| Decisão Texto Integral: | Acordam, em conferência, na Secção do Contencioso Administrativo do TCAN:
I- RELATÓRIO
J…, id. nos autos, inconformado com a sentença do TAF de Braga, datada de 24.OUT.06, que, em ACÇÃO ADMINISTRATIVA COMUM, absolveu o R. “Estado Maior do Exército”, id., igualmente, nos autos, da instância, com base em erro na forma de processo, recorreu para o TCAN, formulando as seguintes conclusões:
1ª – Andou mal a decisão recorrida ao tipificar como meio processual para o caso presente a acção administrativa especial;
2ª – Com efeito, pedindo o recorrente na acção “a condenação do réu ao pagamento da quantia de € 7.816,90, a título de subsídio de refeição;
3ª – O que está em causa é, tão só, o cumprimento de deveres obrigacionais, por parte da administração;
4ª – Não havendo qualquer acto administrativo a impugnar;
5ª – Ou que accionar a administração para a prática do acto devido, pois este já existe;
6ª – Consagrado expressamente nos vários diplomas que versam, quanto ao período em causa, o regime substantivo do subsídio de refeição, in casu, os mencionados no artº 26º da p.i. – D.L. 100/99, de 31.03 – artº 50º, Lei 117/99, de 11.08, e DL 503/99, de 2.11;
7ª – A decisão recorrida, ao afastar a acção administrativa comum, como meio processual idóneo, violou o disposto no artº 37º, nº 2, al. e), do CPTA.
O Recorrido não apresentou contra-alegações.
O Dignº Procurador-Geral Adjunto não emitiu pronúncia nesta instância.
Colhidos os vistos legais, o processo é submetido à Secção do Contencioso Administrativo para julgamento do recurso.
II- QUESTÕES A DECIDIR NO RECURSO
A invocada idoneidade do meio processual utilizado (acção administrativa comum) quanto ao conhecimento do pedido formulado.
III- FUNDAMENTAÇÃO
III-1. Matéria de facto
Em ordem à apreciação do recurso, dão-se como provados os seguintes factos:
a) O A., ora Recorrente, é militar de carreira, detendo o posto de tenente-coronel, encontrando-se na situação de reforma extraordinária e como DFA;
b) Na sequência de vários acidentes durante uma comissão de serviço efectuada na ex-PU da Guiné, e depois de ter sido dado como “incapaz para todo o serviço”, segundo parecer da Junta Militar de Inspecção no HMP, por despacho do DSP/EME,datado de 23.JUN.92, o A. foi passado à situação de reforma, nos termos da alínea a) do nº 1 do artº 174º do EMFAR;
c) Posteriormente, por despacho do SED, datado de 05.JAN.95, foi reconhecido ao A. a qualidade de DFA, em virtude daquele quadro clínico ter resultado de “serviço de campanha”;
d) Em 14.DEZ.00, a DAP/EME comunicou à CGA que fosse considerada nula e de nenhum efeito a passagem do A. à situação de reforma em 23.JUN.92;
e) Em 01.JAN.01, o A. apresentou-se ao serviço no QG/RML;
f) Na presente Acção Administrativa Comum, instaurada pelo A., ora Recorrente J… contra o R., ora Recorrido Estado Maior do Exército, é formulado o seguinte pedido:
- A condenação do R. no pagamento da quantia de € 7 816,90, a título indemnizatório, acrescida de juros de mora à taxa legal, contados a partir da citação até integral pagamento;
g) Em JUN.01, foram processados pelo CHAT/EME os vencimentos devidos ao A. referentes ao período compreendido entre JUN.92 e DEZ.00, com omissão do subsídio de refeição;
h) O subsídio de refeição, reclamado pelo A., correspondente àquele período de tempo perfaz o montante de € 7 816,90; e
i) A PI respeitante à presente acção foi remetida a tribunal, por correio, sob registo, no dia 10.OUT.05.
III-2. Matéria de direito
Como atrás se deixou dito, constitui objecto do presente recurso jurisdicional, a determinação da forma de processo correspondente ao pedido formulado e, no caso de não ter sido utilizada a forma de processo adequada, qual a respectiva consequência jurídica.
