| Decisão Texto Integral: | Acordam na Secção de Contencioso Tributário do Tribunal Central Administrativo Norte
I
Petróleos , SA, (adiante Recorrente), pessoa colectiva nº , não se conformando com a sentença proferida no Tribunal Administrativo e Fiscal do Porto, que julgou improcedente a presente impugnação judicial por si deduzida contra a liquidação de taxa de ocupação de subsolo por condutas, com referência ao ano de 2002, no montante total de € 719 692,02, efectuada pela Câmara Municipal de Matosinhos, dela veio recorrer, concluindo, em sede de alegações:
a) O presente recurso vem interposto da sentença de 17 de Novembro de 2004, proferida pelo Tribunal Administrativo e Fiscal do Porto, que julgou a impugnação apresentada pela Recorrente improcedente;
b) No entanto, e ao contrário do que entendeu o Tribunal na sentença agora recorrida, considera a Recorrente que as normas dos números 4 e 7 do art. 36.° do Anexo 1 ao Regulamento e Tabela de Taxas e Licenças da Câmara Municipal de Matosinhos (RTTLMM) (na redacção dada pela deliberação da Assembleia Municipal de 28 de Dezembro de 1998, publicada no Aviso n.° 1610/99, do Apêndice n.° 31 ao Diário da República, II série, n.° 61, de 13 de Março de 1999), são inconstitucionais por violação dos princípios da proporcionalidade, da igualdade, da protecção da confiança e da boa fé;
c) Da mesma forma, entende ainda a Recorrente que, diferentemente do decidido pelo Tribunal "a quo", as normas em causa padecem também de vício de desvio de poder;
d) Em relação à violação do princípio da proporcionalidade pelas normas do art. 36.°, números 4 e 7 do RTTLMM, e ao contrário do que considerou o Tribunal "a quo", a verdade é que os valores em concreto das taxas nunca foram analisados pelo Tribunal Constitucional. Apenas os critérios foram objecto de análise;
e) Efectivamente, resulta bem claro do Acórdão do Tribunal Constitucional n.° 365/2003, proferido em 14 de Julho de 2003, que as taxas em causa não são impostos e nessa medida, e só nessa, não são inconstitucionais;
f) Com efeito, quando se preparava para avaliar em concreto dos valores das taxas, o Tribunal Constitucional entendeu não ter elementos bastantes que lhe permitissem proceder a qualquer juízo;
g) Ora, o facto de se aceitar que estarmos perante verdadeiras taxas não impede que se considere depois que os seus valores são manifestamente desproporcionados ou inadequados atendendo à contrapartida prestada pelo ente público;
h) Efectivamente, existem verdadeiras taxas que podem ser afectadas pelo vício de falta de proporcionalidade sem que por si só se devam considerar impostos - vejam-se neste sentido, entre outros, os Acórdãos proferidos pelo Tribunal Central Administrativo Sul em 18 de Maio de 2004, processo n.° 1121/03, e em 28 de Outubro de 2003, processo n.° 2144/99;
i) Assim, e tendo em conta o caso subjudice, verifica-se que com a entrada em vigor do actual Regulamento e Tabela de Taxas e Licenças do Município de Matosinhos, a taxa em causa sofreu um agravamento de Esc.: 49.015$00, ou seja, mais de 57.000%(!);
j) Ora, é precisamente tendo em conta os valores concretos da taxas aqui em análise - os quais não têm qualquer justificação, sublinhe-se -, que se é forçado a concluir que os mesmos são manifestamente excessivos, e nessa medida, violam o princípio da proporcionalidade;
k) No caso da fixação do montante das taxas, a doutrina e a jurisprudência maioritárias têm entendido que a ideia de proporcionalidade própria desta figura há-de determinar-se essencialmente com base no valor da vantagem ou benefício proporcionado (princípio da equivalência) ou dos custos ocasionados (princípio da cobertura dos custos) - cfr. CASALTA NABAIS, O dever fundamental de pagar impostos, Coimbra, Almedina, 1998, p. 264;
l) Tendo em conta que as taxas em causa são devidas pela utilização do domínio público municipal, a ideia de proporcionalidade própria da figura tributária das taxas tem de pautar-se, neste caso concreto, pelo valor que tais parcelas do domínio público têm ou pelo custo que a sua utilização pelas empresas petrolíferas provoca ao município;
m) O Tribunal "a quo" parece, no entanto, esquecer que apesar do aumento da procura do subsolo, como consequência da evolução tecnológica, a verdade é que os bens do domínio público estão estritamente adstritos à realização dos interesses públicos a que estão afectos, pelo que não podem ser erigidos, pelos municípios, em instrumentos de puro comércio como se de bens do comércio privado se tratasse, obtendo assim o município as receitas correspondentes ao seu "preço";
n) Isto impede, assim, que o município trate esses bens como bens que, por integrarem um "mercado" que se configura como um verdadeiro monopólio, possa praticar os preços que bem entenda, mormente o preço que maximize as receitas municipais;
o) A isto acresce, por outro lado, o facto de que os preços, incluindo obviamente os preços públicos, ao contrário das taxas, têm por base pressupostos de facto que hão-de realizar-se de uma forma livre e espontânea e não pressupostos de facto coactivamente impostos, como ocorre na situação em apreço;
p) Por outro lado, e em relação aos custos que o município suporta com a utilização do subsolo pelas condutas da Recorrente, sublinhe-se que os mesmos se prendem, única e exclusivamente, com a ocupação do subsolo;
q) Com efeito, as amplas, exigentes e onerosas obrigações que em matéria de segurança das instalações, incluindo as destinadas ao transporte dos produtos petrolíferos, decorrem para as empresas, não deixam espaço à prestação nesse domínio de qualquer eventual prestação municipal;
r) Para além de ser questionável se, a haver custos públicos, mormente de recuperação ambiental, atinentes ao mencionado transporte de produtos petrolíferos, os mesmos são atribuição da administração municipal ou antes da administração estadual;
