O SINTAP – Sindicato dos Trabalhadores da Administração Pública (Em representação de ACSV), devidamente identificado nos autos, no âmbito de Ação Administrativa Especial que intentou contra o Município de Vinhais, tendente, em síntese, à impugnação o ato que indeferiu a reclamação apresentada relativamente à avaliação de desempenho do seu representado face ao ano de 2011, veio recorrer jurisdicionalmente da decisão proferida em 23 de janeiro de 2017 no TAF de Mirandela (Cfr. fls. 94 a 103 Procº físico), que julgou procedente a exceção de caducidade da presente Ação, mais tendo determinado a absolvição do Réu da instância.

Formula o aqui Recorrente/SINTAP nas suas alegações de recurso as seguintes conclusões (Cfr. fls. 113 e 113v Procº físico):
“1ª – O presente recurso interposto da douta sentença de fls., proferida em 23/01/2017, que julgou procedente a exceção de caducidade da presente ação e absolveu o Redo. da instância;
2ª - Segundo o Tribunal a quo, in casu, atento o disposto nos artºs 57º, nº 5, 61º e 71º a 73º da Lei nº 66-B/2007, de 28 de Dezembro, “…dúvidas não há que a decisão final é o ato de homologação” proferido no procedimento de avaliação do desempenho do representado do Recte., que lhe foi notificada em 10.05.2013, já que a reclamação daquele ato homologatório não é uma reclamação obrigatória, mas facultativa, pelo que a contagem do prazo para impugnação daquele ato homologatório se iniciou na referida data de 10.05.2013, e não em 09.07.2013, data em que o representado do A. foi notificado da decisão proferida sobre a reclamação sobre aquele ato homologatório;
3ª – Conclui, assim, a douta sentença que, tendo em conta que entre a data de 10.05.2013 e a data da instauração da presente lide (13.11.2013) decorreram muito mais de 90 dias, a contar com a suspensão pelo período das férias judiciais, verificou-se a caducidade da ação;
4ª - O Sistema Integrado de Avaliação do Desempenho da Administração Pública [SIADAP] é um procedimento que abarca diversas fases, sendo a homologação da avaliação de desempenho apenas uma delas, atento o disposto no artº 61º da Lei nº 66-B/2007 de 28 de Dezembro;
5ª - Uma vez homologada a avaliação, esta só se consolida na esfera jurídica do avaliado se o mesmo dela não reclamar no prazo de 5 dias;
6ª - De realçar que nenhuma das fases do procedimento expressamente contempla a audiência do interessado previamente à homologação da classificação;
7ª - E assim será, porquanto ao avaliado assiste a faculdade de reclamar para o autor do ato homologatório, desse modo exercendo o direito de se pronunciar sobre a justeza da classificação atribuída, o que antes não lhe seria possível, simplesmente porque não poderia conhecer sobre o sentido da decisão a proferir;
8ª - A reclamação do ato homologatório da classificação final assume, assim, natureza necessária, quando o avaliado pretenda lançar mão dessa fase do processo avaliativo.
9ª - Não é necessário a lei dizer, formalmente, que a reclamação ou a impugnação graciosa tem natureza necessária, para que esta se imponha ao intérprete, antes bastando, para tal, que essa natureza necessária resulte indelével da interpretação da lei;
10ª - A interpretação da reclamação em referência como necessária é a que melhor se compatibiliza com o texto legal, o qual não prescreve que o procedimento de avaliação pode compreender mas sim que o procedimento de avaliação compreende as seguintes fases;
11ª - O ato de homologação da avaliação de desempenho apenas constituirá ato final do procedimento no caso do trabalhador avaliado se conformar com a avaliação homologada. Se dela reclamar, o ato de homologação assumirá um papel de ato procedimental, passando a ser ato final do respetivo procedimento de avaliação, com eficácia externa, contenciosamente impugnável, a decisão da reclamação;
12ª - O despacho que decidiu o indeferimento da reclamação é, pois, impugnável, porque constitui o último trâmite do processo de avaliação [SIADAP] e é, por si só, lesivo dos interesses do representado do Recte.;
13ª - Tendo o representado do Recte. sido notificado da decisão que recaiu sobre a reclamação do ato de homologação em 09/07/2013, e tendo a ação dado entrada em 13/11/2013, descontados os 47 dias das férias judiciais decorridas entre ambas as datas, inequívoco se torna que a ação foi interposta quando ainda não eram decorridos nem três meses, nem 90 dias, sobre a data da notificação, sendo, assim tempestiva;
13ª – Assim não tendo decidido, a sentença recorrida violou, por errada interpretação e aplicação, além do mais, o disposto nos artigos 58º, nº 2, al. b), 59º e 69º, nºs 2 e 3 do CPTA, e Artºs 71º 72º e 73º da Lei nº 66-b/2007 de 28 de Dezembro;
Termos em que deverá o presente recurso merecer fevereiro provimento, revogando-se a sentença recorrida e ordenando-se o prosseguimento dos autos para apreciação do mérito do pedido, até final.”

