| Decisão Texto Integral: | Acordam em Conferência na Secção de Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Norte:
I – RELATÓRIO
AROS veio interpor recurso da decisão do Tribunal Administrativo e Fiscal de Braga, de 4 de Julho de 2017, e que rejeitou liminarmente a presente providência cautelar intentada contra o IMT - Instituto da Mobilidade e dos Transportes Terrestres e onde era solicitado que se devia decretar:
“…a suspensão de eficácia do ato proferido pelo Presidente do Conselho Diretivo do IMT IP em 13/10/16 e do qual o Requerente só teve conhecimento no dia 08/06/2017”,
Em alegações a recorrente concluiu:
“1º O Despacho ora Recorrido ao indeferir liminarmente a providência requerida pelo ora Recorrente contra o IMT IP, invocando a sua ilegitimidade, procedeu a uma interpretação dos artigos 9º, nº1, e 55 nº1, alínea a) CPTA, com o sentido de impedir o acesso à justiça administrativa de trabalhadores que decidam impugnar contenciosamente atos administrativos que ordenem o encerramento dos seus locais de trabalho;
2º Porém, tal sentido não é admissível constitucionalmente por violar os artigos 58º, nº1 e 59º, nº1, da CRP, pelo que também não é admissível a manutenção na ordem jurídica do Despacho ora recorrido;
3º Com efeito, o direito ao trabalho constitucionalmente consagrado enquanto direito fundamental assume-se como um direito a exercer uma atividade profissional e como um direito a não ser privado do posto de trabalho – direito à segurança no trabalho;
4º Ora, o ato administrativo suspendendo, ao ordenar o encerramento do local de trabalho da recorrente – Centro de Inspeção Automóvel de Viana do Castelo - D..., vai atingir o seu direito à segurança no emprego, pois, conforme decorre dos artigos 343º, alínea b) e 346º, nº3, do Código de Trabalho, a impossibilidade de o empregador receber o trabalhador ou o encerramento total e definitivo da empresa determinam a caducidade do contrato de trabalho;
5º Assim, porque nos presentes Autos está precisamente evitar que a execução do ato suspendendo extinga o posto de trabalho da Recorrente, tem este legitimidade para, nos termos dos artigos 58º, nº1 e 59º, nº1, da CRP, impugnar contenciosamente o ato administrativo que tem este efeito extintivo;
6º Deste modo, o Despacho Recorrido devia ter admitido a providência requerida, ordenando a citação da entidade requerida, visto a Recorrente, enquanto trabalhadora, ter legitimidade para impugnar contenciosamente um ato administrativo que atinja o seu posto de trabalho, extinguindo-o;
7º Por outro lado, o Despacho Recorrido falece de razão ao ter decidido que o ato suspendendo não tem repercussão na esfera jurídica da Recorrente, mas apenas na esfera jurídica da sua entidade patronal;
8º É que a Recorrente, muito embora não seja parte na relação jurídica administrativa existente entre a sua entidade patronal e o IMT, é no entanto parte de uma relação material em que, de um lado, está um trabalhador e a defesa do seu posto de trabalho/ direito à segurança no emprego e, do outro lado, uma entidade administrativa que ordenou, via ato administrativo, o encerramento do seu local de trabalho, extinguindo o seu posto de trabalho;
9º Por isso, a Recorrente vai obter utilidade numa sentença de anulação contenciosa do ato ora suspendendo, pois, se isso acontecer, retira daí um benefício para a sua esfera jurídica, ou seja, a manutenção do seu local de trabalho, do seu posto de trabalho e do seu contrato individual de trabalho;
10º Daí que, o Despacho recorrido, independentemente da interpretação que fez dos artigos 9º, nº1 e 55º, nº1, alínea a), do CPTA ser desconforme à Constituição, tenha feito uma interpretação errada destes preceitos do CPTA, pois o que está aí em causa é a consagração da legitimidade enquanto forma de os particulares poderem obter utilidade com a anulação contenciosa de atos administrativos que ofendam a sua esfera jurídica;
11º Assim sendo, o Despacho Recorrido, ao considerar não ter o ora Recorrente legitimidade para impugnar contenciosamente o ato suspendendo, violou os artigos 9º nº1, e 55º, nº1, alínea a), do CPTA.
