DESENVOLVIMENTO RURAL E DAS PESCAS” [abreviada e doravante MADRP], “MINISTÉRIO DO AMBIENTE, DO ORDENAMENTO DO TERRITÓRIO E DO DESENVOLVIMENTO REGIONAL” [abreviada e doravante MAOTDR], “MUNICÍPIO DE MIRA” e “A…, SA”, determinou a absolvição da instância destes com base na inimpugnabilidade do acto em questão.
Formula a aqui recorrente nas respectivas alegações (cfr. fls. 370 e segs. - paginação do suporte físico tal como as referências posteriores a paginação salvo expressa indicação em contrário) as seguintes conclusões que se reproduzem:
“...
1. O disposto na DIA é vinculativo em todos os seus aspectos para os particulares e para as entidades licenciadoras ou autorizantes.
2. De tal modo que é nulo todo e qualquer procedimento sujeito a processo de AIA, cuja autorização ou licenciamento que não seja precedido por uma declaração de impacto ambiental favorável;
3. A posição definida, na DIA, pelo Ministério do Ambiente através do membro do Governo competente, prevalece e tem primazia sobre todo e qualquer entendimento que possa ter outro membro do Governo, ou qualquer outra entidade administrativa;
4. A DIA produz efeitos externos por definir desde logo a posição da Administração e dos particulares interessados quanto à matéria ambiental do projecto,
5. Constituindo um acto definitivo e recorrível, uma vez, de per si, é passível de lesar bens ou direitos ambientalmente protegidos;
6. A sentença recorrida baseia a sua fundamentação num acórdão que versou sobre uma questão de facto e de direito diversa da que está em discussão nestes autos;
7. Violou assim a decisão recorrida os artigos 66.º, n.º 1 e 268.º, n.º 4 da Constituição da República e os arts. 20.º e 21.º do DL 69/2000 ...”.
Conclui no sentido do provimento do recurso, com consequente revogação da decisão judicial recorrida.
Os RR., ora recorridos, notificados vieram cada um apresentar contra-alegações concluindo nos seguintes termos:
I) MADRP (cfr. fls. 410 e segs.):
“…
1. A decisão recorrida não merece censura, não se vislumbrando que tenha violado qualquer disposição de lei substantiva e designadamente o disposto no art. 20.º do Decreto-Lei n.º 66/2000, de 3 de Maio ou no n.º 4 do art. 268.º da CRP;
2. A declaração de impacto ambiental favorável tem como único efeito o de permitir a continuidade do processo de licenciamento em que insere e que pode, eventualmente, terminar com o deferimento da pretensão do interessado.
3. A DIA, como acto de trâmite que é, só produz efeitos no quadro em que é proferida não subsistindo fora dele.
4. A declaração de impacto ambiental, quando favorável, não tem efeitos lesivos, apenas condicionando, mas não impondo, a decisão final de licenciamento;
5. A DIA não é, pois, no caso, impugnável.
6. Improcedem, igualmente, as restantes conclusões da recorrente …”.
II) MAOTDR (cfr. fls. 418 e segs.), no sentido de ser “… considerado improcedente o presente recurso jurisdicional por não se verificar qualquer erro na aplicação do direito, mantendo-se a sentença recorrida …”, sem haver formulado, todavia, quaisquer conclusões.
III) MUNICÍPIO DE MIRA (cfr. fls. 398 e segs.):
“…
1.ª Verifica-se que a douta decisão recorrida não violou qualquer norma legal, mormente os artigos 66.º, n.º 1 e 268.º, n.º 4 da Constituição da República, artigos 20.º e 21.º do Dec. Lei n.º 69/2000 e alíneas b) e c) do n.º 1 do artigo 120.º do CPTA.
2.ª Face aos factos dados como provados e compulsada a legislação aplicável aos procedimentos em curso, o acto suspendendo - DIA- constitui um acto que integra um procedimento mais vasto e abrangente, a que se refere a instalação/construção exploração de unidade industrial de aquicultura.
3.ª O acto em discussão nestes autos não possui aptidão lesiva dos interesses que a recorrente pretende defender, uma vez que não ocorre a externalização dos seus efeitos, requisito necessário à impugnabilidade do acto, bem como à suspensão da eficácia do mesmo.
4.ª Sem conceder, mesmo antes da instauração do presente processo cautelar, foram emitidas as licenças de instalação e de construção, conforme resulta da factualidade provada.
5.ª Assim, o acto suspendo já foi executado, o que se consubstancia nos actos autorizativos atrás referidos, não sendo possível suspender efeitos jurídicos cuja produção já se esgotou.
6.ª Por fim, importa salientar que à data da propositura da presente providência cautelar, quer o Município de Mira, quer o MADRP, já haviam emitido autorização de construção e instalação da unidade de aquicultura, pelo que, os pedidos intimatórios vertidos na Providência já se haviam concretizado e firmado na ordem jurídica, através de actos administrativos legitimantes de uma actuação contrária aos referidos pedidos intimatórios. Donde resulta o seu indeferimento, por impossibilidade legal.
7.ª Pelo que, deverá o recurso improceder, tão evidente se torna a falta de base de sustentação fáctico-legal …”.
IV) “A…, SA” (cfr. fls. 445 e segs.):
“…
1 - A delimitação do objecto do presente recurso jurisdicional, tal como interposto pela Recorrente e definido pelas respectivas alegações, implica que se encontra apenas sob apreciação desse Venerando Tribunal a decisão, constante da douta sentença recorrida, de qualificar como inimpugnável a Declaração de Impacte Ambiental, proferida pelo Senhor Secretário de Estado do Ambiente, em 7-8-2007, relativamente ao Projecto de Aquicultura da A…, e não a decisão proferida relativamente aos pedidos intimatórios requeridos pela QUERCUS contra os RR. e a Contra-interessada.
2 - A inimpugnabilidade da DIA deriva, quer da falta de produção de efeitos externos, quer da ausência de lesividade da referida DIA, particularmente atento o facto de esta constituir um subprocedimento no âmbito do processo de licenciamento e de terem sido já proferidas as decisões de licenciamento da instalação da unidade, bem como as licenças de obras de construção.
3 - Não só a execução do acto impugnado (a admitir a exequibilidade por si mesma da DIA) não provoca nem é susceptível de gerar qualquer dano no ambiente por se tratar de um acto intermédio, ainda que obrigatório e vinculativo, no procedimento tendente ao licenciamento da instalação da unidade aquícola e da respectiva construção, apenas permitindo que o referido processo de licenciamento prossiga, com as limitações impostas pela DIA, cujos efeitos típicos se projectam nos actos de licenciamento já praticados.
4 - A DIA não confere ao particular interessado qualquer direito de instalação, de construção ou de exploração da unidade aquícola nem sequer à prolação dos actos de licenciamento da unidade aquícola e de construção, já emitidos.
5 - A DIA não constitui garantia (suficiente) do deferimento do licenciamento, uma vez que projecta os seus efeitos típicos dentro da marcha procedimental em que se integra, como tem decidido a jurisprudência do STA, e que a douta sentença recorrida bem acompanhou.
6 - É incontestável que a realização da actividade de instalação da unidade aquícola depende da prolação dos actos de licenciamento, posteriores à DIA, com esta integralmente conformados, mas que não se esgotam na declaração de impacte ambiental.
7 - Daqui resulta que o antecedente causal de qualquer lesão apenas pode resultar dos actos de licenciamento da instalação da unidade ou do licenciamento das obras de construção ou do exercício da actividade, mas nunca da emissão de uma DIA.
8 - Nem se afirme que a DIA assume o papel de acto central do procedimento de licenciamento, porquanto este se encontra dependente da emissão de várias outras licenças, igualmente vinculativas, como sucede, entre outras, com a licença de utilização do domínio hídrico.
9 - Mas também a DIA não constitui a última definição relativamente à posição de defesa e garantia dos valores ambientais, contrariamente ao que alega a Recorrente, já que no procedimento no qual vai produzir efeitos (o de autorização da instalação e de construção), quer o ICNB, quer a direcção regional do ambiente são chamados a emitir parecer vinculativo sobre a afectação da fauna, da flora e dos habitats circundantes, independentemente da DIA proferida - o que constitui elemento distintivo da análise a realizar no âmbito dos presentes autos.
10 - Bem decidiu, por isso, a douta sentença recorrida, que deve ser mantida, não decorrendo dela quaisquer violações ao direito ao ambiente e menos ainda ao direito a uma tutela jurisdicional efectiva, contrariamente ao que alega a Recorrente a qual, aliás, já impugnou o acto de autorização da instalação da unidade aquícola, lançando mão do princípio da impugnação unitária.
11 - Inexiste, igualmente, qualquer violação do artigo 20.º do DL n.º 69/2000, na redacção conferida pelo DL n.º 197/2005 porquanto aí expressamente se comina a nulidade dos actos de licenciamento que violem o que se dispõe em DIA favorável ou condicionalmente favorável - sendo certo que se trata de questão nem sequer objecto da sentença ou dos respectivos fundamentos, pelo que a sua apreciação não cabe em sede de recurso. O mesmo se refira quanto à alegada violação do artigo 21.º do mesmo diploma, cuja invocação não se alcança, atendendo a que o mesmo diz respeito à caducidade da DIA …”.
Recebidos os autos provenientes do STA, após decisão inserta a fls. 499, o Ministério Público (MºPº) junto deste Tribunal, notificado nos termos e para efeitos do disposto no art. 146.º do CPTA, emitiu parecer no sentido da procedência do recurso (cfr. fls. 514/515), parecer esse que objecto de contraditório mereceu resposta discordante por parte da recorrida “A …, SA” (cfr. fls. 524 e segs.).
Colhidos os vistos legais juntos dos Exmos. Juízes-Adjuntos foram os autos submetidos à Conferência para julgamento. 2. DELIMITAÇÃO DO OBJECTO DO RECURSO - QUESTÕES A APRECIAR
Cumpre apreciar e decidir as questões colocadas pela recorrente, sendo certo que, pese embora por um lado, o objecto do recurso se acha delimitado pelas conclusões das respectivas alegações, nos termos dos arts. 660.º, n.º 2, 664.º, 684.º, n.ºs 3 e 4 e 690.º, n.º 1 todos do Código de Processo Civil (CPC) “ex vi” arts. 01.º e 140.º do CPTA, temos, todavia, que, por outro lado, nos termos do art. 149.º do CPTA o tribunal de recurso em sede de recurso de apelação não se limita a cassar a sentença recorrida, porquanto ainda que declare nula a sentença decide “sempre o objecto da causa, conhecendo de facto e de direito”, pelo que os recursos jurisdicionais são “recursos de ‘reexame’ e não meros recurso de ‘revisão’” [cfr. J.C. Vieira de Andrade in: “A Justiça Administrativa (Lições)”, 9.ª edição, págs. 453 e segs.; M. Aroso de Almeida e C.A. Fernandes Cadilha in: “Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos”, 2.ª edição revista, págs. 850 e 851, nota 1; Catarina Sarmento e Castro em “Organização e competência dos tribunais administrativos” - “Reforma da Justiça Administrativa” - in: “Boletim da Faculdade de Direito Universidade de Coimbra - Stvdia ivridica 86”, págs. 69/71].
