| Decisão Texto Integral: | Acordam, em conferência, os Juízes da Secção de Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Norte:
Relatório
P… - Comércio de Automóveis Lda. - com sede na Avenida…, Vila Nova de Gaia – interpõe recurso jurisdicional do acórdão proferido pelo Tribunal Administrativo e Fiscal [TAF] do Porto – em 12.05.2010 – que absolveu o Município de Vila Nova de Gaia [MVNG] do pedido que contra ele formulou – este acórdão recorrido foi proferido em acção administrativa especial, na qual a ora recorrente demanda o MVNG pedindo ao TAF a anulação do despacho de 11.08.08 em que o Vereador A… ordenou a demolição do pré-fabricado de apoio ao seu stand, e que lhe serve de escritório, e ainda a cessação de utilização do espaço que tem afecto à exposição e comercialização de veículos automóveis.
Conclui assim as suas alegações:
1- A recorrente propôs a esta acção especial para anulação de acto administrativo em que foi ordenada a demolição dum pré-fabricado e a cessação da utilização do espaço afecto a exposição e comercialização de veículos automóveis, contra o MVNG;
2- Alegou para esse efeito a violação do direito de audiência prévia, vício de falta de fundamentação, por violar os artigos 5º, 124º nº1 alínea a), 125º nº1 e nº2, do CPA, 268º nº3 da CRP, 100º a 103º do CPA, e os princípios da justiça, da necessidade, adequação, indispensabilidade ou melhor ingerência possível e princípio da proporcionalidade, com todas as consequências legais;
3- Todos estes vícios foram considerados improcedentes;
4- Não obstante o entendimento do acórdão recorrido, no sentido de não se mostrar violado o direito de audiência dos interessados porque os Serviços da GAIURB terão concluído que na posição assumida pela autora em sede de audiência prévia, não foram aduzidos factos novos relevantes que determinassem a alteração do sentido da decisão, a recorrente entende que a fundamentação da entidade administrativa não se pode limitar à não adesão do alegado pelo particular ou a um atestado de irrelevância ou impertinência do alegado, impõe-se sobre esta a obrigação de esclarecer o particular da posição assumida, o que não sucedeu, violando-se, assim, o direito de audiência dos interessados;
5- O facto da notificação da intenção de proceder à demolição se referir à insusceptibilidade de legalização e da decisão proferida pela entidade administrativa se fundamentar no facto de a construção ter sido realizada sem a necessária licença administrativa, consubstancia vício de fundamentação e violação do disposto nos artigos 100º a 103º do CPA [também artigos 268º nº3 da CRP e 125º nº2 do CPA];
6- A ora recorrente alegou ainda que a entidade demandada não apreciou devidamente a viabilidade de licenciamento, porquanto já havia anteriormente deferido um projecto de arquitectura para o mesmo local e o actual Plano Director Municipal, permite o licenciamento do stand de automóveis por este se encontrar na sua maior parte inserida em área de transição, conforme o artigo 78º do novo PDM;
7- O tribunal deveria ter dado como provado que o novo PDM à data da entrada da acção se encontrava em fase de discussão pública [atento o alegado pelo requerente no artigo 47º da petição inicial e pela requerida no artigo 55º da contestação];
8- Porém, entendeu o tribunal que «No que não concerne à não ponderação da circunstância de estar para breve a entrada em vigor de um novo PDM que permitirá a legalização da construção, a falta de razão da autora decorre do facto de a sua pretensão dever ser analisada única e exclusivamente à luz da legislação em vigor e não da que eventualmente e no futuro venha a vigorar»;
9- Nenhuma dúvida haverá de que a decisão administrativa seria executada já na fase em que o novo PDM estaria em discussão pública [18.12 a 12.02.2009], veja-se a este propósito que só por ofício de 06.01.2009 foi a recorrente notificada da ordem de posse administrativa do imóvel com vista ao cumprimento da ordem de demolição;
10- Tal facto, por si só, obrigaria nos termos dos artigos 106º e 117º do DL nº380/1999 de 22.09 [que estabelece o regime jurídico dos instrumentos de gestão territorial] a ser apreciada a viabilidade do licenciamento ao abrigo do novo PDM, sob pena de se ordenar a demolição de construções que uns meses após poderiam ser licenciáveis e contornar-se a disposição legal prevista no nº2 do artigo 106º do DL nº555/99, de 16.12 [fixa o regime jurídico da urbanização e edificação] e o princípio da proporcionalidade e os dele decorrentes como os da necessidade, adequação, indispensabilidade ou melhor ingerência possível;