A sentença recorrida julgou verificada a inidoneidade do meio processual utilizado, por falta de adequação da forma processual utilizada com referência ao fim pretendido, consubstanciado na pretensão processualmente formulada, tendo, perante a consideração de que o uso de meio processual errado constitui uma excepção dilatória inominada, concluído pela absolvição da instância do R., aqui Recorrido.
É a seguinte a fundamentação da sentença proferida pelo Tribunal a quo:
“(...)
A entidade demandada suscitou a questão de o A., para fazer valer o seu direito, haver utilizado meio processual impróprio, já que o correcto seria a acção administrativa especial de pretensão conexa com actos administrativos, dado a sua situação jurídica ter sido definida pelo acto de processamento de vencimentos praticado em Junho de 2001.
O A., apresentou articulado no qual respondeu à nulidade suscitada pela entidade demandada, tendo referido que o Tribunal, se assim o entender, pode convolar o processo para a forma de processo adequada.
O erro na forma de processo ocorre sempre que a forma processual escolhida não corresponde à natureza ou valor da acção, e constitui nulidade de conhecimento oficioso (artigos 199.º e 202.º do CPC).
Por outro lado, a sua verificação afere-se pelo pedido ou pretensão que o autor pretende obter do tribunal com recurso à acção, que mais não é do que o efeito jurídico, a finalidade ou resultado que visa alcançar com a mesma (artigo 498.º, n.º 3 do CPC).
Acresce que o pedido constitui vinculação temática para o tribunal, pois é dentro dele que este se move (artigo 668.º, n.º1, alínea e) do CPC).
Isto posto, passemos a apreciar o caso sub judice.
O A. pede a condenação do réu no pagamento da quantia de 7.816,90 € a título de subsídio de refeição que entende ser devido desde o dia 23 de Junho de 1992 até 31 de Dezembro de 2000.
Fundou tal pretensão na circunstância de, em Junho de 2001, quando lhe foram abonados os vencimentos respeitantes às datas supra referidas, não ter sido processada a quantia respeitante ao subsídio de refeição que sustenta ser-lhe devida.
Dispõe o artigo 37.º, n.º 1 do CPTA que “seguem a forma da acção administrativa comum os processos que tenham por objecto litígios cuja apreciação se inscreva no âmbito da jurisdição administrativa e que, nem neste Código nem em legislação avulsa, sejam objecto de regulação especial”.
Ou seja, resulta do disposto neste preceito legal que a acção administrativa comum é o processo comum do contencioso administrativo.
Assim sendo, seguem esta forma processual todos os processos em que não seja formulada qualquer pretensão para a qual o CPTA tenha previsto um específico modelo de tramitação. É que, para além da acção administrativa comum, prevê aquele diploma legal outras formas de processo, designadamente a acção administrativa especial e os processos urgentes.
Resulta do teor do pedido formulado pelo A. que o mesmo pretende obter do tribunal uma sentença condenatória dirigida contra a Administração, situação abrangida no n.º 2 do artigo 37.º do CPTA.
Contudo, preceitua ainda o nº 2 do artigo 38 do mesmo corpo legislativo que “…a acção administrativa comum não pode ser utilizada para obter o efeito que resultaria da anulação do acto impugnável.”
O acto em questão foi praticado em Junho de 2001 (o A. não precisa, com mais rigor, a respectiva data) não tendo o referido sujeito processual reagido contra o mencionado acto administrativo.
Por outro lado, “dentro das acções de condenação … há, assim, que distinguir, consoante se pretende ou não a emissão de um acto administrativo. Só na segunda alternativa é que deve ser utilizada a acção administrativa comum; caso contrário, o processo há-se seguir a forma da acção administrativa especial”
Ora, o pedido formulado pelo A. envolve a condenação da Administração à prática de um acto administrativo, o qual consiste no acto de pagamento ao A. do subsídio de refeição entre o dia 23 de Junho de 1992 e o dia 31 de Dezembro de 2000.
Assim sendo, forçoso é concluir que os presentes autos deveriam seguir a forma da acção administrativa especial de condenação à prática de acto devido, prevista nos artigos 66.º e seguintes do CPTA. É que, “a forma de processo escolhida pelo autor deve ser a adequada à pretensão que deduz e deve determinar-se pelo pedido que é formulado e, adjuvantemente, pela causa de pedir”.