s) Deste modo, conclui-se, também por estas razões, que as importâncias cobradas são manifestamente desproporcionadas tendo em conta os custos suportados pela Recorrida com a ocupação do seu subsolo municipal com os "pipes" da Recorrente;
t) Por outro lado, a verdade é que, diferentemente da tese que a Recorrida tem defendido no decurso dos presentes autos e que parece merecer o acolhimento da sentença recorrida, a utilização do subsolo municipal não acarreta um assinalável ganho, nem se revela muitíssimo mais vantajosa para a Recorrente;
u) Com efeito, as conclusões a que se chegou numa perícia sobre esta matéria, realizada a requerimento da ora Recorrida num processo muito semelhante ao dos autos - Processo n.° 58/01 (processo de execução fiscal) que corre os seus termos no Tribunal Administrativo e Fiscal do Porto, 2.a Unidade Orgânica - são bem a prova do que se acaba de afirmar;
v) Efectivamente, compulsando o relatório elaborado pelos peritos chega-se à conclusão de que a previsão dos custos anuais associados ao transporte em camião cisterna no nosso caso concreto (Parque de Real / Refinaria - Aeroporto) é, substancialmente, menor quando comparada com o montante total das taxas cobradas à Recorrente só no ano de 2002;
w) Contra o montante total de €: 719.692,02 (setecentos e dezanove mil seiscentos e noventa e dois euros e dois cêntimos) cobrados pela Recorrida com base nas taxas agora em análise, se o transporte por camião cisterna fosse, de facto e de direito, uma alternativa viável, a Recorrente apenas teria de desembolsar, de acordo com esta perícia, cerca de €: 162.350 (cento e sessenta e dois mil trezentos e cinquenta euros)....a disparidade dos valores em causa é, no mínimo, esmagadora!
x) Ora, se isto não serve para demonstrar - de acordo com o raciocínio expendido no Acórdão do Tribunal Constitucional citado acima - que o montante da taxa é, claramente, desproporcional, então a Recorrente não sabe o que mais pode revelar a manifesta violação do princípio da proporcionalidade pelas taxas em causa;
y) Refira-se, no entanto, como, aliás, a Recorrente tem repetido ao longo de todo o processo, que o transporte em camiões cisterna do combustível que circula, actualmente, por "pipes" ainda que se afigure, em termos teóricos, como a única alternativa admissível, é, em termos práticos e jurídicos, uma alternativa de todo inviável;
z) Que o montante das taxas em questão não tem qualquer explicação, a não ser a de obter o maior montante possível de receitas municipais, revela-o ainda a ausência de afectação do excedente correspondente aos objectivos extrafiscais, isto é, a diferença entre o montante da taxa correspondente à prestação municipal constituída pela utilização do subsolo municipal e o montante total da mesma, à cobertura de eventuais danos que o referido transporte dos produtos petrolíferos pudesse causar ao ambiente;
aa) Mas a violação do princípio da proporcionalidade revela-se ainda pelo facto de o aumento do montante das taxas não estar também relacionado com os aumentos de preços dos serviços públicos em função da evolução do nível geral dos preços;
bb) Pelo exposto, concluímos que estamos perante taxas totalmente desproporcionadas e arbitrárias, pelo que a sentença recorrida ao decidir que não existia uma desproporção insuportável ou excessiva para os diversos utilizadores acabou por violar o disposto nos artigos 266.°, n.° 2 da Constituição e 5.°, n.° 2 do CPA;
cc) Mas as taxas em questão violam ainda o princípio da igualdade, uma vez que não se descortina qualquer fundamento para a diferenciação de montante das taxas contempladas no n.° 7 face às contempladas no n.° 4 do art. 36.° do Anexo 1 ao RTTLMM, ou seja, para a forte penalização dos produtos petrolíferos destinados a refinação ou armazenagem;
dd) Naturalmente, não colhe aqui o argumento referido na sentença recorrida, de que a referida diferença de tratamento se baseia na natureza perigosa e mais poluente dos líquidos transportados nas condutas, uma vez que, em qualquer dos casos, os produtos têm a mesma natureza;
ee) Nem se diga também, como na sentença recorrida, que essa diferença de tratamento se prende com o facto de a Recorrente visar, com a sua actividade, interesses meramente privados;
ff) Se por um lado, não se pode esquecer que não só a Recorrente é uma empresa de reconhecido interesse estratégico nacional, como a sua actividade beneficia tanto as populações concelhias como toda a população nacional;
gg) Por outro lado, a verdade é que a actividade desenvolvida pela Recorrente é sempre a mesma, como são sempre os mesmos os interesses prosseguidos, estejam em causa produtos destinados a refinação ou armazenagem ou produtos derivados do petróleo para abastecimento;
hh) Ao contrário do que decidiu o Tribunal "a quo"; as taxas em questão violam ainda o princípio da segurança jurídica no seu vector de princípio da protecção da confiança, bem como o princípio da boa fé;
ii) Com efeito, o princípio da protecção da confiança, ínsito no Estado de direito democrático, previsto no art. 2.° da Constituição, implica não só a exclusão de normas tributárias agravadoras ou oneradoras da situação dos tributados afectadas por verdadeira retroactividade que, na ponderação dos correspondentes interesses em jogo, se revele sem um adequado fundamento de interesse geral, mas também a própria estabilidade do direito;
jj) Ora, quando a Recorrente instalou no subsolo do domínio público de circulação as suas condutas de combustíveis e de água, pressupôs que o regime administrativo em vigor, a que se desejou submeter, realizando o seu investimento, se mantivesse substancialmente inalterado, sem prejuízo das actualizações em função da inflação;
kk) Deste modo, o aumento inusitado do montante das taxas nos termos já abundantemente descritos acabou por originar um desequilíbrio cujo alcance era de todo imprevisível quer no momento da constituição das relações jurídicas em causa, quer da renovação dessas mesmas relações;