Termos em que deve a decisão ora apelada ser revogada e substituída por outra que julgue a Recorrente como parte legítima, com as legais consequências.
Assim, dando provimento ao recurso e revogando a douta decisão, com as legais consequências, farão V. Exª a devida e merecida Justiça ”
O Recurso interposto veio a ser admitido por Despacho de 7 de julho de 2017 (Cfr. fls. 88 Procº físico).
O Recorrido/IMT, veio a apresentar as suas contra-alegações em 2 de agosto de 2017, concluindo (Cfr. fls. 197 a 199 Procº físico):
“I - A Requerente, ora Recorrente, vem através de uma Providência Cautelar, requerer a suspensão de eficácia de um ato administrativo – concretamente, o ato de execução da Deliberação do Conselho Diretivo (CD) do IMT, IP, de 02/11/2016, confirmada através da Deliberação do CD do IMT, IP, de 30/09/2016, e da notificação da mesma dirigido à entidade I..., SA, entidade gestora do Centro de Inspeção Técnica Automóvel (CITV) de Viana do Castelo (cód. 246), que foi notificado ao seu Presidente do seu Conselho de Administração, Sr. FTP, através do ofício IMT, IP referência n.º 043200105751114, de 13/10/2016, conforme resulta dos autos.
II – Está assim em causa um ato administrativo de execução, dirigido à entidade gestora I..., SA, de cessação do exercício da atividade inspetiva no CITV de Viana do Castelo (cód. 246), sendo que a Requerente, ora Recorrente, apenas possui a qualidade jurídica de trabalhadora daquele Centro de Inspeção.
III – Todavia, a Requerente, ora Recorrente, na qualidade de trabalhadora da entidade gestora visada, não possui qualquer interesse direto e pessoal para intentar o pedido de suspensão de eficácia do supra referido ato de execução, dirigido á sua entidade patronal, que decorre de vicissitudes (caducidade) do contrato de gestão do CITV de Viana do Castelo (cod. 246), contrato esse celebrado nos termos e para os efeitos do disposto no artigo 3.º e 34.º da Lei n.º 11/2011, de 26/04, com a redação dada pelo DL n.º 26/2013 de 19/02, com a referida entidade gestora I..., SA.
IV - Ao contrário do alegado pela Recorrente, a cessação de atividade do Centro de Inspeções em causa, decorrente do facto do mesmo não se ter adequado em tempo aos requisitos a que se refere a Portaria n.º 221/2012, de 20 de julho, alterada pela Portaria n.º 378-E72013, de 31 de dezembro, não tem efeito direto mas, quando muito, reflexo na esfera jurídica dos trabalhadores do referido CITV.
V – Do exposto resulta que o ato suspendendo não projeta os seus efeitos na esfera jurídica de direitos e interesses legalmente protegidos da Requerente enquanto trabalhador da entidade gestora de CITV, I..., SA, razão pela qual é manifesta a ilegitimidade processual da Requerente, ora Recorrente, para intentar a presente providência cautelar (cfr. artºs 9.º, 55.º, 112.º, n.º 1 do CPTA e 30.º do CPC).
Termos em que, nos melhores de Direito, e com o Douto suprimento de Vossas Excelências, deve ser mantida a decisão recorrida, com as devidas e legais consequências.
Só assim será cumprido o Direito e feita Justiça!”
O Ministério Público, notificado em 14 de agosto de 2017 (Cfr. fls. 218 Procº físico), nada veio dizer, requerer ou Promover.
Com dispensa de vistos prévios (art.º 36º, nº 2, do CPTA), mas com apresentação prévia do projeto de Acórdão aos juízes Desembargadores Adjuntos, foi o processo submetido à conferência para julgamento.
II - Questões a apreciar
Importa apreciar e decidir as questões colocadas pela Recorrente, sendo que o objeto do Recurso se acha balizado pelas conclusões expressas nas respetivas alegações, nos termos dos Artº 5º, 608º, nº 2, 635º, nº 3 e 4, todos do CPC, o que se consubstancia na necessidade de verificar se ocorre erro de julgamento, pelo Tribunal a quo, ao ter rejeitado liminarmente a presente providência cautelar.
