| Decisão Texto Integral: | Acordam no Tribunal Central Administrativo Norte
1.1. …., devidamente identificada nos autos, requereu no Tribunal Administrativo do Círculo do Porto, a suspensão de eficácia dos actos do Vereador do Pelouro da Habitação e Acção Social da Câmara Municipal do Porto, datado de 12/2/2003 e da Director de Departamento Municipal da Habitação Municipal, constante do ofício de 24/2/2003, que ordenaram e promoveram o despejo coercivo da requerente e do seu agregado familiar da casa sita no Agrupamento Habitacional das Antas, Rua Carlos Graça, Edf. …, Bloco …, entrada …, casa …., Porto.
Por sentença de 4/6/03 o pedido de suspensão de eficácia de ambos aos actos foi deferido por se entender estarem verificados os três requisitos condicionantes desse pedido enunciados no artigo 76º da LPTA.
Inconformadas com a decisão, as entidades requeridas interpuseram recurso jurisdicional, formulando, em alegações, as seguintes conclusões:
a) O douto tribunal entendeu proferir decisão de suspensão de eficácia sem permitir a produção de prova requerida, omitindo, na sua decisão, ou em qualquer outro despacho anterior, qualquer decisão da qual se possa depreender a não produção da prova requerida;
b) Dada a não existência de acto judicial que negue expressa e fundamentadamente a decisão de não produção da prova requerida, a sentença proferida enferma de nulidade, pois que o tribunal omitiu formalidade que a lei prescreve, sendo que tal omissão influiu directamente no exame e na decisão da causa, (artigo 201°, n" 1 do CPC, ex vi do 1º da LPTA);
c) Tal nulidade fica, desde forma, invocada, em tempo, nos termos do artigo 205º, n° 1 do CPC ex vi do artigo 1" da LPTA, devendo, consequentemente, ser declarada nula a decisão proferida;
d) De ressaltar, igualmente, que o meio processual em causa admite, à excepção do depoimento de parte, a produção de qualquer tipo de prova. Com efeito, por se tratar de processos que seguem a forma estabelecida pela al. a) do artigo 24º da LPTA, isto é, pelo acto suspendendo ter sido emanado por entidades da administração pública local (51º, nº 1 c) do ETAF), é de aplicação, ao caso concreto, o artigo 12º, n° 2 da LPTA. Assim sendo, nos processos que não sejam da competência do STA e do TCA e naqueles a que se refere a al. a) do artigo 24° da LPTA, todos os meios de prova são admissíveis à excepção do depoimento de parte, a qual só pode ser usada nas acções sobre contratos e responsabilidade. Consequentemente, nunca o tribunal a quo poderia decidir como o fez sem proceder à produção da prova requerida;
e) O tribunal deu como provados sob o ponto 6 e 7 da decisão (fls. 124), a saber: a) A requerente e a família não têm qualquer outra casa para viver; b) A requerente e a família vivem do subsídio de integração e da ajuda de amigos e vizinhos.
f) Com efeito, os factos supra referenciados, consubstanciadores do conceito legal indeterminado do "prejuízo de difícil reparação" só poderiam ser encontrados na produção da prova testemunhal, requerida pelos aqui recorrentes, ou pela obtenção dos documentos solicitados junto do processo referenciado que corre os seus termos no Tribunal de Execução de Penas do Porto. De notar, neste contexto, que o tribunal a quo não fundamenta a prova deste facto em qualquer documento. Tal significa que não foi com base em qualquer documento que o tribunal a quo concluiu pela prova dos factos 6 e 7;
g) O tribunal a quo limitou-se a considerar que a requerente sofre um prejuízo de difícil reparação se o acto não for suspenso, tomando, apenas, em consideração as alegações que a mesma verteu no seu requerimento inicial. As alegações que a requerente proferiu, nessa sede, foram impugnadas pelos requeridos (cf. 25º a 44 e 58° da resposta) e, consequentemente permanecem matéria controversa nos presentes autos, razão pela qual os pontos 6 e 7 da decisão (tis. 124) carecem, inequivocamente, de prova.
h) Face à não fundamentação da resposta à matéria de facto por parte do tribunal a quo e em face da negação da produção de qualquer tipo de prova extra-documental, só é possível concluir que o tribunal a quo se "autoconvenceu" a si mesmo, e em face das alegações da requerente, que o despejo decretado pelos requeridos determina um prejuízo de difícil reparação.
i) Ora, é verdade que, no caso sub judice, estamos perante um meio processual acessório, mais precisamente, perante uma providência cautelar especificada de suspensão de eficácia do acto a qual, por natureza, exige uma apreciação sumária dos factos. Porém, o facto de a apreciação da prova exigir, neste tipo de processo, um grau de apuramento inferior, não determina que a lei processual admita que os factos essenciais para integrar os pressupostos sobre os quais a lei faz assentar o decretamento da providência, e que a requerente tem o ónus de alegar, possam ser considerados provados sem a competente produção de prova.
j) Não podia o tribunal a quo ter esquecido - como o fez - que o ónus da prova dos factos que integram os pressupostos legalmente estabelecidos para o decretamento da providência em análise, cabe à requerente.
k) A requerente não produziu prova no que se refere aos pontos 6 e 7 da decisão. E não produziu porque não juntou documentos e, por outro lado, não foi admitida a prova testemunhal cuja produção, como os requeridos, havia, solicitado ao tribunal a quo.
l) Assim sendo, o tribunal a quo não podia ter decidido senão contra a parte sobre a qual recaía o ónus da prova.
m) O Acórdão do TCA de 13/09/2002 decidiu que "a alegação e prova do prejuízo constante da al. a) do n" 1 do artigo 76° deve ser feita através de factos explícitos, específicos e concretos de onde se possa extrair um juízo de prognose acerca do nexo de causa e efeito entre a execução do acto e o dano invocado." (www.dgs.pt);
n) E, também, paradigmática uma outra decisão deste mesmo tribunal Ac. TCA de 6/06/2002 no qual ficou decidido que "o requisito vertido na. al. a) do n° 1 do artigo 76° da LPTA deve ser demonstrado pelo requerente da suspensão de eficácia, o qual, para o efeito, tem de provar, ainda que só de forma sumária, quais os concretos prejuízos que, em termos de causalidade adequada, provavelmente lhe advirão da execução do acto suspendendo e possam ser qualificados como de difícil reparação. Não se pode verificar demonstrada a verificação desse requisito se, como prejuízos decorrentes da suspensão do acto suspendendo, o requerente da suspensão, sem oferecer qualquer prova, apenas alude a desvantagens monetárias... " [o sublinhado é nosso.] (www.dgs.pt).
o) Consequentemente, a decisão proferida quanto a essa parte da matéria de facto deve ser modificada para não provado e, por via disso, revogada a decisão proferida em 1ª instância.
Conta alegou a requerente, ora recorrida, pugnado pela manutenção do decidido, reafirmando, no essencial, estarem reunidos todos os elementos para o pedido suspensão de eficácia ser deferido.
1.2. Por requerimento junto ao processo em 13/6/03, as autoridades requeridas solicitaram a declaração de caducidade da suspensão de eficácia com fundamento em que o recurso contencioso não foi interposto no prazo legal.
A requerente pronunciou-se contra essa pretensão, invocando que o prazo de recurso foi interrompido com o pedido de nomeação de patrono e pediu a condenação das entidades requeridas como litigantes de má fé pela recusa dos mandatários em notifica-la do requerimento em que solicitaram a declaração de caducidade e pede o desentranhamento dos requerimentos relativos ao esse pedido.
Por decisão de 4/11/03 foi declarada a caducidade de medida de suspensão de eficácia decretada por sentença recorrida.