11- Pois, se é verdade que na data em que é proferido o despacho ainda não se encontrava em vigor ou em apreciação pública o novo PDM, é certo que já se encontrava concluído desde 29.06.2007 a Proposta de Revisão do Plano e que seria levado a discussão pública em Dezembro de 2008 [4 meses após a decisão], como aconteceu. Ou seja, quando nos referimos ao novo PDM, não nos reportamos a uma legislação futura, desconhecida, incerta e eventual, mas sim a uma legislação conhecida pela entidade administrativa, concluída e prestes a apreciação pública;
12- Assim, mesmo que se entendesse que a Administração não poderia nem deveria ter em consideração o novo PDM, de que tinha já conhecimento – o que não subscrevemos – deveria ter-se abstido de tomar posição, considerando não apenas que tal decisão implicaria prejuízos dificilmente reparáveis para o particular, mas também por saber que 4 meses após teria de considerar o novo PDM que implicaria uma tomada de posição diferente;
13- Ao decidir-se como se decidiu, violou-se o direito de audiência prévia, os princípios da proporcionalidade, da justiça, da necessidade, adequação, indispensabilidade ou melhor ingerência possível, os artigos 5º, 124º nº1 alínea a), 125º nº1 e nº2, do CPA, e 268º nº3 da CRP, 100º a 103º do CPA [vício de falta de fundamentação].
Termina pedindo a revogação do acórdão recorrido.
O MVNG contra-alegou, concluindo assim:
1- Sendo o objecto do recurso balizado pelas conclusões, então o presente recurso está prejudicado por falta de fundamento;
2- Nenhuma ilegalidade ou irregularidade substancial ou formal é assacada ao acórdão recorrido, pelo que o presente recurso não deverá merecer provimento;
3- Não é imputado ao acórdão recorrido erro de apreciação, ou de julgamento;
4- A recorrente, confrontada com a decisão que lhe é desfavorável, vem agora requerer a revogação do acórdão recorrido, limitando-se em sede de recurso a insistir nos fundamentos já aduzidos na petição inicial para infirmar o que foi decidido em conformidade com os factos dados por provados;
5- Nenhuma razão lhe assiste para requerer essa revogação, pois que aquele aresto esclarece de forma sustentada as razões pelas quais o acto impugnado é perfeitamente válido e legal, não padecendo dos vícios apontados pela recorrente;
6- Ao invés do alegado, inexiste qualquer violação ou preterição da audiência de interessados, de falta de fundamentação, muito menos falta ponderação dos argumentos aduzidos pela autora, ou qualquer outro dos vícios apontados;
7- O despacho de 11.08.2008, do Senhor Vereador A… [acto impugnado] está fundamentado, tanto de facto como de direito, além de que é claro, objectivo, rigoroso e perfeitamente explícito;
8- Quer o acto quer as respectivas notificações continham todos os aspectos relevantes da decisão, e foram levadas ao conhecimento da recorrente, que as entendeu e reagiu em conformidade, pronunciando-se em audiência prévia e através de outros requerimentos, manifestando-se conhecedora de todo o procedimento administrativo, nunca tendo sido restringida ou coarctada no seu direito de defesa e participação;
9- Inexiste preterição da audiência de interessados, muito menos falta ponderação dos argumentos aduzidos, isto porque, na informação subjacente ao acto administrativo está expresso que “Após cuidada análise das alegações dos exponentes conclui-se que as mesmas não trouxeram novos e provados factos que alterem o sentido da proposta de decisão de demolição e cessação de utilização nos termos propostos”;
10- Da fundamentação do acto consta expressamente os motivos da não-aceitação dos argumentos aduzidos pela recorrente em sede de audiência de interessados, o que pressupõe a participação da recorrente na formação da decisão, quer a apreciação e ponderação por parte da recorrida dos argumentos aduzidos em audiência de interessados;
