| Decisão Texto Integral: | EM NOME DO POVO
Acordam em conferência os juízes da Secção de Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Norte:
MAS e esposa AMSC vieram interpor o presente RECURSO JURISDICIONAL do despacho saneador-sentença do Tribunal Administrativo e Fiscal de Viseu, de 16.09.2016, que julgou procedente a excepção dilatória da caducidade do direito de acção, absolvendo a Entidade Demandada, Município de CD, da instância na presente acção administrativa especial para impugnação da “Ordem de Serviço de 22.09.2014” e para condenação ao pagamento de uma indemnização pelos danos decorrentes desse acto.
Invocaram para tanto, em síntese, que a decisão recorrida é nula por falta de especificação dos fundamentos, por contradição entre os fundamentos e a decisão, por obscuridade ou ambiguidade; por erro de julgamento de facto e por erro na classificação dos vícios do acto administrativo impugnado, concluindo pela não verificação da caducidade do direito de acção declarada pela 1ª instância.
O Recorrido contra-alegou defendendo a manutenção do decidido e ampliando o objecto do recurso, no sentido de se alterar o julgamento da matéria de facto, considerando como não provado o facto 9º dado como provado na decisão recorrida.
Foi emitido despacho de sustentação, no sentido da não verificação de qualquer nulidade da decisão recorrida.
O Ministério Público neste Tribunal emitiu parecer concordante com o sentido da decisão recorrida, concluindo pela inutilidade do conhecimento do objecto da ampliação do pedido, atenta a improcedência total do recurso dos Autores.* Cumpre, pois, decidir já que nada a tal obsta.* I - São estas as conclusões das alegações que definem o objecto do presente recurso jurisdicional:
1. A sentença recorrida julgou procedente a excepção dilatória de caducidade do direito de acção, absolvendo a Entidade Demandada da presente instância, atento o preceituado no artigo 89º nº 1 alínea h) do Código de Processo nos Tribunais Administrativos, na anterior versão.
2. A sentença proferida padece de vários vícios que geram a sua nulidade e padece de erros na matéria de facto dada como provada e não provada, bem como na subsunção dos factos ao direito.
3. A sentença proferida, em cumprimento do nº 1 do artigo 205º da Constituição da República Portuguesa e 154º do Código de Processo Civil, deve ser fundamentada.
4. A sentença é nula por força do disposto na alínea b) do nº 1 do artigo 615º do Código de Processo Civil, nulidade que aqui expressamente se invoca para os devidos e legais efeitos.
5. Desde logo, O Tribunal a quo indicou na fundamentação da sentença factos que não constam do elenco dos factos considerados como provados, antes sim factos que não considerou de interesse para a decisão (factos não provados).
6. Há uma falta de fundamentação relativamente à formulação da decisão e relativamente aos factos considerados como provados em face da utilização na formulação da decisão e relativamente aos factos considerados como provados em face da utilização na formulação de factos que não constam do elenco dos factos dados como provados e que como tal devem participar na decisão.
7. A sentença é nula nos termos do disposto na alínea c) do nº 1 do artigo 615º do Código de Processo Civil, nulidade que aqui expressamente se invoca para os devidos e legais efeitos.
8. O Tribunal a quo mobilizando factos que não constam da factualidade provada para a decisão, incorreu também num vício de fundamentação da sentença.
9. Ou seja, baseia-se a fundamentação em factos que concretamente, em momento anterior considerou como não provados, e por assim ser não poderiam redundar na decisão que tomou com base neles.
10. Resultando numa oposição, ambiguidade ou obscuridade entre os fundamentos e a decisão.
11. O prazo de propositura da presente acção não caducou. Isto porque:
12. A suposta notificação dos autores constante de 9) dos factos provados não existiu. Isto porque:
13. As notificações de actos administrativos têm que cumprir o preceituado no artigo 70º do Código de Procedimento Administrativo, não tendo a comunicação de 23.09.2014 cumprido esse preceito.
14. A carta registada com aviso de recepção de 23.09.2014, junta ao processo através da notificação do DIAP de Viseu de 05.12.2014 (documento 5 da petição inicial) não foi enviada para o domicílio dos Autores, nem tão pouco foi recebida por estes.
15. Assim não cumpriu essa carta o artigo 70º do Código de Procedimento Administrativo (na anterior versão), e por ser registada com aviso de recepção não beneficia da presunção de entrega constante do nº 3 do artigo 1º do Decreto-Lei n.º 121/76, de 11 de Fevereiro.
16. Pelo que não pode o Tribunal a quo considerar que os Autores foram notificados do acto objecto de impugnação, por força do correio registado, com aviso de recepção com a referência RF045430305PT (datado de 23.09.2014), cujo receptor, nem sequer se identificou ao funcionário dos CTT.
17. O ónus da invocação da excepção de intempestividade do recurso contencioso, nomeadamente no caso em que o Recorrente foi notificado por via postal, impende nos termos do nº 2 do artigo 342º do Código Civil, ónus esse que a Entidade Demandada não cumpriu.
18. Os Autores apenas tiveram conhecimento do acto administrativo e da sua extensão com a notificação do DIAP de Viseu datada de 05.12.2014.
19. Pelo que o prazo de impugnação de actos administrativos do artigo 58º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos, apenas se pode começar a contar a partir da recepção dessa notificação.
20.Decidiu, assim, mal o Tribunal a quo ao considerar em 9) dos factos provados que os Autores foram notificados por carta registada de 23.09.2014.
21. Assim, o Tribunal Central Administrativo deve alterar a matéria de facto considerada como provada sob 9) dos factos considerados como provados na sentença recorrida, considerando tal factualidade como Não Provada, usando os poderes conferidos pelo artigo 662º do Código de Processo Civil.
22. A acção interposta pelos Autores visa a impugnação de um acto nulo, não tendo como tal prazo de caducidade nos termos do nº 1 do artigo 58º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos.
23. Na petição inicial os Autores assacaram ao acto objecto do presente processo vícios geradores de nulidade (por vício de procedimento por violação do artigo 100º do Código de Procedimento Administrativo (artigo 133º nº 2 alª d) do Código de Procedimento Administrativo; e por violação de lei (artigo 133º, nº 2, alíneas c) e d) do Código de Procedimento Administrativo).
24. A sentença não se pronunciou sobre os vícios geradores de nulidade; a sentença não indicou um facto concreto do caso que justifique a não subsunção dos vícios apontados à sanção de nulidade.
25. A sentença em crise não fundou de facto e de direito se os concretos vícios do acto alegados pelos Autores, são vícios que não a nulidade.
26. Assim a sentença é nula por violação do disposto nas alíneas b) e c) e primeira parte da alínea d) do nº 1 do artigo 615º do Código de Processo Civil, nulidade que aqui expressamente invoca para os devidos e legais efeitos:
27. A inexistência de audiência prévia, e o facto de a execução do acto se ter traduzido na ablação do direito de propriedade dos Autores sobre o veículo, consubstancia vícios geradores de nulidade do acto administrativo nos termos das alíneas c) e d) do artigo 133º do Código de Procedimento Administrativo.
28. Sendo que a sua impugnação, não está sujeita a prazo, nos termos do nº 1 do artigo 58º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos.
29. A actuação do Município de CD neste procedimento administrativo, violou as garantias dos administrados constantes do nº 3 do artigo 268º da Constituição da República Portuguesa.
30. E, assim, e ainda no nosso modesto entendimento, a sentença em crise violou o disposto nos seguintes artigos: artigo 58º nº 1 alª b) e artigo 89º nº 1 alªs c) e h) do Código de Processo nos Tribunais Administrativos; artigos 66º, 68º e 70º do Código de Procedimento Administrativo, na redacção pré-2015; artigos 205º nº 1 e 268º nº 3 da Constituição da República Portuguesa; nº 3 do artigo 1º do Decreto-Lei nº 121/76; artigo 607º nºs 3, 4, 5 e artigo 615º nº 1 b), c) e d) 1ª parte do Código de Processo Civil e artigo 342º nº 2 do Código Civil.