Dessa decisão interpôs a requerente recurso jurisdicional, em cujas alegações, formulou as seguintes conclusões:
a) O douto tribuna a quo entendeu que: “ – independentemente daquilo que na prática se vem fazendo – que o prazo fixado no artigo 34º nº 1 e a interrupção de prazo prevista no artigo 25º nº 4 (ambos da LAJ) apenas se aplicam no caso de estar em causa um pedido de escolha e nomeação de patrono pela Ordem dos Advogados, e não de mero pagamento de honorários a patrono escolhido pelo requerente”;
b) Defendendo o Exmo Juiz a quo que, “Neste ultimo caso, a escolha do advogado já está feita pelo requerente, visando a notificação – à Ordem dos Advogados - da decisão que defira o pagamento dos honorários daquele um mero controle administrativo”.
c) Desta forma, considerou e Exmo Juiz a quo caduca a medida de suspensão de eficácia decretada nos autos, uma vez que o recurso contencioso de anulação dos actos administrativos a seu ver foi interposto fora do prazo previsto nos artº 28º e 29º da LPTA.
d) Assim como entendeu o Exmo Juiz a quo indeferir o pedido formulado pela requerente de condenação dos requeridos como litigantes de má fé.
e) Não se podendo conformar com a douta decisão, na parte acima referida, a requerente vem dela interpor recurso, requerendo a sua revogação, por forma a repor a justiça nos presentes autos.
f) Ora, no caso sub judice, a requerente intentou o recurso contencioso de anulação dos actos administrativos em tempo, porquanto ao interpolo no 1º dia útil após férias, 15 de Setembro de 2003, respeitou o prazo previsto nos artº 28º e 29º da LPTA que se encontrava interrompido.
g) Tal interrupção do prazo de dois meses previsto na lei para interpor o recurso de anulação acontece porque, ao contrário do que decidiu o Exmo Juiz a quo, se aplica ao pedido de Apoio Judiciário formulado pela requerente os artº 31º nº 1 e 25º nº 4 da LAJ.
h) Isto porque, o denominado pedido de pagamento de honorários a patrono escolhido formulado pela requerente, implica sempre a nomeação do patrono, que até aí não possui legitimidade, nem poderes, para em juízo e ao abrigo do instituto do Apoio Judiciário a representar. Excepto nos processos de cariz urgente, o que não é o caso do recurso contencioso de anulação.
i) Esta é a posição preconizada pela própria Ordem dos Advogados que, sempre que é formulado um pedido de Apoio Judiciário que implique o pagamento de honorários a patrono, sujeita esse patrono a nomeação, quer este seja indicado pelo requerente, quer não. O que, aliás, resulta claramente do teor da notificação que a OA remete aos advogados indicados para patronos, e que no caso dos autos remeteu à patrona da requerente.
j) Tanto assim é que a OA emitiu Parecer no sentido de que o pedido de pagamento de honorários a patrono escolhido representa sempre um pedido de nomeação.
k) O que, se justifica, até por imposição do artº 50º da LAJ, para verificar o cumprimento por parte desse patrono indicado das normas regulamentares da OA, nomeadamente de natureza administrativa, deontológica ou disciplinar.
l) O mesmo resultará da interpretação literal e gramatical de todo o teor da LAJ. Bem como da própria história da legislação do Apoio Judiciário.
m) Sendo que essa solução é a que melhor defende os direitos e interesses legítimos dos titulares do direito fundamental de acesso ao direito e aos tribunais, previsto no artº 20º da Constituição da República Portuguesa.
n) Sendo certo que a requerente, como pessoa extremamente pobre, não possui meios para custear as despesas com o presente pleito nem para pagar os honorários de um mandatário, pelo que teve de socorrer-se do instituto do Apoio Judiciário, não podendo por esse facto ser-lhe denegada a Justiça.
o) Aliás, esse é também um dos motivos, entre muitos, pelos quais a doutrina e a jurisprudência maioritariamente vêm defendendo a aplicação dos referidos artº 34º nº 1 e 25º nº 4 da LAJ, aos denominados pedidos de “pagamento de honorários a patrono escolhido”, como o que a requerente formulou. p) Vide os já citados Acórdão da Relação do Porto de 21 de Fevereiro de 2003, in CJ ano XVIII, tomo I, 193 a 195, bem como o Acórdão da Relação do Porto, de 19.09.2002, onde claramente se decide que tais normativos aplicam-se sempre que há um pedido de pagamento de honorários, independentemente do patrono ser indicado, ou não, pelo requerente do Apoio.
q) Sendo os referidos normativos aplicáveis também ao caso dos autos, ainda que a patrona da requerente possuísse uma procuração por aquela emitida quando conferenciaram pela primeira vez, em 10 de Março de 2003, uma vez que esta destinava-se apenas a ultrapassar a impossibilidade de estabelecer contacto com a requerente na fase de preparação dos presentes autos, uma vez que a requerente devido ao despejo de que foi alvo ficou sem residência fixa, sem telefone nem morada para receber correspondência.
r) Necessitando assim a patrona da procuração para obtenção de meios probatórios a usar nos autos, uma vez que possuindo uma procuração com a qual pudesse provar que agia em nome da requerente ultrapassava a necessidade da presença física requerente, sempre que tivesse de obter algum meio probatório ou até a simples consulta do PA nas instalações da CMP.
s) Pedido esse que se revelou providencial, porquanto os próprios serviços da Câmara Municipal do Porto exigiram, por escrito, à patrona a fim de lhe fornecerem fotocópias e Certidão do PA, que havia solicitado e sem as quais esta não podia preparar, nem intentar os presentes autos, a entrega de uma procuração onde a requerente a constituísse “sua representante legal”.
t) Daí que, a patrona não tenha usado a procuração para intentar os presentes autos, nem nunca tenha sido sua intenção faze-lo, na medida em que a requerente tinha absoluta necessidade de se socorrer do instituto do Apoio Judiciário para fazer face ás custas do pleito e ao pagamento dos honorários da patrona.
u) Do exposto resulta que, o Exmo Juiz a quo ao declarar a caducidade da medida de suspensão de eficácia decretada nos autos, está de forma grave e irreparável, a coarctar o direito da requerente a ver apreciado o recurso contencioso por si interposto e assim se declarar jurisdicionalmente a ilegalidade, ou não, dos actos administrativos que levaram ao seu despejo. Decisão com a qual a requerente, obviamente, não pode conformar-se, devendo a mesma nessa parte ser revogada.
v) Ao que acresce a requerente não poder conformar-se com a douta decisão a quo também na parte em que indefere o seu pedido de condenação dos requeridos como litigantes de má-fé.
w) Porquanto estes no presente pleito vêm fazendo um mau uso do Direito, com fins meramente dilatórios, não respeitado as normas processuais aplicáveis, carreando afirmações falsas para o processo e impedindo até, com o seu comportamento, que a requerente fosse notificada e usasse do direito do contraditório, pelo menos uma vez ao longo do mesmo.
x) Devendo, por isso, a douta decisão ora recorrida ser revogada também na parte em que indefere a condenação dos requeridos como litigantes de má-fé.
Contra alegaram as entidades requeridas, agora recorridas, continuando a defender que a modalidade de apoio judiciário correspondente ao pagamento de honorários ao patrono escolhido não interrompe o prazo em curso e que, a haver má fé, será dos mandatários e não das entidades requeridas, mas mesmo assim, no contencioso administrativo não se aplica a regra do processo civil das notificações entre mandatários.
1.3. O Ministério Público junto deste tribunal emitiu parecer no sentido da improcedência de ambos os recursos, um, pelo facto da sentença se mostrar devidamente fundamentada, e não se justifica outros meios de prova; e o outro pelo facto da requerente da suspensão ter emitido procuração antes de intentar a suspensão, e por isso, no seu entender, “não há justificação legal para o não decurso do prazo ou da sua interrupção”.