11- Conforme o entendimento dominante da nossa jurisprudência a autoridade administrativa, para fundamentar a decisão final, não está obrigada a rebater todas as razões aduzidas pelo particular, em sede de audiência de interessados, contra o projecto de decisão, estando apenas vinculada a ponderar ou ter em consideração tais contributos, tal como sucedeu;
12- Por outro lado, os fundamentos da ordem de demolição, e de cessação de utilização, são a construção e a utilização sem licença ou autorização e, a insusceptibilidade de licenciamento, e são precisamente esses dois pressupostos que se evidenciam nas notificações efectuadas à recorrente e constam do acto impugnado;
13- A actuação da recorrida pautou-se pelo integral cumprimento dos princípios a que estava subordinada, mormente, o princípio da legalidade, da justiça e da boa fé, além do princípio da proporcionalidade uma vez que a demolição e a cessação de utilização foram ordenadas como ultima ratio, porquanto só após ter-se constatado a impossibilidade do seu licenciamento, é que a recorrida proferiu o despacho impugnado, sendo certo que é a medida mais adequada à reposição da legalidade urbanística local;
14- Com efeito, como melhor resulta dos autos, a viabilidade de legalização quer da construção, quer da ocupação em crise foi apreciada em abstracto pela aqui recorrida, tendo por base a actual localização, implantação e construção existentes no local em apreço e concluído pela sua insusceptibilidade;
15- As situações jurídicas são reguladas pela lei que estiver em vigor ao tempo em que ocorrem – tempus regit actum – em conformidade com o princípio da legalidade e da justiça;
16- A ordem de demolição e cessação de utilização decorrem da lei e não de qualquer vontade ou poder discricionário do MVNG;
17- As instalações são ilegais, e o despacho impugnado cumpre o disposto no Regime Jurídico da Urbanização e Edificação, mormente no artigo 106º daquele diploma legal, não se verificando qualquer violação de lei;
18- A doutrina e a jurisprudência são unânimes, no sentido que a existência e manutenção de edificações ilegais e exercício de actividade sem a devida autorização administrativa não se apoia na alegação de princípios constitucionais que visam salvaguardar a legalidade;
19- De qualquer modo, nos termos do novo PDM o prédio em causa enquadra-se maioritariamente numa Área Verde de Enquadramento Espaço Canal, pelo que nem a construção em crise, nem a respectiva ocupação são susceptíveis de legalização;
20- Sendo certo que a recorrente nunca demonstrou, nem provou nestes autos que a construção e a ocupação em crise eram susceptíveis de legalização à face do novo PDM, limitando-se a lançar atoardas, sem qualquer fundamento ou credibilidade;
21- Atento os factos provados, não se vislumbra de que forma o acto impugnado pudesse ser ilegal;
22- Não há fundamento para revogar o acórdão recorrido, que bem andou ao considerar não se verificarem quaisquer dos vícios imputados pela recorrente, fazendo uma correcta aplicação e interpretação da lei, nada havendo a censurar na decisão proferida;
23- Salienta-se e aplaude-se a lucidez e justeza do acórdão, que negou provimento à acção administrativa especial.
Termina pedindo a confirmação do decidido pelo TAF.
O Ministério Público não se pronunciou [artigo 146º nº1 do CPTA].
De Facto
São os seguintes os factos considerados provados no acórdão recorrido:
1- A autora é uma sociedade comercial que se dedica à actividade de comércio de veículos automóveis, novos e usados, prestação de serviços às empresas, manutenção e reparação de veículos automóveis [facto admitido por acordo, e documento 1 junto com o requerimento cautelar apenso];
2- Como tal instalou no prédio de que é arrendatária um stand de automóveis, que consiste numa estrutura pré-fabricada de apoio, e um espaço vedado de exposição de automóveis [facto admitido por acordo, e documento 2 junto com o requerimento inicial da providência cautelar apensa];
3- Em 21.02.2007 foi elaborada pelos serviços da GAIURB, EM, a informação nº14952006-3F [folhas 5/6 do PA apenso, cujo teor damos por reproduzido na íntegra] e da qual consta o seguinte:
“[…]
Assunto: verificação de viabilidade de legalização de obra executada sem licença
[…]
Relativamente ao processo mencionado em epígrafe, foi solicitado parecer técnico sobre a viabilidade de licenciamento de uma actividade comercial [stand de vendas de automóveis], a laborar sem a respectiva licença administrativa.