III FUNDAMENTAÇÃO DE FACTO
Na decisão sob recurso ficou assente, e permanece não impugnado, o seguinte quadro factual:
“1. A Requerente é trabalhadora da empresa I..., – Centro de Inspeção Mecânica em Automóveis, SA, desde 1 de Fevereiro de 2017, exercendo as suas funções no centro de inspeção automóvel de D....
2. Através de ofício datado de 13.10.2016, a sociedade I... – Centro de Inspeção Mecânica em Automóveis, S.A., foi notificada do seguinte:
Assunto: CITV cód. 246 (Viana do Castelo - D...)
A I..., adquiriu a qualidade de entidade gestora, através do contrato de gestão de acesso e permanência na atividade de inspeção técnica a veículos, celebrado com o IMT, IP a 24.07.2013 RQS termos e para os efeitos da Lei n.º 11/2011, de 26 de Abril, com a redação dada pelo Decreto-Lei n.º 26/2013 de 19 de Fevereiro.
Nesta sequência, ao abrigo do disposto na alínea d) do nºs 1 do artigo 8.° da supracitada lei, competia à entidade gestora cumprir todas as disposições legais, contratuais, regulamentares e técnicas relativas ao exercício da atividade de inspeção de veículos, designadamente, o prazo legalmente estabelecido de dois anos, previsto na alínea a) do n.º 4 do art.º 9.° da citada lei, para aprovação do centro de inspeção cód. 246 (Viana do Castelo - D...), na sequência da adaptação aos requisitos estabelecidos na Portaria n.º 221/2012, de 20 de Julho, com a redação que lhe foi dada pela Portaria n.º 378-E/2013, de 31 de Dezembro.
Tendo em conta que o prazo acima referido terminou sem que tenha sido apresentado neste Instituto o pedido de aprovação do centro de inspeções em referência, nos termos do artigo 14.° da citada lei, fica esta entidade gestora notificada do seguinte:
Nos termos previstos pela Lei n.º 11/2011, com a redação dada pelo Decreto-Lei n.º 26/2013 de 19 de Fevereiro, por não ter sido solicitada a aprovação do centro de inspeção dentro do prazo legalmente estabelecido e previsto no contrato de gestão relativo ao centro de inspeção cód. 246 (Viana do Castelo) o referido contrato caducou nos termos da alínea a) cio n.º 4 do Artigo 9.° da Lei n.º 11/2011, com a última redação em vigor, pelo que, no prazo de 10 dias úteis a contar da presente notificação, deverá fazer cessar de imediato a exercício da atividade de inspeção de veículos neste centro de inspeção, sob pena de instauração de procedimento contraordenacional nos termos previstos no art.° 26.°, n.º 1, da supra citada lei, findo o acima mencionado prazo, bem como de outros procedimentos legalmente previstos.
Informa-se ainda que irá ser executada a garantia bancária prestada ao abrigo do art.° 9.°, n.º 2, alínea g) da Lei n.º 11/2011, com a redação dada pelo DL n.º 26/2013, correspondente a este centro de inspeção, devolvendo-se a taxa (€ 250) do pedido de vistoria efetuado por essa entidade gestora para este centro de inspeção em 03.05.2016.”
- cfr. doc. 1 junto com o requerimento inicial.
3. O requerimento inicial foi apresentado, via SITAF, em 3.7.2017 – fls. 02 do suporte físico dos autos.”
III – DE DIREITO
Refira-se desde já que se adotará e seguirá o entendimento preconizado no acórdão deste TCAN de 14 de julho de 2017, no Procº nº 935/17BEBRG, em tudo análogo ao presente, e no qual fomos adjuntos.
Cumpre apreciar as questões suscitadas pela ora Recorrente, o que deverá ser efetuado dentro das balizas estabelecidas, para tal efeito, pela lei processual aplicável - ver artigos 5.º, 608.º, n.º2, 635.º, n.ºs 4 e 5, e 639.º do C.P.C., na redação conferida pela Lei n.º 41/2013, ex vi art.º 1.º do C.P.T.A, e ainda conforme o disposto no artigo 149º do CPTA.