31. Conclui-se a final que deve a matéria de facto apontada como viciada ser modificada nos termos explanados, devendo a solução dada às questões de Direito em sede de sentença ser substituída pelas soluções que aqui fundamentadamente apresentámos em correcta alternativa.
I.II. Da ampliação do objecto do recurso.
O Município recorrido veio pedir a ampliação do objecto do recurso nos seguintes termos:
Por mera cautela e ainda que isso não viesse a suceder, sempre o Tribunal da Relação, por via da ampliação do âmbito do recurso, deveria considerar os autores como expressamente notificados em 24.09.2014, verbalmente, do teor e alcance da ordem de serviço impugnada nestes autos, com a consequente procedência da excepção de caducidade do direito invocado pelos autores.
II.I - Da nulidade da sentença por falta de especificação dos fundamentos.
Alegam os Recorrentes que conforme se pode ver pelo confronto entre os factos dados como provados e as considerações constantes do dispositivo da sentença, nestas recorre-se a factos que não constam do elenco dos factos dados como provados.
Mais alegam que há uma falta de fundamentação da decisão e relativamente aos factos considerados como provados, resultante da utilização na formulação da decisão de factos que não constam do elenco dos factos dados como provados, e que em virtude do versado a folhas 5 da sentença (“todos os factos com interesse para a decisão, constantes dos presentes autos e do processo administrativo, foram objecto de análise concreta, não se provaram os que não constam da factualidade descrita”), não são considerados como factos com interesse para a decisão, não devendo como tal versar do seu processo de formação, porque ab initio o próprio Tribunal os considera como factos não provados.
Concluem considerando que tal consubstancia uma nulidade da sentença por força do disposto na alínea b) do nº 1 do artigo 615º do Código de Processo Civil (de 2013).
Os mesmos reproduzem as seguintes considerações constantes da sentença que não constam do elenco dos factos considerados como provados:
“Na verdade, os autores foram notificados do paradeiro da viatura, e das condições em que a mesma poderia ser por eles recolhida, a 24 de Setembro de 2014.
De resto, os próprios autores se referem a tais notificações nos artigos 16º e seguintes da sua douta petição inicial, mascarando (ou tentando mascarar) a sua inação subsequente com a alegação de que as mesmas teriam sido “supostas notificações” nunca por eles recebidas (vide fls 6 da Sentença).
Em cumprimento desta ordem de serviço, os serviços camarários, em 24.09.2014, notificaram verbalmente o proprietário do veículo em causa, o autor MAS, informando-o da necessidade de retirar do local o veículo em causa, bem como de, não o fazendo, ser o Município a proceder à sua retirada, depositando-o nas suas instalações. (vide fls 7 da Sentença).
O Réu Município anota e regista, para não mais ser retirado, o facto de o endereço que desta carta consta como sendo do autor, ser precisamente o mesmo que o mesmo autor fornece no cabeçalho da petição inicial…(vide fls 7 da sentença).
Mas ainda antes, no sábado, dia 20 de setembro, quando as partes envolvidas e os seus mandatários se reuniram nas instalações da GNR de CD, o autor ficou a saber qual o local para onde tinha sido transportado o seu veículo e o que fazer para o levantar. (vide fls 8 da sentença).
Sendo que não subsistem dúvidas em como a carta enviada foi registada e não foi devolvida e a morada era a correta e a que está indicada nos presentes autos. (vide fls 8 da sentença).”
Vejamos:
Determina o artigo 615º nº 1 alª b) do Código de Processo Civil (de 2013, aplicável ao caso) que é nula a sentença quando não especifique os fundamentos de facto e de direito que justificam a decisão.
É entendimento pacífico o de que apenas padece de nulidade por falta de fundamentação a sentença que careça, em absoluto, de fundamentação de facto ou de direito; a simples deficiência, mediocridade ou erro de fundamentação afecta o valor doutrinal da decisão que, por isso, poderá ser revogada ou alterada, mas não produz nulidade (artigos 666º, n.º 3, e 668º, n.º 1, al. b), do Código de Processo Civil de 1995; artigos 613º, n.º3, e 615º, n.º1, al. b), do Código de Processo Civil de 2013; Alberto Reis, Código de Processo Civil anotado, volume V, Coimbra 1984 (reimpressão), p.140; acórdão do Supremo Tribunal Administrativo, de 11.9.2007, recurso 059/07).
Neste sentido se pronunciou também o acórdão deste Tribunal Central Administrativo Norte, de 13.01.2017, no processo 00371/16.7 AVR.
A situação de fundamentação incompleta ou deficiente não se enquadra na referida norma, pois só no caso de falta absoluta de fundamentação o destinatário da mesma fica na ignorância das razões, de facto ou de direito, pelas quais foi tomada tal decisão, e o tribunal superior fica impedido de sindicar a lógica inerente ao silogismo judiciário que a ela presidiu.
A decisão aponta factos e procede ao enquadramento jurídico dos mesmos.
Poderá concordar-se ou não, reputar-se deficiente ou não mas não se pode, de todo, afirmar que é nula por falta – que teria de ser absoluta – de fundamentos de facto ou de direito.
Invocam ainda que a sentença não é fundamentada quando concluiu que os vícios invocados são geradores de mera anulabilidade de não de nulidade e, por isso, a impugnação estava sujeita ao prazo de 3 meses.
Sem qualquer razão nesta parte.
Diz-se na decisão recorrida a este propósito:
“O artigo 58.º do CPTA é claro nos prazos de impugnação de atos nulos (sem prazo) e de atos anuláveis (3 meses).
Defendem os autores que quanto ao ato aqui objeto de impugnação foram alegados vários vícios, geradores de nulidade e de anulabilidade - cfr. ponto II.2, II.3, II.4 e II.5 da P.I.
Para efeitos de declaração de nulidade, os autores imputam ao ato o vício de violação do artigo 100.º do CPA, de incompetência relativa, falta de fundamentação, vícios de procedimento do ato, violação de lei.
Ora, os vícios que são assacados ao ato impugnado, se eventualmente procedessem, apenas conduziam a anulabilidade e não nulidade, razão pela qual estes dispunham do prazo de três meses para promover a respetiva impugnação judicial, segundo prescreve a alínea b) do n.º 2 do art. 58.º do Código do Processo dos Tribunais Administrativos.
De facto, como referem Mário Aroso de Almeida e Carlos Alberto Fernandes Cadilha, in Comentário ao Código do Processo nos Tribunais Administrativos, págs. 292, Edições Almedina, 2013“ (…) como sanção do ato administrativo inválido a nulidade constitui o regime de exceção ao passo que a anulabilidade é o regime regra (…)”.
Ora, não resulta do alegado pelos Autores que se esteja perante uma violação de direito fundamental que conduza à nulidade.
Ou seja, não estão em causa, na situação em crise direitos que pertençam ao chamado “núcleo duro” consagrado no art.º 133º, nº 2, al. d) do CPA e como tal indutores de nulidade.
«… a sanção que recai sobre um acto administrativo inválido é da sua anulabilidade (artº 135º do CPA), só ocorrendo nulidade quando lhe faltar um dos seus elementos essenciais ou quando a lei expressamente o sancione com essa forma de invalidade (artº 133º do CPA).
O que significa que só são nulos dois tipos de actos administrativos:
a) os especificamente indicados na lei – os enumerados no nº 2 do citado artº 133º ou noutro preceito legal.
b) os que o são pela sua própria natureza, isto é, aqueles a que falta um dos seus elementos essenciais.
E esta opção do legislador é perfeitamente compreensível se atentarmos que o regime da nulidade (que gera a absoluta incapacidade de produzir efeitos e a possibilidade da sua impugnação judicial a todo o tempo) tem de ser conciliado com os princípios da certeza e da estabilidade, fundamentais na actividade e nas relações administrativas, de molde a não pôr em causa a eficácia e segurança desta actividade da administração com os seus administrados.