O Recurso veio a ser admitido por despacho de 23 de fevereiro de 2017 (Cfr. Fls. 117 e 1181v Procº físico).

O Recorrido/Município não veio a apresentar contra-alegações de Recurso.

O Ministério Público, junto deste Tribunal, notificado em 8 de maio de 2017 (Cfr. Fls. 128A Procº físico), veio a emitir Parecer em 19 de maio de 2017 (Cfr. Fls. 130 a 132v Procº físico), no qual conclui no sentido de que “(…) o presente recurso jurisdicional terá, inevitavelmente, de proceder quanto à suscitada e julgada exceção da caducidade do direito de ação.”

Prescindindo-se dos vistos legais, mas com envio prévio do projeto de Acórdão aos juízes Desembargadores Adjuntos, foi o processo submetido à conferência para julgamento.

II - Questões a apreciar
Importa apreciar e decidir se se verificarão os suscitados erros de julgamento de direito, sendo que o objeto do Recurso se acha balizado pelas conclusões expressas nas respetivas alegações, nos termos dos Artº 5º, 608º, nº 2, 635º, nº 3 e 4, todos do CPC, ex vi Artº 140º CPTA.

III – Fundamentação de Facto
Consta da decisão proferida a seguinte factualidade (Cfr. Fls. 95 e 96 Procº físico):
“1) A 26.05.2011 (Lapso de data no original) o associado do autor teve conhecimento da proposta de avaliação do seu desempenho relativa ao período decorrido entre 01.01.2011 e 31.12.2011 (doc. 1 junto com a p.i.);
2) Requereu que o seu processo de avaliação fosse submetido à apreciação da Comissão Paritária (doc. 3 junto com a p.i.);
3) A 10.05.2013 foi notificado que da homologação da sua classificação (doc. 3 junto com a p.i.; P.A., fls. 26 e ss);
4) Apresentou, a 17.05.2013, reclamação para o Presidente da Câmara Municipal (doc. 5 junto com a p.i.; P.A., fls. 4 e ss.);
5) Por ofício de 09.07.2013 foi notificado do despacho que considerou improcedente a reclamação apresentada (doc. 7 junto com a p.i.);
6) A p.i. foi apresentada, via site, a 13.11.2013 (fls. 1 e ss. dos autos).

IV – Do Direito
Importa agora analisar e decidir o suscitado.
O SINTAP, em representação do seu identificado associado, veio interpor recurso jurisdicional do despacho proferido no Tribunal Administrativo e Fiscal de Mirandela, que julgou verificada a exceção da caducidade do direito de ação e absolveu o Município da instância.

Em síntese, veio o SINTAP suscitar a inverificação da julgada exceção da caducidade do direito de ação.

Aderindo integralmente ao expendido pelo Ministério Público no seu lapidar Parecer proferido nesta instância, importa desde logo citar Mário Aroso (in «O Novo Regime do Processo nos Tribunais Administrativos», 3 edição, página 142) ao referir que “As decisões administrativas continuam, no entanto, a estar sujeitas a impugnação administrativa necessária nos casos em que isso esteja expressamente previsto na lei, em resultado de uma opção consciente e deliberada do legislador, quando este a considere justificada. Subjacente à posição que se acaba de exprimir, está naturalmente, a rejeição do argumento da inconstitucionalidade da imposição de impugnações administrativas necessárias, que na doutrina tem sido deduzido da circunstância de, na revisão de 1989, ter sido eliminada do então artigo 268.° n.º 3, da CRP a referência que dele inicialmente constava à definitividade dos atos suscetíveis de impugnação contenciosa.”