A decisão recorrida rejeitou liminarmente a presente providência cautelar seguindo também de perto o discorrido em 1ª instância no processo 935/17.1BEBRG:
“Como resulta do disposto no art.º 112º, n.º1, do CPTA, “quem possua legitimidade para intentar um processo junto dos tribunais administrativos pode solicitar a adoção da providência ou das providências cautelares… que se mostrem adequadas a assegurar a utilidade da sentença a proferir nesse processo.”
Em face deste normativo, e tendo em conta a instrumentalidade e dependência do processo cautelar relativamente ao processo principal, é possível afirmar que a legitimidade para a propositura de uma determinada providência cautelar depende da verificação da legitimidade do Requerente para a propositura do processo principal.
No caso vertente, o Autor propõe-se, por via do processo principal a instaurar, impugnar a decisão do ato praticado pelo IMT, dirigido à sua entidade patronal […] – Centro de Inspeção Mecânica em Automóveis, S.A., e que foi notificado a esta entidade por via de ofício datado de […} 2016, através do qual foi fixado o prazo de 10 dias para a […], S.A. cessar o exercício da atividade de inspeção de veículos no Centro de Inspeções de […], com fundamento na existência de caducidade do contrato de gestão de acesso e permanência na atividade de inspeção técnica de veículos, que havia sido celebrado entre o IMT, IP e a […], S.A. em […], pelo que o processo principal corresponde a uma ação administrativa tendente à impugnação de ato administrativo.
No domínio do Contencioso Administrativo, o princípio geral relativo à legitimidade processual ativa, mostra-se enunciado no art.º 9º, n.º2, do CPTA, no qual se consigna que “o autor é considerado parte legítima quando alegue ser parte na relação material controvertida.”
Em sede de impugnação de atos administrativos, determina-se no art.º 55º, n.º1, alínea a), do CPTA, e no aqui releva que “tem legitimidade para impugnar um ato administrativo que alegue ser titular de um interesse direto e pessoal, designadamente por ter sido lesado pelo ato nos seus direitos ou interesses legalmente protegidos”.
Analisada a esfera de interesses por que se move o Requerente, é possível afirmar que este não é parte da relação jurídica administrativa no âmbito da qual foi praticado o ato suspendendo, sendo o Requerente terceiro relativamente a tal relação jurídica, e uma vez que não é destinatário do ato, nem o ato visa, direta ou indiretamente, produzir efeitos jurídicos na concreta esfera jurídica do Requerente.
Ao invés, o Requerente tem uma relação jurídica de natureza laboral, sendo trabalhador da sociedade […] – Centro de Inspeção Mecânica em Automóveis, S.A., efetuando a sua prestação laboral no Centro de Inspeções de […].
Apesar de o Autor procurar justificar a propositura da presente providência cautelar (e também do processo principal) na circunstância de – em razão do ato administrativo suspendendo – a sua situação laboral ficar em perigo, pois o encerramento do Centro de Inspeções onde trabalha poderá implicar que a sua entidade patronal venha a ter que fazer cessar o seu vínculo laboral, com fundamento da extinção do seu posto de trabalho, ainda assim não se pode afirmar que tal efeito – por ora hipotético – resulte diretamente do ato administrativo suspendendo, sendo – quando muito – um efeito meramente reflexo e eventual do ato administrativo suspendendo/impugnado.
Com efeito, e pese embora os receios invocados pelo Requerente, o ato administrativo cuja suspensão é pretendida com a presente providência cautelar não se repercute diretamente na relação jurídica laboral existente entre o Requerente e a sua entidade patronal, estando os seus efeitos limitados à esfera jurídica da Entidade empregadora, e no âmbito da relação jurídica administrativa emergente do contrato de gestão de acesso e permanência na atividade de inspeção técnica de veículos, que havia sido celebrado entre o IMT, IP e a […], S.A. em […].
Assim, e porque o ato suspendendo não projeta os seus efeitos na esfera jurídica de direitos e interesses legalmente protegidos do Requerente, impõe-se concluir que é manifesta a ilegitimidade do Requerente para o presente processo cautelar, ilegitimidade esta que impõe o indeferimento liminar do Requerimento inicial, nos termos previstos no art.º 116º, n.2, alínea b), do CPTA, o que aqui se decide.”