E porque assim é, a nulidade apenas se verifica quando existir norma que expressamente a declare.
Desta forma, repetimos, os actos nulos são por natureza aqueles a que falta qualquer um dos seus elementos essenciais, como resulta do disposto no nº 1, do artº 133º do CPA, considerando-se estes elementos essenciais, como aqueles aspectos que integram o conceito de acto administrativo contido no artº 120º do mesmo diploma legal.
Daí que se afirme que a sanção da nulidade só deve ser aplicada aos actos administrativos que, por carecerem dos seus elementos constitutivos, só formalmente têm essa aparência e a todos aqueles que sejam ofensivos dos direitos, liberdades e garantias constitucionalmente consagradas [cfr. al. d), do nº 2, do art.º 133º do CPA].
(…)
Na verdade, se dúvidas não existem quanto à previsão legal da al. d), do nº 2 do artº 133º do CPA e de que a mesma é extensível à violação de direitos, liberdades e garantias do Título II da Parte I da CRP, bem como, aos direitos de carácter análogo àqueles incluídos no texto constitucional, ou em norma de direito internacional ou comunitário ou ainda em lei ordinária, o caso dos autos não tem aqui enquadramento legal.
Com efeito, como referem alguns autores, o que o legislador pretendeu, foi tutelar o chamado “núcleo duro” destes direitos, consagrando deste modo o artº 133º, nº 2, al. d) do CPA.
Aliás a este respeito, referem J.M. Santos Botelho, A. Pires Esteves e J. Cândido de Pinho em sede de interpretação da expressão "conteúdo essencial de um direito fundamental" que ali se consagra uma formulação absoluta e restrita dos direitos fundamentais, sendo “… absoluta na medida em que sanção da nulidade afectará todos os actos administrativos...” e “... restrita já que não será qualquer lesão que será apta a gerar tal nulidade, mas, apenas, a que afecte o conteúdo essencial…” (in: "Código do Procedimento Administrativo", 5ª edição, pág. 799, nota 36).
Mas, caso a violação do direito fundamental não atinja o seu "conteúdo essencial" ou o seu "núcleo duro", então a sanção adequada será a anulabilidade.” – cfr. Ac do TCA-Norte de 07/03/2013.
Assim, estabelece o artigo 58.º, n.º 2, alínea b) do CPTA, que é 3 meses o prazo aplicável à impugnação contenciosa de atos administrativos, sendo que o n.º 3 do mesmo dispositivo prevê que a contagem do referido prazo obedece ao regime aplicável aos prazos para a propositura das ações que se encontram previstos no CPC.
Como já se deixou plasmado e resulta da própria lei (cfr. artigo 133.º, n.º 1, do CPA), a invalidade regra é a anulabilidade, sendo a nulidade a exceção, e esta tem de estar taxativamente prevista no CPA e/ou em legislação especial ou específica que a preveja expressamente.
Sendo que, o artigo 133.º, n.º 1, do CPA, dispõe que são nulos os atos a que falte qualquer dos elementos essenciais ou para os quais a lei comine expressamente essa forma de invalidade.
Ora, manifestamente, tal não se verifica no caso concreto.
Assim, considerando que os vícios imputados ao ato impugnados em causa conduzem à mera anulabilidade, importa atender ao prazo previsto no art. 58.º, n.º 2, al. b) do CPTA.
Pelo que, se conclui que a 23/03/2015, data da propositura da presente ação, havia caducado o direito de os AA. intentarem a presente ação, ficando prejudicado o direito a indemnização por estar dependente do pedido de impugnação do ato administrativo.”
A decisão recorrida é exuberante na explicação de que os vícios invocados não conduzem, em abstracto, à nulidade do acto por este ser um regime especial e no caso não se configurar uma das situações excepcionais contempladas no artigo 133º do Código de Procedimento Administrativo (de 1991, aplicável ao caso).
Improcede, pois, esta nulidade.
II.II. Da nulidade da sentença por incongruência e obscuridade e oposição dos respectivos fundamentos com o dispositivo decisório.
Alegam os Recorrentes que a quo mobilizou factos que não constam da factualidade provada para a decisão, antes sim constam precisamente dos factos dados como não provados, daí resultando uma oposição, ambiguidade ou obscuridade entre os fundamentos e a decisão, o que redunda numa contradição entre os fundamentos e a decisão, consubstanciando a nulidade prevista no artigo 615º, nº 1, alª c) do Código de Processo Civil (de 2013).
Determina este normativo que a sentença é nula quando os fundamentos estejam em oposição com a decisão ou ocorra alguma ambiguidade ou obscuridade que torne a decisão ininteligível.
Esta incongruência lógica ou jurídica pode traduzir-se numa oposição entre os fundamentos e a decisão ou nos fundamentos entre si (os necessários para a decisão) ou no próprio conteúdo decisório em si mesmo. A razão de ser da nulidade é, em qualquer dos casos, a mesma: não se pode aproveitar, de todo, uma sentença cujo sentido lógico ou jurídico não se pode alcançar.
Ver neste sentido o acórdão do Tribunal Central Administrativo Sul, de 10.11.2005, no processo n.º 01051/05.
A nulidade aqui prevista pressupõe um vício lógico de raciocínio; “a construção é viciosa, pois os fundamentos invocados pelo juiz conduziriam logicamente, não ao resultado expresso na decisão, mas a resultado oposto” - Alberto dos Reis, Código de Processo Civil anotado, volume V, Coimbra 1984, reimpressão, p. 141: “nos casos abrangidos pelo artigo 668.º, n.º 1, c), há um vício real no raciocínio do julgador: a fundamentação aponta num sentido; a decisão segue caminho oposto ou, pelo menos, direcção diferente” - Antunes Varela e outros, Manual de Processo Civil, p. 690; “se, na fundamentação da sentença, o julgador seguir determinada linha de raciocínio, apontando para determinada conclusão, e, em vez de a tirar, decidir noutro sentido, oposto ou divergente, a oposição será causa de nulidade da sentença” - Lebre de Freitas e outros, Código de Processo Civil Anotado, volume 2.º, p.670).
Como diz Alberto dos Reis, obra citada, nas páginas 130 e 141, convirá notar que a contradição entre os fundamentos e a decisão nada tem a ver, seja com o erro material – contradição aparente, resultante de uma divergência entre a vontade declarada e a vontade real: escreveu-se uma coisa, quando se queria escrever outra –, seja com o erro de julgamento – decisão errada, mas voluntária, quanto ao enquadramento legal ou quanto à interpretação da lei; o erro material e o erro de julgamento não geram a nulidade da sentença, como sucede com a oposição entre os fundamentos e a decisão, mas, tão-só, e apenas, a sua rectificação ou a eventual revogação em via de recurso.
“Não se inclui entre as nulidades da sentença o chamado erro de julgamento, a injustiça da decisão, a não conformidade dela com o direito substantivo aplicável…” - Antunes Varela, obra citada, página 686.
Ora, no caso em apreço, não se verifica qualquer ambiguidade ou obscuridade que torne a decisão ininteligível, nem os fundamentos estão em oposição com a decisão.
A decisão contém esta afirmação:
“Todos os factos, com interesse para a decisão, constantes dos presentes autos e do processo administrativo, foram objeto de análise concreta, não se provaram os que não constam da factualidade descrita.”
Depois, na fundamentação jurídica, o Tribunal a quo alude a uma notificação verbal feita aos Autores, acompanhada da recusa destes em assinarem um auto de notificação escrita.
Mas a afirmação destes factos é feita em reforço da conclusão de que caducou o direito de interpor a presente acção face à notificação feita por carta registada com aviso de recepção.
Pode não ser a forma mais correcta de considerar e alinhar factos mas tal não conduz a ambiguidade ou obscuridade que torne a decisão ininteligível nem tal conduz a uma contradição entre os fundamentos e a decisão.