As questões suscitadas resumem-se, em suma, em determinar se a decisão judicial ao absolver os RR. da instância da presente acção administrativa especial, com fundamento na inimpugnabilidade do acto em crise, incorreu ou não em violação do disposto nos arts. 66.º, n.º 1 e 268.º, n.º 4 da CRP, 20.º e 21.º do DL n.º 69/00, de 03.05 [cfr. alegações e demais conclusões supra reproduzidas].3. FUNDAMENTOS
3.1. DE FACTO
Resultou apurada da decisão judicial recorrida a seguinte factualidade:
I) Em 07.08.2007, o Secretário de Estado do Ambiente, no uso de competências delegadas através de despacho n.º 16162/2005, publicado na 2.ª Série do Diário da República de 25.07.2005, emitiu a Declaração de Impacte Ambiental para o Projecto Aquícola de Engorda de Pregado em Mira;
II) Em 11.06.2007, o Município de Mira realizou escritura pública de justificação notarial relativa ao terreno onde a R. “A…” irá implantar o projecto em discussão nos presentes autos, ou seja, a unidade fabril de Aquicultura, celebrando com a “A…” contrato de compra e venda do citado terreno;
III) Em 06.08.2007, 20.07.2007, 03.10.2007 e 11.10.2007, o R. Município de Mira celebrou vários contratos, precedidos de concursos públicos, para a realização de obras de infra-estruturas no terreno destinado à unidade de aquicultura da “A…a”, designadamente, contrato destinado a limpeza e desmatação do terreno;
IV) Em 03.10.2007, a Comissão de Coordenação e Desenvolvimento Regional do Centro autorizou a construção dos emissários de captação de água do mar e de rejeição de água para o mar, emitindo as respectivas licenças de utilização dos recursos hídricos, de rejeição de águas residuais provenientes de instalações industriais e captação de águas, em 31.10.2007;
V) Em 03.10.2007, a Subdirectora-Geral da Agência Portuguesa do Ambiente emitiu declaração de conformidade do projecto de execução com a DIA, após parecer favorável da Comissão de Avaliação referente ao Relatório de Conformidade Ambiental do Projecto de Execução datado de 02.10.2007;
VI) Em 03.10.2007, o Director-Geral da Direcção Geral de Pescas e Aquicultura autorizou a instalação da unidade de aquicultura pertencente à “A…” na Praia de Mira;
VII) Em 04.10.2007, o R. Município de Mira aprovou a construção tangente à unidade de aquicultura da “A…”, tendo emitido o respectivo alvará de licença de construção em 19.10.2007.∞ Nos termos do art. 712.º do CPC e por resultar dos autos adita-se a seguinte factualidade que se mostra necessária à apreciação das questões suscitadas nos mesmos:
VIII) Resulta do teor da “Declaração de Impacte Ambiental” (abreviadamente DIA) referida em I) o seguinte:
“…
1. Tendo por base o Parecer Final da Comissão de Avaliação (CA), as Conclusões da Consulta Pública e a Proposta da Autoridade de Avaliação de Impacte Ambiental (AIA) relativo ao Procedimento de AIA do Projecto “Aquícola de Engorda de Pregado em Mira”, em fase de Estudo Prévio, emito Declaração de Impacte Ambiental (DIA) favorável condicionada ao cumprimento dos condicionantes, estudos complementares/elementos adicionais a apresentar em fase de Relatório de Conformidade Ambiental do Projecto de Execução (RECAPE), medidas de minimização e planos de recuperação das áreas afectadas e monitorização, mencionados em anexo à presente DIA.
2. Importa destacar os riscos para o Projecto, associados às inundações, à subida do nível das águas do mar e ao recuo da costa, acentuados pelo fenómeno global das alterações climáticas. O proponente deverá ficar ciente destes riscos, os quais não poderão, em caso algum, ser imputados ao Estado Português, designadamente no que se refere a eventuais medidas de protecção do empreendimento e que no futuro se venham a mostrar necessárias. Note-se que tais medidas, por terem implicações nos trechos costeiros a Sul, deverão ser alvo de estudos específicos e sujeitas a autorização prévia por parte da entidade com jurisdição na orla costeira.
3. As medidas de minimização deverão ser incluídas no caderno de encargos e nos contratos de adjudicação que venham a ser produzidos pelo proponente, para efeitos da construção do Projecto.
4. A apreciação da conformidade do Projecto de Execução com a presente DIA deverá ser efectuada pela Autoridade de AIA, nos termos do Artigo 28.º do Decreto-Lei n.º 69/2000, de 3 de Maio, previamente à emissão, pela entidade competente, da autorização do Projecto de Execução.
5. A Autoridade de AIA deverá ser informada do início da fase de construção, de forma a possibilitar o desempenho das suas competências na Pós-Avaliação do Projecto.
6. Após a conclusão da fase de construção do Projecto e antes da entrada em funcionamento do mesmo, o Promotor deverá solicitar à Autoridade de AIA uma reunião de obra com a Comissão de Avaliação (CA), a fim de verificar a execução de todas as medidas contempladas na DIA relativas à fase de construção.
7. Os relatórios de monitorização deverão dar cumprimento à legislação em vigor, nomeadamente à Portaria n.º 330/2001, de 2 de Abril e deverão ser entregues à Autoridade de AIA, bem como os relatórios do acompanhamento da obra.
8. Nos termos do n.º 1 do artigo 21.º do Decreto-Lei n.º 69/2000, …, na redacção dada pelo Decreto-Lei n.º 197/2005, …, a presente DIA caduca se, decorridos dois anos a contar da presente data, não tiver sido iniciada a execução do respectivo projecto, exceptuando-se os casos previstos no n.º 3 do mesmo artigo …” [cfr. fls. 211 a 222 do vol. II) e vol. V) do PA apenso cujo teor aqui se dá por reproduzido].
IX) As condicionantes da “DIA” referida em I) e VIII) são, entre outras, as seguintes:
“…
Anexo à DIA relativa ao ESTUDO PRÉVIO DA “AQUÍCOLA DE ENGORDA DE PREGADO EM MIRA”
I - CONDICIONANTES AO PROJECTO DE EXECUÇÃO
1. Caso o estudo constante no ponto II.1 da presente DIA comprove a possibilidade de afastar a Unidade Aquícola para Este, dentro da parcela estabelecida para a sua implantação, sem afectar habitats naturais com estatuto de protecção legal, a unidade aquícola deverá ser deslocada conforme os resultados desse estudo.
2. Aumentar o comprimento dos emissários de descarga para fora da zona da profundidade de fecho e de modo a minimizar os impactes negativos nos bancos de bivalves, tendo em conta os resultados obtidos no estudo constante do ponto II.7 da presente DIA.
3. O projecto de execução deverá contemplar a adequada integração paisagística da Unidade Aquícola, tendo em conta estudos mencionados no ponto II.8 da presente DIA.
4. Compatibilizar o projecto com o Regime Jurídico da Reserva Ecológica Nacional (REN), ao abrigo do Decreto-Lei n.º 93/90, …, na redacção dada pelo Decreto-Lei n.º 180/2006, ….
5. Dar cumprimento aos instrumentos de gestão territorial em vigor, designadamente do Decreto n.º 9/2007, … relativo especificamente à inserção do presente projecto em área pertencente ao Perímetro Florestal das Dunas de Mira.
II - ESTUDOS COMPLEMENTARES/ELEMENTOS ADICIONAIS A APRESENTAR NO RECAPE
1. Estudo que, por um lado, analise a possibilidade de afastamento da Unidade Aquícola o mais possível para Este, dentro da parcela estabelecida para a sua implantação, de modo a minimizar a interferência nas dunas móveis com a criação de uma zona tampão capaz de reter as areias e estabilizar estas dunas; e, por outro, analise os efeitos ambientais desse afastamento da Unidade Aquícola, nomeadamente sobre os habitats naturais com estatuto de protecção legal.
2. Apresentação de uma solução que promova a redução da concentração de Sólidos Suspensos Totais (SST) do efluente, de modo a dar cumprimento aos valores legais em vigor.
3. Analisar a hipótese de alterar a malha da rede na captação de água do mar para uma malha de dimensões inferiores.
4. Análise dos potenciais impactes associados aos processos de reactivação eólica e, se necessária, proposta dê medidas de mitigação e/ou compensação.
5. Indicação das especificações do desarenador, nomeadamente capacidade, volume de areia a remover e frequência de limpeza prevista, bem como o destino da areia retida (obrigatoriamente no sistema litoral) e os processos de transporte e percursos a utilizar.
6. Apresentação e justificação de uma solução de projecto da estrutura de protecção dos emissários de descarga que assegure os menores impactes ambientais na morfologia do fundo marinho e no transporte de sedimentos, bem como a respectiva sinalização marítima. Deverá ser tida em consideração vários perfis de praia e a situação de erosão deste trecho para uma melhor aferição das soluções consideradas.
7. Apresentação da reformulação do projecto do emissário de descarga, de forma a minimizar os impactes nos bancos de bivalves e na qualidade da água.
8. Deverão ser elaborados estudos cromáticos e estéticos dos materiais de revestimento das construções e infra-estruturas, de forma a reduzir o impacte visual na paisagem, considerando o respectivo enquadramento face à cortina arbórea proposta.
9. Apresentação da periodicidade e quantidade de antibióticos a administrar, quer por via intramuscular quer no alimento, bem como a respectiva avaliação de impactes ambientais e medidas de minimização para neutralizar/minorar os efeitos dos mesmos, em particular ao nível dos sistemas ecológicos e da qualidade da água.
10. Indicação da área a anexar ao Perímetro Florestal das Dunas de Mira, de acordo no n.º 1 do artigo 3.º do Decreto n.º 9/2007, …, e sua caracterização com recurso a cartografia.
11. Apresentação de uma solução hidráulica que permita o restabelecimento do escoamento da vala das Dunas, a qual deverá ter em conta a necessidade de regularizar a linha de água para um caudal com um período de retorno de 100 anos, assim como a correcção do seu traçado. Deverá ainda ser apresentado o projecto de passagens hidráulicas a implementar no acesso, de modo a restabelecer o escoamento natural.
12. Apresentação da solução a adoptar a montante do sistema de saneamento da SIMRIA, para garantir as condições de regularização indicadas por esta entidade (caudal máximo de ponta).
13. Apresentação da solução a adoptar para regularizar os caudais que serão descarregados na SIMRIA e de uma solução de reutilização da água rejeitada (após tratamento adequado), tendo como objectivo a optimização da gestão da água na Instalação.
14. Análise ambiental com respectiva identificação dos impactes da linha eléctrica e proposta de medidas de minimização.
15. Prospecção arqueológica sistemática do corredor da linha eléctrica, das redes de saneamento e distribuição de água doce e das áreas funcionais da obra, cuja localização não esteja definida em fase de Estudo Prévio e caso se situem fora da área de incidência prospectada. Elaboração de cartografia, à escala de projecto, com georeferenciação rigorosa (erro inferior a 0,5 m) das ocorrências situadas na área de estudo.
16. Estabelecimento da situação de referência para o ruído subaquático na fase de pré-obra.
17. Prospecção subaquática sistemática visual e electromagnética integral (através da instalação de eixos pré-definidos, com um espaçamento máximo de 5 m) das áreas de afectação directa e indirecta do Projecto. A detecção de anomalias visuais e de massas metálicas enterradas deverá ser representada em cartografia, contendo dados batimétricos bem como georeferência de cada anomalia detectada com respectiva descrição para posterior confirmação, se necessário, através de sondagem por escavação. Esta metodologia poderá ser substituída pelo recurso à utilização de meios de detecção geofísica, nomeadamente o Sonar de Varrimento Lateral e Magnetómetro. De qualquer das metodologias utilizadas deverá resultar a prospecção integral e sistemática das áreas de afectação do Projecto.
18. Apresentação do projecto de assinalamento marítimo provisório, para sinalização dos trabalhos de execução dos emissários, analisado e aprovado pela Autoridade Marítima.
III - MEDIDAS DE MINIMIZAÇÃO
Tal como previsto no EIA, deverá ser desenvolvido um Programa de Gestão Ambiental, tendo em consideração a fiscalização do cumprimento destas medidas. No âmbito desse programa, deverão ser desenvolvidos relatórios, onde são descritas a evolução da obra, a verificação do cumprimento das medidas de minimização, ou o eventual incumprimento destas, medidas adicionais que se consideraram pertinentes implementar na obra e eventuais alterações do Projecto, acompanhadas da devida justificação. A periodicidade de entrega destes relatórios devera ter em consideração a calendarização da obra e ser proposta no RECAPE.
Fase de Planeamento da Obra
1. Na zona de instalação dos tanques, deverá proceder-se a uma campanha complementar de ensaios de penetração estática CPTu, de forma a possibilitar a respectiva verificação dessa extensa área onde, ainda que pontualmente, se registaram zonas de solos arenosos descomprimidos.
2. Construir uma rede de piezómetros, cotados e integralmente ranhurados, com profundidade de 30 m, nos locais indicados no Plano de Monitorização, para investigação da posição da cunha salina e da zona de mistura água doce - água salgada.
3. As acções de limpeza e movimentação de terras (desmatação, limpeza de resíduos e decapagem de terra vegetal) deverão ocorrer, preferencialmente, no período seco, de modo a não coincidir com a época de chuvas, evitando os riscos de erosão, transporte de sólidos e sedimentação. Caso contrário, deverá considerar-se a construção de um sistema de drenagem envolvente às zonas de obra, incluindo o revestimento das respectivas valas e a construção de bacias de retenção de sedimentos (dependente dos declives e caudais em jogo).