[…]
Face ao exposto conclui-se que a obra e a actividade identificada não é susceptível de licenciamento, devendo o proprietário ser notificado para proceder à demolição e remoção da construção existente no local, bem como cessar a actividade de exposição e comercialização de veículos automóveis, removendo-os igualmente do local, em cumprimento inequívoco da legislação específica em vigor, nomeadamente:
- Nº1 do artigo 35º do Regulamento do Plano Director Municipal, aplicável à Área Não Urbana de Transformação Condicionada, que refere:
[…]”;
4- Por ofício datado de 02.05.2007, com referência 442/2007/FU, foi comunicado à autora que “por despacho do Senhor Vereador A… de 02.05.2007 […] é intenção da autoridade administrativa ordenar a demolição do pré-fabricado de apoio existente no local, bem como a cessação da actividade de exposição e comercialização de veículos automóveis, removendo-os igualmente do local, no prazo de 30 dias, por terem sido considerados insusceptíveis de legalização de acordo com o seguinte parecer […]. Assim, em cumprimento do disposto no nº3 do artigo 106º do DL 555/99, de 16.12 […] dispõe de 15 dias para se pronunciar por escrito sobre a intenção da autoridade administrativa. […]” [ver documento de folhas 11/12 do PA apenso, cujo teor se dá aqui por integralmente reproduzido];
5- A autora pronunciou-se nos termos constantes do documento de folhas 15/16 do PA apenso [cujo teor se dá aqui por integralmente reproduzido];
6- Em 31.07.2008 foi elaborada pelos serviços da GAIURB, EM, a informação nº14952006-15F [junta a folhas 30/32 do PA apenso, cujo teor se dá aqui por integralmente reproduzido] e da qual consta o seguinte:
“Através dos nossos ofícios 442/2007/FU, de 02.05.2007 e 499/2007/FU, de 11.05.2007, foram os infractores notificados da intenção da autoridade administrativa ordenar a demolição do pré-fabricado de apoio existente no local, a cessação da utilização do espaço afecto a exposição e comercialização de veículos automóveis, por falta de licenciamento, e a remoção dos veículos do local no prazo de 30 dias […]
No decurso do prazo concedido os infractores apresentaram alegações.
P… - Comércio de Automóveis, Lda. veio apresentar as suas alegações, através do requerimento registado sob o nº1567/07, datado de 24.05.2007, nos seguintes termos:
[…]
Após cuidada análise das alegações do exponente conclui-se que as mesmas não trouxeram novos e provados factos que alterem o sentido da proposta de decisão de demolição e cessação da utilização nos termos propostos.
Nestas circunstâncias, propomos que seja ordenada, no prazo de 20 dias, a demolição do pré-fabricado de apoio ao stand, e que serve de escritório, por ter esta construção sido realizada sem a necessária licença administrativa, em cumprimento do disposto no nº1 do artigo 106º do DL 555/99, de 16.12 […].
Mais devem os infractores ser notificados para cessar no mesmo prazo a utilização do prédio como stand de venda de automóveis, por a mesma configurar violação do disposto na alínea g) do nº3 do artigo 4º do DL nº555/99, de 16.12 […];
7- Na informação referida em 6, foi exarado o seguinte despacho pelo Vereador A… em 11.08.2008: “Concordo nos termos propostos. Notifique-se”;
8- Por ofício de 22.09.2008, com a referência 1718/2008/FU, foi comunicado à autora que “por despacho do Senhor Vereador A… de 11.08.2008 […] foi ordenada a demolição do pré-fabricado de apoio ao stand, e que serve de escritório, por esta construção ter sido realizada sem a necessária licença administrativa e a cessação da utilização do espaço afecto a exposição e comercialização de veículos automóveis, no prazo de 20 dias, por não terem a necessária autorização administrativa […]. Mais se comunica que a referida ordem teve, ainda, por fundamento a seguinte apreciação técnica: […]. Decorrido o prazo concedido, o infractor P… - Comércio de Automóveis, Lda., veio apresentar alegações nos seguintes termos: […]. Mais se comunica que, findo o prazo para a remoção voluntária das viaturas sem que a mesma se tenha verificado, será dado início aos procedimentos tendentes à remoção coerciva […]” [ver documento de folhas 36/37 do PA apenso, cujo teor se dá aqui por integralmente reproduzido];
9- Por despacho de 12.12.2008 do Vereador A…, notificado à autora por ofício de 06.01.2009, foi ordenada a posse administrativa do imóvel com vista ao cumprimento da ordem de demolição [documento de folhas 77/78 e 81 do PA apenso];
10- Em 1998 a autora deu entrada na CMVNG de um pedido de construção de um stand para exposição e venda de automóveis nos termos constantes de folhas do PA apenso, dando origem ao processo OP nº1259;
11- O projecto de arquitectura respeitante ao pedido referido em 9) foi deferido com as condições expressas no documento de folha 53 dos autos [cujo teor se dá aqui por integralmente reproduzido];
12- Por despacho de 20.02.2002, do Vereador Joaquim Poças Martins, foi declarada a caducidade da aprovação do projecto de arquitectura referida em 10), por não terem sido apresentados os projectos de especialidades [ver documento do PA apenso];
13- No ano de 2004 foi solicitado o desarquivamento do processo referido em 10) supra, pretensão que foi indeferida [documentos de folhas 57/58 dos autos];
14- Foi licenciado um reclamo luminoso, que veio a obter alvará [facto admitido por acordo].