2. As decisões recorridas consideraram assente a seguinte matéria de facto:
a) Em 19 de Fevereiro de 2002, o DMHM da CMP atribuiu a casa sita no Agrupamento Habitacional das Antas - rua Carlos Graça, Edifício 1, Bloco 1, Entrada 60, Casa 1 D, no Porto - à aqui requerente para aí viver com o seu agregado familiar - ver folha 50 dos autos dada por reproduzida;
b) Em 6 de Fevereiro de 2003, no processo da requerente foi proferido o seguinte parecer: “Face aos elementos constantes no processo, verifica-se que a concessionária e respectivo agregado não residem na habitação, apenas se deslocam à mesma de vez em quando. Assim sendo, e dado tratar-se de habitação social, entendo e salvo melhor opinião, que a mesma deverá ser notificada para proceder à entrega da habitação livre de pessoas e bens sob pena de despejo coercivo, dado ter violado o disposto no artigo 12° do D. 35.106 de 6.11.45. À consideração superior - ver folha 55 dos autos;
c) Em 12 de Fevereiro de 2003, e na sequência deste parecer, o vereador requerido despachou: Concordo. Proceder ao despejo - ver folha 55 dos autos - primeiro acto suspendendo;
d) Por ofício datado de 24 de Fevereiro de 2003, a Directora do DMHM solicitou ao Chefe da Repartição Administrativa (CRA) que promovesse o despejo imediato da requerente - ver folha 60 dos autos, dada por reproduzida - segundo acto suspendendo;
e) O agregado familiar da requerente é composto - para além dela própria - pelo seu companheiro e três filhos menores - ver folha 37 dos autos;
f) A requerente e família não têm qualquer outra casa para viver;
g) A requerente e família vivem do subsídio de integração social e da ajuda de amigos e vizinhos;
h) Em 10 de Março de 2003, a requerente - Maria Cristina da Silva - emitiu procuração forense a favor da advogada Drª Maria José Ferreira - ver folha 41 do PA anexo aos autos;
i) Em 13 de Março de 2003, esta procuração forense, juntamente com pedido de fotocópias de todo o conteúdo do processo de que resultou o acto administrativo que levou ao despejo em questão, foi integrada no respectivo PA - ver folhas 41 e 42 do PA anexo;
j) E m 27 de Março de 2003, a requerente - neste processo - apresentou requerimento de concessão de apoio judiciário para contestar uma ordem de despejo - mediante acção judicial administrativa – nas modalidades de dispensa total de taxa de justiça e demais encargos com o processo e pagamento de honorários do patrono por si escolhido, indicando como patrono a advogada María José Ferreira que expressamente aceitou o patrocínio - ver folhas 94 e 237/238 dos autos;
k) Tal requerimento foi registado como processo n°8352/03 do Centro Distrital do Porto do Instituto de Solidariedade e Segurança Social - ver folha 231 dos autos;
l) Em 28 de Março de 2003, os serviços da Câmara Municipal do Porto (CMP) entregaram à advogada Maria José Ferreira as fotocópias de todo o conteúdo do processo administrativo de que resultou o acto administrativo que levou ao despejo em questão - ver folha 42 - verso do PA anexo e folhas 22 a 63 dos autos;
m) Em 9 de Abril de 2003, deu entrada em tribunal o presente pedido de suspensão de eficácia, formulado pela requerente Maria Cristina da Silva e subscrito pela advogada Dra Maria José Ferreira - ver folhas 2 a 94 dos autos;
n) Em 9 de Junho de 2003, a requerente foi notificada da sentença proferida nestes autos, na qual é deferida a sua pretensão de suspensão de eficácia dos dois actos administrativos em causa - ver folhas 122/129;
o) Em 11 de Junho de 2003, foi deferido o requerimento de apoio judiciário acima referido, nas modalidades pretendidas - ver folha 231 dos autos;
p) Por ofício datado de 4 de Julho de 2003, o Conselho Distrital do Porto da Ordem dos Advogados (CDP/AO) deu conhecimento à Dra Maria José Ferreira de que na sequência do pedido de indicação de patrono acima referido e que ao CRSS dirigiu a este Conselho, fazendo-o nos termos e para efeitos do disposto no nº 1 do artigo 27° da Lei n°30-E/2000 de 20 de Dezembro havia sido nomeada patrono oficioso à requerente, e que disso mesmo ficava notificada com a expressa advertência de que, com esta notificação, se reinicia o prazo judicial que estava em curso - artigo 33° n°1 com referência ao artigo 25° n° 4 e n°5 da citada lei - ver folha 230 dos autos;
q) Em 15 de Setembro de 2003, foi instaurado o respectivo recurso contencioso - ver folha 264 dos autos;
r) A requerente nunca foi notificada - por qualquer das vias previstas no artigo 70º do Código do Procedimento Administrativo (CPA)- dos actos administrativos em questão - ver conteúdo integral do PA anexo.
3.1. Recurso jurisdicional da decisão que declarou a caducidade da suspensão de eficácia.
Começa-se por apreciar este recurso porque em caso de improcedência torna-se inútil apreciar o outro. Na verdade, declarada a caducidade da suspensão concedida com fundamento em que o recurso contencioso contra o acto suspendendo não foi tempestivamente interposto de nada vale saber-se se ela foi bem ou mal decretada. Apesar do processo de suspensão ter autonomia relativamente ao recurso contencioso de anulação, entre ambos existe uma relação de acessoriedade ou instrumentalidade, no sentido de que aquele não pode ter lugar se este não for instaurado ou se já tiver terminado.
A situação de facto é esta: em 12/3/03, no processo administrativo onde foi decretado o despejo coercivo cuja eficácia se pretende suspender a advogada da requerente, ora recorrente, solicitou fotocópias de todo o conteúdo do processo e certidão dos fundamentos do acto que ordenou o despejo; a Câmara Municipal notificou a advogada para juntar procuração, sem a qual não seria satisfeito tal pedido; em 20/3/03 foi junta a procuração emitido em 10/3/03 com a indicação de que foi requerido apoio judiciário e de que só por ser uma “situação de cariz urgente” foi outorgada a procuração; em 27/3/03, a requerente requereu a concessão de apoio judiciário, nas modalidades de dispensa total de taxa de justiça e demais encargos e de pagamento de honorários ao patrono por si escolhido; em 28/3/03 foram entregues à advogada da requerente as fotocópias requeridas; em 9/4/03 deu entrada o pedido de suspensão de eficácia dos actos que ordenaram e promoveram o despejo em articulado assinado pela advogada da requerente e com indicação de que foi solicitado o apoio judiciário e com junção do documento comprovativo para efeitos do nº 2 do art. 25º da Lei 30-E/2000, de 20/12 (LAJ); em 9/6/03 foi a advogada da requerente notificada da sentença que decretou a suspensão do despejo; em 11/6/03 foi deferido o pedido de apoio judiciário e em 4/7/03 foi a advogada escolhida pelo requerente notificada de que foi nomeada para exercer o patrocínio oficioso da requerente, com a advertência de que se reinicia o prazo judicial que estava em curso; em 15/9/03 foi instaurado o recurso contencioso.
A situação de direito é esta:
Para a ora recorrente, o recurso contencioso foi tempestivamente interposto porque o respectivo prazo foi interrompido com o pedido de apoio judiciário e, como só se inicia novamente com a notificação da nomeação para exercício do patrocínio, quer se aplique o art. 34º, nº 1 e 3 quer se aplique o art. 25º nº 4 da LAJ, o prazo de 30 dias previsto naquele artigo ou o prazo de dois meses estabelecido no art. 28º da LPTA, termina em período de férias judiciais, e como tal, por aplicação dos artigos 279º, alínea e) do CCv e 144º nº 2 do CPC, transfere-se para o primeiro dia útil; e isso é assim quer o patrono oficioso seja nomeado pela Ordem dos Advogados (OA) quer seja escolhido pelo patrocinado, pois, em ambos os casos se deve interromper o prazo em curso, uma vez que a interpretação literal, gramática, histórica e em conformidade com o princípio constitucional do acesso ao direito dos artigos 15º, alínea c) e 50º da LAJ conduz ao resultado de que o pedido de pagamento de honorários a patrono escolhido representa também um pedido de nomeação de patrono.
Para os ora recorridos, ao contrário do que sucede com a modalidade de nomeação de patrono a modalidade de apoio judiciário correspondente ao pagamento de honorários ao patrono escolhido não interrompe o prazo em curso, além de que o apoio concedido para a providência cautelar estende-se ao processo principal e de que a mandatária da recorrente é portadora de procuração em momento anterior à interposição da providência cautelar.