Incorreu, pois, o autor no invocado erro na forma de processo.
Nos termos do artigo 199.º do CPC, as consequências daí resultantes poderão divergir consoante se possam ou não aproveitar os actos já praticados, tendo em vista as garantias do réu: se da errada forma processual resultar diminuição das garantias deste, deverão anular-se todos os actos posteriores; caso contrário anular-se-á apenas os que não possam ser aproveitados, praticando-se os necessários para que o processo se aproxime da forma estabelecida na lei.
Contudo, importa analisar se ao aproveitamento dos actos já praticados obsta a inimpugnabilidade do acto de processamento de vencimentos.
A resposta a tal questão só pode ser positiva, dado que o acto mencionado foi praticado em Junho de 2001 – altura em que se encontrava ainda em vigor a L.P.T.A.- corpo legislativo que na alínea b) do nº 1 do art. 28º prescrevia deverem ser os recursos contenciosos de anulação de actos anuláveis interpostos no prazo de 2 meses.
Na medida em que o A. entende que o acto supra referido padece de vício de violação de lei, mormente por contradição com o art. 50º do D.L. 100/99, de 31 de Março e art. 15º do D.L. 503/99, de 2 de Novembro, tal acto seria meramente anulável, pelo que, quando o A. lançou mão da presente acção administrativa comum – a p.i. foi remetida a Tribunal, por correio registado, no dia 10 de Outubro de 2005 – já o mencionado prazo se encontrava, há muito, esgotado, pelo que é necessário concluir que obsta à convolação o decurso do aludido lapso de tempo.
O que o legislador pretendeu não foi mais do que evitar que fosse utilizado um meio processual que pode ser usado a todo o tempo, como forma de obviar a uma falha de emprego de outro meio que será sempre o mais adequado e eficaz para a resolução de um determinado litígio.
Assim, configurando o carácter complementar da acção administrativa comum, esta não poderá ser aqui utilizada, porque se pretende obter o mesmo efeito que resultaria da anulação do acto inimpugnável em apreço.
Em face do exposto, julga-se verificada a excepção dilatória de erro na forma de processo e, dado à convolação em outra forma processual obstar a inimpugnabilidade do acto, absolve-se a entidade demandada da instância. – cfr. alínea b) do art. 494º, art. 495 e nº 2 do art. 493º do C.P.C. ex vi art. 1º do C.P.T.A..
(...)”.
Contra tal entendimento insurge-se o Recorrente, alegando, em síntese, que, pedindo-se na acção a condenação do réu ao pagamento da quantia de € 7.816,90, a título de subsídio de refeição, o que está em causa é, tão só, o cumprimento de deveres obrigacionais, por parte da administração, não havendo qualquer acto administrativo a impugnar ou que accionar a administração para a prática do acto devido, pois este já existe.
Vejamos se assiste razão ao Recorrente.
A propósito das formas de processo no novo contencioso administrativo, escreve MÁRIO AROSO DE ALMEIDA, in “O Novo Regime do Processo nos Tribunais Administrativos”, a pp. 75 que: “O campo de aplicação de cada forma de processo é estabelecido pela lei por referência aos diferentes tipos de pretensões que podem ser deduzidos em juízo. É assim que o CPTA faz corresponder a certos tipos de pretensões certas formas de processo, dizendo qual o modelo de tramitação que deve ser seguido em cada processo, consoante o tipo de pretensões que nele seja deduzido.”
Do mesmo modo, como escreve ALBERTO DOS REIS, in CPC Anotado, Vol II, 3ª Ed., pp. 288 e segs., “(...) para se saber qual a forma de processo a utilizar, em cada caso concreto, é através da petição inicial, pois que nesta é que o autor formula o seu pedido e o pedido enunciado pelo autor é que designa o fim a que o processo se destina. A questão da propriedade ou impropriedade do processo especial é uma questão, pura e simples, de ajustamento do pedido da acção à finalidade para a qual a lei criou o respectivo processo.