Igualmente refere Vieira de Andrade (in «A Justiça Administrativa Lições», 10.ª edição, pág. 316 e segs.) que “a lei, por vezes, a fim de evitar intervenções desnecessárias dos tribunais, condiciona o acesso aos tribunais a uma pronúncia administrativa prévia ou à oportunidade de uma tal pronúncia. A hipótese mais comentada diz respeito à tradicional imposição de uma impugnação administrativa necessária relativamente a certos atos antes da interposição da respetiva ação impugnatória. Trata-se de situações em que o ato, apesar de ser, em si, um ato impugnável, não constitui a última palavra da Administração, por existir um órgão competente para a sua decisão que ainda não se pronunciou - são situações que hoje, como se sabe, apenas são configuráveis, quando haja unia determinação expressa da lei nesse sentido, o que implica uma fortíssima limitação deste pressuposto processual”

Do mesmo modo, há muito que se pronunciou já o STA, em acórdão do Pleno, em 04/06/2009, no Processo n.º 0377/08, tento então referido que “o artigo 51°, n.º 1 do CPTA, introduzindo um novo paradigma de impugnação contenciosa de atos administrativos lesivos, convive com a existência de impugnações administrativas necessárias, não só quando a própria lei o disser expressamente, como também em todos os casos, anteriores à vigência do CPTA, que contemplavam impugnações administrativas, previstas na lei, comummente tidas como necessárias”

Por outro lado, mas no mesmo sentido referiu já este TCAN no Acórdão de 29/10/2009, no Processo n.º 01093/08.8BEVIS, que “(...) é neste exato sentido que se tem vindo a pronunciar alguma jurisprudência do STA: […] quando a lei prevê, em termos expressos, uma reclamação graciosa, inserida em determinado trâmite a seguir no respetivo processo, impõe-se considerá-la, na falta de outra explicação adequada resultante da lei, como reclamação necessária constituindo pressuposto do uso de ulterior meio de impugnação contenciosa [ver AC STA de 02.12.99, Rº 45243; AC STA de 17.01.2001, Rº 40567; AC STA/Pleno de 25.05.05, Rº 1652/02; e AC STA de 19.12.2006, Rº 825/06]”.

Referiu-se ainda no Acórdão deste TCAN, de 02/07/2009, no Processo n.º 00708/07.0BECBR, exatamente a propósito do SIADAP que “(…) com o art. 51.º n.º 1 do CPTA o legislador, em 2004, afastou os pressupostos da definitividade e da lesividade como condições de acesso à justiça administrativa, admitindo [explicitamente] a impugnação de todos os atos dotados de eficácia externa, mesmo anteriores a decisão final e mesmo não lesivos (segundo este artigo “ainda que inseridos num procedimento administrativo, são impugnáveis os atos administrativos com eficácia externa, especialmente aqueles cujo conteúdo seja suscetível de lesar direitos ou interesses legalmente protegidos”).
“Ou seja, apesar desta mudança de paradigma de impugnabilidade, cremos que não foi afastada, pelo menos de forma total, a possibilidade de ocorrerem situações de impugnação graciosa necessária, sejam eles reclamações, recursos hierárquicos ou recursos tutelares, Questão é que essa imposição de esgotamento dos meios graciosos, para se poder aceder à impugnação contenciosa, resulte expressamente da lei”.
(...) o poder de reclamar de um ato administrativo é a regra geral [artigo 161.º n.º 1 do CPA], motivo pelo qual se estranharia que o legislador do SIADAP [artigos 13.º g) Lei n.º 10/2004, 22.º f) DR n.º 19-A/2004, e 1.º DR 6/06] viesse permitir algo que já era permitido.
Isso faria pouco sentido, e seria pouco compatível com a figura de legislador que a lei impõe. Para além disso, a interpretação da reclamação em referência como necessária é a que melhor se compatibiliza com o texto legal, o qual não prescreve que o procedimento de avaliação pode compreender mas sim que o procedimento de avaliação compreende as seguintes fases [ver corpo do artigo 13.º da Lei n.º 10/2004 e do artigo 22.º do DR n.º 19-A/2004]. E é neste exato sentido que se tem vindo a pronunciar alguma jurisprudência do STA: […] quando a lei prevê, em termos expressos, uma reclamação graciosa, inserida em determinado trâmite a seguir no respetivo processo, impõe-se considerá-la, na falta de outra explicação adequada resultante da lei, como reclamação necessária, constituindo pressuposto do uso de ulterior meio de impugnação contenciosa [ver AC STA de 02.12.99, R.º 45243; AC STA de 17.01.2001, R.º 40567; AC STA/Pleno de 25.05.05, R.º 1652/02; e AC STA de 19.12.2006, R.º 825/06].
Impõe-se ao intérprete, portanto, concluir que a reclamação do despacho de homologação prevista no SIADAP de 2004, publicado e entrado em vigor em pleno domínio do CPTA, configura reclamação necessária, a qual culmina o procedimento de avaliação dos recursos humanos no âmbito da administração autárquica [ver, neste sentido, AC TCAN de 07.02.2008, Rec.º 366/06.9BEPRT, … .”