Para decisão recorrida o prazo fixado no artigo 34º, nº 1 e a interrupção do prazo prevista no artigo 25º, nº 4 apenas se aplicam no caso de estar em causa um pedido de escolha e nomeação de patrono pela OA e não de mero pagamento de honorários a patrono escolhido pelo requerente, uma vez que a notificação da decisão da OA que defira o pagamento dos honorários vida um “mero controlo administrativo”, além de que a advogada já tinha procuração forense emitida pela requerente.
Perante a argumentação tecida em defesa de uma ou de outra tese tem que se equacionar e responder às seguintes questões: qual a relevância da procuração emitida pela recorrente antes da propositura do processo de suspensão?; podia a suspensão de eficácia ser requerida sem apresentação do mandato judicial ou sem que ainda estivesse concedido o patrocínio oficioso?; em que situações e em que termos o pedido de nomeação de patrono no quadro do âmbito do apoio judiciário constitui uma causa interruptiva do prazo de recurso contencioso?
O interessado num procedimento administrativo pode fazer-se representar por advogado mandatado para o efeito (cfr. art. 52º nº 1 do CPA). Nessa circunstância, e junta a procuração ao procedimento, é com o mandatário que a Administração deve comunicar até à notificação da decisão final, excluindo naturalmente os actos procedimentais que exijam a intervenção pessoal e física do interessado. Por isso mesmo, a notificação feita ao interessado, na pessoa do mandatário, da decisão final do procedimento deve considerar-se eficaz para efeito do início do prazo de recurso contencioso, ainda que essa comunicação ocorra na sequência do cumprimento do dever de informação. Todavia, para efeitos de patrocínio judiciário não basta a existência de um mandato com poderes forenses, ainda que incorporado no processo administrativo, pois a lei processual civil, supletivamente aplicável ao contencioso administrativo, exige que a procuração seja exibida e incorporada no processo judicial, sob pena de absolvição da instância quando a falta é do autor (cfr. arts. 32º. 40º, al. c) do nº 12 do art. 288º, al. b) do art. 467º e al. h) do art. 494º do CPC). Neste contexto, o facto de haver mandatário constituído fora do processo judicial não obsta à nomeação de patrono no quadro de apoio judicial para que aí possa estar regularmente representada. A existência de mandatário judicial validamente constituído, mas sem que do processo conste documento, pode eventualmente revelar como “forte indício” de inatendibilidade da indicação de patrono pelo requerente no âmbito do procedimento de apoio judiciário (cfr. art. 51º da LAJ).
Sendo o patrocínio obrigatório, como acontece no contencioso administrativo (art. 5º da LPTA), constitui condição de procedibilidade do meio processual utilizado ou pressuposto processual que o recorrente (ou o requerente ou a parte) esteja regularmente representado por advogado, seja através de mandato judicial seja através de patrocínio oficioso. Nas causas de patrocínio judiciário obrigatório recusa-se às partes o direito de pleitear por si (o ”ius postulandi”), sendo objectivamente necessário estar em juízo através de advogado. Significa isto que só com o mandato judicial ou com concessão de patrocino oficioso é possível instaurar a acção. Mas haverá situações em que o patrocínio judiciário pode ser exercido sem que o mandato judicial esteja constituído ou sem que o patrocínio oficioso, apesar de requerido, tenha sido concedido? No primeiro caso, temos o patrocínio judiciário a título de gestão de negócios, que tem como pressuposto “casos de urgências” (artigo 41º do CPC); no segundo, a situação é mais complexa, pois, regra geral, quando se pede apoio judiciário na modalidade de patrocínio judiciário desconhece-se quem será o patrono nomeado.
A Lei de Apoio Judiciário prevê, contudo, situações em que uma das modalidades de apoio judiciário, mas especificamente a dispensa total ou parcial de taxa de justiça, pode ter efeitos no andamento da causa ainda antes de ser concedida. Tais situações vêm referidas no nº 2 do art. 25º e, por remissão deste, no nº 4 do art. 467º do CPA: casos em que seja requerida a “citação urgente”, casos em que ocorra “outra razão de urgência” e, independentemente destas circunstâncias, quando “está pendente recurso da decisão relativa à concessão de apoio judiciário”. Netas casos, basta juntar à petição inicial o documento comprovativo do pedido de apoio judiciário requerido para ficar dispensado de pagamento da taxa de justiça inicial e assim a acção puder prosseguir sem esse pagamento, embora o apoio ainda não tenha sido concedido. Caso não venha a ser concedido, prevê o nº 3 do art. 25º da LAJ e o nº 5 do art. 467º do CPC que o autor deve efectuar o pagamento da taxa de justiça inicial no prazo de dez dias.
Em nossa opinião, a razão de ser da norma do nº 2 do art. 25º justifica que ela seja alargada às situações de urgência em o requerente do apoio judiciário na modalidade de patrocínio oficioso escolhe e indica o patrono que o vai representar. No caso de processo ou o procedimento urgente e inadiável o direito à tutela judicial efectiva, acolhido no art. 20º da CRP para todos os sujeitos de direito e no artigo 268º nº 4 da CRP para os administrados, poderá ficar afectado no seu conteúdo essencial se o requerente tiver que ficar a aguardar a confirmação pela OA do advogado escolhido. Tome-se como exemplo, a providência cautelar de suspensão de eficácia, a que o art. 6º da LPTA atribui carácter de urgente. Se o requerente de apoio judiciário, na modalidade de patrocínio judiciário, ficar a aguardar a nomeação de patrono, corre grande risco de não chegar a tempo de impedir a execução imediata do acto lesivo e evitar os prejuízos irreparáveis e irreversíveis que dali podem resultar. A única forma de o evitar, atenta a natureza não suspensiva do recurso contencioso, é escolher um advogado que se prontifique a representá-lo provisoriamente enquanto o apoio judiciário não for deferido. Se ele requerer a providência cautelar, desde logo, fica garantida, de forma imediata e automática, a suspensão provisória da eficácia do acto até que o pedido de suspensão seja analisado pelo tribunal (art. 80º, nº 1 da LPTA), neutralizando-se, por essa via, os efeitos lesivos dos seus direitos e interesses. Tal patrocínio provisório ficará regularizado com a confirmação pela OA do patrono escolhido. Se tal não acontecer, por se verificar qualquer das situações do artigo 51º da LAJ ou por outro motivo atendível, o vício da falta de patrocínio poderá sempre ser sanado nos termos do disposto nos artigos 33º e 40º do CPC, conforme for o caso.
O que importa sublinhar é que se não fosse possível accionar nessas condições estaríamos perante uma restrição ou limitação injustificada do direito à tutela judicial efectiva. É que, quer benefício da suspensão provisória imediata quer o resultante da própria decisão de suspensão, por assegurarem a integridade dos bens ou da situação em litigiosa durante o tempo necessário à obtenção da sentença definitiva, constituem uma vertente essencial do direito à tutela judicial efectiva. Se os particulares economicamente débeis ficarem impedidos de accionar esses mecanismos de protecção provisória só porque ainda não lhes foi concedido o patrocínio oficioso, seja por demora no procedimento seja por não ter decorrido tempo suficiente para o decidir, ficaria precludido o imperativo da protecção plena, integral, efectiva e sem lacunas em que consiste a garantia da via judiciária. A força irradiante do princípio constitucional da tutela judicial efectiva constitui um auxílio imprescindível na interpretação do nº 2 do art. 25º da LAJ no sentido de abarcar as situações de urgência em é necessário o recurso a tribunal antes de ter sido diferido o pedido de nomeação de patrono escolhido pelo requerente no quadro do apoio judiciário. Em causa estão valores bem superiores aos interesses de ordem técnica e psicológica que justificam o patrocínio judiciário, como sejam os da falta de preparação, conhecimento, objectividade e racionalidade das partes.
Também na letra do nº 2 do art. 25º se encontra obstáculo intransponível decorrente da exigência de verificação de um mínimo de correspondência verbal entre o pensamento legislativo apurado e a letra da lei (art. 9º da C.Cv). Como refere Baptista Machado, a interpretação extensiva não fica precludida quando da ratio legis decorre que, querendo referir-se a um género, o legislador “porventura fechado numa perspectiva casuística, apenas se referiu a uma espécie desse género” (cfr. Introdução ao Direito e ao Discurso Legitimador. Coimbra, 1983, pág. 185). Digamos que a letra dessa norma refere-se a uma das modalidades do apoio judiciário, a dispensa de taxa de justiça inicial, quando a sua razão de ser, que é a urgência da situação, se pode estender também à modalidade de patrocínio oficioso.