De Direito
I. Cumpre apreciar as questões suscitadas pela ora recorrente, o que deverá ser efectuado dentro das balizas estabelecidas, para tal efeito, pela lei processual aplicável – ver artigos 660º nº2, 664º, 684º nº3 e nº4, e 685º-A nº1, todos do CPC, aplicáveis ex vi artigo 140º do CPTA, e ainda artigo 149º do CPTA, a propósito do qual são tidas em conta as considerações interpretativas tecidas por Vieira de Andrade, A Justiça Administrativa (Lições), 10ª edição, páginas 447 e seguintes, e Aroso de Almeida e Fernandes Cadilha, Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos, 2ª edição revista, página 850 e 851, nota 1.
II. A sociedade autora da acção administrativa especial pediu ao TAF que anulasse o despacho proferido em 11.08.2008 pelo Vereador da Câmara Municipal de Vila Nova de Gaia, A…, através do qual lhe foi ordenado que demolisse o pré-fabricado que serve de escritório do seu stand de automóveis, e que cessasse a utilização do espaço que tem afecto à exposição e comercialização dos veículos.
Para tanto, articulou que essa decisão administrativa padece de vícios formais, por preterição de audiência prévia [100º a 103º CPA], e por falta da devida fundamentação [124º nº1 alínea a) e 125º nº1 e nº2 CPA, e 268º nº3 CRP], e vícios de violação de lei, por violação do artigo 167º do RGEU [Regulamento Geral das Edificações Urbanas], e dos princípios da justiça, necessidade, adequação, proporcionalidade e melhor ingerência possível [5º e 6º CPA].
O TAF do Porto conheceu e improcedeu cada um desses vícios, acabando por absolver do pedido o réu MVNG.
A sociedade autora, como recorrente, imputa erro de julgamento de facto e de direito ao acórdão recorrido.
Ao conhecimento desses erros de julgamento se reduz, pois, o objecto do presente recurso jurisdicional.
III. Relativamente ao erro de julgamento de facto, defende a recorrente que a matéria de facto constante do artigo 47º da petição inicial deveria ter sido dada como provada e levada, por pertinente à decisão, ao respectivo acervo da matéria de facto.
Efectivamente, constata-se que no artigo 47º da petição inicial a autora articula que o novo Plano Director Municipal de Vila Nova de Gaia se encontra, na data da entrada da acção em juízo [30.12.2008], em fase de discussão pública. E esta asserção é expressamente confirmada pelo réu MVNG no artigo 55º da sua contestação.
Em termos jurídicos alega a autora, além do mais, que constitui pressuposto da decisão de ordenar a demolição de obra clandestina a ponderação da susceptibilidade da sua legalização, e que este juízo de prognose exigia, no caso, a ponderação dessa possibilidade também à luz das normas nascituras.
Ora, independentemente da razão ou não desta alegação, certo é que o julgador deve levar à matéria de facto todos aqueles factos que sejam relevantes para a decisão da causa, segundo as várias soluções plausíveis da questão de direito, que deva considerar-se controvertida [artigo 511º nº1 do CPC ex vi 1º do CPTA].
Assim, e na procedência do erro de julgamento de facto invocado, decidimos aditar à matéria de facto dada como provada, e como seu ponto 15, o seguinte: À data da entrada desta acção em juízo, o novo PDM de VNG encontrava-se em fase de discussão pública.