4. Elaborar um Plano de Optimização de Circulação à Obra, tendo em conta as variáveis distância, rapidez de acesso e perturbação das actividades existentes, o qual deverá contemplar os seguintes pontos:
- O tráfego dos veículos pesados ligados à obra deverá ser gerido no sentido da sua restrição nos períodos mais críticos, nomeadamente nas horas de ponta;
- Solicitar, junto das entidades competentes, a instalação de sinalização informativa e regulamentar do tráfego, tendo em vista a segurança e a informação da população directa e indirectamente afectada, nomeadamente no atravessamento em Mira;
- Racionalizar a circulação dos veículos e maquinaria de apoio à obra, organizando-os de forma a reduzir, na fonte, a geração de ruído e de poluição atmosférica e tendo em consideração as suas características, o número de veículos necessários, as quantidades de material a transportar, o destino final, os percursos e horários utilizados;
- Deverá haver uma diversificação dos percursos a utilizar de e para a obra, de forma a diminuir, tanto quanto possível, o volume de tráfego que atravessa a vila de Mira.
5. O Plano de Obras deverá prever a realização de acções de formação e sensibilização ambiental a todos os trabalhadores, que irão participar na obra, de forma a alertá-los para todas as acções susceptíveis de configurarem uma situação de impacte ambiental. Os trabalhadores deverão ser instruídos nas boas práticas de gestão ambiental da obra e dos estaleiros, incluindo os aspectos definidos nas medidas de minimização.
6. Estabelecimento de uma campanha de informação junto das populações da freguesia de Praia de Mira e do concelho de Mira, no sentido de informar sobre os objectivos do Empreendimento, suas infra-estruturas e principais incómodos associados às suas diferentes fases.
7. O proponente deverá manter em funcionamento, na fase de construção e exploração, um Gabinete de Atendimento às populações locais no sentido de os mesmos poderem apresentar sugestões de funcionamento, reclamações, etc.
8. Sinalizar e vedar todos os elementos e áreas a salvaguardar/proteger, antes de qualquer intervenção, de modo a evitar a passagem de maquinaria e pessoal afecto à obra.
9. A vala das Dunas deverá manter o seu actual perfilamento e ser desviada, de modo a contornar a Instalação Aquícola pelo seu lado Este, garantindo as actuais condições de drenagem superficial. Este restabelecimento deverá ser efectuado no intervalo de tempo mais curto possível, ainda durante a fase de construção.
Fase de Construção
Gerais
10. Caso ocorram situações de obstrução das valas de drenagem existentes (Vala das Dunas), através do arrastamento de materiais sólidos decorrentes da fase de construção, deverá ser efectuada a sua remoção de forma a minimizar os efeitos que daqui decorrem.
11. Efectuar o acompanhamento arqueológico integral de todas as operações que impliquem movimentações de terras (desmatações, escavações, terraplenagens, depósitos e empréstimos de inertes), não apenas na fase de construção, mas desde as suas fases preparatórias, como a instalação de estaleiros, abertura de caminhos e desmatação. O acompanhamento deverá ser continuado e efectivo pelo que se houver mais que uma frente de obra a decorrer em simultâneo terá de se garantir o acompanhamento de todas as frentes. Os resultados obtidos no Acompanhamento Arqueológico poderão determinar a adopção de medidas de minimização específicas (registo documental, sondagens, escavações arqueológicas, entre outras). Os achados móveis efectuados no decurso desta medida deverão ser colocados em depósito credenciado pelo organismo de tutela do património cultural. As ocorrências arqueológicas que forem reconhecidas durante o acompanhamento arqueológico da obra deverão, tanto quanto possível, e em função do valor do seu valor patrimonial, ser conservadas in situ (mesmo que de forma passiva), no caso de estruturas, de tal forma que não se degrade o seu estado de conservação actual ou salvaguardadas pelo registo.
Estaleiro e áreas de trabalho
12. A localização do estaleiro deverá ser limitada à área de ocupação da obra e obedecer às boas práticas para a instalação do mesmo. No RECAPE, deverão ser apresentadas as especificações relativas ao estaleiro, nomeadamente no que diz respeito à fabricação das tubagens, central de betão, área de lavagem de betoneira, área a impermeabilizar e qual a área total afecta à actividade do estaleiro, localização de acessos provisórios e depósitos de materiais, instalações sociais, incluindo rede de drenagem de esgotos e respectivo tratamento. Esta informação deverá ser completada com cartografia.
13. Proceder a regas periódicas dos solos nas áreas sujeitas a movimentações de terra e circulação de veículos, para evitar o levantamento de poeiras. Em tempo seco, estas acções deverão ser feitas diariamente, seja através de aspersores instalados no local, seja com recurso a camiões cisternas equipados com aspersores de água.
14. Todas as acções inerentes à fase de construção, como por exemplo abertura de acessos provisórios, estaleiros, depósitos de materiais, parques de máquinas, etc., não poderão afectar as manchas de habitats naturais identificadas na envolvente da Instalação Aquícola.
15. Em torno do estaleiro, deverá existir um sistema de recolha de águas pluviais. A rede a instalar deverá ser provida de uma bacia de retenção.
16. Todos os trabalhos que impliquem o manuseamento de produtos poluentes ou a manutenção de maquinaria, deverão ser executados fora da obra, em local apropriado. Caso haja necessidade, impreterível, de executar estes trabalhos na obra, deverão … executados em zona impermeabilizada e sob uma bacia de retenção adequada. Os produtos daí resultantes deverão ser armazenados temporariamente em local estanque e coberto e ser expedidos para destino final adequado no mais curto prazo de tempo. Em caso de derrame acidental, deverá existir uma rede de drenagem que permita o encaminhamento dos efluentes para um local de retenção temporária.
17. A lavagem das auto-betoneiras deverá ocorrer afastada da linha de água existente (Vala das Dunas), nomeadamente numa bacia de retenção impermeabilizada desenhada e construída para o efeito. Esta bacia, deverá localizar-se numa área estrategicamente escolhida, considerando um local comum à passagem de todas as auto-betoneiras e as acessibilidades existentes. Os resíduos de betão deverão ser novamente incorporados na produção deste material.
18. Utilizar betão pronto. Caso seja de extrema necessidade que exista uma central de betão na obra deverá dar-se especial atenção ao tratamento das águas residuais resultantes das lamas bentoníticas, nomeadamente através do dimensionamento de decantadores projectados para tal fim.
Desmatação e movimentação de terras
19. Todas as acções que impliquem a remoção ou degradação do coberto vegetal, a decapagem do terreno, a compactação do terreno ou a escavação, movimentação e depósito de materiais, deverão limitar essas intervenções às áreas estritamente afectas à execução dos trabalhos.
20. Deverá ser protegida e preservada a vegetação arbórea e arbustiva existente na envolvente aos locais da obra, estaleiros e acessos.
21. Evitar, ao máximo, os trabalhos de movimentações de areias e começar a construção logo que os solos fiquem limpos, evitando acções de repetição e a compactação das mesmas áreas.
22. Adoptar inclinações suaves (1/1) para os taludes de escavação e de aterro mais significativos.
23. Deverá ser considerada, ao nível do projecto dos aterros e pavimentação, a necessidade de uma camada superior (camada de coroamento do aterro ou leito de pavimento, quando este existir) com cerca de 0,30 m (colocada em duas camadas de 0,15 m), com boas características de traficabilidade e compactação.
24. Se for detectado, ao nível da fundação do aterro, a presença de solos com componente fina significativa, de natureza coluvionar ou outra, em regra associando tonalidades acinzentadas resultante de alguma componente orgânica, deverá proceder-se ao seu saneamento e respectivo enchimento com materiais granulares do grupo A-3 (AASHTO) antes da colocação do aterro.
25. Por razões construtivas relacionadas com a traficabilidade e trabalhabilidade da plataforma final, que face à dimensão da obra de terraplenagem e de construção civil se admite poder ficar exposta a períodos de pluviosidade, poderá recorrer-se à utilização de materiais britados de granulometria extensa (tout-venant) na última camada de 0,15 m (mencionada na medida 36). Em alternativa, deverão ser implementos métodos de melhoramento dos solos que proporcionem um adensamento dos materiais friccionais muito descomprimidos, por exemplo através do processo de vibrocompactação. Além da espessura do corpo de aterro, poderá promover-se igualmente o adensamento da camada mais superficial do terreno, numa espessura da ordem de 2,5 m, o que em situações de cotas de trabalho reduzidas pode ter um contributo relevante no módulo equivalente.
26. A execução da drenagem superficial é prioritária pelo que a sua execução deverá acompanhar a realização das escavações e dos aterros, devendo-se prever igualmente dispositivos de protecção que mitiguem os fenómenos de arrastamento através do revestimento das faces dos taludes com coberto vegetal apropriado ao tipo de solo e de clima (marítimo) e de um adequado sistema de valetas de topo, de descida e de pé de talude (de escavação e de aterro).
27. Em escavações profundas, como aquelas que se prevêem na construção dos poços de captação e onde se prevê dificuldade na gravação de elementos de contenção, deverá recorrer-se a soluções do tipo jetgrouting, quer no perímetro da zona a escavar quer na zona de fundo onde o levantamento hidráulico deverá ser adequadamente avaliado.
28. Para a obtenção das terras de empréstimo necessárias, deverá recorrer-se a solos seleccionados. Na fase de RECAPE, deverá ser apresentado qual o tipo de materiais de empréstimo e respectiva proveniência e transporte.
29. Os materiais provenientes das escavações a serem efectuadas para as diversas infra-estruturas do projecto, deverão ser estudados e todos aqueles que possuírem características geotécnicas adequadas, deverão ser (re)utilizados nos aterros associados ao projecto, nomeadamente naqueles associados à execução das obras viárias.
30. Efectuar a prospecção arqueológica sistemática, após desmatação, das áreas de incidência, de reduzida visibilidade, de forma a colmatar as lacunas de conhecimento, bem as áreas de depósitos temporários e empréstimos de inertes, caso se situem fora das áreas já prospectadas. Em caso de não ser possível determinar a importância científica e patrimonial de outras ocorrências então identificadas, deverão ser efectuadas sondagens de diagnóstico.
Gestão de materiais e resíduos
31. Elaborar um Plano Integrado de Gestão de Resíduos, considerando os seguintes aspectos:
- O armazenamento de substâncias poluentes deverá ser feito nos estaleiros em local restrito, devidamente impermeabilizado e estanque, e manuseados de forma cuidadosa, de forma a minimizar eficazmente o derrame dos produtos tóxicos;
- De uma forma geral deverá ser feita uma correcta gestão e manuseamento dos resíduos associados à obra, nomeadamente óleos, combustíveis e resíduos sólidos, através da sua recolha e condução a depósito/destino final apropriado, reduzindo assim, a possibilidade de ocorrência de acidentes e contaminações;
- Não permitir a rejeição de resíduos e efluentes de qualquer natureza para os cursos de água e solo. Os resíduos perigosos deverão ser alvo de gestão individualizada, nos termos previstos na lei;
- Em caso de derrame acidental de qualquer substância poluente, o local deverá ser imediatamente limpo, com a remoção da camada de solo afectada, e os resíduos resultantes encaminhados para destino final adequado;
- Sempre que se produzirem águas de lavagem associadas ao fabrico de betões, deverá promover-se a sua infiltração num ponto único, para que no final da execução das obras possa sanear-se a área de infiltração utilizada e os resíduos resultantes encaminhados para destino final adequado;
- Entregar todos os resíduos produzidos a operadores devidamente autorizados.
32. O armazenamento temporário dos materiais retirados durante as operações de limpeza, desmatação e decapagem dos terrenos, deverá ser efectuado em locais de maior altura, distantes da Vala das Dunas, de forma a não constituírem potenciais factores de obstrução desta.
33. Deverá ser efectuado um controlo rigoroso para evitar derrames ou descargas de materiais tanto na Zona Dunar como na Zona Marítima, nomeadamente durante a instalação das tubagens dos emissários.