Assente que o patrocínio da requerente da suspensão se justifica à luz do nº 2 do art. 25º, na interpretação acabada de referir, e que ficou definitivamente regularizado com o deferimento do pedido de apoio judiciários em ambas as modalidades e a confirmação da patrona escolhida pelo requerente, impõe-se, então, averiguar se e em que termos essa situação influenciou o decurso do prazo de recurso contencioso.
O carácter acessório da suspensão de eficácia, para além do mais, manifesta-se no facto de caducar se o recurso contra o acto não for tempestivamente interposto, mesmo que se invoque a nulidade (nº 3 do art. 79º da LPTA. Para os particulares, o prazo de recurso é de dois meses e conta-se nos termos do artigo 279º do Código Civil (art. 28º, nº 1, al. a) e nº 2 da LPTA). Isso significa, desde logo, que, tal como os demais prazo de proposição de acções, se trata de um prazo substantivo, de um prazo de caducidade e de um prazo peremptório.
Senda a finalidade específica da caducidade a necessidade de certeza jurídica, em princípio, não sofre interrupção nem suspensão. A caducidade apoia-se na limitação decorrente de um prazo prefixo de exercício do direito e a interrupção e suspensão não se conciliam com essa finalidade, ou seja, com a rápida definição da situação jurídica. Por isso mesmo, o art. 328º do Código Civil estabelece que o prazo de caducidade não se suspende nem se interrompe senão nos caos em que a lei o determine. Impede-se a caducidade, não pela interrupção, mas pelo exercício do direito dentro dos limites prefixados. No caso das acções, o que impede a caducidade é a propositura da mesma, art. 267º do CPC.
Acontece que no contencioso administrativo a situação jurídica definida pelo acto administrativo só adquire força de “caso decidido” pelo decurso do prazo de um ano, que é o prazo de recurso em que o MP pode impugnar e a Administração revogar (cfr. art. 28º da LPTA e art. 141º nº 2 do CPA). Para que o acto administrativo alcance a «força de caso decidido formal», que se prende essencialmente com a inopugnabilidade, não é suficiente que o acto seja insusceptível de recurso administrativo ou contencioso, é ainda necessário que a Administração oficiosamente não o possa mais revogar ou anular (cfr. Rogério Soares, Interesse público, legalidade e mérito, Coimbra, 1955, pág. 449 e 450, bem como Direito Administrativo, Coimbra, 1978, pág. 220 e 222). Se o acto só adquire a imutabilidade formal ao fim de um ano e os particulares que dele tiveram conhecimento perdem o direito de recurso ao fim de dois meses, está bom de ver que o decurso deste último prazo não torna inalteravelmente definida a situação jurídica dos interessados. Por não haver a certeza jurídica de que o acto permanece estável após o decurso do prazo de dois meses, afinal o fundamento em que se apoia a caducidade, é quer Vieira de Andrade, fazendo apelo ao princípio constitucional da tutela judicial efectiva, sustenta que o “prazo do recurso do particular é um prazo de caducidade especial, susceptível de suspensão (por exemplo, por força maior ou por dolo da Administração) e de interrupção (por facto que manifeste inequivocamente a intenção de exercício do direito de recorrer), pelo menos dentro do prazo geral de impugnabilidade” (A Justiça Administrativa 3ª ed. pág. 232).
Nestas concepção, em que pode ser admissível um recurso intempestivo fundado em erro desculpável, dolo Administração, boa fé dos destinatários em face de promessas de revogação do acto ou outras circunstâncias em que se pondere a necessidade e o merecimento de uma protecção através dos tribunais, raros serão os casos em que no âmbito do processo de suspensão de eficácia se possa avançar para um juízo de “fortes indícios” da interposição do recurso. E se a suspensão já foi decretada, caso em que se têm por verificados todos os requistos do artigo 76º da LPTA, entre eles o da inexistência daqueles indícios, e se tem por demonstrado que o recurso contencioso foi interposto, então já não pode haver lugar à declaração de caducidade da suspensão de eficácia. O nº 3 do art. 79º da LPTA tem por pressuposto que não houve interposição do recurso contencioso, situação em que existe um elevado grau de probabilidade de que o recurso poderá vir a ser rejeitado por extemporaneidade. Se há, é aí, e não no processo cautelar de suspensão, que se irá discutir se o recurso foi ou não tempestivo, sob pena de poder vir a criar decisões contraditórias sobre a mesma questão. Embora a decisão de caducidade da suspensão não seja indiciadora de qualquer garantia quanto ao futuro êxito da pretensão deduzida no processo principal, a verdade é que, sendo a tempestividade uma questão litigiosa, não se pode dizer que é ela é ostensiva, inequívoca e manifesta e, por isso, a sua solução há-de ser encontrada na sua sede própria, ou seja, no processo principal.
Em todo o caso, a LAJ estabelece uma causa de impedimento da caducidade do prazo de recurso contencioso que, como se sabe, tem a natureza jurídica de acção. O nº 3 do art. 34º prescreve que a «acção considera-se proposta na data em que for apresentado o pedido de nomeação de patrono». Como o acto de recebimento na secretaria da petição inicial é o acto impeditivo da caducidade (art. 267º do CPC), ao fazer retroagir os efeitos desse acto à data do pedido de normação de patrono, a lei está a atribuir a esse pedido um efeito impeditivo da caducidade. Em rigor, não se trata de uma interrupção, que destrói o prazo decorrido, mas de uma retrodatação do impedimento, que se traduz na realização do direito. A distinção entra as duas figuras permite conhecer melhor o alcance daquela norma: enquanto a interrupção, porque não esvazia o direito, alarga-lhe ou amplia-lhe o tempo de exigibilidade, porque abre de novo o prazo, o impedimento, porque esgota ou exaure o seu conteúdo, corresponde à sua efectiva realização e não gera novo prazo. Como refere Aníbal de Castro, «o impedimento corresponde à efectivação do direito, não gera novo prazo, ficando o direito definido sujeito às disposições que regem a prescrição» (A Caducidade, 2ª ed. 1980, pág. 145). Neste sentido, se compreende a posição de Salvador da Costa, que interpreta aquela norma no sentido de que «pedido a nomeação de patrono no quadro do apoio judiciário antes do decurso do prazo de caducidade do direito de acção em causa, queda irrelevante o przo que decorra entre aquele momento e o da propositura da acção pelo patrono que venha a ser nomeado» (O Apoio Judiciário, 4ª ed. pág. 164). Deste modo, o direito ao recurso contencioso fica definido com o pedido de nomeação de patrono, e a partir daí, o que surgir com esse exercício já não pode ficar sujeito às regras da caducidade.
É claro que, para este efeito, não se pode deixar de se determinar o sentido e o alcance do prazo de 30 dias para a propositura da acção estabelecido no nº 1 do art. 34º e a causa interruptiva prescrita no nº 4 do art. 25º, disposições em que a ora recorrente se agarrou para defender a tempestividade do recurso contencioso.
A norma do nº 4 do art. 25º estatui que, na hipótese de o pedido de apoio judiciário ser na modalidade de patrocínio judiciário e formulado na pendência da causa, o prazo que estiver em curso se interrompe aquando da apresentação do documento comprovativo da apresentação do requerimento de apoio judiciário. Tendo a causa interruptiva como pressuposto a pendência da acção, a interrupção só pode abrange os prazos processuais, e não os prazos substantivos de prescrição ou de caducidade, que se têm por esgotados com a propositura da acção. Que não há dúvidas que assim é resulta, desde logo, do nº 1 do artigo 33º da mesma lei ao qualificar expressamente tal prazo como «prazo judicial». E assim se chega à conclusão de que a invocação dessa norma é imprestável para determinar a tempestividade da acção, ainda que por analogia, atenta a natureza excepcional das causas interruptivas da caducidade (art. 11º e 328º do Código Civil).