O que se concluiu, com mediana facilidade, é que o Tribunal recorrido considerou a notificação verbal não decisiva e, como tal, irrelevante, para a decisão da excepção de caducidade, mas apenas um argumento de reforço, e, por isso, não elencou esse facto na matéria de facto provada.
Posta a questão nestes termos seria completamente irrelevante que tal notificação pessoal não conste do elenco dos factos provados, pois que o facto relevante para perscrutação da caducidade da acção seria aquela notificação por carta registada, esta tendo sido inserida no elenco dos factos provados.
Por outro lado, a afirmação genérica acima transcrita, sobre os factos não provados, apenas alude aos que revelam, na perspectiva do Tribunal a quo, “interesse para a decisão”.
Não se podendo por isso considerar os referidos factos, relativos à notificação verbal dos Autores, como provados nem como não provados.
A decisão é, pois, no seu conjunto, perceptível, coerente e clara: considerou o Tribunal a quo que o direito de acção caducou face à notificação feita por carta registada. Em todo o caso, o que já não é decisivo face à conclusão anterior, sempre teria caducado face à notificação verbal que também foi feita.
Poderá não ser a melhor a metodologia escolhida. Poderá existir erro, e existe, como veremos, na fixação da matéria de facto relevante.
O que a situação não integra, é o conceito de nulidade da decisão por obscuridade, incongruência ou contradição.
Não se verifica esta ou qualquer nulidade da decisão recorrida.
III – Matéria de facto.
Invocam os Recorrentes, a este propósito, o seguinte:
1- “A Exma. Sra. Dra. Juiz a quo deu como provado (cfr. 9.º dos factos provados) que “por carta registada de 23.09.2014, enviada já depois da remoção do veículo, foi o autor notificado, tanto da fundamentação factual e legal daquela remoção, bem como do local para onde o mesmo tinha sido transportado e depositado, além, evidentemente, dos condicionalismos que presidiam ao seu levantamento (carta esta cuja cópia os autores juntam sob o mesmo doc. nº 5 da p.i.)”.
2- Sobre este facto, a Ilustre Juiz subscritora considerou na sua decisão ainda que:
“…atenta a matéria provada, resulta que os autores foram notificados por carta registada de 23.09.2014, enviada já depois da remoção do veículo, tanto da fundamentação factual e legal daquela remoção, bem como do local para onde o mesmo tinha sido transportado e depositado, além, dos condicionalismos que presidiam ao seu levantamento - carta esta cuja cópia os autores juntam sob o doc. nº 5 da petição inicial.
Sendo que, não subsistem dúvidas em como a carta enviada foi registada e não foi devolvida e a morada era a correta e a que está indicada nos presentes autos.
Logo, não se pode aceitar o alegado pelos autores de que só foram notificados com o ofício do DIAP.” – cfr. fls 8 da douta sentença.
3- Considerou ainda, a Ilustre Juiz subscritora da douta sentença, que quanto aos vícios do acto administrativo que:
“…considerando que os vícios imputados ao ato impugnados em causa conduzem à mera anulabilidade, importa atender ao prazo previsto no art. 58.º, n.º 2, al. b) do CPTA.
Pelo que, se conclui que a 23/03/2015, data da propositura da presente ação, havia caducado o direito de os AA. intentarem a presente ação, ficando prejudicado o direito a indemnização por estar dependente do pedido de impugnação do ato administrativo.” – cfr. fls 11 da douta sentença
4- Ora, os Autores não se podem conformar com essa decisão.
5- A Exma Sra. Dra. Juiz a quo, em primeiro lugar considerou que “para os devidos e legais efeitos, deve ficar bem expresso e claro que os autores foram notificados em 24.09.2014 do teor e alcance da ordem de serviço ora impugnada”;- cfr. fl. 7 da douta Sentença.
6- Tal constatação funda-se num documento constante do documento 5 junto com a Petição Inicial pelos Autores, no seguimento da notificação enviada em 05.12.2014 pela 2ª Secção do DIAP da Comarca de Viseu (ref.ª 72453866).
7- O artigo 66.º do CPA (redação pré-2015, lei substantiva aplicável à data e à qual sempre nos referimos), estabelecia sob a epígrafe “Dever de Notificar” que:
Devem ser notificados aos interessados os actos administrativos que:
a) Decidam sobre quaisquer pretensões por eles formuladas;
b) Imponham deveres, sujeições ou sanções, ou causem prejuízos;
c) Criem, extingam, aumentem ou diminuam direitos ou interesses legalmente protegidos, ou afectem as condições do seu exercício.
8- Por seu turno, o artigo 68.º do CPA sob a epigrafe “Conteúdo da Notificação”, previa que:
1 - Da notificação devem constar:
a) O texto integral do acto administrativo;
b) A identificação do procedimento administrativo, incluindo a indicação do autor do acto e a data deste;
c) O órgão competente para apreciar a impugnação do acto e o prazo para este efeito, no caso de o acto não ser susceptível de recurso contencioso.
2 - O texto integral do acto pode ser substituído pela indicação resumida do seu conteúdo e objecto, quando o acto tiver deferido inteiramente a pretensão formulada pelo interessado ou respeite à prática de diligências processuais.
9- Estabelecendo então o artigo 70.º do CPA, sob a epígrafe “Forma das Notificações” que:
1 - As notificações podem ser feitas:
a) Por via postal, desde que exista distribuição domiciliária na localidade de residência ou sede do notificando;
b) Pessoalmente, se esta forma de notificação não prejudicar a celeridade do procedimento ou se for inviável a notificação por via postal;
c) Por telegrama, telefone, telex ou telefax, se a urgência do caso recomendar o uso de tais meios;
d) Por edital a afixar nos locais do estilo, ou anúncio a publicar no Diário da República, no boletim municipal ou em dois jornais mais lidos da localidade da residência ou sede dos notificandos, se os interessados forem desconhecidos ou em tal número que torne inconveniente outra forma de notificação.
2 - Sempre que a notificação seja feita por telefone, será a mesma confirmada nos termos das alíneas a) e b) do número anterior, consoante os casos, no dia útil imediato, sem prejuízo de a notificação se considerar feita na data da primeira comunicação.
10- Assim, no que se refere a regras de notificação, o artigo 70.º do CPA, considerava ser a regra, a notificação pela via postal.
11- Pelo que, quanto à “notificação dos autores” constante de 9) dos factos provados (“carta registada de 23.09.2014”- cfr. 9 dos factos provados) a mesma não é válida.
12- A Exma. Sra. Dra. Juiz a quo, considerou que : (cfr. supra 3 e fl.8 da sentença)
“Ora, atenta a matéria provada, resulta que os autores foram notificados por carta registada de 23.09.2014, enviada já depois da remoção do veículo, tanto da fundamentação factual e legal daquela remoção, bem como do local para onde o mesmo tinha sido transportado e depositado, além, dos condicionalismos que presidiam ao seu levantamento - carta esta cuja cópia os autores juntam sob o doc. nº 5 da petição inicial. Sendo que, não subsistem dúvidas em como a carta enviada foi registada e não foi devolvida e a morada era a correta e a que está indicada nos presentes autos.”
13- Sob o documento 5 junto com a PI (oficio enviado pelo DIAP de Viseu), consta também um aviso recepção referente a correio supostamente enviado pelo Município ao Autor Marido e só a este, que não à Autora esposa – cfr. documento 5 (com a inscrição fls.116)
14- Esse aviso de recepção, foi recebido em 25/09/14 por “Arlilina Amaral”; cfr. documento 5.
15-Esse correio (Registo e Aviso de Recepção), embora endereçado ao Autor, foi destinado à morada “BE, 6, 1.º Esq.º, 3600-*** CD”; - cfr. documento 5.
16- O artigo 70.º do CPA, mantinha como regra para notificações a notificação por via postal.