A recorrente vem insurgir-se contra o assim decidido referindo, essencialmente, que o ato suspendendo ofende o seu direito ao trabalho, constitucionalmente consagrado, razão pela qual na defesa desse seu direito, tem legitimidade para impugnar o ato suspendendo.
De acordo com o n.º1 do artigo 112º do CPTA, “quem possua legitimidade para intentar um processo junto dos tribunas administrativos pode solicitar a adoção da providência ou das providências cautelares, antecipatórias ou conservatórias, que se mostrem adequadas a assegurar a utilidade da sentença a proferir nesse processo”.
Ou seja, a legitimidade para intentar uma providência cautelar é aferida pela legitimidade que o interessado detém quanto à interposição do processo principal.
Na verdade é uma característica própria das providências cautelares a sua instrumentalidade que decorre da dependência que têm relativamente a um processo principal. A providência cautelar existe em função dos processos principais, em ordem a assegurar a utilidade das sentenças no âmbito desses processos.
A instrumentalidade, como refere Mário Aroso de Almeida, in, Manual de Processo Administrativo, 2010, pág. 437, “transparece, desde logo, do facto de o processo cautelar só poder ser desencadeado por quem tenha legitimidade para intentar processo principal e se definir por referência a esse processo principal, em ordem a assegurar a utilidade da sentença que nele virá a ser proferida (artigo 112º n.º 1). Mas é claramente afirmada no artigo 113º, n.º 1, onde se assume que “ o processo cautelar depende da causa que tem por objeto a decisão sobre o mérito”.
As providências cautelares dependem sempre de uma ação principal a quem visam dar utilidade.
Como refere a recorrente, a ação principal de que irá depender esta providência visa impugnar o despacho de 13 de outubro de 2016 proferido pelo Presidente do Conselho Diretivo do IMP- Instituto da Mobilidade e dos Transportes IP, despacho este que ordenou o encerramento do “Centro de Inspeção Automóvel de Viana do Castelo - D...”. A questão que se levanta e que vem referida na decisão recorrida é a de que a recorrente não detém legitimidade ativa para impugnar este despacho, uma vez que não é parte na relação jurídico administrativa, nem tem um interesse direto na impugnação do referido ato.
Refere o artigo 9º, n.º 1, do CPTA que “ sem prejuízo do disposto no número seguinte e no capítulo II título II, autor é considerado parte legítima quando alegue ser parte na relação material controvertida”.
Por seu lado, nos termos do artigo 55º n.º 1 do mesmo Código, tem legitimidade para impugnar um ato administrativo, quem alegue ser “titular de um interesse pessoal e direto, designadamente por ter sido lesado pelo ato nos seus direitos ou interesses legalmente protegidos”.
Verifica-se assim que o artigo 9º enuncia um princípio geral de legitimidade ativa, princípio este que necessita de ser complementado, conforme refere o mesmo artigo, quando estejam em causa processos impugnatórios (Título II capítulo II).
Neste caso, de acordo com o artigo 55º, n.º 1, já transcrito, terá legitimidade para a impugnação de atos administrativos quem demonstre, além de ser parte na relação material controvertida, que tem interesse pessoal e direto na anulação ou declaração de nulidade do ato impugnado.
O requisito do interesse pessoal e direto, refere Mário Esteves de Oliveira e Rodrigo Esteves de Oliveira, in, Código de Processo nos Tribunas Administrativos vol. I, anotação ao artigo 55º, pág. 364, “ …no processo de impugnação significa que a anulação (ou declaração de nulidade) do respetivo ato administrativo há-de traduzir-se numa vantagem, ou benefício específico imediato para a esfera jurídica ou económica do autor”.
Por seu lado referem, Mário Aroso de Almeida e Carlos Alberto Fernandes Cadilha, in Comentário a Código de Processo nos Tribunais Administrativos, 2017, 4ª edição, pág. 374, …”o interesse direto, por sua vez, pressupõe que o demandante tem um interesse atual e efetivo na anulação ou declaração de nulidade do ato administrativo, permitindo excluir as situações em que o interesse invocado é reflexo, indireto, eventual ou meramente hipotético...".