34. Relativamente aos efluentes, deverão ser considerados os seguintes aspectos:
- Águas facilmente recuperáveis (águas provenientes da limpeza de motores ou qualquer outro tipo de maquinaria que contenha cascalho, areias, cimentos ou similares, assim como gorduras, óleos ou outros derivados do petróleo) deverão ser tratadas com o objectivo de serem reutilizadas nas mesmas actividades que as geraram. A área de tratamento deve situar-se sobre terreno impermeabilizado e lateralmente canalizado, próximo do parque de maquinaria. O sistema de tratamento deverá possuir um desarenador-desoleador e de um tanque contíguo de armazenamento. O sistema deverá dispor-se sobre superfícies impermeáveis com o objectivo de evitar infiltrações não desejadas e possível contaminação dos solos e das águas subterrâneas da zona. O sistema completa-se com equipamento de bombagem, o qual proporciona o caudal necessário para os fins previstos, e permite a conexão a outras fontes de água que sirvam para cobrir as necessidades de caudal e qualidade das águas recuperadas. Por último, será necessária a manutenção e controle de cada zona. As areias e similares separadas pelo desarenador deverão ser espalhadas para sua secagem e posterior encaminhamento para aterro sanitário ou vazadouro autorizado. As gorduras e demais substâncias são recolhidas da superfície e deverão ser depositadas no depósito estanque de águas químicas, para seu posterior tratamento e envio para depuração. O processo de transporte deverá ser efectuado por uma empresa devidamente licenciada para o efeito, nos termos previstos na lei.
- Águas quimicamente contaminadas (recolhidas nos pontos de recolha, ou outras localizações da obra que possam conter qualquer tipo de substância química - óxidos, detergentes, tintas, etc., ou com elevada concentração de óleos e gorduras provenientes do tratamento realizado no desarenador-desoleador). Este tipo de águas depõe-se em depósito estanque sobre terreno impermeabilizado, com canalizações perimétricas e tanque de segurança, e deverá ser encaminhada para operadores devidamente autorizados para esse fim.
- Águas sanitárias (procedentes de serviços Sanitários e/ou cozinhas/refeitórios) deverão, sempre que possível, ser encaminhadas para o sistema municipal de drenagem de águas residuais de forma a sofrerem tratamento adequado. No caso de tal não ser possível, deverá assegurar-se a instalação de um tanque estanque independente, fossa séptica, ou similar. Relativamente às instalações do tipo “portátil”, a recolha deverá ser garantida com frequência necessária à manutenção das boas condições de higiene e deve ser realizada por empresa licenciada para o efeito. Caso não seja possível tecnicamente implementar este tipo de sistema, o empreiteiro deverá apresentar uma solução alternativa, a aprovar pelo dono de obra.
Acessos
35. Prever uma passagem hidráulica no atravessamento da Vala das Dunas pelo acesso a construir, devendo ser dimensionada para o período de retorno de 100 anos e posicionada com o sentido de escoamento da vala, evitando alterações ao traçado da mesma. Deverão, ainda, ser previstas valetas e passagens hidráulicas, de modo a restabelecer o escoamento natural.
36. A construção do acesso sobre o aceiro existente, não deverá afectar, directa ou indirectamente as manchas de habitats naturais contíguas. No RECAPE, devera ser apresentada uma solução que assegure que a circulação de veículos no acesso ao local, quer na fase de construção quer na de exploração, não ultrapasse a plataforma desse acesso.
37. Nos acessos à obra, utilizar, sempre que possível, a rede viária existente, restringindo a abertura do número de troços e caminhos de apoio às obras e usando, preferencialmente, os aceiros existentes.
38. A sinalização e informação antecipada dos desvios de trânsito deverá ser efectuada, de modo explícito de forma a uma fácil e rápida compreensão.
39. Proceder à limpeza regular dos acessos e da zona afecta às obras, especialmente quando nela forem vertidos materiais de construção ou residuais das obras.
40. Recuperar, periodicamente, os caminhos utilizados pelo tráfego pesado, mantendo as drenagens em condições, de modo a garantir as condições de circulação e evitar a erosão.
41. Não é permitido abrir novo acesso no sistema dunar primário. Tal acessibilidade deverá fazer-se com recurso a acessos já existentes e definidos no Plano de Ordenamento da Orla Costeira (POOC), designadamente a área da Praia de Mira.
Funcionamento e circulação de maquinaria e veículos
42. As movimentações de máquinas deverão limitar-se a zona de construção devendo assinalar-se e restringir-se os locais de circulação de máquinas e veículos afectos à obra através de sinalização adequada.
43. Proceder à lavagem dos rodados dos veículos pesados afectos à obra em local apropriado e impermeabilizado com bacia de retenção.
44. Quanto às operações de carga, descarga e deposição dos materiais de construção e de materiais residuais das obras, especialmente se forem pulverulentos ou do tipo particulado, assegurar o acondicionamento controlado durante a carga, a adopção de menores alturas de queda durante a descarga, a cobertura e a humidificação durante a deposição nas zonas afectas às obras.
Emissários
45. Recolocar sobre os emissários as areias retiradas, aquando da execução das valas para a sua implantação.
46. Seleccionar uma barreira antiturbidez a empregar na execução das obras relativas à instalação do sistema de captação, de modo a impedir ou minimizar a dispersão da fracção fina produzida durante a fase de construção.
47. Implementar sinalização marítima de acordo com o projecto de assinalamento marítimo e o parecer da Autoridade Marítima.
48. Remeter ao Instituto Hidrográfico os novos elementos topográficos, de forma a actualizar os documentos náuticos oficiais.
49. Providenciar o acompanhamento da obra em meio aquático, encharcado, húmido e zonas de interface com o meio terrestre, por um arqueólogo com experiência na área da arqueologia subaquática de todos os trabalhos de construção que impliquem dragagens revolvimentos de solos. O acompanhamento deverá ser continuado e efectivo pelo que se houver mais que uma frente de obra a decorrer em simultâneo terá de se garantir o acompanhamento de todas as frentes. Se forem encontrados vestígios arqueológicos, as obras serão suspensas ficando o Dono da Obra obrigado a comunicar, de imediato ao IGESPAR/DANS, as ocorrências. Os trabalhos arqueológicos deverão seguir uma metodologia compatível com a natureza do achado, tendo em conta a hierarquização da sua importância científica e patrimonial, procedendo-se pois à sua avaliação, registo gráfico (cartografia, desenho e fotografia) e eventual remoção. Caso seja possível, o Empreiteiro deverá fornecer um dispositivo de visualização tridimensional, Obstacles Avoidance Sonar (OAS), caso a draga não esteja munida de uma, que permita detectar eventuais vestígios arqueológicos submersos, não identificados nas campanhas de prospecção arqueológica.
50. Tratando-se de estruturas lineares, considerar apenas a existência de uma frente de trabalho, de forma a recuperar a situação original logo após a colocação das tubagens e evitar a ocupação do espaço por períodos de tempo largos.
51. Instalar piezómetros ao longo das condutas, com vista a controlar eventuais derrames acidentais.
52. Implementar um sistema de detecção da água captada.
Reservatório de Gasóleo
53. Deverá ser localizado em local isolado e delimitado, com bacia de retenção e meios de combate a incêndios.
Fase de Exploração
Gerais
54. Promover a manutenção regular de todas as estruturas ligadas à recolha de águas, qualquer que seja a sua origem (esgotos, águas da chuva ou outros) de modo a evitar colmatações e obstruções das mesmas.
55. Não é permitida a utilização de algicidas.
56. Insonorizar e isolar adequadamente os equipamentos que gerem níveis de ruído mais elevados, optando obrigatoriamente por equipamentos menos ruidosos.
57. Deverão ser realizadas revisões e trabalhos de manutenção dos equipamentos para assegurar uma emissão de ruído dentro dos níveis sonoros aceitáveis referentes a cada tipo de equipamento de acordo com as potências sonoras individuais. Deverá proceder-se a um registo das operações de manutenção efectuadas.
58. A instalação deverá internalizar uma política que privilegie a aquisição de serviços (manutenção, fornecimento de materiais, fornecimento de bens e serviços) a empresas da região, desta forma fomentando o emprego permanente e indirecto derivado da implantação do mesmo.
59. Estabelecer, no quadro da instalação, uma Estrutura/Política de Formação, que permita que os agentes sociais e económicos locais e regionais possam beneficiar da instalação de tecnologias de produção aquícola neste território.
60. Fomentar as empresas regionais no sector, constituindo para o efeito, no quadro do Protocolo com a Câmara Municipal de Mira, uma política de formação que permita o estabelecimento de uma Bolsa de Consultores/Fornecedores.
61. Estabelecer um protocolo de colaboração com as entidades oficiais (nomeadamente os serviços regionais do Instituto do Emprego e Formação Profissional), no sentido de se privilegiar o recurso a mão-de-obra local e regional.
62. Estabelecer protocolos de cooperação e colaboração com as restantes estruturas implantadas e/ou a implantar do local (nomeadamente as de índole económico) no sentido de qualificar este território em termos económicos e ambientais e no sentido de dotar a freguesia de pertença (Praia de Mira) com infra-estruturas de suporte ao desenvolvimento (criando condições de emprego e de investimento locais), ou seja, fomentando a cooperação como forma de criar valor local.
63. Deverá ser previsto o encaminhamento administrativo e institucional às iniciativas de investimento que os habitantes locais possam encarar, como actividades complementares ao Empreendimento (serviços, por exemplo), devendo ser dada prioridade a estes no quadro dos fornecimentos necessários futuramente.
64. Deverá ser assegurada uma política activa de ligação à comunidade local, expressa em termos de apoio a iniciativas culturais e de outra índole, que permitam a manutenção e aumento do nível de vida local.
Emissários
65. Instalar piezómetros ao longo dos emissários com vista a controlar eventuais derrames acidentais.
66. Adoptar procedimento de construção que permita evitar a existência de zonas localizadas no emissário com condições favoráveis à retenção de ar e gases. Para garantir a expulsão de bolsas de ar é necessário que se verifiquem, a intervalos regulares (uma ou duas vezes por dia), as velocidades mínimas de purga.
67. No que se refere aos emissários, deverá ser efectuado um acompanhamento da dinâmica litoral da zona em simultâneo com os trabalhos de inspecção e manutenção dos emissários e adutoras, que permita adoptar as medidas correctoras que forem consideradas pertinentes.
Abastecimento de água doce
68. Os depósitos de água doce deverão ser enchidos durante os períodos de menor consumo de água da rede pública pela população, ou seja durante o período nocturno.
Gestão de resíduos e efluentes
69. Relativamente aos resíduos orgânicos (cadáveres de peixes, fezes e restos obtidos no processamento), ter em consideração o Regulamento (CE) n.º 1774/2002 …, …, não sendo admissível a deposição em aterro destes, dado não satisfazerem os requisitos impostos no Decreto-Lei n.º 152/2002, …, no que respeita a alguns parâmetros, nomeadamente o COT, nem a sua deposição ou valorização em infra-estruturas concebidas e geridas para tratamento dos RSU.
70. Os resíduos produzidos deverão ser entregues a operadores devidamente autorizados.
71. Assegurar um destino final adequado para as lamas derivadas do sistema de depuração proposto relativo às águas de produção, assim como as que derivam das diferentes linhas de descarga de águas residuais (limpeza, fecais, sistema de decantação da rede perimetral e do sistema de tratamento do parque das máquinas).
72. Adoptar um plano de segurança interno que contemple a forma de actuação no caso de acidentes que possam envolver derramamento de substâncias, de materiais ou o conjunto dos dois.
73. Os caudais de ponta máximos deverão ser rejeitados, maioritariamente, no período nocturno (23-8 h), principalmente durante o Verão. Não deverá ser ultrapassada a capacidade instalada na Estação Elevatória EES3, em ponta 50 l/s, bem como das outras infra-estruturas a jusante.
74. Minimizar a utilização de produtos de limpeza (detergentes fosfatados), desinfecção e desincrustantes que possam provocar efeitos adversos no ambiente, a menos que seja estritamente necessária a sua utilização, devendo ser utilizados os produtos de menor toxicidade e persistência no ambiente. Os produtos deverão estar devidamente autorizados segundo a legislação específica.
75. Todas as áreas de armazenagem, manuseamento ou transporte de produtos perigosos deverão ser devidamente impermeabilizadas de modo a assegurar a protecção dos solos.
76. Em caso de descarga de emergência sem tratamento, deverá ser efectuada uma monitorização em tempo real da qualidade do efluente e comunicado à entidade licenciadora da descarga.
77. O tempo de decantação deverá ser aumentado, de modo a dar cumprimento ao Anexo XVIII do Decreto-lei n.º 236/98.
78. Todas as areias retidas no desareador deverão ser encaminhadas de acordo com as conclusões do estudo a apresentar em RECAPE (ponto II. 5).
79. As águas provenientes da lavagem de tanques deverão ser encaminhadas para a rede de saneamento das águas domésticas.
80. As águas pluviais deverão ser encaminhadas para uma bacia de retenção, tendo em vista a sua infiltração. O sistema deverá ser concebido, de forma a prever como solução alternativa de emergência (cheias) o desvio destas águas para o mar.