Mais complexo parece ser a aplicação do nº 1 do artigo 34º como fundamento de interrupção da caducidade. A norma diz que «o patrono nomeado para a propositura da acção deve intentá-la nos 30 dias seguintes à notificação da nomeação». Se esse prazo tiver natureza peremptória, o direito de acção ou de recurso contencioso extingue-se com o decurso de 30 dias. Ora, se tiver essa natureza, sob pena de antinomia normativa, tinha-se que interpretar o nº 3 do mesmo artigo como só valendo no caso da acção ser proposta no prazo de 30 dias. Só nessa hipótese é que a acção se considerava proposta na data em que for apresentado o pedido de nomeação de patrono. Há, porém, argumentos claros e inequívocos de que o sentido da norma não pode ser esse. Desde logo, a norma prevê a possibilidade de não instauração da acção naquele prazo, com ou sem razões justificativas, o que torna incerto o prazo em que a acção deve ser intentada, precisamente o contrário do fundamento dos prazos de caducidade. Depois, porque o artigo 41º da LAJ manda aplicar a esse prazo as regras da lei processual civil relativas a processos urgentes, o que significa que, embora se qualifique como prazo substantivo, atento o seu fim, não se suspende nas férias judiciais (art. 144º do CPC), totalmente divergente do que se dispõe na alínea e) do artigo 279º do Código Civil que, por remissão do art. 28º da LPTA, é aplicável ao recurso contencioso. Por fim, e este parece-nos o argumento mais decisivo, se também fosse um prazo de caducidade, não se articularia com o prazo de caducidade da acção nem com o disposto no nº 3 do mesmo artigo. Com efeito, com essa natureza, só poderia constituir uma extensão ou um alongamento do prazo de propositura da acção. Só que, perante o que se dispõe no nº 3, seria uma extensão de um prazo já esgotado, o que seria ilógico Mas mesmo que se considerasse o pedido de nomeação de patrono uma causa interruptiva da caducidade, com início de novo prazo após a notificação da designação do patrono, então os 30 dias não podiam ser peremptórios já que, regra geral, o prazo da acção é mais longo. Afastada que está a natureza peremptório desse prazo, o mesmo só pode qualificar-se como um prazo disciplinador, como tem vindo a ser considerado pela jurisprudência do STA: «a notificação a que alude o nº 1, do artigo 34º da Lei nº 30-E/2000, revela apenas para o início da contagem do prazo em que o patrono nomeado deve intentar a acção ou interpor o recurso para os quais o patrocínio foi requerido, sendo tal prazo de 30 dias meramente disciplinador, gerando o seu incumprimento injustificado apenas responsabilidade disciplinar do faltoso, nunca funcionando em prejuízo do assistido que oportunamente e tempestivamente requereu o apoio judiciário» (cfr. Acs. do STA nº 01654/03, de 4/12/03; nº 0136/04 de 2/3/04; e nº 0135/04 de 4/3/04).
O nº 3 e do art. 34º refere-se ao «pedido de nomeação de patrono». Será a norma aplicável à situação em que o patrono é escolhido pelo requerente?
A questão é a mais discutida nos autos e, pela jurisprudência que transcrevem nas alegações de recurso, aparentemente até parece que há opiniões diversas, uma no sentido de o pagamento de honorários a patrono escolhido não “interrompe” o prazo em curso e outra no sentido de esse prazo se interrompe. Dizemos aparentemente, porque os acórdãos e artigos doutrinais citados não recurso jurisdicional, embora divergentes sobre se o “pedido de pagamento de honorários a patrono escolhido” interrompe ou não a prazo em curso, fazem-no sempre a propósito do prazo referido no artigo 25º nº 4 do LAJ. Ora, como acima referimos, a interrupção do prazo que está em causa nesse artigo tem apenas a ver com os prazos processuais, isto é, não abrange os prazos substantivos de prescrição e caducidade.
Todavia, a controvérsia levantadas por essas decisões jurisprudências e posições doutrinais pode colocar-se também relativamente ao nº 3 do art. 34º, que se refere apenas a «pedido de nomeação de patrono» e não também a «pagamento de honorários do patrono escolhido», sendo certo que ambas as modalidades são incluídas no âmbito objectivo do apoio judiciária.
O procedimento de apoio judiciário na modalidade de patrocino oficioso comporta duas modalidades que, por si, são duas sub-modalidades de apoio judiciário: «patrono nomeado» e «patrono escolhido» (alínea c) do art. 15º da LAJ). No primeiro caso, o requerente faz o pedido aos serviços de segurança social, os quais, no caso de deferimento, notificam os serviços distritais da OA que, por sua vez, procede à escolha do mandatário forense e consequente notificação do requerente e do patrono nomeado; no segundo, o requerente faz o pedido aos serviços sociais, com indicação do mandatário escolhido, os quais, no caso de deferimento, notificam os serviços distritais da OA que, por sua vez, aceitam ou recusam o patrono indicado pelo requerente (cfr. arts. 23º, 27º, 32º, 35º, 50º e 51º da LAJ). A única distinção entre estes dois modos de constituir o patrocínio oficioso é que num caso o patrono é escolhido e nomeado pela OA e no outro, por haver uma indicação prévia do requerente, é confirmada ou ratificada essa escolha.
Numa interpretação excessivamente literal da LAJ, agarrada à distinção entre as expressões verbais «patrono escolhido», «nomeação de patrono», «designação de patrono e «indicação de patrono», há quem, para além daquelas modalidades de patrocínio oficioso, ainda descubra na lei mais “uma outra e inovadora modalidade que se consubstancia no mero pagamento dos honorários a advogado escolhido pelo requerente», como se esta não correspondesse à segunda das acima referidas. Nesta interpretação, as despesas do patrocínio seriam custeadas à custa do Cofre Geral dos Tribunais mesmo quando os mandatários fossem contratados e constituídos fora do sistema de apoio judiciário. Admite-se o pagamento de honorários numa acção pendente ou finda a requerimento de quem alegue insuficiência económica superveniente para pagamento dos serviços forenses do mandatário constituído nos autos. Só que o sistema de apoio judiciário, tal como está delineado na LAJ, não permite a liquidação da dívida de honorários por serviços prestados na condição de mandatário contratado. O patrocinado só ficará dispensado de pagar os honorários ao patrono se os serviços forenses forem prestados na qualidade de patrono oficioso, o que supõe uma prévia nomeação ou aceitação pela OA. Por isso, se insuficiência económica ocorre na pendência da acção, só com a revogação ou renúncia do mandato judicial é possível requerer o patrocínio oficioso, situação em que a instância ficará suspensa até à nomeação do patrono oficioso (art. 39º do CPC). Sem a extinção do mandato constante dos autos não é possível nomear patrono oficioso nem a OA pode atender à indicação do patrono escolhido pelo requerente (art. 51º da LAJ).
A possibilidade do requerente indicar um patrono da sua escolha não é novidade nenhuma, pois já o nº 3 da Base VIII da 7/70 de 9/6, dizia que «é atendível a indicação pelo requerente de advogado e solicitador, quando estes a aceitem», norma que, com mais desenvolvimento, passou para os artigos 50º e 51º da DL nº 387-B/87 de 29/12, os quais, com ligeiras alterações, se mantém no actual regime. A alternativa de patrocínio oficioso indicada na alínea c) do art. 15º da LAJ deve assim ser lida em estreita conexão com o quem referido nos artigos 50º e 51º. O interessado no patrocínio oficioso que pretenda da escolher um advogado da sua confiança que declare aceitar a prestação dos serviços requerido deve indicá-lo no pedido de apoio judiciário, indicação que será ou não atendida pela OA conforme se verifiquem ou não os pressupostos referidos nos artigos 50º e 51º. Se a escolha do requerente for atendida, a única diferença relativamente à nomeação é que a declaração de vontade da AO configura uma confirmação ou ratificação, o que é equivalente à nomeação. Em nossa opinião não há que distinguir entre «patrono nomeado» e «patrono escolhido», sendo ambos patronos oficiosos para todos os efeitos previstos na LAJ, designadamente o previsto na nº 3 do art. 34º. Concordamos com Salvador da Costa quando, socorrendo-se de vários elementos da hermenêutica jurídica para determinar o sentido da alínea c) do art. 15º, chega «à conclusão de que o patrono, podendo embora ser indicado pelo requerente do apoio judiciário, não prescinde da sua nomeação no quadro do sistema, que pode ou não aceitar a indicação pelo utente e de que os serviços dos causídicos a pagar pelo Estado no âmbito do apoio judiciário na vertente de patrocínio são apenas os daqueles que foram nomeados nos termos do respectivo procedimento» (cfr. ob. cit. pág. 65).