ll) É que, como é óbvio, um tal aspecto condiciona totalmente o desenvolvimento da actividade destas empresas, uma vez que as mesmas não podem prescindir do referido transporte;
mm) Assim, e citando aqui o Acórdão do Tribunal Constitucional n.° 354/2004, proferido em 19 de Maio de 2004, referido na sentença recorrida, diremos que só "(...) não viola o princípio da confiança a aplicação a situações já constituídas, e que persistem, de alterações legislativas que se possam justificar por ideias de adequação e exigibilidade" - sublinhado nosso (cfr. p. 18 da sentença recorrida);
nn) Deste modo, a actuação do município de Matosinhos, através da exigência de taxas cujo montante, seja em si mesmo considerado, seja considerado por referência ao montante anteriormente exigido, não pode deixar de ser tido por totalmente exorbitante e impeditivo da continuação da actividade desenvolvida pelas empresas, configura-se como um efectivo venire contra factum proprium;
oo) Com efeito, enquanto o Estado autoriza o exercício dessa actividade, e o autoriza por um período relativamente dilatado, o município de Matosinhos vem impedir o exercício da mesma através de um obstáculo tributário;
pp) Por outro lado, e como se disse, as taxas em causa violam também o princípio da boa fé, previsto no art. 266.°, n.° 2 da Constituição e no art. 6.°-A do CPA;
qq) É que as empresas petrolíferas planearam toda a sua actividade industrial, realizando os correspondentes investimentos através da construção das instalações e da montagem dos equipamentos, com base num dado quadro jurídico de actuação da Administração pública, no qual a exigência das taxas não constituía, por certo, uma componente despicienda;
rr) Quadro esse que, era razoável esperar, não seria objecto de alterações radicais ao menos durante a vigência do alvará que formalizou a autorização de exercício das actividades ligadas ao transporte e refinação de produtos petrolíferos;
ss) Deste modo, empresas como a Recorrente tinham legítimas expectativas de que esse quadro não fosse perturbado. Expectativas que, embora não configurando um direito subjectivo das empresas à manutenção do montante das taxas, não podem ser objecto de total perturbação ou mesmo de subversão, o que no caso concreto aconteceu;
tt) Conclui-se, assim, que a sentença recorrida errou ao decidir que as taxas impugnadas não violam os princípios da protecção da confiança e da boa fé, com o que também violou os artigos 2.° e 266.°, n.° 2 da Constituição;
uu)A sentença ora recorrida errou ainda ao decidir que as taxas em causa não enfermavam do vício de desvio de poder;
vv) Com efeito, não podem existir dúvidas de que a Recorrida ao estabelecer taxas que, pelo seu exagerado montante, procura fundamentar na realização de objectivos extrafiscais, mais especificamente na realização de objectivos ambientais ou ecológicos, violou a lei, mais especificamente a Lei Geral Tributária (LGT) e a Lei das Finanças Locais (LFL), por desvio de poder;
ww) Efectivamente, quer a LGT, quer a LFL não prevêem a cobrança de taxas ou tributos com um tal objectivo, mas tão só a cobrança de taxas pela utilização do domínio público;
xx) Sem prejuízo do referido, mesmo que as leis em análise tivessem atribuído os poderes em causa com o objectivo também de atingir aquelas finalidades ambientais, o que não aconteceu, ainda assim ocorre um descarado desvio de poder por parte do município de Matosinhos;
yy) É que, como decorre de abundantes indícios constantes da prova junta aos autos, nomeadamente das declaração públicas e publicadas de diversos dirigentes autárquicos desse município, bem como de numerosos passos da fundamentação da Proposta de alterações ao RTTLMM, como revela a respectiva Acta, a intenção predominante subjacente ao estabelecimento destas novas taxas foi a de penalizar as empresas petrolíferas de modo a que estas passassem a pensar seriamente em abandonar o local onde têm tido os reservatórios abastecidos pela condutas que ocupam o subsolo municipal;
zz) É uma visão das coisas que está bem patente e resulta claramente do radical aumento que tais taxas sofreram, já que, naturalmente, as novas taxas não podem ser vistas de uma maneira totalmente desligada das taxas anteriormente em vigor, tanto mais que estamos perante aumentos absolutamente absurdos;
aaa) Ora, não se pode aceitar (como faz a sentença recorrida) que a mudança das empresas petrolíferas para outro local - independentemente de se discutir aqui se a mesma é ou não legítima em termos ambientais e urbanísticos - se possa fazer à custa de aumentos manifestamente excessivos e, por isso, intoleráveis do montante das taxas cobradas a título de ocupação do subsolo municipal;
bbb) Deste modo, é forçoso concluir que as taxas em causa padecem também do vício de desvio de poder, pelo que a sentença recorrida ao decidir em sentido contrário violou o disposto no art. 19.° da Lei Orgânica do Supremo Tribunal Administrativo, que nesta parte continua aplicável.
Nestes termos e nos mais de Direito deve o presente recurso ser julgado procedente e, em consequência, ser revogada a sentença recorrida, com a consequente anulação da liquidação das taxas impugnadas, por violação dos princípios da proporcionalidade, da igualdade, da protecção da confiança e da boa fé, bem como por padecer do vício de desvio de poder.
Foram apresentadas contra-alegações pela Recorrida, nas quais se conclui:
1a — A sentença recorrida não padece de nulidade alguma, designadamente a gerada por pretensa omissão de pronúncia, pois que todos os vícios invocados pela recorrente foram já apreciados ao longo do processo.
2a — Improcedendo a alegada nulidade, fica prejudicada a apreciação dos vícios ora invocados pela recorrente, pois que o objecto do recurso se cinge à questão daquela nulidade.