17- Sobre as notificações por via postal, o DL 121/76, de 11 de Fevereiro, dispensou mas não proibiu que as notificações postais continuassem a ser feitas através de carta com aviso de recepção, podendo, embora, sê-lo preferencialmente por carta registada.
18- Todavia, a circunstância de neste caso, ter havido uma notificação por via postal registada com Aviso de Recepção é relevante pois afasta a presunção constante do n.º3 do DL 121/76, deixando de valer a presunção nele constante, quanto à entrega da notificação.
19- É entendimento generalizado dos tribunais superiores que “A notificação por carta registada com aviso de recepção considera-se perfeita desde que dirigida ao domicílio do notificando, ainda que o aviso não tenha sido assinado por este, e considera-se feita no dia em que foi assinado o aviso de recepção”
20- Ora, o domicílio dos Autores, conforme consta da petição inicial (cabeçalho, documentos do veiculo, requerimentos de apoio judiciário e procuração forense) é BE, Bloco 6. 1.º Esquerdo, 3600-*** CD
21- E não a morada constante dessa carta: “BE, 6, 1.º Esq. 3600-*** CD”.
22- Isto porque é bom de ver que é completamente diferente indicar como morada: BE 6, em vez de: BE, Bloco 6.
23- Pelo que procedeu mal, a Ilustre Subscritora da douta sentença, ao considerar que o “endereço do autor é precisamente o mesmo que o autor fornece no cabeçalho da petição inicial…”- cfr. fl. 7 da sentença.
24- Carta essa que não foi dirigida à morada do Autor, e que como tal não recepcionada, nem levada ao conhecimento dos Autores.
25- Assim, não se pode considerar que os Autores foram notificados do acto objecto de impugnação, por força do correio registado, com aviso de recepção com a referência RF045430305PT, cujo receptor, nem sequer se identificou ao funcionário – cfr. documento 5 junto com a petição inicial (Aviso de Recepção).
26- Ora, é também jurisprudência unânime dos tribunais superiores, que “sobre a entidade que invoca a excepção de intempestividade do recurso contencioso, nomeadamente no caso em que o recorrente foi notificado por via postal, impende o ónus de provar os respectivos pressupostos (cf. artº 342º, nº 2, do Cód. Civil)”.
27- Ónus esse que a Entidade demandada não cumpriu.
28- Tanto mais, que foi a própria entidade demandada, que enviou e recepcionou o aviso de recepção junto aos autos,
29- Assim, não poderia a Exma. Sra. Dra. Juiza a quo, decidir como decidiu em 9) dos factos provados que “por carta registada de 23.09.2014, enviada já depois da remoção do veículo, foi o autor notificado, tanto da fundamentação factual e legal daquela remoção, bem como do local para onde o mesmo tinha sido transportado e depositado, além, dos condicionalismos que presidiam ao seu levantamento - carta esta cuja cópia os autores juntam sob o doc. nº 5 da petição inicial”.
30- Não tendo os Autores tomado conhecimento do acto aqui objecto de impugnação, com a extensão e exigências legais, até ao dia em que receberam por parte do DIAP de Viseu o oficío junto sob o documento 5 da Petição Inicial.
31- E por assim ser deveria ter o facto elencado em 9) dos factos provados ter sido considerado como facto NÃO PROVADO.”
Vejamos.
Os Autores misturam aqui impugnação da matéria de facto com matéria de direito.
Também porque a matéria de “facto” inscrita sob o n.º 9, agora posto em causa, inclui matéria de facto e de direito ou conclusiva.
Na verdade, embora o termo “notificação” tenha um sentido comum, sendo aqui o cerne da questão controvertida – saber se o acto foi notificado aos destinatários e quando – não podia ser utilizado com esse sentido comum.
Isto porque afirmar-se que o autor foi notificado é estar, em sede de julgamento da matéria de facto, a entrar na apreciação jurídica, saber se o autor foi ou não notificado.
Veja-se, a este propósito, entre muitos outros, o acórdão do Supremo Tribunal de Justiça de 14.05.2014, no processo 260/07.6 TTVLR.P1.S1.
Assim deverá dar-se como provado apenas o que consta documentalmente e que não foi impugnado: o teor e conteúdo da carta enviada com aviso de recepção, a morada para a qual foi enviada e quem assinou o aviso de recepção.
O resto é conclusivo.
Importa também aqui, por dizer respeito ao julgamento da matéria de facto, atender ao que o Recorrido invoca em sede de ampliação do objecto do recurso.
Embora, em bom rigor, o mérito do pedido de ampliação do objecto do recurso apenas deva ser apreciado na hipótese de procedência (ainda que parcial) do recurso – artigo 636º, n.1, do Código de Processo Civil (de 2013) -, aqui estamos perante uma discussão da matéria de facto, de saber quais os factos relevantes ou não.
Por outro lado, trata-se de uma hipótese em que o Tribunal de recurso sempre deveria considerar o facto invocado pelo Réu, por estar documentado, em documento cuja genuinidade e autenticidade não foi posta em causa – artigo 662º, n.º1 do Código de Processo Civil (de 2103).
Na verdade os Autores não põem em causa o que consta do documento; apenas que possa dele extrair-se a conclusão de que os Autores foram por essa via notificados.
Importa, de resto, reter a posição das partes nos articulados quanto a este ponto da matéria de facto.
Compulsada a contestação, constata-se que no artigo 14º desta peça processual, o Réu alega:
“Em cumprimento desta ordem de serviço, os serviços camarários, em 24.09.2014, notificaram verbalmente o proprietário do veículo em causa, o ora Autor MAS, informando-o da necessidade de retirar do local o veículo em causa, bem como de, não o fazendo, o Município proceder à sua retirada, depositando-o nas suas instalações”.
No artigo 15º da contestação, o Réu alega:
“No momento da notificação, o que se passou foi que o ora Autor se recusou a assinar o documento de protocolo respeitante ao que lhe era então informado e solicitado, facto a que assistiram várias pessoas, que por escrito o atestaram/cfr. documento inserto no doc. 5 da p.i.)”.
E, finalmente, no artigo 16º da contestação consta:
“As referidas notificações respeitavam a ambos os ora Autores (cfr. doc. referido e está mencionado no artigo 18º da p.i.).”
Ora, sobre estes factos os Autores dizem no artigo 24º da petição inicial:
“Pelo ofício dos serviços do DIAP de Viseu acima identificado (cfr. documento 5), tomaram os Autores conhecimento em 09.12.2014 do acto denominado “Ordem de Serviço”, datado de 22.09.2014 que ordenou a remoção do veículo **-**-LO, marca FORD, Modelo Transit, que se encontrava parado na faixa de rodagem na Av. MA, pelas 10h00 do dia 23 de Setembro de 2014. – cfr. documento 5”.
E no artigo 26º da mesma peça processual:
“Os autores não foram ouvidos no procedimento tendente a esse acto, tendo sido apenas sido notificados do mesmo quase dois meses e meio após a sua execução, por uma entidade diversa da que o proferiu e executou. – cfr. Documento 5.
Na resposta à matéria de excepção dizem, no artigo 19º:
“Pelo que, só o ofício da 2ª Secção do DIAP da Comarca de Viseu de referência 72453866 datado de 05- 12-2014 (cfr. art.º 14.º da P.I.), comunicou aos Autores o texto integral do acto administrativo e a identificação do procedimento administrativo, incluindo a indicação do autor do acto e a data deste - cfr. alíneas a) e b) do n.º1 do artigo 68.º do CPA em vigor à data.”
E no artigo 20º desta última peça processual:
“Considerando-se os mesmos notificados a partir dessa data e não de outra qualquer conforme fantasticamente imaginou e alegou o Réu na douta Contestação.”
Ou seja, os factos invocados a propósito desta excepção pelo Réu e em particular os que resultam do teor e conteúdo dos documentos juntos pelos próprios Autores na petição inicial, a fls. 111-114, não foram impugnados.