81. No sentido de racionalizar o consumo de água, deverá ser contemplado, no projecto de execução, da rede de água e saneamento, a reutilização de uma fracção do caudal de água rejeitado (após tratamento adequado), por exemplo instalações sanitárias e eventual rega dos espaços verdes.
Fase de Desactivação
82. Tendo em conta o horizonte de tempo de vida útil do Projecto, de 40 anos, e a dificuldade de prever as condições ambientais locais e instrumentos de gestão territorial e legais então em vigor, deverá o promotor, no último ano de exploração do Projecto, apresentar a solução futura de ocupação da área de implantação da Unidade Aquícola e projectos complementares. Assim, no caso de reformulação ou alteração do Projecto, sem prejuízo do quadro legal então em vigor, deverá ser apresentado estudo das respectivas alterações referindo especificamente as acções a ter lugar, impactes previsíveis e medidas de minimização, bem como o destino a dar a todos os elementos a retirar do local. Se a alternativa passar pela desactivação, deverá ser apresentado um plano de desactivação pormenorizado contemplando nomeadamente:
- Solução final de requalificação da área de implantação do Projecto e projectos complementares, a qual deverá ser compatível com o direito de propriedade, os instrumentos de gestão territorial e com o quadro legal então em vigor;
- Acções de desmantelamento e obra a ter lugar;
- Destino a dar a todos os elementos retirados;
- Definição das soluções de acessos ou outros elementos a permanecer no terreno;
- Plano de recuperação final de todas as áreas afectadas.
De forma geral, todas as acções deverão obedecer às directrizes e condições identificadas no momento da aprovação do Projecto, sendo complementadas com o conhecimento e imperativos legais que forem aplicáveis no momento da sua elaboração.
IV - PLANO DE RECUPERAÇÃO DAS ÁREAS AFECTADAS
Deverá ser desenvolvido um plano de recuperação das áreas afectadas que inclua, entre outros, os aspectos a seguir mencionados.
1. Após a conclusão da obra devera ser assegurada a limpeza de todos os elementos de drenagem afectados.
2. Assegurar a recuperação e, caso tal se verifique necessário, a descontaminação dos solos da área afecta à obra através da adopção de medidas de descompactação e arejamentos dos mesmos.
3. Proceder ao enchimento de qualquer escavação realizada, com o recurso a solos provenientes das movimentações de terra na obra ou de solos seleccionados, de forma a minimizar a degradação dos solos.
4. Relativamente à faixa de protecção de 50 m em torno da instalação, deverá assegurar-se a manutenção das espécies arbustivas existentes na zona.
5. Assegurar a existência de uma cortina arbórea envolvente à instalação.
6. Nas áreas sujeitas a movimentações de terras, deverá ajustar-se a modelação do terreno, de modo a manter ou recuperar a continuidade com o terreno natural e permitir a instalação e manutenção da vegetação e um melhor controlo dos fenómenos de erosão.
7. As infra-estruturas previstas, assim como todo o perímetro do Projecto, deverão ser enquadradas (externa e internamente) por áreas verdes de enquadramento, nomeadamente espécies adaptadas à fisiografia local.
8. Reestruturar/reabilitar os valores paisagísticos destruídos, nomeadamente no que se refere às áreas de obra e acessos.
9. Adoptar medidas de recuperação paisagística, definidas à partida e de acordo com o Projecto aprovado pelo dono da obra, das zonas de estaleiro, de empréstimo e de depósito de materiais, com o objectivo de estabelecer, desde o início da obra, a futura ocupação e integração destes espaços.
10. A área dunar, eventualmente afectada pela colocação dos emissários, deverá ser reposta e estabilizada com replantação com plantas autóctones do sistema dunar, imediatamente após a finalização dos trabalhos.
11. Após a concretização da obra e num prazo mínimo de 3 anos, realizar o acompanhamento das condições do revestimento natural das superfícies intervencionadas. Durante esta fase, tomar medidas correctivas de possíveis zonas com erosão. Estas medidas deverão ser sempre aprovadas pela Autoridade de AIA.
V - PLANOS DE MONITORIZAÇÃO
No RECAPE, deverão ser apresentados planos de monitorização de uma forma pormenorizada e completa, tendo em consideração os aspectos a seguir mencionados. Deverão ser explícitos nos objectivos a atingir, nos métodos a utilizar e na calendarização dos trabalhos.
Plano de Monitorização da Hidrogeologia
1. Objectivos: verificar os efeitos da impermeabilização da área de instalação do Projecto, designadamente alterações nas características da água que serve de suporte vital aos habitats costeiros (ex. incremento de salinidade do recurso).
2. Locais e frequência de amostragem:
- Realizar campanhas de monitorização durante a fase antes da construção, construção e exploração.
- Os pontos de monitorização deverão localizar-se entre a instalação e o mar (tal como proposto no Estudo de Impacte Ambiental - EIA).
- Efectuar duas medições (uma no fim da baixa-mar, e outra no fim da preia-mar) em cada um dos piezómetros considerados, antes da fase de construção ter início, cujos dados obtidos servirão de referência.
- Durante a fase de construção, deverão ser contemplados dois períodos distintos:
• Aquando das operações relativas à construção do Projecto e infra-estruturas associadas com impacte no solo (desmatação, escavação, etc.), deverão ser realizadas duas medições semanais, uma no fim da baixa-mar e outra no fim da preia-mar;
• No outro período de construção, serão realizadas medições bimensais, para as duas situações consideradas, ou seja, fim da baixa-mar e fim da preia-mar.
- Na fase de exploração da Instalação Aquícola, a monitorização deverá ter uma periodicidade bimensal, considerando a baixa-mar e fim da preia-mar, durante três anos, podendo, no entanto, esta periodicidade ser reajustada em função dos resultados obtidos.
3. Metodologia:
- Realizar a construção de piezómetros, com profundidade de 30 metros, realizados com recurso a técnicas de perfuração do tipo “Rotery” com circulação directa de lamas; estes piezómetros vão permitir comparar a posição da cunha salina e/ou da zona de mistura água doce - água salgada, durante a fase de construção, e exploração, com os resultados obtidos na situação de referência;
- Efectuar a descrição da Litologia e indicar a posição do nível hidrostático, os diâmetros de perfuração e entubamento e os registos verticais de condutividade após limpeza das lamas;
- Recolher amostras de água para análise físico-química de elementos maiores, devendo ser recolhida mais que uma amostra e a diferentes profundidades, caso se observem alterações ao perfil de condutividade eléctrica da água nas condições de referência;
- Detectar a eventual contaminação das águas subterrâneas, durante as fases de construção e exploração.
- Avaliar a variação do nível de água no freático, de modo que se garanta a manutenção dos habitats de tendência hidrofítica (2170 e 6420) na zona adjacente à área da Instalação Aquícola.
4. Periodicidade dos relatórios: um relatório antes da fase de construção, um relatório em cada uma das fases de construção e anualmente na fase de exploração. Em caso de alteração das características das águas subterrâneas, deverá ser, imediatamente, comunicada à Autoridade de AIA, com a indicação das medidas implementadas.
Plano de Monitorização da Faixa Costeira
Atendendo à evolução recente e perspectivas evolutivas no tempo de vida útil do Projecto, deverá elaborar-se uma proposta de programa de monitorização da faixa costeira, para efeitos de alerta precoce, caso a evolução observada se afaste do comportamento projectado.
Entre outros aspectos, este plano deverá ter em conta a monitorização dos perfis de praia e do recobrimento dos emissários.
Plano de Monitorização da Qualidade da Água no Meio Receptor
1. Objectivos: monitorizar a influência da construção dos emissários e da descarga de água na envolvente do Projecto de modo a verificar que não sofrem variações na sua qualidade sanitária.
2. Locais e frequência das amostragens:
- Realizar campanhas de monitorização antes da fase de construção (uma campanha), cujos dados servirão para definir a situação de referência, na fase de construção e durante a fase exploração (periodicidade anual) por um período de três anos, podendo, no entanto, esta periodicidade ser reajustada em função dos resultados obtidos.
- No caso da fase de construção, deverão ser efectuadas amostragens diárias durante a instalação dos emissários.
- Frequência de amostragem: mensal durante o primeiro ano de funcionamento, podendo passar a anual nos anos seguintes caso não se detectem alterações nos parâmetros associados à descarga do efluente; as amostragens deverão ser realizadas em baixa-mar e preia-mar. Poderá, ainda, ser enquadrada a hipótese de virem a ser efectuadas campanhas nas alturas mais sensíveis, durante a época balnear, ou durante a época mais sensível para as espécies marinhas ali existentes.
- Dois locais de amostragem localizados na envolvente dos pontos de descarga dos emissários, um junto às comunidades bentónicas e outro na coluna pelágica, devendo ter em conta as características hidrodinâmicas do meio receptor.
- Um local de amostragem de controlo com medições na coluna pelágica e em profundidade fora da área de influência do efluente.
3. Parâmetros:
- Químicos: Nitritos, Azoto amoniacal, Fosfatos, Carbono Total (CT), Cobre, Zinco, Oxigénio dissolvido, pH, condutividade e Sólidos Suspensos Totais (SST);
- Biológicos: Coliformes Fecais, Coliformes Totais e Cianobactérias;
- Meteorológicos: a temperatura a que foi efectuada a recolha, a pluviosidade ocorrida nos últimos dias, entre outros.
4. Metodologia: a recolha das amostras de água deverá ser feita em recipientes adequados à natureza dos parâmetros a serem analisados devidamente para o efeito pela entidade responsável pela sua análise; a análise terá que ser realizada em laboratórios acreditados e/ou com métodos acreditados e ser verificado o cumprimento dos valores legislados.
5. Este plano de monitorização deverá ser complementado com um plano de monitorização para os invertebrados bentónicos (bivalves) na área de influência do Projecto, a apresentar na fase de RECAPE.
6. Periodicidade dos relatórios: um relatório antes da fase de construção e anualmente na fase de exploração. Em caso de alteração da qualidade da água, deverá ser, imediatamente, comunicada à Autoridade de AIA, com a indicação das medidas implementadas.
Plano de Monitorização das Águas do Efluente
1. Objectivos: controlar a qualidade das águas de rejeição, após terem sido sujeitas a tratamento.
2. Locais e frequência das amostragens:
- Realizar campanhas de monitorização durante a fase exploração, com periodicidade semanal, feitas com base em amostras compósitas.
- Amostrar o efluente sempre que se proceda à administração de antibióticos.
- O local de amostragem deverá localizar-se no fim do tratamento, antes de qualquer diluição.
3. Parâmetros:
-Físicos: pH, condutividade, temperatura, carência bioquímica em oxigénio (CBO5), carência química em oxigénio (CQO) e sólidos suspensos totais (SST);
- Químicos: Cloro total, Cloro livre, Nitritos, Azoto amoniacal, Fosfatos, Carbono Total (CT), Cobre, Zinco e Oxigénio dissolvido;
- Biológicos: Coliformes Fecais, Coliformes Totais e Estreptococos fecais.
4. Metodologia: a recolha das amostras de água deverá ser feita em recipientes adequados à natureza dos parâmetros a serem analisados, devidamente preparados para o efeito pela entidade responsável pela sua análise; a análise terá que ser realizada em laboratórios acreditados e/ou com métodos acreditados e ser verificado o cumprimento dos valores legislados.
5. Este plano de monitorização deverá ser acompanhado das análises de monitorização da qualidade da água para os mesmos parâmetros à entrada da Unidade, de forma a permitir a comparação dos resultados.
6. Periodicidade dos relatórios: relatórios anuais, sendo que, em caso de degradação da qualidade da água, deverá ser, imediatamente, comunicado à Autoridade de AIA, com a indicação das medidas implementadas.
Plano de Monitorização dos Factores Bio-Ecológicos
Apresentar um plano de monitorização para a área afecta ao Projecto e envolvente, por forma a conhecer o impacte do Projecto sobre os mesmos.
Plano de Monitorização do Ruído
1. Objectivos: avaliar os níveis de ruído e … efectuar a verificação do cumprimento da legislação em vigor.
2. Locais e frequência das amostragens:
- Realizar campanhas de monitorização durante a fase de construção, com um intervalo de dois meses, durante o período diurno.
- Os períodos de medição deverão ser escolhidos tendo em conta o tipo previsível de ruído existente na envolvente da área do Projecto. É de salientar que, sempre que ocorrer uma situação de carácter esporádico que afecte o rigor do ensaio, se deverá proceder a uma pausa na medição.