Há que atender ao pedido formulado pelo autor e pô-lo em equação com o fim a que segundo a lei, o processo especial se destina. Se os fins coincidem (o fim concretamente visado pelo autor e o fim abstractamente figurado pela lei), a aplicação é correcta.”
Em matéria de formas de processo e no que se refere aos processos principais, o novo contencioso administrativo contempla as seguintes formas de processo:
a) A acção administrativa comum ( Cfr. artºs 37 e segs.);
b) A acção administrativa especial (Cfr. artºs 46º e segs.);
c) O contencioso eleitoral (Cfr. artºs 97º e segs.);
d) O contencioso pré-contratual (Cfr. artºs 100º e segs.); e
e) Os processos de Intimação para a prestação de informações, consulta de processos ou passagem de certidões e para a protecção de direitos, liberdades e garantias (Cfr. artºs 104º e segs.).
Assim, confrontando estas diversas formas de processo, temos que, por exemplo, a acção administrativa comum corresponde ao contencioso das acções de responsabilidade civil e sobre contratos.
Por outro lado, a acção administrativa especial respeita aos processos de impugnação de actos administrativos e de normas regulamentares.
Com efeito, dispõe o artº 46º do CPTA, referente ao objecto da acção administrativa especial que:
“Artº 46º
(Objecto)
1 – Seguem a forma da acção administrativa especial, com a tramitação regulada no capítulo III do presente título, os processos cujo objecto sejam pretensões emergentes da prática ou omissão ilegal de actos administrativos, bem como de normas que tenham ou devessem ter sido emitidas ao abrigo de disposições de direito administrativo.
2 – Nos processos referidos no número anterior podem ser formulados os seguintes pedidos principais:
a) Anulação de um acto administrativo ou declaração da sua nulidade ou inexistência jurídica;
b) Condenação à prática de um acto administrativo legalmente devido;
c) Declaração da ilegalidade de uma norma emitida ao abrigo de disposições de direito administrativo;
d) Declaração da ilegalidade da não emanação de uma norma que devesse ter sido emitida ao abrigo de disposições de direito administrativo.
3 – (...)”
Artº 47º
(Cumulação de pedidos)
1 – Com qualquer dos pedidos principais enunciados no n.o 2 do artigo anterior podem ser cumulados outros que com aqueles apresentem uma relação material de conexão, segundo o disposto no artigo 4.o e, designadamente, o pedido de condenação da Administração à reparação dos danos resultantes da actuação ou omissão administrativa ilegal.
2 – O pedido de anulação ou de declaração de nulidade ou inexistência de um acto administrativo pode ser nomeadamente cumulado com:
a) O pedido de condenação à prática do acto administrativo devido, em substituição, total ou parcial, do acto praticado;
b) O pedido de condenação da Administração à adopção dos actos e operações necessários para reconstituir a situação que existiria se o acto anulado não tivesse sido praticado e dar cumprimento aos deveres que ela não tenha cumprido com fundamento no acto impugnado;
c) O pedido de anulação ou declaração de nulidade do contrato em cujo procedimento de formação se integrava o acto impugnado;
d) Outros pedidos relacionados com a execução do contrato, quando o acto impugnado seja relativo a essa execução.
3 – A não formulação dos pedidos cumulativos mencionados no número anterior não preclude a possibilidade de as mesmas pretensões serem accionadas no âmbito do processo de execução da sentença de anulação.
4 – (...)”..
Em contraponto com o objecto da acção administrativa especial, o objecto da acção administrativa comum encontra-se enunciado pelo artº 37º do mesmo Código.
Com efeito estabelece o artº 37º do CPTA que:
“Artº 37º
(Objecto)
1 – Seguem a forma da acção administrativa comum os processos que tenham por objecto litígios cuja apreciação se inscreva no âmbito da jurisdição administrativa e que, nem neste Código nem em legislação avulsa, sejam objecto de regulação especial.