3a — Sem prescindir, sempre se dirá que o Regulamento e as suas normas são plenamente válidas e, por isso, inquestionavelmente aplicáveis.
4a — Actualmente, o subsolo é considerado como um espaço autónomo do domínio público e é objecto próprio de incidência tributária, de acordo com o preceituado na nova Lei das Finanças Locais.
5ª — Nestes termos, o pretenso aumento da taxa cobrada às petrolíferas é absolutamente irrelevante, pois que o tributo anteriormente existente era uma simples taxa moderadora que visava disciplinar a procura; não se tratava de uma verdadeira taxa.
6ª — Daí que não possa nem deva falar em aumento, mas em criação ou definição de uma taxa.
7ª — O valor simbólico do tributo anteriormente existente é a melhor prova de que não se curava ali de uma taxa em sentido técnico.
8ª — A concepção constitucional de taxa pressupõe a necessidade de existência de uma relação sinalagmática, a desnecessidade de uma exacta equivalência económica, a aferição do respectivo montante em função não só do custo mas igualmente do grau de utilidade prestada e a exigência de uma não manifesta desproporcionalidade na sua fixação.
9ª — A taxa em apreço tem natureza sinalagmática, visto que é devida em função de uma utilização individualizável de um bem do domínio público municipal, bem expressamente autonomizado na lei;
10ª — Vistos os critérios estabelecidos para a sua fixação (e respectiva aplicação), tem de concluir-se pela proporcionalidade da taxa aplicada.
11ª — Desde logo, não é posto em causa o critério da cobertura dos custos, pois são evidentes e inafastáveis quer os custos de exclusão de utilizações alternativas quer os custos que em concreto a Autarquia suporta.
12ª - Por outro lado, é inegável que o valor da taxa é muito inferior ao valor da utilidade que o bem tributado proporciona à P.., tanto mais que as alternativas à sua utilização são de tal forma inviáveis que o seu custo é incalculável.
13ª — O critério da área ocupada é indisputável e o critério da ponderação dos custos de exclusão e da intensidade de utilização afigura-se óbvio.
14ª — A natureza do produto circulante, por razões de proporcionalidade, igualdade e interesse público, não pode deixar de influenciar a modelação da taxa.
15ª — A consideração do fim da actividade exercida (abastecimento aos munícipes ou armazenagem e refinaria) é perfeitamente legítima, já que os fins de armazenagem e refinaria implicam uma utilização maciça e não realizam qualquer interesse da comunidade municipal.
16a — A concreta conformação da taxa pode integrar (e integra) uma finalidade efectiva de moderação da procura.
17a — Um dos critérios de definição do quantum das taxas, ao lado do principio da cobertura dos custos, é o princípio do benefício ou equivalência (que, de resto, só pode valer para tributos bilaterais, isto é, taxas).
18a — Em suma: os critérios estabelecidos no Regulamento são adequados, justos e respeitam integralmente os princípios da proporcionalidade e da igualdade.
19a — Aliás, o próprio Tribunal Constitucional já decidiu julgar não inconstitucionais as normas constantes nos n.°s 4 e 7 do art. 36° do Anexo 1 do Regulamento com a Constituição, conforme resulta dos Acórdãos n.°s 365/03, n.° 366/03, n.° 354/04 e n.° 355/04;
20a — Ao contrário do que supõe a P.., a ocorrência de uma alteração normativa, só por si, não é violadora da segurança jurídica; tudo depende do respeito do princípio da proporcionalidade e da exigibilidade da alteração.
21ª — Ora, como já se demonstrou, esses critérios foram respeitados.
Termos em que deverá negar-se provimento ao recurso, manten-do-se a douta decisão recorrida, com todas as consequências legais.
Tendo ido os autos com vista ao magistrado do M. Público neste TCAN, pelo mesmo foi aposto parecer a fls. 591 e 592 no qual, em suma, entendeu subscrever a motivação e decisão recorrida, pelo que se pronunciou pelo improvimento do presente recurso.
Colhidos os vistos legais, importa apreciar e decidir.
II
É a seguinte a factualidade declarada provada na 1ª instância, que ora, por nossa iniciativa, se submete a alíneas:
a) A impugnante possui no concelho de Matosinhos diversas instalações, a saber:
• Tubos de diversa espessura de um pipeline de ligação da Refinaria de Matosinhos ao Terminal de Leixões, que passa em cerca de 300 m por áreas do domínio público municipal
• Tubos de diversa espessura que ligam o Parque Real ao Molhe Sul da Administração do porto do Douro e Leixões
• Tubo de pipeline de jet da refinaria para o aeroporto, que está implantado em cerca de 2840 m em terrenos camarários
• Pipeline de ligação da Refinaria ao Parque de Perafita e tubagem de águas que atravessam em alguns metros terrenos do domínio público municipal
• Conduta de abastecimento de água da refinaria.
b) O Plano Director Municipal (PDM) de Matosinhos, ratificado em Agosto de 1992, veio prever no seu Regulamento uma «área exclusiva de armazenagem de combustíveis», «numa perspectiva de reserva de terreno para receber, por transferência, as instalações desta natureza localizadas noutras áreas do concelho».
c) Em reunião da Câmara Municipal de Matosinhos (CMM), de 11.12.998, foi aprovada a proposta de alteração do Regulamento e Tabela de Taxas e Licenças do Município de Matosinhos (RTTLMM), em conformidade com o doc. que faz fls. 50 a 77 dos autos, cujo teor se dá aqui por integralmente reproduzido.
d) As alterações a esse RTTLMM foram aprovadas pela Assembleia Municipal de Matosinhos (AMM) em 28.12.998, sem qualquer inovação ou acrescento, e publicadas no Diário da República (Apêndice n° 31/99), II, 61, de 13.03.999.