- Locais de amostragem - junto à rotunda do Guarda-Florestal e junto à … Sagrada Família.
3. Metodologia: deverá ser a mesma utilizada na caracterização da situação de referência.
4. Periodicidade dos relatórios: relatórios anuais, sendo que, em caso de incumprimento dos níveis sonoros, deverá ser, imediatamente, comunicado à Autoridade de AIA, com a indicação das medidas implementadas.
Plano de Monitorização do Ruído Subaquático
Apresentar um plano de monitorização do ruído subaquático na zona envolvente das condutas, durante a fase inicial de funcionamento das unidades de bombagem, nomeadamente quanto aos níveis de intensidade e distância de propagação …” [cfr. fls. 211 a 222 do vol. II) e vol. V) do PA apenso cujo teor aqui se dá por reproduzido]. «» 3.2. DE DIREITO
Assente a factualidade supra apurada, que aliás não foi objecto de qualquer impugnação, cumpre, agora, entrar na análise do objecto de recurso jurisdicional “sub judice” supra enunciado.* 3.2.1. DA DECISÃO JUDICIAL RECORRIDA
O TAF de Coimbra em apreciação da pretensão da aqui recorrente deduzida na acção administrativa especial e na qual se peticionava a declaração de nulidade ou anulação do despacho do Sr. Secretário de Estado do Ambiente datado de 07.08.2007 com a denominação “Declaração de Impacto Ambiental - Projecto Aquícola de Engorda de Pregado em Mira - Estudo Prévio” [aquilo que aqui ora releva e que constitui objecto de recurso jurisdicional], veio a concluir, em 24.04.2008, no sentido de que “in casu” não estava reunido/preenchido o requisito da impugnabilidade do acto administrativo em crise e, nessa medida, ocorria fundamento que obstava ao conhecimento de mérito conducente à absolvição da instância. * 3.2.2. DA TESE DA RECORRENTE
Argumenta a recorrente que tal decisão judicial fez errado julgamento de direito já que, no caso, estamos em presença de acto administrativo impugnável considerando o regime legal decorrente dos arts. 66.º, n.º 1 e 268.º, n.º 4 da CRP, 20.º e 21.º do DL n.º 69/00 e, nessa medida, ao assim não haver sido considerado foram infringidos tais normativos. * 3.2.3. DO MÉRITO DO RECURSO
3.2.3.1. ENQUADRAMENTO GERAL DA QUESTÃO
A nossa Lei Fundamental garante aos administrados o direito a impugnarem junto dos tribunais administrativos quaisquer actos ou condutas desenvolvidos pela Administração Pública que os lesem na sua esfera jurídica e independentemente da sua forma (cfr. art. 268.º, n.º 4 da CRP).
Presente o quadro legal decorrente da Reforma do Contencioso Administrativo 2002/2003 (cfr., entre outros, arts. 37.º e segs. e 46.º e segs. do CPTA) temos que se manteve, entre nós, um regime de “duplo dualismo processual” e como refere J.M. Sérvulo Correia tal repartição “… forma a base de uma matriz bipolar, que tem como colunas os dois meios processuais principais de tramitação não urgente: a acção administrativa comum e a acção administrativa especial …” (in: “Direito do Contencioso Administrativo I”, págs. 747 e 748) (cfr., no mesmo sentido, M. Esteves de Oliveira e R. Esteves de Oliveira in: “Código de Processo nos Tribunais Administrativos … - Anotado”, vol. I, pág. 309).
A acção administrativa especial constitui um meio processual principal do contencioso administrativo através do qual são efectivados ou tutelados alguns dos direitos subjectivos das relações jurídicas administrativas, sendo que provisoriamente e para assegurar a utilidade e eficácia do que ali venha a ser decidido faculta o legislador aos interessados a possibilidade de dedução de procedimentos cautelares [cfr. arts. 02.º, n.º 1, e n.º 2, als. d) e m), 46.º e segs. e 112.º e segs. do CPTA].
Nos termos do n.º 1 do art. 46.º do CPTA seguem a forma de acção administrativa especial os processos relativos a pretensões emergentes da prática ou da omissão ilegal de actos administrativos ou de normas que tenham ou devessem ter sido emitidas ao abrigo de disposições de direito administrativo, sendo que os pedidos principais legalmente admissíveis, por força do previsto no n.º 2 do mesmo normativo, continuam a ser os de anulação/nulidade ou inexistência de actos administrativos e o de declaração de ilegalidade de normas com força obrigatória geral, alargando-se agora ao pedido de condenação à prática de acto legalmente devido e, bem assim, ao de declaração de ilegalidade de norma em casos concretos e de declaração de ilegalidade por omissão de regulamento.
A acção para impugnação de actos administrativos constitui uma “subespécie” da acção administrativa especial e mostra-se disciplinada, em termos de disposições particulares, nos arts. 50.º a 65.º daquele Código, regendo-se a acção de condenação à prática do acto legalmente devido, a outra “subespécie” da acção administrativa especial, pelos arts. 66.º a 71.º enquanto preceitos específicos.
O meio contencioso judicial relativo à pretensão impugnatória, face ao regime conjugado que decorre dos arts. 46.º, 47.º e 95.º do CPTA, tem como objecto de litígio toda a relação jurídica administrativa em questão (“ilegitimidade jurídica” do acto impugnado) e não apenas a “mera anulação” do acto administrativo nos estritos que haviam sido vertidos no articulado inicial (cfr., entre outros, J.C. Vieira de Andrade in: ob. cit., págs. 213/214 e 282/284; M. Aroso de Almeida in: “O Novo Regime do Processo nos Tribunais Administrativos”, 2005, 4.ª edição revista e actualizada, págs. 188/196; Vasco Pereira da Silva in: “O Contencioso Administrativo no Divã da Psicanálise”, 2.ª edição, págs. 324 e segs.).
Resulta, por sua vez, do n.º 1 do art. 50.º do mesmo Código que a “… impugnação de um acto administrativo tem por objecto a anulação ou a declaração de nulidade ou inexistência desse acto …”, sendo certo que, como acabámos de aludir, por força do disposto no n.º 2 do art. 95.º, nos “… processos impugnatórios, o tribunal deve pronunciar-se sobre todas as causas de invalidade que tenham sido invocadas contra o acto impugnado, excepto quando não possa dispor dos elementos indispensáveis para o efeito, assim como deve identificar a existência de causas de invalidade diversas das que tenham sido alegadas, ouvidas as partes para alegações complementares pelo prazo comum de 10 dias, quando o exija o respeito pelo princípio do contraditório …”.
Para a definição do que constitui ou deve ser conceptualizado como “acto administrativo impugnável” importa considerar, desde logo, o comando constitucional enunciado no n.º 4 do art. 268.º da CRP.
Constitui tal comando constitucional uma garantia impositiva, mas não limitativa, porquanto, impõe ao legislador ordinário que respeite a impugnabilidade contenciosa dos actos lesivos, mas dela não decorre que apenas e só tais actos sejam susceptíveis de impugnação junto dos tribunais.
O CPTA, no seu art. 51.º, veio definir, como princípio geral, o que é tido como acto contenciosamente impugnável, colocando o acento tónico na “eficácia externa”, prevendo-se no preceito legal que “… ainda que inseridos num procedimento administrativo, são impugnáveis os actos administrativos com eficácia externa, especialmente aqueles cujo conteúdo seja susceptível de lesar direitos ou interesses legalmente protegidos …” (n.º 1).
Naquela definição parece mostrar-se pressuposto um conceito material de acto administrativo que se mostra enunciado no art. 120.º do CPA, mas, no entanto, como refere J.C. Vieira de Andrade “… o conceito processual de acto administrativo impugnável não coincide com o conceito de acto administrativo, sendo, por um lado, mais vasto e, por outro, mais restrito.
É mais vasto apenas na dimensão orgânica, na medida em que não depende da tradicional qualidade administrativa do seu Autor … - artigo 51.º, n.º 2.
É mais restrito, na medida em que só abrange expressamente as decisões administrativas com eficácia externa, ainda que inseridas num procedimento administrativo, em especial os actos cujo conteúdo seja susceptível de lesar direitos ou interesses legalmente protegidos (artigo 51.º, n.º 1) - devendo entender-se que actos com eficácia externa são os actos administrativos que produzam ou constituam (que visem constituir, que sejam capazes de constituírem) efeitos nas relações jurídicas administrativas externas, independentemente da respectiva eficácia concreta.
Incluem-se aqui seguramente, …, os actos destacáveis do procedimento, isto é, aqueles que, embora inseridos num procedimento, produzam efeitos jurídicos externos autonomamente, sem ser através do acto principal do procedimento …” (in: ob. cit., págs. 205/206).
Tal princípio geral definiu o acto administrativo impugnável como sendo aquele acto dotado de eficácia externa, remetendo a lesividade [subjectiva] para mero critério de aferição dessa impugnabilidade.
Daí que se compreendam ou insiram no conceito legal de “acto impugnável” todos os actos lesivos de direitos e interesses legalmente protegidos assim se respeitando a garantia constitucional impositiva, garantia essa que acaba, todavia, por ser estendida pelo legislador ordinário a todos aqueles actos que, mesmo não sendo lesivos de direitos subjectivos e de interesses legalmente protegidos, são dotados de eficácia externa.
Além disso, a própria “eficácia externa”, enquanto definidora de impugnabilidade contenciosa, não tem de ser actual, podendo ser potencial desde que seja seguro ou muito provável que o acto irá produzir efeitos [cfr. conjugadamente arts. 51.º, n.º 1 e 54.º, n.º 1, al. b) ambos do CPTA].
Temos, por conseguinte, que para ser contenciosamente impugnável, a decisão administrativa em causa não tem de ser lesiva de direitos ou interesses legalmente protegidos do A./requerente, bastando-lhe ter eficácia externa actual, ou, pelo menos, que seja seguro ou muito provável que a virá a ter.
Atente-se, nesta sede, ao que consta da exposição de motivos do CPTA:
“… procurou definir-se o acto administrativo impugnável tendo presente que ele não pode ser lesivo de direitos ou interesses individuais, mas sem deixar, de harmonia com o texto constitucional, de sublinhar o especial relevo que a impugnação de actos administrativos assume nesse caso. Por outro lado, deixa de ser prever a definitividade como um requisito geral de impugnabilidade, não se exigindo que o acto tenha sido praticado no termo de uma sequência procedimental ou no exercício de uma competência exclusiva para poder ser impugnado …”.
Ora o aludido art. 51.º do CPTA abriu caminho à possibilidade de impugnação contenciosa de actos procedimentais (desde que dotados de eficácia externa) e não apenas àqueles que ponham fim ou termo ao procedimento ou incidente, abandonando, enquanto requisito de impugnabilidade contenciosa, o conceito da “definitividade horizontal” visto a pedra de toque se centrar agora no conceito de “eficácia externa” (cfr., neste sentido, M. Aroso Almeida e C. A. Fernandes Cadilha in: ob. cit., págs. 308 e segs.; M. Aroso de Almeida in: ob. cit., págs. 144 e segs. e em “Implicações de direito substantivo da reforma do contencioso administrativo” in: CJA n.º 34, págs. 74 a 76; M. Esteves de Oliveira e R. Esteves de Oliveira in: ob. cit., págs. 343/344, nota VII).
Tal como defende J.C. Vieira de Andrade devem “… entender-se que os actos com eficácia externa são os actos administrativos que produzam ou constituam (que visem constituir, que sejam capazes de constituírem) efeitos nas relações jurídicas administrativas externas, independentemente da respectiva eficácia concreta.
Incluem-se aqui seguramente, …, os actos destacáveis do procedimento, isto é, aqueles que, embora inseridos num procedimento, produzam efeitos jurídicos externos autonomamente, sem ser através do acto principal do procedimento.
… O problema está em saber se são impugnáveis as decisões administrativas preliminares (pré-decisões, pareceres vinculantes), que determinem peremptoriamente a decisão final de um procedimento com efeitos externos, mas que não tenham (…), elas próprias, capacidade para constituir tais efeitos externos, que só se produzam através dessa decisão final.