2 – Seguem, designadamente, a forma da acção administrativa comum os processos que tenham por objecto litígios relativos a:
a) Reconhecimento de situações jurídicas subjectivas directamente decorrentes de normas jurídico-administrativas ou de actos jurídicos praticados ao abrigo de disposições de direito administrativo;
b) Reconhecimento de qualidades ou do preenchimento de condições;
c) Condenação à adopção ou abstenção de comportamentos, designadamente a condenação da Administração à não emissão de um acto administrativo, quando seja provável a emissão de um acto lesivo;
d) Condenação da Administração à adopção das condutas necessárias ao restabelecimento de direitos ou interesses violados;
e) Condenação da Administração ao cumprimento de deveres de prestar que directamente decorram de normas jurídico-administrativas e não envolvam a emissão de um acto administrativo impugnável, ou que tenham sido constituídos por actos jurídicos praticados ao abrigo de disposições de direito administrativo, e que podem ter por objecto o pagamento de uma quantia, a entrega de uma coisa ou a prestação de um facto;
f) Responsabilidade civil das pessoas colectivas, bem como dos titulares dos seus órgãos, funcionários ou agentes, incluindo acções de regresso;
g) Condenação ao pagamento de indemnizações decorrentes da imposição de sacrifícios por razões de interesse público;
h) Interpretação, validade ou execução de contratos;
i) Enriquecimento sem causa;
j) Relações jurídicas entre entidades administrativas.
3 – (...)”.
A propósito da delimitação entre estas duas formas de processo refere, ainda, MÁRIO AROSO DE ALMEIDA, in “O Novo Regime do Processo nos Tribunais Administrativos”, a pp. 78, que:
“Pode dizer-se, em termos genéricos, que a nova contraposição que o CPTA estabelece entre as formas da acção administrativa comum e da acção administrativa especial assenta no critério de saber se o processo diz ou não respeito ao exercício de poderes de autoridade por parte da Administração. (...) Com efeito, determina o artº 46º que seguem a forma da acção administrativa especial os processos impugnatórios dirigidos à remoção de actos de autoridade praticados pela Administração (actos administrativos ou normas regulamentares) bem como os processos dirigidos à condenação da Administração à emissão desses actos de autoridade (actos administrativos ou normas regulamentares). Nos restantes casos, ou seja, sempre que nele não sejam deduzidos estes tipos específicos de pretensões, o processo deve ser tramitado segundo a forma da acção administrativa comum (cfr. artigo 37º).”
Ora, no caso dos autos, o A., ora Recorrente, utilizou a forma de processo acção administrativa comum, nela tendo deduzido o seguinte pedido:
- A condenação do R. no pagamento da quantia de € 7 816,90, a título indemnizatório, acrescida de juros de mora à taxa legal, contados a partir da citação até integral pagamento.
Fundamenta tal pedido na circunstância de não lhe ter sido efectuado qualquer pagamento, a título de subsídio de refeição, entre JUN.92 e JAN.01, sendo certo que em JUN.01 lhe foram processados os vencimentos com relação àquele período de tempo, com omissão desse subsídio, em virtude de lhe ter sido considerada sem efeito a passagem à reforma em 23.JUN.92 e ter sido autorizado a voltar ao activo, tendo-se apresentado ao serviço em 01.JAN.01.
O pedido formulado pelo A., ora Recorrente, consubstancia-se, pois, no reconhecimento do direito ao subsídio de refeição durante o período, atrás identificado, e na condenação do R. no pagamento do respectivo montante, acrescida dos juros legais, com referência ao qual lhe foi processado o respectivo vencimento, sendo certo que este processamento de vencimentos foi efectuado, com relação ao esse período de tempo de uma só vez, em JUN.01, em função de ter sido considerada sem efeito a sua passagem à reforma em 23.JUN.92 e ter sido autorizado a voltar ao activo, tendo-se apresentado ao serviço em 01.JAN.01.
No acto de processamento dos mencionados vencimentos foi omitido o subsídio de refeição respeitante ao período de tempo com relação ao qual foram processados os vencimentos.
A sentença recorrida é do entendimento que o pedido formulado pelo A. envolve a condenação da Administração à prática de um acto administrativo, o qual consiste no acto de pagamento ao A. do subsídio de refeição entre o dia 23 de Junho de 1992 e o dia 31 de Dezembro de 2000, tendo concluído no sentido de que os presentes autos deveriam seguir a forma da acção administrativa especial de condenação à prática de acto devido, prevista nos artigos 66.º e seguintes do CPTA.