e) A impugnante foi notificada pela CMM de que se encontrava a pagamento, durante o mês de Fevereiro/2002, a taxa devida pela ocupação do subsolo do domínio público municipal relativa às condutas atrás referidas, no montante total de € 719.692,02.
f) Os tubos e condutas eram até então tributados por metro linear ou fracção, anualmente, a 85$00 (se possuíssem até 20 cm de diâmetro), ou 160$00 (se o diâmetro fosse superior a tal medida).
g) Ao abrigo do RTTLMM, com as alterações aprovadas pela AMM em 28.12.998, tais condutas são agora objecto de incidência de taxas, anualmente, de 50.000$00 por metro linear ou fracção (até 20 cm de diâmetro) e de 4.000$00 por cada cinco cm a mais de diâmetro.
h) Não houve qualquer melhoria, acréscimo ou alteração dos serviços prestados pela CMM à impugnante pela utilização do domínio público.
i) Quando a impugnante instalou as condutas, deu como suposto que o regime administrativo então em vigor se mantivesse substancialmente inalterado.
j) Dá-se aqui por reproduzido o teor dos docs. que fazem fls. 89 a 98 dos autos.
6.1.
Alicerçou-se a convicção do Tribunal na consideração dos factos provados no teor dos documentos de fls. 49 a 98, 103 a 215 e 417 a 422 dos autos, bem como no depoimento das testemunhas inquiridas (fls. 302/309), as quais demonstraram conhecimento directo dos factos.
III
As questões que cumpre apreciar e decidir, tal como delimitadas pelas conclusões da alegação da Recorrente, prendem-se com a constitucionalidade da norma constante do artº 36º, nºs 4 e 7 do Regulamento e Tabela de Taxas e Licenças do Município de Matosinhos, por um lado e, por outro lado, se tais normas padecem também de vício de desvio de poder.
Ou seja, as questões a apreciar, com referência ao artº 36º, nºs 4 e 7 acima citado, são as seguintes:
a) Violação do princípio da proporcionalidade – conclusões a) a bb);
b) Violação do princípio da igualdade – conclusões cc) a gg);
c) Violação do princípio da protecção da confiança e da boa fé – conclusões hh) a tt);
d) vício de desvio de poder – conclusões uu) a bbb).
Sobre todas estas questões pronunciou-se a decisão recorrida apoiada em jurisprudência do Tribunal Constitucional.
Quanto à 1ª questão, a fls. 505 verso a 507 verso, ficou escrito na sentença o seguinte:
«De acordo com o artº. 266° n.° 2 da CRP, os órgãos e agentes administrativos estão subordinados à Constituição e à lei, devendo actuar, no exercício das suas funções, com respeito pelos princípios da igualdade, da proporcionalidade, da justiça, da imparcialidade e da boa-fé.
No entendimento da impugnante as importâncias cobradas sob a alçada dos preceitos em causa constituem uma receita pública manifestamente desproporcionada com os custos e a natureza do serviço prestado em troca.
Ora, se por um lado não repugna aceitar que o legislador goze de certa liberdade na fixação do montante das taxas, por outro, é certo que tal liberdade não pode ser ilimitada e aqui se situa o campo de actuação do princípio constitucional da proporcionalidade ou proibição dos excessos impondo uma adequação entre meios e fins ou, nas palavras de Gomes Canotilho «Admitindo que um meio seja ajustado e necessário para alcançar determinado fim, mesmo neste caso deve perguntar-se se o resultado obtido com a intervenção é proporcional à carga coactiva da mesma (...)».
No mesmo sentido já se pronunciou o Tribunal Constitucional (TC), em acórdão onde se analisava exactamente a norma aqui visada e invocando Acórdão n° 187/2001 (Diário da República, II série, de 26 de Junho de 2001): «o princípio da proporcionalidade, em sentido lato, pode (...) desdobrar-se analiticamente em três exigências da relação entre as medidas e os fins prosseguidos: a adequação das medidas aos fins; a necessidade ou exigibilidade das medidas e a proporcionalidade em sentido estrito, ou "justa medida".
Ora, o TC é o órgão especialmente vocacionado para o conhecimento de questões de constitucionalidade e aí se considerou que, ainda que reconhecendo «(...) que, (...) foi consideravelmente aumentado o valor da taxa a pagar pelo particular, sem que tal aumento tenha sido acompanhado de uma qualquer alteração na utilização do subsolo (...), O artº. 36°, n° 4 e 7 do RTTLMM não violava o princípio da proporcionalidade.
A este nível, e olhando a fundamentação do RTTLMM, cremos poder classificar-se estas taxas como taxas mistas pois com elas se assumiu claramente não só uma contraprestação pela utilização do domínio público como uma limitação da procura.
Assim, perspectivando a adequação das medidas aos fins, pode ler-se na "motivação" subjacente às alterações ao RTTLMM: «(...) esta teve presente que a utilização do subsolo para aposição de infra-estruturas é hoje cada vez mais condicionada, atentas as evoluções tecnológicas que determinam que a procura do subsolo para esse fim tenha aumentado substancialmente (...)», (fls. 51), e, «(...) levou-se em linha de conta a necessidade de desmotivar a utilização do subsolo para fins contrários aos acautelados pela autarquia e, pelo contrário, privilegiar a utilização do subsolo que prossiga fins de interesse geral ou público, nomeadamente os casos em que se trata da distribuição de bens de utilização generalizada, distinguindo-os das situações em que se pretende apenas corresponder a um interesse particular ou servir determinada indústria ou instalação (...)», (fls. 51).
Ou seja, numa primeira linha, teve-se consciência da nova realidade, criada por força da evolução tecnológica (utilização do subsolo para instalação de condutas ou cabos de fibras ópticas, televisão por cabo, telecomunicações, metropolitano, parques de estacionamento, etc.), para além das "clássicas" utilizações para redes de electricidade, água e telefones.