Nesses casos, embora, em rigor, os actos não visem directamente produzir o efeito que pode ser lesivo, poderá sustentar-se e aceitar-se a impugnabilidade dessas «decisões», como expressão de uma «defesa antecipada» ou «precoce» dos interessados, na medida em que, em regra ou com grande probabilidade, irão causar lesões em direitos dos particulares - parece, no entanto, que não estando essa impugnabilidade determinada no artigo 51.º do CPTA (embora também não esteja aí explicitamente excluída), ela deve ou deveria decorrer expressamente ou inequivocamente de uma lei ….
… Também se poderá considerar implicitamente admitida a impugnabilidade dos pareceres vinculantes, sempre que seja nula, por determinação legal, a desconformidade das decisões finais com esses pareceres - é que, nesses casos, é seguro que o efeito jurídico determinado pelo parecer se vai produzir …” (in: ob. cit., págs. 205 a 208 e nota 420) (sublinhados nossos).
Como refere Vasco Pereira da Silva “… os actos de procedimento são susceptíveis de impugnação autónoma (artigo 51.º, n.º 1 do Código), o que significa a continuação da transformação de um Contencioso Administrativo outrora exclusivamente centrado no acto administrativo, num processo que passa a alargar o seu objecto às relações jurídicas administrativas, designadamente as que têm lugar no decurso do procedimento. Uma vez que «qualquer acto administrativo é susceptível de impugnação contenciosa (…) em resultado da verificação do pressuposto processual da lesão de direitos dos particulares, não há qualquer problema em admitir que uma medida administrativa produza simultaneamente efeitos externos e lesivos e efeitos internos de preparação de outras decisões, em cujo procedimento esteja inserida. Pois, perante um acto administrativo, a única coisa que é preciso saber é se ele afecta imediatamente, ou não, os direitos dos particulares, para nada interessando o facto dele ter sido praticado no início, no meio, ou no fim do procedimento» ...” (in: ob. cit., págs. 345 e 346).≈ 3.2.3.2. ENQUADRAMENTO ESPECIFICO DA QUESTÃO
Cientes destes considerandos de enquadramento mais gerais em sede da impugnabilidade à luz do CPTA importa, todavia, aprofundar a questão agora na vertente mais específica, que aqui releva, da impugnabilidade do acto de avaliação de impacto ambiental, cotejando o quadro normativo e, bem assim, o que a jurisprudência e a doutrina foram sustentando sobre a matéria.
Assim, em termos do quadro normativo a atender e para além daquele que se aludiu sob o ponto 3.2.3.1) temos que resulta do art. 17.º do DL n.º 69/00, de 03.05 (na redacção dada pelo DL n.º 197/05, de 08.11), relativo ao “conteúdo” da DIA, que a “… decisão sobre o procedimento de AIA consta da DIA, a qual pode ser favorável, condicionalmente favorável ou desfavorável e inclui os seguintes elementos: a) Pedido formulado pelo proponente; b) Resumo do conteúdo do procedimento, incluindo dos pareceres apresentados pelas entidades consultadas; c) Resumo do resultado da consulta pública, expressando as preocupações e opiniões apresentadas pelo público interessado e forma como essas considerações foram tidas em conta na decisão; d) Razões de facto e de direito que justificam a decisão …” (n.º 1) e que a mesma “… especifica ainda as condições em que o projecto pode ser licenciado ou autorizado e contém obrigatoriamente, quando necessário, as medidas de minimização dos impactes ambientais negativos que o proponente deve adoptar na execução do projecto …” (n.º 2).
E, por sua vez, decorre do art. 20.º do mesmo DL, sob a epígrafe de “força jurídica”, que o “… acto de licenciamento ou de autorização de projectos sujeitos a procedimento de AIA só pode ser praticado após a notificação da respectiva DIA favorável ou condicionalmente favorável ou após o decurso do prazo necessário para a produção de deferimento tácito nos termos previstos no n.º 1 do artigo anterior …” (n.º 1), que em “… qualquer caso, o licenciamento ou a autorização do projecto deve compreender a exigência do cumprimento dos termos e condições prescritos da DIA ou, na sua falta, os elementos exigidos no n.º 5 do artigo 19.º do presente diploma …” (n.º 2) e que são “… nulos os actos praticados com desrespeito pelo disposto nos números anteriores, bem como os actos que autorizem ou licenciem qualquer projecto sujeito ao disposto no artigo 28.º sem o prévio cumprimento do disposto nesse artigo …” (n.º 3).
Munidos deste quadro legal atentemos ao que a doutrina e a jurisprudência têm vindo a entender neste âmbito, quer em termos da caracterização do acto quer da sua impugnabilidade.
Assim, sustenta Vasco Pereira da Silva que “… sempre que uma qualquer decisão administrativa possa afectar direitos fundamentais - como será por exemplo … se se tratar de actos em matéria … de ambiente - ela deve ser tomada na sequência de um procedimento administrativo, de modo a que os particulares, que possam vir a ser por ela afectados, tenham a possibilidade de proteger preventivamente os seus direitos perante a Administração …” (in: “Em Busca do Acto Administrativo Perdido”, Almedina, Coimbra 1998, pág. 440).
Mais recentemente o mesmo Professor, após caracterizar as relações administrativas ambientais como “relações jurídicas multilaterais” (relações em que existem várias partes nas quais “… a Administração e os diferentes particulares se envolvem numa rede de ligações jurídicas, de que resultam direitos e deveres recíprocos …”), defende, reportando-se já ao regime legal decorrente do DL n.º 69/00, que “… o procedimento administrativo de avaliação do impacto ambiental destina-se a verificar as consequências ecológicas de um determinado projecto, procedendo à ponderação das respectivas vantagens e inconvenientes em termos de repercussão no meio-ambiente. (…) a avaliação do impacto ambiental é um meio jurídico ao serviço da realização dos fins ambientais, e em particular do princípio da prevenção …”, tal como é “… ainda um instrumento de realização dos … princípios do desenvolvimento sustentável e do aproveitamento racional dos recursos disponíveis …”, sustentando, então, quanto ao conteúdo e força jurídica da “DIA”, que a mesma se trata “… de um acto administrativo que integra uma relação jurídica duradoura e que resulta de um procedimento complexo, constituindo um pressuposto da prática de actos jurídicos posteriores, que ficam por este condicionados, quer no que respeita à sua existência, quer ao seu conteúdo …” que é “… um acto administrativo que é pressuposto de um futuro acto licenciador, sendo estas duas formas de actuação condição uma da outra, no quadro de um procedimento administrativo complexo e faseado, onde vão sendo produzidos sucessivos actos jurídicos autonomamente relevantes. A avaliação de impacto ambiental não é, por isso, um mero acto opinativo, um simples parecer, mas sim uma decisão jurídica de ponderação de interesses, que procede a uma análise dos custos/benefícios de determinada actividade em razão de critérios ambientais.
… A decisão de avaliação de impacto ambiental é um acto administrativo recorrível, que se insere numa relação jurídica administrativa duradoura, e que resulta de um procedimento faseado, no âmbito dos quais ele constitui simultaneamente condição de existência e de determinação do conteúdo de outro(s) acto(s) administrativo(s) posterior(es). A «vinculatividade» do acto de avaliação interna não se coloca, portanto, ao nível interno, do relacionamento entre actos de procedimento, mas sim ao nível externo, de actos produtores de efeitos lesivos, ainda que integrados numa mesma relação jurídica duradoura.
… Está-se aqui perante uma manifestação de um fenómeno, típico da Administração infra-estadual dos nossos dias, de «faseamento do processo de decisão», e que conduz ao surgimento de «decisões prévias» …, que são de considerar como uma modalidade de actos administrativos (…). Tal é o caso da decisão de avaliação de impacto ambiental que é uma decisão prévia, na medida em que é uma «decisão final sobre questões isoladas das quais depende a atribuição da autorização global» (…). Consistindo assim num «acto administrativo com uma eficácia limitada àquela parte da decisão que foi regulada em 1.º lugar» pelo que pode «ser impugnado pelos interessados» …” (in: “Verde Cor de Direito - Lições de Direito do Ambiente”, págs. 106/107, 153/154, 163/169).
No âmbito do anterior regime legal em matéria ambiental também Colaço Antunes, caracterizando a “AIA” como um procedimento paralelo e não um procedimento absorvente ou subprocedimento, sustentava que a sua decisão final (o parecer da “AIA” ou a “DIA”) era um acto administrativo final parcial contenciosamente recorrível (in: “O Procedimento Administrativo de Avaliação de Impacto Ambiental”, Almedina, Coimbra, 1998, págs. 702, 703, 705, 708/709)
De igual modo e já no âmbito do DL n.º 69/00 encontramos Pedro Portugal Gaspar sustentando que “… com a introdução do parecer vinculativo em sede de A.I.A. eliminou-se a possibilidade de melhoramento progressivo da vontade inerente ao juízo final, uma vez que há desde logo uma vontade prévia e determinante, a qual pode de imediato, após a realização do respectivo procedimento, colocar um ponto final no procedimento subsequente.
... De forma inequívoca … houve um reforço da tutela ambiental, que o procedimento de A.I.A. ganhou uma autonomia total em relação ao procedimento principal, surgindo como um verdadeiro procedimento paralelo, uma vez que o seu resultado determina directamente o procedimento principal, também dito autorizativo.
… passou agora a ser claro que há, de forma indiscutível, uma sindicabilidade autónoma do parecer emitido em sede de A.I.A., ou seja, independentemente do designado procedimento principal …” (em “A avaliação de impacto ambiental” in: Revisa Jurídica do Urbanismo e Ambiente, n.º 14, Dezembro de 2000, págs. 83 e segs., em especial, págs. 128/129, 140/141).
A jurisprudência nacional confrontada com a questão em análise teve já oportunidade de tomar posição.
Assim, recorde-se, desde logo, o que o STA no seu douto acórdão de 05.04.2005 (Proc. n.º 01456/03 in: «www.dgsi.pt/jsta») veio defender quanto à impugnabilidade (à data “recorribilidade”) relativamente a uma “Declaração de Impacte Ambiental” (vulgo “DIA”) negativa ou que haja imposto condições.
Depreende-se da fundamentação do aludido acórdão, que se aqui se acolhe, o seguinte: “… E este STA no domínio de vigência do DL 186/90, de 6.6 no Ac. de 18.04.2002, P. 46058, decidiu que o parecer sobre a avaliação de impacte ambiental era instrumental do acto final “sem envolver de per si a definição autoritária de uma situação jurídica, não provocando por isso, efeitos lesivos na esfera jurídica dos particulares”.
Este entendimento podia encontrar apoio no art. 6.º do referido DL 186/90, de 6.6 segundo o qual “a entidade competente para a aprovação do projecto deve ter em consideração o parecer …. e, em caso da sua não adopção, incorporar na decisão as razões de facto e de direito que para tal forem determinantes”.
Porém, revogado que foi aquele DL e entrado em vigor o DL 69/2000, …, a força jurídica do acto final da avaliação de impacte ambiental, agora designado Declaração de Impacte ambiental (DIA) passou a impor-se à entidade autorizante ou licenciadora dos projectos sujeitos ao procedimento de Avaliação de Impacte Ambiental (AIA) nos termos que resultam do artigo 20.º deste novo diploma …
Ou seja, como refere o preâmbulo do DL 69/2000 “… estabelece-se o carácter vinculativo da decisão ou, como é designada no diploma, da «declaração de Impacte Ambiental» (DIA) do Ministro do Ambiente e do Ordenamento do Território, salvaguardando o primado dos valores ambientais”.
Portanto, uma vez que a DIA passou a ser vinculativa em todos os seus aspectos para a entidade licenciadora ou autorizante, já não pode dizer-se que os seus efeitos são apenas internos e preparatórios do acto final de autorização ou licenciamento, porque uma vez definida a posição do Ministério do Ambiente através do membro do Governo competente, ela prevalece e tem primazia sobre todo e qualquer entendimento que possa ter outro membro do Governo.
É também significativo o facto de este acto de definição do interesse ambiental ter deixado de ser designado de “parecer” e ser agora designado “declaração”.
Na respectiva definição diz o art. 2.º do DL 69/2000, …, que a Declaração de Impacte Ambiental ou DIA é “a decisão emitida no âmbito da AIA sobre a viabilidade da execução dos projectos sujeitos ao regime previsto no presente diploma”.
Acto ou decisão que, além de ter efeitos externos por definir desde logo a posição da Administração e dos particulares interessados quanto à matéria de inserção ambiental do projecto, só por um mecanismo jurídico forçado ou mesmo difícil de aceitar poderia deixar de ser sustentado em controle jurisdicional pelo ministério donde provém, para ficar dependente da sustentação por outro ministério.