Acontece que, da factualidade dada por assente nos autos não resulta que a entidade processadora dos vencimentos, em questão, alguma vez tenha sido chamada a pronunciar-se sobre a pretensão ora formulada pelo A., ou seja a emitir pronúncia sobre o reconhecimento (deferimento da pretensão) ou a negar (indeferimento da pretensão) o direito ao subsídio de refeição cujo reconhecimento e subsequente condenação de pagamento vem peticionado.
No caso dos autos, subjacente ao pedido de reconhecimento de direito e de condenação de pagamento, em referência, não foi assim prolatado qualquer acto administrativo susceptível de impugnação judicial, em ordem a poder ser exigida à Administração, em acção administrativa especial, a prolação do acto administrativo devido em substituição do praticado.
A este propósito, refere-se no Ac. do TCA de 15.JUN.00, in Rec. nº 02376/99, que:
“1. Os actos de processamento de vencimentos ou abonos não constituem simples operações materiais e sim autênticos actos administrativos, individuais e concretos, susceptíveis de se consolidarem na ordem jurídica se não forem atempadamente impugnados graciosa ou contenciosamente;
2. Esta tese está, contudo, subordinada a um duplo pressuposto: (i) que o acto se consubstancie numa definição voluntária da Administração - que não numa pura omissão -, definidora de uma situação jurídica de forma autoritária e unilateral; (ii) que a comunicação do acto ao interessado se faça de uma forma adequada, tal como é constitucionalmente exigido, de modo a permitir uma eficaz impugnação;
3. Não resultando dos autos que o actos que processaram os vencimentos da recorrente, e, no qual foram omitidos os abonos relativos às diferenças de vencimentos e diuturnidade, se consubstanciaram em decisões voluntárias da Administração no sentido de serem negados à recorrente aqueles abonos, não se formaram "casos decididos" sobre tais omissões;
4. O indeferimento tácito não é um verdadeiro acto administrativo, nem mesmo um acto administrativo ficto, mas uma ficção criada pelo legislador com exclusivas finalidades adjectivas. Equivale isto a dizer que o silêncio da instância decisória competente para sobre a pretensão do particular se pronunciar, gera o seu indeferimento, rectius, a faculdade de o interessado presumir indeferida tal pretensão para efeitos de exercício do respectivo meio de impugnação;
5. E não sendo o indeferimento tácito um verdadeiro acto administrativo também não se poderá formar sobre a presunção de indeferimento "caso decidido", uma vez que não tendo havido decisão também não poderá haver "caso decidido".
6. (...) o indeferimento tácito é insusceptível de se poder configurar como acto administrativo confirmativo de um indeferimento tácito anterior;
(...)”.
(No mesmo sentido podem, ainda, apontar-se os Acs. do STA de 07.MAR.91, in Rec. 38 355; de 27.JAN.94, in Rec. nº 32 482; e do TCA de 18.NOV.04, in Rec. nº 01253/98, de 10.ABR.03, in Rec. nº 11060, de 30.OUT.03, in Rec. nº 06157/02 e de 25.JAN.07, in Rec. nº 05984/02).
Assim sendo, ao pedido deduzido pelo A., ora Recorrente, corresponde a forma de processo utilizada – a acção administrativa comum, regulado no CPTA, sob os artºs 37º e segs..
Deste modo, tendo o A., aqui Recorrente, deitado mão da forma de processo acção administrativa comum, quando ao pedido formulado corresponde essa forma de processo, não há erro na forma de processo ou impropriedade do meio processual empregue.
Procedem, deste modo, as conclusões de recurso, impondo-se, em consequência, a revogação da decisão impugnada, e a baixa do processo ao tribunal a quo, para ulterior tramitação processual.
IV- DECISÃO
Termos em que acordam os juízes da Secção do Contencioso Administrativo do TCAN em conceder provimento ao recurso jurisdicional e, em consequência, revogar a decisão recorrida e ordenar a baixa do processo ao tribunal de 1ª instância para ulterior tramitação processual.
Custas pelo Recorrido.
Porto, 11 de Outubro de 2007
Ass. José Luís Paulo Escudeiro
Ass. Ana Paula Soares Leite Martins Portela
Ass. José Augusto Araújo Veloso |