Por força de tal evolução ocorreu um aumento significativo da procura do subsolo e, em coerência com as leis do mercado, é legítimo e previsível um aumento do preço de tal bem.
Ora, o aumento significativo do valor económico de um bem tem, por inerência, como contrapartida, um aumento significativo (ainda que não na mesma medida) da utilidade ou valor que ele representa para quem pode adquirir esse bem ou dele beneficia - utilidade proporcionada ao utilizador do serviço.
Por outro lado, e não obstante o aumento significativo do valor económico do bem subsolo, compatibilizou-se essa nova realidade com outros valores, designadamente o de privilegiar a utilização do subsolo que prossiga fins de interesse geral ou público (distribuição de bens de utilização generalizada), em detrimento das situações em que existe um mero interesse particular.
Esta vertente da limitação da procura oferece-se-nos constituir uma finalidade também legítima dados os perigos decorrentes da utilização de produtos perigosos.
Por fim, a evidência de que «(...) a aposição de infra-estruturas provoca sempre desgaste e deficiências (...)», para além de implicar «(...) um duplo ónus às autarquias: um ónus quanto às futuras intervenções ou localização de infra-estruturas, uma vez que um determinado espaço fica ocupado impondo limites às soluções a haver e impondo processos construtivos mais complexos que tenham em conta as infra-estruturas já instaladas; um outro ónus que é o de "suportar" as intervenções de beneficiação e manutenção das infra-estruturas instaladas (...)», (fls. 51).
Concluindo, não se vê que exista uma desproporção insuportável ou excessiva para os diversos utilizadores, pelo que não colhe tal fundamento de impugnação.»
Acerca da 2ª questão, a fls. 507 verso e 508, a Mmª Juiz recorrida pronunciou-se nos seguintes termos:
«Abordando este princípio, é entendimento jurisprudencial do TC que a observância do princípio da igualdade implica «que se dê tratamento igual a situações de facto essencialmente iguais e tratamento desigual para as situações de facto desiguais» mas «não impede que, tendo em conta a liberdade de conformação do legislador, se possam (se devam) estabelecer diferenciações de tratamento, "razoável, racional e objectivamente fundadas", sob pena de, assim não sucedendo, "estar o legislador a incorrer em arbítrio, por preterição do acatamento de soluções objectivamente justificadas por valores constitucionalmente relevantes". [ Acórdão nº 563/96 (Acórdãos do Tribunal Constitucional, 33º, pág. 47).]
Assim, tal princípio só resultaria violado se o RTTLMM visasse apenas a impugnante e não todas as empresas congéneres que estivessem na mesma situação.
Por outro lado, a diferenciação entre a impugnante (e suas congéneres), por contrapartida com outros utilizadores do domínio público municipal, também se encontra justificado pela natureza perigosa e mais poluente (pelo menos de acordo com o conhecimento actual) dos líquidos transportados nas condutas e porque com a sua actividade visa a impugnante interesses meramente privados, em detrimento de outros utilizadores de cuja actividade resulta a satisfação de necessidades básicas dos cidadãos.
Acresce que os montantes das taxas são calculados com base em critérios objectivos como sejam o volume e extensão das condutas.
No referido acórdão do TC, de 14.07.2003, também se concluiu que «(...) as exigências do princípio da igualdade não são infringidas pela diferença apontada na sentença, que é uma mera consequência da alteração dos critérios de cálculo».
No que se refere à 3ª questão, a fls. 509 verso escreveu-se o seguinte:
«Sobre a violação de legítimas expectativas, pronunciou-se o TC no ac. n°410/95, em termos de «não há (...) um direito à não frustração de expectativas jurídicas ou à manutenção do regime legal em relações jurídicas duradoiras ou relativamente a factos complexos já parcialmente realizados» e que, «medidas legislativas de política económica conjuntural poderão ser alteradas, em frustração de expectativas, se a conjuntura económica mudar ou se, mesmo sem essa mudança, mudar a orientação geral da política económica em consequência da mudança de governo constitucionalmente previsível. Nada dispensa a ponderação na hipótese do interesse público na alteração da lei em confronto com as expectativas sacrificadas».
E, versando exactamente sobre as normas aqui visadas do RTTLMM, também já o TC se pronunciou sobre estes princípios, entendendo-os como "vectores do princípio da segurança jurídica": «Considerando, agora, o princípio da segurança jurídica, entende o Tribunal que este, diferentemente do que parece estar implicado no entendimento da recorrida, não confere sem mais, por si, aos particulares um direito à manutenção do quadro legal de um dado momento, alicerçado na protecção de expectativas. De um tal princípio, apenas, decorre uma protecção de confiança, sempre com base em critérios de proporcionalidade. Assim, não viola o princípio da confiança a aplicação a situações já constituídas, e que persistem, de alterações legislativas que se possam justificar por ideias de adequação e de exigibilidade (...)» , «(…) Por outro lado, a autorização concedida para o exercício de uma dada actividade, que afecte a propriedade pública e bens vários que com ela se conexionem, nomeadamente bens ambientais, pressupõe, naturalmente, o cumprimento das exigências legais, que podem, evidentemente, sofrer alterações ou evoluções. Tais exigências reportam-se necessariamente aos encargos ambientais (actuais e previsíveis em face de actividades perigosas) que decorrem para as entidades públicas licenciadoras dessas actividades, presumindo-se, por isso, que se justificam pelo interesse público e sejam exigíveis nessa medida. No caso concreto, não se pode concluir, por não ter sido demonstrado num plano objectivo e na perspectiva do interesse público, que não seja divisável fundamento relevante para a solução consagrada, tal como resulta do aresto citado, pelo que não procede a invocada violação do princípio da segurança jurídica (princípio da confiança e princípio da boa fé)» [ Ac. nº 354/2004, de 19.05.2004, disponível em www.tribunalconstitucional.pt ]
Acresce que, como resulta da factualidade apurada, as alterações ao RTTLMM foram precedidas de um processo prolongado no tempo, com debate público, no qual a impugnante e suas congéneres se pronunciaram, tendo os argumentos por elas apresentados sido ponderados.