Assim sendo, tem de se concluir, que para se poder impugnar um ato administrativo, além da necessidade de ser titular da relação jurídica administrativa, o interessado tem ainda de demonstrar ter um interesse direto e pessoal na anulação do referido ato, e não um interesse indireto ou meramente reflexo. Não nos podendo olvidar que tem ainda de ocorrer um interesse legítimo, na referida anulação ou declaração de nulidade.
No caso dos autos verifica-se que a recorrente é trabalhadora da sociedade I... - Centro de Inspeção Mecânica em Automóveis SA. Esta sociedade foi notificada de que: “nos termos previstos pela Lei n.º 11/2011, com a redação dada pelo Decreto-Lei n.º 26/2013 de 19 de Fevereiro, por não ter sido solicitada a aprovação do centro de inspeção dentro do prazo legalmente estabelecido e previsto no contrato de gestão relativo ao centro de inspeção cód. 246 (Viana do Castelo - D...) o referido contrato caducou nos termos da alínea a) do n.º 4 do Artigo 9.° da Lei n.º 11/2011, com a última redação em vigor, pelo que, no prazo de 10 dias úteis a contar da presente notificação, deverá fazer cessar de imediato a exercício da atividade de inspeção de veículos neste centro de inspeção (…)”.
A recorrente vem através da presente providência cautelar solicitar a suspensão deste ato notificado a 8 de junho de 2017. Como verificamos do mesmo, nem a recorrente é um dos elementos da relação material controvertida, uma vez que não é parte no procedimento que levou ao despacho de encerramento da atividade do Centro de inspeções, nem tem um interesse direto no ato em causa.
Não é parte da relação material controvertida, uma vez que é alheio ao procedimento encetado entre a sociedade I..., SA e o Instituto da Mobilidade dos Transportes. Nada requereu nessa relação, nem o ato lhe era destinado.
Por seu lado o interesse que a recorrente vem invocar é a possibilidade de o seu contrato de trabalho poder vir a terminar com a suspensão a atividade da referida sociedade. Mas este interesse é um interesse reflexo ou indireto do ato impugnado, e não um interesse direto. Interesse direto seria se o mesmo fosse despedido pelo ato impugnado, o que não é o caso.
O despedimento poderá ser uma das consequências do ato impugnado, mas não é uma consequência direta do mesmo. É uma consequência hipotética, com elevado grau de probabilidade de vir a acontecer, conforme defende a recorrente, mas não se pode concluir que essa consequência venha mesmo a ocorrer com certeza absoluta, uma vez que não é um resultado direto do ato impugnado.
A recorrente tem o direito de defender o seu posto de trabalho, mas essa questão não lhe dá legitimidade para poder impugnar o ato ora em causa. Estamos perante realidades diferentes. Uma, a relação jurídica administrativa estabelecida entre o Instituto da Mobilidade e dos Transportes e a I..., SA e outra a sua relação laboral com esta sociedade. A recorrente só porque trabalha na I..., SA não é parte na relação jurídica administrativa estabelecida entre a sociedade onde trabalha e o recorrido para poder impugnar qualquer ato resultado dessa relação administrativa.
Assim sendo, não podemos concluir que a recorrente tenha legitimidade para a ação principal e consequentemente para a presente providência cautelar. Tendo sido este o entendimento seguido pela decisão recorrida tem de se concluir que não podem proceder as conclusões da recorrente, não merecendo a decisão recorrida a censura que lhe é assacada e, em consequência, negar-se-á provimento ao recurso interposto.
IV - DECISÃO
Deste modo, em conformidade com o precedentemente expendido, acordam os Juízes que compõem a Secção de Contencioso Administrativo do presente Tribunal Central Administrativo Norte, em negar provimento ao recurso e confirmar a decisão recorrida.
Custas pela Recorrente
Porto, 20 de outubro de 2017
Ass.: Frederico de Frias Macedo Branco
Ass.: Rogério Martins
Ass.: Luís Migueis Garcia |