Pelo que, ao contrário do decidido, estes factos estão provados e mostram relevo, devem ser elencados sob o n.º 9.1).
Deveremos assim dar como provados os seguintes factos:
1) Os Autores MAS e AMSC são proprietários do veículo de marca Ford, matrícula **-**-LO – cfr. documento 1 junto com a petição inicial.
2) A cunhada e o sobrinho dos Autores, estacionaram, com a autorização dos Autores desde Maio de 2014 o veículo **-**-LO, na faixa de rodagem na Av. MA - aceitação.
3) Em 29.03.2011, o Município de CD celebrou com a empresa E... - Engenharia & Construção, S.A., um contrato de empreitada para “Requalificação da Av. MA” na sequência de procedimento de concurso público urgente e com recurso a apoios financeiros – cfr. documento 7 junto com a contestação.
4) Esta mesma obra foi igualmente objecto de um “contrato de financiamento” no âmbito do QREN, celebrado em 16.05.2011 com a Autoridade de Gestão do Programa Operacional Regional do Centro – cfr. documento 8 junto com a contestação.
5) O valor da empreitada foi de 999.941,62€ e o financiamento do QREN, não reembolsável, de 990.956,17€ - cfr. documentos 7 e 8 juntos com a contestação.
6) Em 18 de Julho de 2014 o Município de CD intentou junto do Tribunal Administrativo e Fiscal de Viseu Providência Cautelar (que correu termos sob o processo 438/14.6 BEVIS), donde peticionava entre outros a remoção do veículo **-**-LO do local onde este se encontrava parqueado – cfr. documento 3 junto com a petição inicial.
7) Por sentença de 10.09.2014 o Tribunal Administrativo e Fiscal de Viseu declarou improcedente aquela providência, não adoptando a providência cautelar requerida – cfr. documento 4 junto com a petição inicial.
8) Conforme se refere no § 4º da fls 6 dessa sentença:
“O poder judicial não se pode substituir à Administração no exercício das suas competências administrativas. Caso a sinalização da obra não tenha ficado a cargo do empreiteiro, é ao Requerente que compete proceder à mesma e desencadear os mecanismos legais administrativos em caso de inobservância por terceiros, assim como no que respeita à segurança rodoviária das vias municipais através dos seus poderes de fiscalização e pela polícia municipal”.
9) Por carta regista de 23.09.2014, dirigida ao Autor para a morada “BE, 6, 1º Esq. 3600-*** CD”, cujo aviso de recepção foi assinado, em 25.09.2014, por Arlelina Amaral, foi remetido o ofício n.º 3447 com o seguinte conteúdo:
“Na sequência da fundamentação da douta sentença proferida pelo tribunal administrativo de Viseu, informo V. Ex.cia que, no pleno uso das minhas competências, nos termos e ao abrigo dos artigos 33º, ee) e rr) e 34º da lei das Autarquias Locais (Lei n.º 75%2013 de 12 de Setembro), procedeu-se, durante a manhã do dia 23 de Setembro, à remoção do veículo automóvel da marca FORD TRANSIT com a matrícula **-**-LO, de sua propriedade.
Este procedimento teve lugar pelo facto de V. Ex.a se ter vindo a recusa a sua retirada da via pública em que o mesmo se vem encontrando desde maio do corrente ano, com evidentes riscos e constrangimentos para a segurança de pessoas e bens.
O veículo em causa pode ser levantado nas instalações das Oficinas Municipais sitas na Avenida 25 de Abril, devendo para o efeito ser-nos pagas as despesas de remoção, de acordo com a n/a factura de que se junta cópia”.
9.1) O teor deste ofício foi comunicado verbalmente a ambos os Autores em 24.09.2014, por funcionários da Câmara Municipal de CD quando estes se encontravam na Rotunda da Avenida MA, em CD e se recusaram a receber o ofício escrito, conforme a informação 3199 que então foi lavrada e que aqui se dá por reproduzida – cfr. documento 5 da petição inicial a fls.114.
10) Correu termos nos Serviços do Ministério Público da Comarca de Viseu - DIAP, na 2ª Secção sob o processo 294/14.4T9VIS, desde 29 de Setembro de 2014 inquérito crime referente a factos relacionados com o ato objecto de impugnação no presente processo.
11) Pelo ofício de referência 72453866 datado de 05-12-2014 da 2ª Secção do DIAP da Comarca de Viseu, foram os Autores notificados do seguinte despacho:
12) Acompanhando esse ofício do DIAP, foram também remetidos aos Autores cópias de fls. 111-112 e 114-118 dos autos – cfr. documento 5 junto com a petição inicial.
13) A presente acção administrativa especial de entrada no TAF – Viseu em 23.03.2015 – cfr. fls. 2 dos autos.
IV – Enquadramento jurídico.
Os pedidos formulados no articulado inicial são os seguintes:
A/.Seja declarada nula, nos termos do artigo 133.º do CPA a “Ordem de Serviço de 22.09.2014” constante de fls. 111 do inquérito que corre termos sob o processo 294/14.4 T9VIS da 2ª Secção do DIAP de Viseu:
a. por vício de procedimento por violação do artigo 100.º do CPA ( art.º 133/2/d) do CPA) e,
b. por violação de lei (art.º 133/2/c) e d) do CPA).
B/. Bem como que seja anulada, nos termos do artigo 135.º do CPA a “Ordem de Serviço de 22.09.2014” constante de fls. 111 do inquérito que corre termos sob o processo 294/14.4 T9VIS da 2ª Secção do DIAP de Viseu:
a. por incompetência e,
b. por falta de fundamentação.”
Trata-se, portanto, de uma acção administrativa especial para impugnação de um acto sujeita ao prazo, peremptório, de 3 meses, de acordo com o disposto na alínea b) do n.º1 do artigo 58º, do Código de Processo nos Tribunais Administrativos.
Isto excepto se se tratar de acto nulo, pois neste caso a respectiva impugnação não está sujeita a prazo, podendo ser intentada a qualquer tempo – n.º1 do artigo 58º Código de Processo nos Tribunais Administrativos, e n.º 2 do artigo 134º do Código de Procedimento Administrativo (de 1991).
Mas, obviamente, não basta ao impugnante dizer que os vícios invocados conduzem à nulidade para a impugnação não estar sujeita a prazo, pois isso significaria, pura e simplesmente, esvaziar de conteúdo útil a norma que estabelece o prazo de 3 meses para impugnação de acto anuláveis.
No caso concreto os Autores impugnam a “Ordem de Serviço de 22.09.2014 com o seguinte teor:
“Na sequência da fundamentação da douta sentença proferida pelo tribunal administrativo de Viseu, informo V. Ex.cia que, no pleno uso das minhas competências, nos termos e ao abrigo dos artigos 33º, ee) e rr) e 34º da lei das Autarquias Locais (Lei n.º 75%2013 de 12 de Setembro), procedeu-se, durante a manhã do dia 23 de Setembro, à remoção do veículo automóvel da marca FORD TRANSIT com a matrícula **-**-LO, de sua propriedade.
Este procedimento teve lugar pelo facto de V. Ex.a se ter vindo a recusa a sua retirada da via pública em que o mesmo se vem encontrando desde maio do corrente ano, com evidentes riscos e constrangimentos para a segurança de pessoas e bens.
O veículo em causa pode ser levantado nas instalações das Oficinas Municipais sitas na Avenida 25 de Abril, devendo para o efeito ser-nos pagas as despesas de remoção, de acordo com a n/a factura de que se junta cópia”.
E imputam a este acto nulidade por:
“a. por vício de procedimento por violação do artigo 100.º do CPA ( art.º 133/2/d) do CPA) e,
b. por violação de lei (art.º 133/2/c) e d) do CPA)”.