Já mais recentemente se sumariou no Acórdão deste TCAN nº 02091/08.7BEPRT, de 08/01/2016, que “As normas dos n.ºs 4 e 5 do artigo 59º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos (2002) não têm aplicação em relação a atos praticados que tenham sido objeto de impugnação administrativa necessária especialmente prevista, sendo que, nesse caso, o ato não preenche ainda o requisito de impugnabilidade.”

Já em concreto, nos termos dos artigos 61.º e 72.º do SIADAP 2007, impõe-se pois concluir pela existência de uma reclamação necessária da homologação da classificação atribuída.

Assim sendo, o carácter obrigatório da referida reclamação constitui um impulso necessário, enquanto condição prévia de acesso à via contenciosa.

Em face de tudo quanto resultou precedentemente expendido, o prazo de caducidade do direito de ação recomeçou a correr definitivamente no dia seguinte ao da notificação da decisão de indeferimento da reclamação, que ocorreu em 09/07/2013, pois que se é certo que se havia já iniciado com a notificação do ato de homologação (10.05.2013) o prazo havia-se entretanto suspendido com a reclamação apresentada (17.05.2013), sendo que a presente ação administrativa especial deu entrada no TAF em 13/11/2013, o que determina a sua tempestividade, descontado que seja o período de férias judicias de verão.

Com efeito, decorre designadamente do Acórdão deste TCAN nº 00298/10.6BEMDL de 18-12-2015 “Resulta do artigo 58.º nº 2 do CPTA que os atos administrativos que enfermam de mera anulabilidade podem ser impugnados, em regra, no prazo de três meses, a contar da data da notificação do ato a impugnar.
A contagem do prazo de três meses, estabelecido no art. 58, n.º 2, al. b), do Código de Processo nos Tribunais Administrativos (CPTA) para a impugnação de atos administrativos, quando esse prazo abranja período correspondente a férias judiciais é contínuo, mas suspende-se durante as férias judiciais.
Assim, quando o prazo abranja período em que decorram férias judiciais, deve o referido prazo de três meses ser convertido em 90 dias, para efeito da suspensão imposta pelo artigo 138.º, números 1 e 4 do Código de Processo Civil, aplicável por força do artigo 58.º, número 3, do Código de Processo nos Tribunais Administrativos”.

Efetivamente, decorre do entendimento firmado na doutrina e na jurisprudência, que o prazo de três meses, previsto no artigo 58.° do CPTA, se deve considerar um prazo de noventa dias, por aplicação do disposto no artigo 279.°, al. a) do Código Civil, se e quando ocorrer a necessidade de contabilizar a suspensão decorrente do período de férias judiciais.

Também no Acórdão deste TCAN, de 29/11/2007, no Processo n.º 00760/06BEPNF, se refere que “Quando abranja período em que decorram férias judiciais, deve o referido prazo de três meses ser convertido em 90 dias, para efeito da suspensão imposta pelo artigo 144.º, números 1 e 4 do Código de Processo Civil, aplicável por força do citado artigo 58.º, número 3, do Código de Processo nos Tribunais Administrativos”.

Em função de tudo quanto ficou expendido, impõe-se pois a revogação da decisão recorrida, uma vez que o tribunal a quo deveria ter julgado improcedente a suscitada exceção da caducidade do direito de ação e, consequentemente, ter a ação prosseguido os seus termos para o conhecimento do mérito da causa, o que não foi efetuado.

Porto, 15 de setembro de 2017
Ass.: Frederico de Frias Macedo Branco
Ass.: Rogério Martins
Ass.: Luís Migueis Garcia