De modo que não há agora dúvidas sobre a recorribilidade contenciosa da declaração de impacte ambiental …”.
Também este TCA Norte sobre a questão e o concreto acto administrativo em presença, embora em sede cautelar, veio tomar posição no seu acórdão de 12.06.2008 (Proc. n.º 898/07.1BECBR in: «www.dgsi.pt/jtcn») sustentando a impugnabilidade do despacho objecto do pedido formulado na acção administrativa “sub judice”.
Para o efeito argumentou-se nos seguintes termos “… é nosso entendimento, que assiste razão à recorrente, no que concerne ao carácter impugnável do acto consubstanciado na Declaração de Impacte Ambiental - DIA.
Na verdade, se numa primeira análise poderíamos propender para sufragar, na parte sindicada, a tese sustentada na sentença recorrida, aliás, de acordo com a jurisprudência do STA - acórdãos que nela são referidos, atinentes ao processo de co-incineração, cuja decisão e âmbito são, aliás, diferentes dos patenteados nestes autos - após atentarmos nas especificidades técnico científicas constantes do Anexo que integra a DIA - … - e depois de analisada a questão em toda a sua abrangência, socorrendo-nos essencialmente de doutrina acerca desta matéria, com a qual, no essencial, concordamos, concluímos que o acto em causa, constituindo um acto final parcial de um procedimento especialíssimo que define, desde logo, condicionalismos específicos que vinculam a fase posterior do Projecto em causa, o procedimento de licenciamento/autorização final, constitui um acto perfeitamente impugnável, independentemente de se poderem questionar judicialmente ou não os actos finais de licenciamento, sejam a cargo do Município de Mira, seja do Ministério da Agricultura, ou outras entidades.
… A Declaração de Impacte Ambiental - … - prevista nos arts. 17.º e ss. do Dec. Lei 69/2000, …, que constitui a decisão sobre o procedimento da Avaliação de Impacte Ambiental - … - que tem que conter as especificações previstas no art. 17.º do referido Dec. Lei …, mostra-se dotada de autonomia em relação ao procedimento decisório de aprovação do acto de licenciamento ou de autorização de projectos sujeitos - como é o caso dos autos - a procedimento de AIA, constituindo um “Parecer” autónomo em relação aos actos de licenciamento/autorização, mas que é decisivo para a sua formação, até por que estes só podem ser praticados após notificação da respectiva DIA favorável ou condicionalmente favorável ou após o decurso do prazo necessário para a produção de deferimento tácito - art. 20.º do Dec. Lei 69/2000.
Trata-se de “Parecer” vinculativo para as entidades a jusante, devendo determinar materialmente o conteúdo do acto licenciador/autorizativo, pelo que, deste modo, assume carácter vinculativo para essas entidades e para o promotor, que resulta da conjugação de três factores, a saber:
- Importância dos elementos técnico-científicos coligidos na fase instrutória;
- Participação dos cidadãos, decisiva para a colocação de alternativas - audiência pública; e,
- Ponderação de todos os interesses em jogo - a supremacia da defesa do ambiente, do interesse público em contraponto com os interesses privados, económicos interessados na realização de determinado projecto.
… A DIA será, assim, um acto com conteúdo próprio, constituindo uma verdadeira decisão final, de natureza substantiva, um acto-condição do acto final, que conclui o procedimento especial de análise impacto ambiental, autorização preliminar parcial, em relação ao acto autorizativo final.
… A DIA configura uma autorização prévia e instrumental à decisão final de licenciamento; tal parecer vai aferir a qualidade ambiental do acto conclusivo do procedimento principal, destinado a autorizar ou não a realização do projecto - o licenciamento final.
Numa perspectiva material o “parecer” de impacto ambiental é uma autorização, adquirindo a natureza de acto-condição; está-se perante um “acto administrativo final parcial”, pois que encerra a análise das preocupações ambientais, ainda que integrado num todo mais vasto que culminará com o licenciamento/autorização administrativas.
… Como salienta Colaço Antunes, …, a DIA é uma declaração materialmente resolutiva, uma vez que corresponde ao terminus da intervenção ambiental, ainda que formalmente precária, por estar inserida num procedimento mais vasto e ainda não concluso; reveste não uma simples apreciação técnica mas uma verdadeira declaração de vontade sobre a defesa dos valores ambientais.
Aliás, o STA já entendeu no processo referente à localização da unidade de tratamento de resíduos industriais em Estarreja, in: Ac. de 7/12/95, Rec. 38.436-A, onde se sumaria que “No "procedimento administrativo excepcional", em que a própria Administração tomou a iniciativa de realizar estudos de impacte ambiental relativamente a cinco possíveis localizações da unidade de tratamento de resíduos industriais, tendo em vista a tomada de uma decisão sobre essa localização, o despacho que homologou o parecer da comissão de avaliação daqueles estudos e que decidiu a localização da unidade em Estarreja, pode ser entendido como tendo posto termo a uma fase bem demarcada desse procedimento administrativo, em termos tais que jamais haverá que reapreciar a decisão tomada.
Assim sendo, é defensável a tese de não estarmos perante um mero acto preparatório, contenciosamente irrecorrível”.
… Mas se esta ténue possibilidade da admissibilidade destes actos seria mais questionável à luz do anterior ordenamento, agora com a reforma do contencioso administrativo, operada em 2004, dando positividade ao princípio da tutela efectiva, consagrado no art. 268.º, n.º 4 da CRP, a questão tem de entender-se como definitivamente decidida no sentido da recorribilidade desse procedimento especial e autónomo, materialmente vinculativo, atento o acento tónico que é colocado na lesividade do acto e não na sua definitividade.
Prescrevendo o art. 20.º do Dec. Lei 69/2000 o carácter vinculativo da DIA, esta mais se pode subsumir a um parecer vinculativo que, sendo actos administrativos imediatamente lesivos dos direitos dos particulares podem, desde logo, ser contenciosamente impugnados, sem prejuízo da possibilidade de recurso da decisão tomada com base neles …”.≈ 3.2.3.3. DA QUESTÃO
Presentes os considerandos de enquadramento jurídico da questão vertidos sob os pontos antecedentes [3.2.3.1) e 3.2.3.2)] e revertendo, agora, ao caso sob apreciação temos para nós que assiste clara razão à recorrente na crítica que assaca à decisão judicial recorrida, porquanto se nos afigura, de harmonia com o atrás expendido, que estamos em presença inequivocamente de acto administrativo susceptível de impugnação contenciosa, assistindo à A., aqui recorrente, o direito de a título principal accionar judicialmente os entes demandados e dessa forma tutelar os direitos e interesses que visa promover e defender.
Na verdade, o despacho impugnado na presente acção administrativa especial constitui um claro acto administrativo susceptível de impugnação à luz do art. 51.º, n.º 1 do CPTA em conjugação com o disposto nos arts. 268.º, n.º 4 da CRP, 17.º e 20.º do DL n.º 69/00, tal como já havia sido considerado no acórdão deste TCAN supra citado.
É que face ao quadro legal em referência temos que a “DIA” afirma-se como uma decisão (não “parecer”) que passou a ser vinculativa em todos os seus aspectos para a entidade licenciadora ou autorizante com as implicações daí decorrentes para os direitos/interesses/posições substantivas dos diferentes particulares (singulares/colectivos, cidadãos individuais/associações) envolvidos na relação jurídica multilateral constituída no caso, não constituindo ou possuindo apenas meros efeitos internos e preparatórios do acto final de autorização ou licenciamento.
A mesma configura-se como uma decisão jurídica de ponderação de interesses, na qual se analisam os custos/benefícios de determinada actividade em razão de critérios ambientais, decisão essa que se assume como final quanto à apreciação dos requisitos e das questões objecto do procedimento de “AIA”, e a que é alheio o facto dos actos posteriores de licenciamento poderem vir a ser negativos para os interesses do requerente do projecto mercê de decisão de indeferimento do licenciamento da construção e da instalação da unidade em questão.
Assim, tal acto ou decisão mostra-se dotado de claros efeitos externos visto definir, desde logo, a posição da Administração e dos particulares interessados quanto à matéria de inserção ambiental do Projecto em crise e quanto àquilo que são as questões objecto de análise e de decisão no mesmo procedimento, a ponto de quanto à mesma, pelos seus fundamentos, condicionantes e decisão, se poder legitimamente dirigir impugnação que vise obter a defesa de valores e interesses ambientais não suficientemente acautelados, omitidos ou mesmo postergados e que irão, pela sua força jurídica, condicionar, ainda que potencialmente, os ulteriores termos do procedimento complexo em análise.
Daí que, desde logo, e quanto a estas matérias vertidas e consolidadas na “DIA” se abre a possibilidade da abertura de contencioso judicial impugnatório (arts. 46.º e segs., 51.º do CPTA, 66.º e 268.º, n.º 4 da CRP, 17.º e 20.º do DL n.º 69/00), tudo sem prejuízo da possibilidade de, considerando o acto aqui em causa como de trâmite ou procedimental, haver impugnação do acto “final” do licenciamento do projecto, concentrando aí e nessa acção todas as ilegalidades ocorridas ao longo do procedimento complexo e quanto aos actos ali praticados (cfr. n.º 3 do art. 51.º do CPTA). Atente-se que o facto da impugnabilidade judicial os actos ditos procedimentais ser reputada como facultativa não deriva a sua insusceptibilidade de fundarem impugnação judicial.
Note-se ainda que o pressuposto da susceptibilidade de lesar direitos configura-se como um pressuposto processual relativo ao acto administrativo e que em nada contende ou se prende com a legitimidade das partes ou com a utilidade da lide, visto uma coisa é afirmar ou considerar que determinado acto lesa ou está em condições de vir a produzir lesão em direitos ou interesses de terceiro ou em posição substantiva de terceiro outra bem diversa é invocar que aquele terceiro não é titular do direito, interesse ou da posição que é afectado pelo acto administrativo ilegal, ou que a presente lide deixou de ter interesse no seu prosseguimento mercê da pretensão não poder subsistir por motivos atinentes ao sujeito ou ao objecto do processo.
Frise-se que a jurisprudência do STA citada na decisão judicial recorrida não se afigura, em nosso entendimento, transponível para o julgamento e apreciação do caso “sub judice” já que na mesma se discute(m) a título e no âmbito cautelar quanto aos requisitos/critérios de decisão de procedência de pretensão nos termos do art. 120.º do CPTA acto(s) que dispensou(aram) realização de “AIA”, pelo que nesta sede não se descortina como válida para afastar este nosso juízo.
À luz da nossa ordem jurídica e do respectivo quadro contencioso/impugnatório nos termos e com os fundamentos atrás explicitados nada impede, por conseguinte, a dedução de acção administrativa especial como a “sub judice” tendo como objecto de pronúncia e apreciação aquilo que foi sindicado no presente recurso jurisdicional, visto no mais a decisão do TAF de Coimbra não haver sido posta em crise.
Nessa medida, na procedência das conclusões da alegação da recorrente e do presente recurso jurisdicional não pode manter-se o decidido pelo TAF de Coimbra naquilo que constitui objecto de pronúncia deste tribunal “ad quem”.4. DECISÃO
Nestes termos, acordam em conferência os juízes da Secção de Contencioso Administrativo deste Tribunal, de harmonia com os poderes conferidos pelo art. 202.º da Constituição da República Portuguesa, em:
A) Conceder provimento ao recurso jurisdicional deduzido e, em consequência, revogar a decisão judicial recorrida, com todas as legais consequências;
B) Determinar o envio dos presentes autos ao TAF de Coimbra para prosseguimento dos mesmos com apreciação do mérito da pretensão deduzida em conformidade com o supra decidido, caso nada mais obste a tal.
Custas nesta instância a cargo dos recorridos, sendo que a taxa de justiça é reduzida a metade [cfr. arts. 446.º do CPC, 18.º, n.º 2, 73.º-A, n.º 1, 73.º-E, n.º 1, al. a) do CCJ e art. 189.º do CPTA].
Notifique-se.
D.N..Restituam-se, oportunamente, aos ilustres representantes judiciários das partes os suportes informáticos gentilmente disponibilizados.Processado com recurso a meios informáticos, tendo sido revisto e rubricado pelo relator (cfr. art. 138.º, n.º 5 do CPC “ex vi” art. 01.º do CPTA).Porto, 24 de Setembro de 2009
Ass. Carlos Luís Medeiros de Carvalho
Ass. Antero Pires Salvador
Ass. Ana Paula Soares Leite Martins Portela |