Explicam esta tese ao longo da petição inicial nos seguintes termos:
Artigo 32º da petição inicial:
“Razões pelas quais, verificando-se a ofensa do conteúdo essencial de um direito fundamental material dos Autores (Direito de Propriedade – 62.º CRP) num procedimento em que a audiência dos mesmos deveria ter sido considerada nos termos do artigo 100.º do CPA”
Artigo 49º da petição inicial:
“Razões pelas quais, verificando-se a inobservância do disposto nos artigos 124.º e 125.º do CPA, verificando-se assim uma situação de falta, inteligibilidade, incongruência ou insuficiência da fundamentação, que determina um vício de forma e consequentemente a anulabilidade daquele acto nos termos do artigo 135.º do CPA, nulidade que aqui expressamente se invoca, para os devidos e legais efeitos”.
Artigo 53º da petição inicial:
“O acto aqui objecto de impugnação, tendo-se traduzido num acto unilateral que determinou o desapossamento fáctico de um bem (veículo **-**-LO) por parte dos seus legítimos proprietários, consubstanciou a prática de um crime de furto nos termos das disposições conjugadas dos artigos 203.º e 208.º do Código de Processo Penal”.
Artigo 54º da petição inicial:
“Sendo assim, nulo o acto objecto de impugnação nos termos das alienas c) e d) do n.º2 do artigo 133.º do CPA, nulidade que aqui expressamente se invoca, para os devidos e legais efeitos.
Pese embora o esforço despendido, não se verifica, como é medianamente claro, qualquer hipótese de nulidade do acto.
Quanto ao direito de propriedade, como se refere no acórdão de 25.03.2011, no processo 00606/08.0 PRT (ponto I do sumário):
“O direito de propriedade só tem natureza análoga aos direitos fundamentais, nos termos previstos no art. 62.º, n.º 1 da CRP, enquanto categoria abstracta, entendido como direito à propriedade, ou seja, como susceptibilidade ou capacidade de aquisição de coisas e bens e à sua livre fruição e disponibilidade, e não como direito subjectivo de propriedade, isto é, como poder directo, imediato e exclusivo sobre concretos e determinados bens”.
O direito de propriedade sobre determinados bens em concreto está sujeito a compressões impostas pelo interesse púbico.
No caso apenas foi tocado o direito de propriedade de um veículo em concreto, o que, evidentemente, não é um direito fundamental.
E não foi afectado sequer o conteúdo essencial desse direito (não fundamental), apenas transitoriamente limitado, sendo retirado da via pública e colocado à disposição dos Autores nas Oficinas Municipais, por imperativos de interesse público, porque o veículo estava a provocar “riscos e constrangimentos para a segurança de pessoas e bens” segundo se explica no acto impugnado.
A qualificação como um crime de furto de um acto de autoridade pública, não passa de mera ofensa gratuita e ligeira, à qual o Município, como visado, reagirá pela forma que entender como adequada.
Trata-se de um acto de autoridade, exercido, em abstracto, mas também face aos fundamentos invocados e dado que surgiu na sequência da sentença de 10.09.2014 do Tribunal Administrativo e Fiscal de Viseu, dentro do âmbito dos poderes conferidos à Autarquia por lei (artigos 33º, ee) e rr) e 34º da lei das Autarquias Locais - Lei n.º 75/013 de 12 de Setembro) e pela Constituição da República Portuguesa – n.º3 do artigo 237º.
Como vício do acto, esta alegação, insultuosa, nada acrescenta à violação do direito de propriedade sobre um veículo que, como vimos, não constitui, sequer um direito fundamental.
Finalmente, no tocante à invocada violação do direito de audiência prévia e à falta de fundamentação, tais vícios, em abstracto apenas conduzem à mera anulabilidade do acto, de acordo com a regra geral de invalidade do acto, consignada no artigo 135º do Código de Procedimento Administrativo (de 1991) pois não se integram em qualquer das hipóteses previstas no artigo 133º do mesmo diploma.
Trata-se de direitos meramente instrumentais, os quais apenas poderiam conduzir à nulidade do acto se a respectiva preterição fosse susceptível de violar o conteúdo essencial de um direito fundamental – n.ºs 1 e 2, alínea d), do artigo 133º do Código de Procedimento Administrativo.
Como se sustenta no acórdão do Supremo Tribunal Administrativo de 26.09.2002, no processo 0360/02, referindo-se em concreto à falta de fundamentação mas com argumentos que valem para a preterição da audiência prévia:
“Este Supremo Tribunal tem, reiteradamente, decidido que a falta de fundamentação, consiste num vício de forma que não é gerador de nulidade mas de mera anulabilidade. Vejam-se neste sentido e a título meramente indicativo os Acórdãos da Secção, de 30/11/1995, no recurso n° 35.872, de 21/3/2002, no recurso n° 221/02 e do Pleno de 8/10/1998, no recurso 34.722, que veio reforçar aquela linha jurisprudencial de que não se vislumbram agora razões para divergir. Como se pode ler no primeiro daqueles Acórdãos, "Com efeito, nem todos os elementos do acto administrativo enumerados no n° 2 do artigo 123° do Código do Procedimento Administrativo constituem elementos essenciais do acto para efeitos do disposto no n° 1 do artº 133° do mesmo diploma, sendo entendimento dominante que a falta de fundamentação é geradora de mera anulabilidade. A história dos preceitos confirma este entendimento: na 2ª versão (1982) do Projecto do então chamado Código do Processo Administrativo Gracioso, após se estabelecer a regra de que eram nulos os actos a que faltasse qualquer dos seus elementos essenciais (n° 1 do artigo 174º), também se cominava a nulidade para os actos que carecessem em absoluto da fundamentação legalmente exigida (alínea f) do n° 2 do mesmo artigo), o que implicava que a fundamentação não era considerada elemento essencial do acto; na versão definitiva do Código, retirou-se do elenco do n° 2 do correspondente artº 133° a menção aos actos que carecessem em absoluto da fundamentação legalmente exigível, “pois a sanção adequada para eles não é a nulidade, mas a anulabilidade” (DIOGO FREITAS DO AMARAL e outros, Código do Procedimento Administrativo Anotado, 2ª edição, Coimbra, 1995, págs. 197 e 212; porém, admitindo a existência de casos em que a falta de fundamentação, por ofensa do conteúdo essencial de um direito fundamental, gera nulidade, nos termos da alínea d) do n° 2 do citado artigo 133º, cfr. MÁRIO ESTEVES DE OLIVEIRA e outros, Código do Procedimento Administrativo Comentado, Volume II, Coimbra, 1995, págs. 96-98 e 151". Sendo a fundamentação dos actos administrativos em si mesma um direito instrumental ou formal, com vista à defesa de outros de conteúdo material, não é de considerar como direito fundamental, salvo se em concreto serve a defesa de um direito desta natureza, o que não está adquirido nos autos.”
No mesmo sentido, o acórdão deste Tribunal Central Administrativo Norte, de 28.06.2013, no processo 01562/12.5 PRT.
E também o deste Tribunal Central Administrativo Norte, de 13.01.2017, no processo 551/16.5 BRG, referindo quer o vício de falta de fundamentação quer o vício de preterição do contraditório.
Ora o direito de audiência prévia mostra-se aqui instrumental em relação a um direito não fundamental, o direito de propriedade sobre determinado veículo automóvel, e numa situação em que nem sequer o conteúdo essencial desse direito concreto foi afectado, mas a mera disponibilidade temporária do veículo, por invocadas razões de ordem pública.
Não se verifica, em suma, e tal como decidido, nenhuma situação de nulidade do acto impugnado.
Resta portanto, averiguar se foi ou não ultrapassado o prazo de 3 meses para impugnação do acto, meramente anulável.
Ficou provado, sob o n.9 que:
“Por carta regista de 23.09.2014, dirigida ao Autor para a morada “BE, 6, 1º Esq. 3600-*** CD”, cujo aviso de recepção foi assinado, em 25.09.2014, por Arlelina Amaral, foi remetido o ofício n.º 3447 com o seguinte conteúdo:
“Na sequência da fundamentação da douta sentença proferida pelo tribunal administrativo de Viseu, informo V. Ex.cia que, no pleno uso das minhas competências, nos termos e ao abrigo dos artigos 33º, ee) e rr) e 34º da lei das Autarquias Locais (Lei n.º 75%2013 de 12 de Setembro), procedeu-se, durante a manhã do dia 23 de Setembro, à remoção do veículo automóvel da marca FORD TRANSIT com a matrícula **-**-LO, de sua propriedade.