Por outro lado, a situação de facto foi substancialmente alterada pois, como atrás se referiu, houve um acréscimo da procura do subsolo, com repercussões no seu valor económico, circunstâncias estas que a impugnante não podia ignorar.
Improcede, pois, tal invocação».
Neste sentido se pronunciou este TCAN, no Recurso nº 00092/01-Porto, proferido em 16/03/2006 e no qual participámos como 1º Adjunto [ Consultável na íntegra em http://www.dgsi.pt/jtcn.nsf/a10cb5082dc606f9802565f600569da6/194337bdddd01b7e80257140002fab6f?OpenDocument ], no qual se indica diversa jurisprudência concordante. Não temos, por isso, razões que nos levem agora a decidir em sentido diferente.
No que concerne à 4ª questão, também a mesma foi já apreciada pelo Supremo Tribunal Administrativo, que tenhamos conhecimento em dois arestos [ Acórdãos de 27/10/2004, proferido no Recurso nº 0648/04 e publicado na íntegra em http://www.dgsi.pt/jsta.nsf/35fbbbf22e1bb1e680256f8e003ea931/555a8b804184fd5a80256f4a005845a0?OpenDocument e de 15/06/2005, no Recurso nº 075/05, que seguiu de perto aquele e que se mostra publicado na íntegra em http://www.dgsi.pt/jsta.nsf/35fbbbf22e1bb1e680256f8e003ea931/646ab83151b1637580257029003d0e81?OpenDocument ] e em que também as partes interessadas eram as destes autos, pelo que se respiga o aí decidido quanto a esta questão, com a mesma se concordando e até pela necessidade de obter uma interpretação e aplicação uniformes do direito (artº 8º, nº 3, do Código Civil):
«E o primeiro ponto a merecer atenção é o da possibilidade de os actos regulamentares padecerem (ou não) de desvio de poder.
Este, como é sabido e a própria designação o sugere, implica um “desvio”, intencional ou não, dos fins queridos pela norma ao permitir a actividade administrativa ou tributária em causa: a administração exerce o poder administrativo com um fim, púbico ou privado, não condizente com aquele que a lei visou ao conferir-lho e que é sempre vinculado.
E quer esteja em causa o exercício de um poder vinculado ou discricionário.
Ou seja, hoje, o desvio de poder não é senão um dos “vícios” ou ilegalidades com que se pode defrontar o exercício do poder administrativo, ao lado da usurpação de poder e falta de atribuições, da incompetência, vício de forma e violação de lei (em sentido estrito), correspondendo, grosso modo e respectivamente, à ilegalidade orgânica, formal e material - cfr. os arts. 133° e 136° do CPA.
Isto de acordo com o princípio da legalidade, entendido numa versão moderna e concordante com o disposto no art. 3° do mesmo diploma.
Aí, "o princípio da legalidade passou a ter uma formulação positiva, constituindo não só o limite mas também o fundamento e o critério de toda a actuação administrativa, o que tem como corolário que não haja um poder de a Administração fazer o que bem entender salvo quando a lei lho proibir, mas sim que a Administração só possa fazer aquilo que a lei lhe permita que faça".
Cfr., desenvolvidamente, sobre o ponto, o recente acórdão da Secção do Contencioso Administrativo deste STA, de 17/12/2003, Rec. n.º 1492/03.
Pelo que se deve ter por revogado o art. 19° da LOSTA, quer o corpo - aliás, claramente inconstitucional na medida da ofensa ao princípio da legalidade constitucionalmente consagrado - art. 266° da CRP - (cfr. ainda o art. 268°, n.º 4) - quer o seu § único, condizente com aquele primeiro segmento normativo.
Mas, assim sendo, é de concluir que o exercício da actividade (poder) administrativa, qualquer que seja a forma por que se expresse - incluindo, pois, a regulamentar - pode sofrer de desvio de poder: actos e contratos administrativos, regulamentos, operações materiais administrativas.
(Mas já não assim a legislativa propriamente dita - leis e decretos-lei - dada a ampla margem de liberdade de conformação do legislador, a sua liberdade constitutiva e auto-revisibilidade - cfr., por todos, os Acs. do TC de 12/11/2003 in DR, II série, de 18/02/2004; 26/11/2002 in cit. de 11/01/2003 e 18/04/2001 in cit. 08/06/2001.
Na verdade, a tese contrária defronta-se com inconvenientes insuperáveis como, aliás, assinala o Prof. Casalta Nabais, em parecer junto aos autos (cfr. fls. 860 e segts.): o acto administrativo não desempenha hoje o papel central da actuação administrativa; o dito fim legal vinculado ficaria, em larga medida, na disponibilidade da Administração que sempre poderia optar por uma forma de actividade marginal a tal ilegalidade; o direito constitucional e legal, de acesso ao direito e a uma tutela judicial efectiva; o principio da igualdade que disponibiliza meios processuais próprios, em sede de justiça administrativa, para os respectivos destinatários.
É, pois, de aceitar que a própria actividade administrativa de carácter regulamentar pode sofrer de desvio de poder.
Pelo que resta apreciar se ele, no caso concreto se verifica ou não.
A sentença recorrida entendeu que sim.
Considerando “inócuo” - e bem – “as declarações eventualmente proferidas sobre esta matéria, por algum responsável peja edilidade, uma vez que o diploma foi aprovado por um órgão colegial, não cabendo aqui apurar as intenções de voto dos respectivos membros” -matéria que, aliás, não vem posta em causa pelas recorrente e recorrida - -baseou-se, todavia e desde logo, na "motivação” que levou à aprovação do dito regulamento, expressa no preâmbulo da respectiva proposta de alteração, emprestando, pois, um “carácter objectivo” à decisão.