IV. A recorrente discorda do que foi decidido pelo TAF quanto à invocada preterição de efectiva audiência prévia.
No tocante a este vício formal, constata-se que o tribunal a quo, depois de ter situado constitucional e legalmente o dever de audiência em causa, e de o ter caracterizado com recurso à jurisprudência, faz o seguinte julgamento concreto:
[…] Conforme resulta da matéria de facto assente, a autora pronunciou-se em sede de audiência prévia nos termos constantes do documento de folhas 15/16 do PA apenso [ver ponto 5 da matéria de facto assente].
O despacho impugnado acolheu o teor da informação nº14952006-15F, elaborada em 31.07.2008 pelos serviços da GAIURB, EM, na qual expressamente se refere que após cuidada análise das alegações do exponente conclui-se que elas não trouxeram novos e provados factos que alterem o sentido da proposta de decisão de demolição e cessação da utilização nos termos propostos [ver pontos 6 e 7 da matéria de facto assente].
Segundo a jurisprudência do STA, a autoridade administrativa, para fundamentar a decisão final, não está obrigada a rebater todas as razões e argumentos aduzidos pelo particular, em sede de audiência de interessados, contra o projecto de decisão, estando apenas vinculada a ponderar ou ter em consideração tais contributos [ver, por todos, o AC do Pleno de 13.04.2000, Rº41.540].
Ora, nada permite afirmar que não foram ponderados ou tidos em consideração - que é diferente de serem aceites - por parte da entidade administrativa, os argumentos levados ao procedimento pela autora em sede de audiência prévia.
Ao invés, o que resulta dos autos é que, os serviços da GAIURB, após analisarem a posição apresentada pela autora em sede de audiência prévia, concluíram que não eram aí aduzidos factos novos relevantes que determinassem a alteração do sentido da decisão.
Ou seja, foram ponderados os argumentos então trazidos ao procedimento pela autora, e concluíram que os mesmos em nada alteravam a posição anteriormente assumida no sentido de que deveria ser ordenada a demolição do pré-fabricado e a cessação da utilização do espaço.
Em face do exposto, concluímos que não se mostra violado o direito de audiência dos interessados. […]
A recorrente considera ser errado este julgamento, por entender que a entidade administrativa não se pode limitar à não adesão ao alegado em audiência prévia, ou a um atestado de irrelevância ou impertinência do alegado, antes tem o dever de esclarecer o particular sobre a posição assumida, o que não sucedeu neste caso.
Mas cremos que não lhe assiste razão.
É certo que o cumprimento do dever de audiência prévia, que se impõe aos órgãos decisores da Administração, não poderá traduzir-se num mero formalismo balofo, que se cumpre sem consequências.
Terá de se traduzir, antes, na audição efectiva do interessado, de modo que as questões novas por ele suscitadas, e pertinentes para a decisão administrativa definitiva, sejam efectivamente ponderadas pelo órgão decisor. Mas o seu cumprimento não vai ao ponto de exigir a este órgão que analise questões que nada acrescentam à situação subjacente ao projecto de decisão, e que se traduzem, apenas, numa tentativa de enredar e protelar a decisão definitiva.
No presente caso, ponderada a pronúncia da ora recorrente em sede de audiência prévia [ponto 5 do provado], verificamos que ela insistiu nas consequências económicas gravosas para si advindas da decisão de demolição e cessação de utilização do terreno, na sua conduta ao longo de todo o procedimento, e na frustração de expectativas que a uma tal decisão para ela implica. Ou seja, a ora recorrente, enquanto interessada no procedimento administrativo, alegou uma situação de facto que poderá relevar para uma eventual responsabilização da ré, a deduzir no futuro, mas que não põe em causa a falta de licença da construção do stand e utilização do terreno, decidida após ponderação da possibilidade da sua legalização.
Compreende-se, pois, que os serviços da entidade ora recorrida não tenham entrado na análise circunstanciada do que foi alegado na pronúncia da interessada, e se tenham limitado a consignar que após cuidada análise das alegações do exponente conclui-se que elas não trouxeram novos e provados factos que alterem o sentido da proposta de decisão de demolição e cessação da utilização nos termos propostos.
Assim, temos como certo que julgamento feito pelo TAF sobre o vício formal de preterição de audiência prévia não foi errado, e deve ser mantido.
A recorrente discorda também do julgamento realizado pelo TAF acerca do vício de falta de fundamentação.