Este procedimento teve lugar pelo facto de V. Ex.a se ter vindo a recusa a sua retirada da via pública em que o mesmo se vem encontrando desde maio do corrente ano, com evidentes riscos e constrangimentos para a segurança de pessoas e bens.
O veículo em causa pode ser levantado nas instalações das Oficinas Municipais sitas na Avenida 25 de Abril, devendo para o efeito ser-nos pagas as despesas de remoção, de acordo com a n/a factura de que se junta cópia”.
Subscrevemos aqui na íntegra o acórdão do Supremo Tribunal Administrativo, de 07.07.2005, no processo 0553/05, citado pelos próprios Recorrente e a cujo entendimento aderimos (sumário):
“I - Nos procedimentos administrativos a notificação postal constitui a regra geral (art.º 70 do CPA).
II - O DL 121/76, de 11.2, dispensou mas não proibiu que as notificações postais continuassem a ser feitas através de carta com aviso de recepção, podendo, embora, sê-lo por carta registada.
III - A notificação por carta registada com aviso de recepção considera-se perfeita desde que dirigida ao domicílio do notificando, ainda que o aviso não tenha sido assinado por este, e considera-se feita no dia em que foi assinado o aviso de recepção.
IV - A notificação de um acto administrativo dirigida a fulano e outro(s) cumpre a sua finalidade em relação ao(s) outro(s), se este é o seu cônjuge, com ele casado no regime de comunhão geral de bens, e se já recebera idêntica notificação no procedimento administrativo para comparecer a uma diligência e até comparecera sozinha, acompanhada de advogado, em representação de ambos”.
Assim, a notificação, efectuada por carta recebida por terceira pessoa em 25.09.2014 considera-se feita na pessoa dos Autores porque dirigida para a morada de ambos, tal como consta do cabeçalho da petição inicial.
Sempre se dirá, no entanto, o seguinte:
O artigo 70º do Código de Procedimento Administrativo (de 1991) admite como regime-regra das notificações de actos administrativos, a via postal, desde que exista distribuição domiciliária na localidade e residência do notificando.
Como se defende no Código do Procedimento Administrativo Comentado, 2ª edição, pág. 361, nota II, de Mário Esteves de Oliveira, Pedro Costa Gonçalves – J. Pacheco de Amorim (referindo-se aqui o Código de Processo Civil de 1995):
“O envio da notificação pelos correios é feito sob a forma registada, não havendo nenhuma razão para distinguir neste aspecto o processo judicial e o procedimento administrativo, considerando-se, portanto, que vale aqui, até por razões de certeza, a regra do artigo 254º do Código de Processo Civil.” .
Com a entrada em vigor do Código de Processo Civil de 2013, a modalidade de notificação postal só está prevista no artigo 249º do Código de Processo Civil.
O envio de carta registada para a residência dos Autores era suficiente para se processar a notificação, presumindo-se feita no 3º dia posterior ao do registo ou no 1º dia útil seguinte a esse, quando o não seja (nº 1 desse artigo).
Tendo, todavia, a Administração optado por notificar o acto administrativo por meio de carta registada com aviso de recepção, a data da assinatura deste aviso fica a constituir a data da notificação, para todos os efeitos legais, não se justificando o recurso à presunção estabelecida no artigo 249º, nº 1, do Código de Processo Civil de 2013, aplicável à data da expedição da referida notificação.
Tendo o aviso de recepção sido assinado por terceira pessoa que não nenhum dos Autores, aplica-se-lhe o disposto nos artigos 228º, nº 2, do Código de Processo Civil de 2013 que autoriza a que a carta possa ser entregue, após assinatura do aviso de recepção, ao citando ou a qualquer pessoa que se encontrava na sua residência …e que declare encontrar-se em condições de a entregar prontamente ao citando.
Esta notificação postal considera-se feita no dia em que se mostre assinado o aviso de recepção e tem-se por efectuada na própria pessoa do notificando, mesmo quando o aviso de recepção haja sido assinado por terceiro, presumindo-se, salvo demonstração em contrário, que a carta foi oportunamente entregue ao destinatário – artigo 230º, nº 1, do Código de Processo Civil de 2013.
Estamos, assim, em presença de uma presunção iuris tantum da entrega da carta do terceiro ao destinatário, ilidível por prova em contrário, segundo a qual quem tem a seu favor a presunção legal escusa de provar o facto a que ela conduz – artigo 350º nº 1 do Código Civil-, ou seja, não tem o Réu que provar que a terceira pessoa que assinou o aviso de recepção entregou aos Autores a carta que recebeu e que lhes era destinada, tendo isso sim os Autores que provar que a terceira pessoa que assinou o aviso de recepção não lhes entregou a carta recebida, por força de o Réu beneficiar dessa presunção.
Também neste novo quadro normativo, a notificação, efectuada por carta recebida por terceira pessoa em 25.09.2014 considera-se feita na pessoa dos Autores porque dirigida para a morada de ambos.
O argumento, adiantado pelos ora Recorrentes de que a morada “BE, 6, 1º Esq. 3600-*** CD”, constante do ofício para notificação do acto impugnado, não coincide com a morada BE, Bloco 6, 1.º Esquerdo, 3600-*** CD, e são realidades completamente diferentes, não cola em absoluto.
Não é plausível que o mesmo número 6 exista duplicado para um lote e para uma casa, menos ainda numa na mesma rua de uma vila relativamente pequena como é o caso de CD.
A existir número duplicado certamente o distribuidor do correio alertaria o expedidor (o Município) para o facto e não escolheria aleatoriamente o destinatário.
Os Autores, de resto, não invocam essa situação, apesar de morarem no local. Limitam-se a dizer que são realidades completamente distintas.
Mas não são: trata-se, como é medianamente claro, pelas razões apontadas, da mesma morada.
Tendo os Autores, sido notificados do acto impugnado em 25.09.2014, por carta enviada em 23.09.2104, e dado que a acção entrou no Tribunal em 23.03.2015, foi claramente ultrapassado o prazo em causa, de 3 meses, pelo que, como se decidiu, a acção é intempestiva.
De todo o modo, acautelando a hipótese de a notificação feita pela carta enviada em 23.09.2014 não ser considerada válida, o Município tentou a notificação pessoal o que lhe era permitido por lei, nos termos do disposto na alínea b) do n.º 1 do artigo 70º do Código de Procedimento Administrativo (de 1991).
A notificação acabou por ser feita verbalmente 24.09.2014, por funcionários da Câmara Municipal de CD quando os Autores se encontravam na Rotunda da Avenida MA, em CD e se recusaram a receber o ofício escrito, conforme a informação 3199 que então foi lavrada e que aqui se dá por reproduzida – facto provado sob o n.º 9.1; cfr. documento 5 da petição inicial a fls.114.
Também por esta via se deve considerar excedido o prazo de três meses, peremptório, previsto no artigo 58º, nº 1, b), do Código de Processo nos Tribunais Administrativos.
Exceção dilatória, impeditiva do prosseguimento dos autos, nos termos do artigo 89º, nº 1, c) e h) do Código de Processo nos Tribunais Administrativos, tal como decidido. * V - Pelo exposto, os juízes da Secção Administrativa do Tribunal Central Administrativo Norte, acordam em NEGAR PROVIMENTO ao presente recurso jurisdicional pelo que mantém a decisão recorrida.
Custas pelos Recorrentes.*
Porto, 07.07.2017
Ass.: Rogério Martins
Ass.: Luís Garcia
Ass.: Alexandra Alendouro |