No caso dos autos, constata-se que a requerente do apoio judiciário, em formulário próprio, indicou que pretendia ser patrocinada pela Drª Maria José Ferreira e que, após deferimento do pedido pelos serviços de segurança social, a OA atendeu a esse indicação. O procedimento de constituição do patrocínio tendo em vista a tutela judicial de direitos e interesses legítimos ocorreu totalmente no quadro do apoio judiciário. Aplicando o que vem dito, só pudemos concluir pela aplicação do nº 3 do artigo 34º da LAJ a essa modalidade de patrocínio oficioso e consequentemente que a data relevante para impedimento do prazo de recurso contencioso foi a data em que o apoio judiciário nessa modalidade foi solicitado. E a ser assim torna-se irrelevante que, após deferimento tácito do pedido (art. 26º da LAJ), o tribunal ou a interessada não tenham diligenciado junto da OA no sentido da confirmação da advogada escolhida como patrona oficiosa, pois os actos processuais entretanto praticados foram regularizados com a posterior confirmação.
Procede, pois, o recurso jurisdicional da decisão que declarou a caducidade da suspensão de eficácia.
Mas já não é de proceder na parte em que se pede a condenação dos recorridos como litigantes de má fé. Fundamenta-se a má fé no facto dos mandatários dos recorridos não terem cumprido o dever de notificação dos requerimentos de 20/6/03 e 3/7/03 em que solicitaram a declaração de caducidade da suspensão, tal como lhes impunha os art. 229-A e 260 do CPC e de terem afirmações totalmente falsas ao longo do processo, o que “denota mau uso do Direito levado a cabo com fins meramente dilatórios”.
Não nos parece, todavia, que os recorridos tenham produzido afirmações falsas com objectivo de conseguir fins ilegais ou que o incumprimento do dever de notificação de peças processuais, por si só, constitua uma manobra dilatória. A afirmação de que existiu acto tácito do pedido de apoio judiciário, até é verdadeira, pois, entre a data do requerimento e data em que o mesmo foi decidido ocorreram mais de 30 dias. E o incumprimento do dever de notificação, se ofendeu deveres processuais e deontológicos, não teve efeitos dilatórios no desenvolvimento da relação processual. A verdade é que, para além dos requerimentos a notificar terem dado entrada no processo muito antes da patrona ser oficialmente confirmada e designada, a existência de dúvidas sobre nos processos urgentes do contencioso administrativo existe tal dever é, por si, suficiente para afastar uma intenção maléfica ou abusiva do processo, nos termos que vêm definidos na alínea d) do nº 1 art. 456º e art. 266-A e 266-B do CPC.
3.2. Recurso jurisdicional da decisão que decretou a suspensão de eficácia.
Como tem sido decidido constantemente pela jurisprudência administrativa, o objecto do recurso jurisdicional das decisões sobre suspensão de eficácia, atendendo à natureza urgente, abrange a decisão judicial e o próprio pedido.
Esta abrangência permite desde já fazer uma observação.
Os actos suspendendos, ou seja, a ordem de desocupação e a ordem de execução do despejo, esta susceptível de recurso contencioso por vícios próprios (v.g. execução de acto ineficaz), foram executados ainda antes de ser requerida a suspensão de eficácia. Trata-se, pois, de suspensão de actos executados cuja admissibilidade depende não apenas da demonstração dos requistos enumerados no artigo 76º mas também no referido no artigo 81º da LPTA. Para além do «prejuízo de difícil reparação» e da inexistência de «grave lesão para o interese público», é necessário que a suspensão tenha «utilidade relevante» para os interesses que o requerente defenda ou venha a defender.
A suspensão visa, sobretudo, evitar que, na pendência do recurso, se criem situações de facto incompatíveis com a eficácia retroactiva da sentença de anulação. Ora, apesar do despejo já ter sido materialmente executado, as consequências práticas e económicas causadoras de prejuízo irreversíveis prolongam-se para além dessa execução, pois não está demonstrado que ao despejo se seguiu o realojamento do agregado familiar da requerente. Perdurando no tempo a situação de desalojada, a suspensão tem utilidade relevante, na medida em que dá possibilidade à requerente de reaver a posse da habitação de que foi privada pela execução do acto impugnado. Só assim se evitam os eventuais prejuízos irreversíveis ou de difícil reparação produzidos medio tempore pelo acto impugnado.
As entidades recorridas não se conformam com a sentença que decretou a suspensão por dois motivos: não foi produzida a prova testemunhal e documental por eles solicitada com vista a comprovar que a requerente não reside na casa despejada, o que constitui um nulidade processual; deu-se por provado que a requerente não tem qualquer outra casa para viver e que vive do subsídio de integração e ajuda de amigos e vizinhos, sem que tais factos assentem numa base provatória devidamente fundamentada.
A primeira destas críticas vira-se contra o próprio acto suspendendo por duas ordens de razão.
Em primeiro lugar, tendo o despejo sido ordenado com fundamento no facto da requerente não ter residência habitual no local alvo do despejo, é porque, no entender do autor do acto, no processo administrativo foi produzida prova suficiente demonstrativa desse facto. Se existe deficit de instrução procedimental não é no processo cautelar de suspensão ou no recurso contencioso que o mesmo vai ser corrigido. No contencioso administrativa deve-se ter sempre presente que as funções desempenhadas pela Administração e pelo tribunal são diferentes: àquela cabe a função de decidir a situação concreta, escolhendo a solução que melhor realize o interesse público; ao tribunal cabe a função de controlar a decisão tomada, comparando-a com o paradigma normativo abstracto, até onde isso seja possível. Portanto, a autoria da decisão de ordenar o despejo cabe exclusivamente à Administração, pelo que não cabe ao tribunal demonstrar que a requerente não residia habitualmente na casa despejada, colmatando eventuais omissões, inexactidões ou insuficiências de que padeça a instrução do procedimento onde o acto foi tomado.
Em segundo lugar, no processo cautelar de suspensão de eficácia não se pode avançar para juízos definitivos sobre a validade do acto impugnado. Não significa isto que valha em toda a extensão o princípio da presunção da legalidade do acto e que se parta sempre do princípio que ele é válido, afastando qualquer tentativa de apreciação da apreciação do direito do requerente ou qualquer juízo sobre a probabilidade de sucesso do recurso de anulação. O que não se deve é antecipar o ónus da prova da validade do acto para o processo cautelar. Se nesta sede se decidisse que a requerente efectivamente não tem residência habitual na casa despejada, e se essa declaração fosse incontestável, de nada valeria o recurso contencioso que, atenta a instrumentalidade da suspensão, necessariamente tem que ser interposto.
Isto reflecte-se no modo com os factos devem ser trazidos ao processo cautelar e do tipo de apreciação que ao deles ao tribunal incumbe fazer.
Subjacente ao instituto da suspensão de eficácia dos actos administrativos está sempre um conflito de interesses, o do particular na paralisação imediata dos efeitos lesivos do acto e o interesse da Administração na sua execução imediata. Ao regular no artigo 76º da LPTA as condições da suspensão, o legislador deixa antever o objectivo de resolver tal conflito de forma adequada, equilibrada e proporcionada, por modo a que a um só tempo se consiga satisfazer o interesse público sem sacrificar as posições jurídicas dos particulares, que de resto é o parâmetro de toda a actuação administrativa (cfr. art. 4º do CPA).