A este respeito, o tribunal a quo, depois de ter enquadrado bem, legal e jurisprudencialmente, a obrigação de fundamentação, efectua o seguinte julgamento concreto:
[…] O acto impugnado acolhe o teor da informação nº14952006-15F, elaborada em 31.07.2008 pelos serviços da GAIURB, assim absorvendo como seu o respectivo conteúdo e fundamentos.
Da análise cuidada dessa informação, verifica-se que ela se mostra suficientemente fundamentada, sendo bem perceptíveis as razões que levaram à proposta formulada, a qual foi aceite pelo despacho impugnado.
Aí se refere o seguinte:
“Através dos nossos ofícios nº442/2007/FU, de 02.05.2007 e nº499/2007/FU, de 11.05.2007, foram os infractores notificados da intenção da autoridade administrativa ordenar a demolição do pré-fabricado de apoio existente no local, a cessação da utilização do espaço afecto a exposição e comercialização de veículos automóveis, por falta de licenciamento […]. Nestas circunstâncias, propomos que seja ordenada, no prazo de 20 dias, a demolição do pré-fabricado de apoio ao stand e que serve de escritório, por ter esta construção sido realizada sem a necessária licença administrativa, em cumprimento do disposto no nº1 do artigo 106º do DL nº555/99, de 16 de Dezembro […]. Mais devem os infractores ser notificados para cessarem no mesmo prazo a utilização do prédio como stand de venda de automóveis, por a mesma configurar violação do disposto na alínea g) do nº3 do artigo 4º do DL nº555/99, de 16 de Dezembro […]”.
Por seu lado, nesses ofícios referidos na informação de 31.07.2008 é expressamente dito que a demolição e cessação de utilização decorrem, também, da insusceptibilidade de legalização.
São, assim, absolutamente claras as razões que determinaram a prolação do acto impugnado, a saber, falta de licenciamento da construção e utilização e a insusceptibilidade da sua legalização, e a autora, ao longo da sua petição, demonstrou tê-las entendido, tanto assim que delas discordou, apresentando os seus argumentos, razão pela qual improcede o vício em causa. […]
A recorrente considera ser errado este julgamento, por entender que, nas suas palavras, o facto da notificação da intenção de proceder à demolição se referir à insusceptibilidade de legalização, e da decisão proferida se fundamentar no facto da construção ter sido realizada sem exigida licença administrativa, consubstancia vício de falta de fundamentação.
É certamente sabido que o ponto de vista relevante para avaliar se o conteúdo da fundamentação é adequado ao imperativo imposto pelos artigos 268º nº3 da CRP, e 124º e 125º do CPA, é o da respectiva compreensibilidade por parte de um destinatário normal, colocado na situação concreta, de modo que deverá dar-se por cumprido tal dever se a motivação contextualmente externada lhe permitir perceber quais as razões de facto e de direito que determinaram o autor do acto em causa a agir como agiu, a decidir como decidiu.
Ora, como resulta dos contornos argumentativos desta acção, e da própria conclusão em que a sociedade recorrente invoca o erro de julgamento em análise, ela percebeu perfeitamente quais as razões de facto e de direito que baseavam o teor do despacho impugnado, ou seja, a construção clandestina do anexo, e a utilização do terreno, sem o necessário licenciamento, e a insusceptibilidade da sua legalização. E não é pelo facto de no projecto de decisão se referir somente esta última razão, e na decisão final se referir apenas a primeira, que o acto em causa deixa de estar fundamentado. É que o despacho que ordena a demolição e cessação de utilização estriba-se no artigo 106º do RJUE, onde essa primeira razão é contemplada como emanação etiológica da segunda, ou seja, o presidente da câmara municipal para ordenar a demolição da obra ilegal deve ponderar, primeiro, a susceptibilidade da sua legalização. De tal modo que a razão apresentada no projecto tem de ser encarada, necessariamente, como complemento da razão dita na decisão final, e não como dois fundamentos distintos.
Sendo verdade que essas duas razões foram notificadas à ora recorrente, ela, como qualquer destinatário normal, colocado na sua situação, estava em condições de entender os fundamentos de facto e de direito do despacho final.
Assim, também o julgamento do TAF relativo ao vício de falta de fundamentação está correcto, e deverá manter-se.
Por fim, a recorrente discorda da improcedência da violação dos princípios da necessidade, da adequação e proporcionalidade, ditada pelo TAF, e que ela reputa de errada.