Trata-se do Regulamento e Tabela de Taxas e Licenças da Câmara Municipal de Matosinhos, aprovado pela respectiva Assembleia Municipal por proposta da mesma Câmara, em sua sessão ordinária de 28/12/1998 e publicada em 13 de Março seguinte.
Estabelecendo o seu art. 36°, epigrafado "Construções ou instalações especiais no subsolo" - ... 4 - tubos, condutas, cabos e semelhantes com fins industriais ou, comerciais para abastecimento com produtos derivados do petróleo ou químicos, por m/2 ou fracção e por ano - 15.000$00.
... 7 - Condutas subterrâneas de produtos petrolíferos e afins destinados à refinação ou armazenagem até 20 cm de diâmetro, por m/2 ou fracção e por ano - 50.000$00.
Por cada 5 cm a mais de diâmetro - 4.000$00.
O regulamento em causa foi aprovado ao abrigo da Lei de Finanças Locais - Lei n.º 1/87, de 06 de Janeiro - aliás invocado expressamente no respectivo preâmbulo.
Na verdade, o seu art. 13°, n.º 1, al. L) permitiu que os municípios estabelecessem taxas pelo aproveitamento do domínio público municipal (subsolo incluído, como era entendimento generalizado).
(Efectivamente, a Lei n.º 42/98, de 06 de Agosto apenas vigorou a partir de 01/01/1999 (art. 37°), em data, pois, posterior à da aprovação do dito regulamento, em 28/12/1998; todavia, este tê-la-á tido em consideração uma vez que, à data, tal lei já estava publicada).
O fim visado pela lei, ao permitir a cobrança de taxas pela utilização do domínio público, foi o de, nessa estrita medida, assegurar receitas ao Município que permitissem à Câmara desempenhar as funções e desenvolver a actividade que a mesma lei lhe faz conferir.
E não, efectivamente, como se refere na sentença, “obter benefícios de interesse urbanístico” ou sequer, “arrecadação de receitas daqueles que têm (só por a terem) maior capacidade contributiva”.
Não se vê, todavia, que tais objectivos estejam suficientemente demonstrados nos autos.
A sentença refere a menção, no dito preâmbulo, da "necessidade de adoptar uma política “fiscal” ou "tributária” que atenda ao efectivo valor económico que a disponibilização de um espaço desta natureza hoje tem” e “neste quadro, resulta claro que as diferentes utilizações do espaço dominial do subsolo não devem estar todas sujeitas a um regime de taxa uniforme, tão diversos são os custos suscitados por elas, as vantagens que delas advêm para os respectivos utilizadores.”
Todavia, a referência a uma “política fiscal ou tributária” compreende-se perfeitamente no âmbito da fixação de taxas verdadeiras e próprias e de acordo com o fim legal.
É que a própria LGT, não ainda vigente mas já então publicada, qualificava - art. 3° - as taxas como tributos fiscais, ainda que remetesse para lei especial o respectivo regime geral, diferenciando, todavia, os seus "pressupostos", segundo a epígrafe do art. 4°.
Nem são estranhas conceito de taxa – como frequentemente tem assinalado o Tribunal Constitucional - cfr. por todos, Acs de 15/01/2003 in DR, II série, de 28/02/2003, 15/07/2002 in cit. de 15/11/2002, de 12/03/2002 in cit. de 28/05/2002 - "as vantagens retiradas da utilização do subsolo”.
De modo que parece manifestamente excessivo retirar daí, sem mais, a conclusão de que se não está "a atender, ao fixar as referidas taxas, ao valor da ocupação do subsolo e seu consequente pagamento à edilidade" mas, antes, a "obter meios financeiros à custa das condutas que a impugnante possui, independentemente do valor objectivo a cobrar pela ocupação do subsolo das mesmas".
Acentua a sentença, que "esta desproporção entre o valor da ocupação do espaço a desproporção entre o valor pago por estas condutas e outras (nomeadamente as de gás), a desproporção entre o aumento que estas sofreram e o aumento aplicado às demais taxas de ocupação do solo e subsolo, a inalterabilidade dos serviços prestados pela edilidade, levam forçosamente a concluir que os valores fixados no n.º 7 do art. 36° do Regulamento em causa, na redacção introduzida pela alteração publicada no DR, em 13/03/1999, são manifestamente exagerados face à ocupação da área respectiva do subsolo".
Ora, ainda que se aceitasse que tais valores eram "manifestamente exagerados", tal não significa que o fim visado com a sua fixação extrapole do legalmente previsto, nomeadamente que se pretenda tributar os que têm - e por a terem - uma maior capacidade contributiva.
E se esta está radicalmente ligada à figura do imposto, nem assim deixa de ter relação com a taxa na medida em que o utilizador efectivamente a possua sem que, todavia, ela esteja a ser tida directamente em consideração mas antes a referida utilização.
Finalmente, como bem acentuam o MP e a recorrente, a referência à obtenção de "benefícios de interesse urbanístico" não colhe na sentença qualquer "fundamentação ou esboço pelo que deve ser desconsiderada", sendo que "inexiste qualquer rasto da sua presença no preâmbulo da proposta de alteração ao Regulamento ou qualquer alusão à sua relevância como fim prosseguido pela autarquia com a aplicação da norma regulamentar”.
Não se tem, pois, por demonstrado o pretendido desvio de poder.»
IV
Nestes termos, acorda-se em negar provimento ao recurso, confirmando-se a decisão recorrida e julgando-se a impugnação improcedente.
Custas pela Recorrente fixando-se a taxa de justiça em quatro UC.
Notifique e registe.
Porto, 11 de Janeiro de 2007
Ass. Moisés Moura Rodrigues
Ass. José Maria Fonseca Carvalho
Ass. Dulce Manuel Conceição Neto |