Temos assim, por um lado, o objectivo de evitar uma lesão irremediável dos direitos e interesses do particular durante o decurso do recurso contencioso decorrente da irreversibilidade dos prejuízos na eventualidade da sua procedência (alínea a) do art. 76º) e, por outro, o objectivo de não pôr em causa a eficácia da acção administrativa na realização do interesse público (alínea b) do art. 76º). Ao fixar os requisitos da suspensão através de conceitos jurídicos indeterminados (“prejuízo de difícil reparação» e «grave lesão do interese público», a lei remete para o juiz a árdua tarefa de, em cada caso concreto, preencher ambos os conceitos numa decisão que não fruste o equilíbrio de interesses delineado e pretendido pelo legislador. No contraste entre os prejuízos que a execução causará ao requerente e os danos que a suspensão provoca ao interesse público deve dar-se prevalência aos de mais elevada consideração ou de maior intensidade. Nesta ponderação sobressai uma ideia de proporcionalidade, em que o tribunal procura sopesar os interesses públicos relativos prosseguidos pela execução do acto com os interesses particulares obtidos com a sua suspensão. A decisão num sentido ou noutro tem que ser feita de modo justo e equilibrado, evitando sacrifícios injustificados e desproporcionados dos direitos dos particulares e dos interesses públicos tocados pelo acto
A avaliação, valoração e ponderação destes interesses contraditórios com vista à determinação daquele cuja intensidade mais justifica uma decisão no sentido da suspensão ou da execução tem que assentar nas circunstâncias de facto trazidas ao processo pelo requerente.
Segundo jurisprudência constante, cabe ao requerente especificar os prejuízos e alegar os factos que permitam concluir pela sua irreparabilidade ou difícil reparação. E não se trata de quaisquer factos, mas sim de factos objectivos, minimamente concretizáveis, que revelem uma probabilidade séria ou um a fundado receio de verificação de danos. Os prejuízos a que alude a alínea a) do artigo 76º, cujo ónus de especificação concreta e demonstração sumária impende sobre o requerente, são apenas aqueles que se possam considerar adequados ou prováveis da própria execução do acto. A exigência legal de um nexo de causalidade entre o «os prejuízos de difícil reparação» e a execução apela ao tribunal a realização de um juízo de prognose, de forma a prever se é ou não provável ou verosímil que, executado o acto cuja suspensão se requer ocorram prejuízos de difícil reparação para o requerente. Mas a convicção do juiz sobre a probabilidade da ocorrência de prejuízos em consequência da execução imediata do acto tem que assentar em factos concretos, bem determinados, credíveis e verosímeis, pelo menos em termos de experiência comum.
Se os prejuízos dificilmente reversíveis pesam no sentido da suspensão da eficácia, do outro lado da balança aparecem interesses públicos a exigir a execução imediata do acto. Não é, porém, qualquer interesse público que pode ser invocado para impedir a suspensão, designadamente aquele que está subjacente à prática de qualquer acto administrativo, mas sim os interesses e valores específicos cuja intensidade exige a produtividade imediata do acto. A exigência de que a lesão do interesse público seja «grave» vem acrescentar algo mais ao interesse público prosseguido pelo acto e incorporado na norma que ele satisfaz. A emanação do acto traz à luz um conjunto de interesses qualificados como públicos que só podem ser adequadamente satisfeitos se ele for imediatamente executado. A execução surge assim como a melhor solução possível ou o meio mais adequado a cumprir o interesse público que se pretendeu alcançar com o acto. Todavia, o interesse público na eficácia imediata do acto não se pode presumir com a sua prática, caso contrário nunca se poderia falar em suspensão na medida em que não acto que não esteja sempre presente um interesse público concreto. Os índices dos interesses públicos que impõem a eficácia imediata do acto têm que se encontrar no circunstancialismo que rodeou a sua prática, especialmente nos fundamentos, e nas razões invocadas pelo requerente. É preciso, todavia, notar que a apreciação da lesão do interesse público a partir dos fundamentos do acto não significa qualquer resignação à presunção da sua legalidade. O princípio da presunção da legalidade do acto, bem como da exactidão dos pressupostos, não pode impedir o tribunal de ponderar todos os interesses envolvidos no caso concreto, pois só desta maneira se pode valorar a gravidade e a intensidade da lesão do interesse público.
Ora, no recurso jurisdicional só se põe em causa os juízo efectuado pelo juiz a quo sobre a probabilidade de ocorrerem prejuízo irreversíveis, porque ele não colheu os elementos indispensáveis à demonstração de que a requerente e o seu agregado familiar não residia na casa objecto de despejo. Não se trata de qualquer omissão processual porque o juiz declarou que perante os documentos juntos aos autos a requerente e família não têm qualquer outra casa para viver. Se ele diz que o processo já contém elementos que permitem formar tal convicção naturalmente que não existe omissão processual se dispensou os demais que lhe foram solicitados. O problema é saber se os elementos probatórios existentes eram suficientes para chegar a tal conclusão.
Ora, em sede de suspensão de eficácia, atenta a natureza urgente cautelar do processo, a exigência em matéria de prova é menor do que a exigida no recuso contencioso. Contenta-se a jurisprudência com uma prova sumária, meramente informatória ou, por vezes, até com a mera alegação de factos credíveis. O que se trata é de convencer o juiz da séria credebilidade ou verosimilhança das alegações de facto, da probabilidade de ocorrem prejuízo irreversíveis, embora num grau bem menor do que o correspondente à verdadeira prova. O ónus da alegação e demonstração dos factos que conduzem à verificação dos prejuízos de difícil reparação pertence ao requerente e não aos requeridos. A estes, segundo as regras de repartição da prova, deveria incumbir apenas ónus de alegar e demonstrar a grave lesão para o interesse público, pese embora o que se estatui no art. 76º da LPTA.
Perante os elementos constantes do processo administrativo, não mercê censura a decisão quando considera que a requerente e família não têm outra casa para viver. Não está em causa saber se a requerente tem ou não residência efectiva, se não permanente pelo menos habitual, no local que foi objecto de despejo. A ligação da requerente a esse local, com corpus e animus morandi, é um problema que será discutido na causa principal. Aí terá que ser decidido de aquele local era o sito da residência habitual, se a recorrente cumpriu o ónus de mater ligação com esse domicílio, ou se fazia dele simples paradeiro, ocasional e transitório. Não se desconhece quer certas comunidades, como os ciganos ou artistas de circo, vivem deambulando de um lugar para outro, não tendo sítio para residência habitual. Mas neste processo cautelar tem que se fazer apenas um juízo de prognose sobre se da execução do acto é normal e previsível resultarem prejuízos de difícil reparação. Ora, à luz de um juízo de causalidade adequada, há danos de difícil reparação se, em consequência do despejo, a requerente perdeu o alojamento na área da localidade onde se situa a habitação despejada e esse alojamento, por dificuldades económicas, não pode ser facilmente substituído. O que se deu como assente é que a requerente não tem casa para viver, querendo certamente referir-se na área do local donde foi despejada ou em zona circundante.
Não deve deixar-se passar em claro que o principal documento em que se baseou o despejo, a declaração de início de actividade para efeitos fiscais, já existia quando se deu a mudança da barraca para a habitação despejada. Significa isso que, apesar de indicação de uma morada em Mirandela, que até se diz ser da mãe da requerente e não dela própria, já a requerente vivia na localidade do Porto e aí foi realojada pela Câmara. Se o facto constante desse documento não foi atendido para o realojamento, não se vê como, por si só, possa bastar para o despejo. Sem pretender invadir o campo da validade do acto, perante essa circunstância, não pode deixar de reconhecer-se que a desconsideração desse documento para efeitos de se concluir que a requerente não tem outra casa, ainda que em Mirandela, não é um juízo de convicção que possa ser censurado, pois o que está em causa na suspensão é prevenir, de forma sumária e perfunctória, a perda irreversível de um direito ou interesse provocada pelo acto suspendendo.
4. Por tudo o exposto, acordam no seguinte:
- conceder provimento ao recurso jurisdicional da decisão que declarou a caducidade da suspensão;
- negar provimento ao recurso jurisdicional da decisão que decretou a suspensão.
Sem custas, neste TCA e na 1ª instância.
Porto, 06-05-2004
Lino José B. Rodrigues Ribeiro
João Beato O. Sousa
Maria Isabel S. Pedro Soeiro
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