Em seu entender, a entidade recorrida não apreciou devidamente a viabilidade da legalização do stand de automóveis naquele local, porque só o fez à luz do artigo 35º nº1 do Regulamento do Plano Director Municipal [PDM] então em vigor para o MVNG, e não, também, ao abrigo do novo Regulamento do PDM que já estava em discussão pública na altura em que foi intentada esta acção especial, ou seja, em 30.12.2008.
Esta alegação da recorrente alcandora-se, sobretudo, no artigo 117º do DL nº380/99 de 22.09 [na redacção dada pelo DL nº316/2007 de 19.09], que estabelece o regime jurídico dos instrumentos de gestão territorial, e que, sob a epígrafe de suspensão de procedimentos, estipula o seguinte: 1- Nas áreas a abranger por novas regras urbanísticas constantes de plano especial ou municipal de ordenamento do território ou sua revisão, os procedimentos de informação prévia, de comunicação prévia ou de licenciamento ficam suspensos a partir da data fixada para o início da discussão pública e até à data da entrada em vigor daqueles instrumentos de planeamento. 2- Cessando a suspensão do procedimento nos termos do número anterior, este é decidido de acordo com as novas regras urbanísticas em vigor. 3- Caso as novas regras urbanísticas não entrem em vigor no prazo de 150 dias desde a data do início da respectiva discussão pública, cessa a suspensão do procedimento, devendo nesse caso prosseguir a apreciação do pedido até à decisão final de acordo com as regras urbanísticas em vigor à data da sua prática. […]
Importa desde já sublinhar que a recorrente articulou, e provou, que à data da entrada desta acção em juízo, o novo PDM de VNG se encontrava em fase de discussão pública. Aliás, reagiu à omissão desta factualidade no acervo da matéria provada do acórdão recorrido, e viu esse erro de julgamento de facto ser provido por este tribunal [ponto III supra].
Perante este dado de facto, certo, constatamos também, agora oficiosamente, que o novo Regulamento do PDM do MVNG entrou em vigor em 13.08.2009 [artigo 150º do novo PDM publicado na II série do DR de 12.08.2009].
Basta esta constatação, cremos, para que a alegação da nossa recorrente deva sucumbir relativamente ao erro de julgamento feito pelo TAF quanto à deficiente apreciação da viabilidade de legalização do seu stand de automóveis. Na verdade, mesmo sem problematizar a aplicabilidade, ou não, ao presente caso, da suspensão prevista no artigo 117º do DL nº380/99 de 22.09 [redacção dada pelo DL nº316/2007 de 19.09], o certo é que sempre teriam de lhe ser aplicadas as normas em vigor à data da prolação do acto impugnado, dado terem sido ultrapassados os 150 dias ditos no seu nº3. E isto é assim, mesmo tendo em conta como termo a quo da contagem desse período temporal a data em que a acção entrou em tribunal, e não o efectivo início da discussão pública do novo PDM do MVNG.
Não pomos em dúvida que os princípios invocados, necessidade, adequação, e proporcionalidade, subjazem à suspensão de procedimentos ditada pelo regime jurídico dos instrumentos de gestão territorial. Porém, com limites temporais, agora em nome da segurança jurídica, para que os procedimentos administrativos pendentes não fiquem indefinidamente à espera de lei futura, embora previsível.
Mas, como já deixamos enunciado, mesmo que não tivesse sido ultrapassado esse prazo de suspensão, sempre seria de questionar a sua aplicabilidade ao caso concreto, uma vez que não estamos face a um procedimento de licenciamento pendente. Efectivamente, e como consta do ponto 12 do provado [ver, também, informação nº14952006-3F – a ponto 3 do provado] desde 20.02.2002 que o procedimento de licenciamento para construção do stand se encontrava arquivado.
Mais uma vez, pois, devemos confirmar o julgamento efectuado pelo TAF, que não mostra ser errado, ao menos à luz da reclamação formulada da recorrente.
DECISÃO
Nestes termos, decidem os Juízes deste Tribunal Central, em conferência, negar provimento ao recurso jurisdicional, e manter o acórdão recorrido.
Custas pela recorrente, com redução a metade da taxa de justiça – artigos 446º do CPC, 189º do CPTA, 73º-A e 73º-E nº1 alínea a) do CCJ.
D.N.
Porto, 09.06.2011
Ass. José Augusto Araújo Veloso
Ass. Lino José Baptista Rodrigues Ribeiro
Ass. Carlos Luís Medeiros de Carvalho |
