| Decisão Texto Integral: | Acordam em conferência na Secção de Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Norte:
Relatório
A… & Cª Lda. – sociedade titular do estabelecimento de ensino particular Externato …., com sede na rua Silva Tapada, nº…, no Porto – vem interpor recurso jurisdicional da sentença proferida pelo Tribunal Administrativo e Fiscal do Porto – datada de 11 de Maio de 2005 – que – no âmbito do processo cautelar – suspendeu a eficácia, até ao final do ano lectivo então em curso – 2004/2005 - do acto administrativo praticado pelo Secretário de Estado Adjunto e da Administração Educativa (SEAE) que indeferiu tacitamente o recurso hierárquico interposto do despacho de 23 de Agosto de 2004 do Director de Educação do Norte (DREN) – proferido no processo administrativo para verificação dos pressupostos do paralelismo pedagógico do ensino secundário regular e recorrente – que determinou o cancelamento do paralelismo pedagógico atribuído ao Externato ….
Formula – culminando as suas alegações – as seguintes conclusões que se reproduzem:
A) A recorrente, entidade titular do estabelecimento de ensino particular “Externato …”, intentou a providência cautelar dos autos com a finalidade de obter a suspensão de eficácia do acto administrativo praticado pelo Secretário de Estado Adjunto e da Administração Educativa que indeferiu tacitamente o recurso hierárquico interposto do despacho de 23.08.2004, proferido pelo Director Regional de Educação do Norte no processo para verificação dos pressupostos do paralelismo pedagógico do ensino secundário regular e recorrente, determinando o cancelamento do paralelismo pedagógico atribuído, com fundamento no disposto no n.º 4 do Despacho n.º 39/SERE/88;
B) A douta sentença proferida nos autos julgou procedente o pedido de suspensão de eficácia do acto administrativo supra referido, mas apenas até ao final do ano lectivo em curso (2004/2005);
C) A sujeição da suspensão de eficácia a um termo, ao invés de contribuir para a correcta ponderação dos interesses em presença, prejudica essa ponderação, retirando todo e qualquer efeito útil no que à esfera da recorrente respeita, quer no âmbito da presente providência de suspensão de eficácia, quer relativamente à decisão que venha a ser proferida na acção principal, afinal o fundamento primeiro da tutela cautelar, o que justifica a interposição do presente recurso;
D) Desde logo, justifica-se um pedido de esclarecimento da sentença, o qual deverá ser feito pelo Excelentíssimo Juiz a quo, uma vez que a expressão “fim do ano lectivo em curso (2004-2005)” não está devidamente clarificada;
E) Por outro lado, ao determinar o termo, a sentença contradiz o efeito que resultaria da suspensão de eficácia decretada, limitando-se apenas a salvaguardar, em parte, os interesses dos alunos os quais não estão na totalidade salvaguardados, mas afastando em absoluto a protecção dos interesses da recorrente, que sofrerão prejuízos consumados ou, pelo menos, de difícil reparação, prejuízos esses que culminam com a própria situação de falência da recorrente;
F) É que, estando a suspensão de eficácia sujeita a termo, tudo se passará como se não houvesse suspensão de eficácia, uma vez que, se a partir do dia 25 de Junho de 2005 a recorrente já não dispuser de paralelismo pedagógico, terá de informar todos os interessados em frequentar a escola de tal facto, ou seja, quer os alunos que já integram a escola, quer aqueles que farão a matrícula pela primeira vez;
G) E, como foi demonstrado e provado nos autos, os alunos do ensino secundário, que estão numa fase importante dos seus estudos prévia ao ingresso na Universidade na grande maioria dos casos, confrontados com o facto de o estabelecimento da recorrente não dispor de paralelismo pedagógico, vão optar por se inscrever numa escola que beneficie de paralelismo pedagógico, de modo a não terem de frequentar aulas numa escola e depois fazer os exames noutra, como acontecerá se fizerem a sua inscrição no estabelecimento explorado pela recorrente – isto se o acto de cancelamento do paralelismo pedagógico não estiver suspenso até à decisão do processo principal;
H) Por conseguinte, se à partida os interesses dos alunos estão assegurados, a verdade é que isso não se verifica, contribuindo a sentença a quo, talqualmente o acto de cancelamento, para a violação da liberdade de aprender dos alunos, razão pela qual deve esta ser revogada na parte em que sujeita a suspensão de eficácia a um termo;
I) Em relação aos interesses da própria esfera da recorrente e respectivos funcionários, não foram devidamente acautelados, porquanto, perdendo a escola os alunos que vão inevitavelmente, embora não no uso da sua liberdade constitucionalmente reconhecida, optar por escolas que beneficiem do paralelismo pedagógico, e tendo a recorrente ao seu serviço um elevado número de funcionários, entre pessoal docente e não docente, será inevitavelmente forçada a dispensá-los por não conseguir suportar os custos aos mesmos inerentes face à redução abrupta de receitas correspondentes às mensalidades dos alunos;
J) Por outro lado ainda, determinando a lei que o cancelamento do paralelismo pedagógico só pode ser ter lugar sempre no fim do ano lectivo, caso se entenda que este é o fim do último período de aulas, ou mesmo que se entenda que abrange ainda o período de matrículas, a verdade é que o acto de cancelamento do paralelismo pedagógico (em primeiro grau) foi proferido em 23.08.2004 e notificado à ora recorrente em 25.08.2004 – muito depois portanto do fim do último período de aulas e igualmente do fim do prazo de matrícula ou da sua renovação;
K) Por conseguinte, com base nestes fundamentos, este padece do vício de violação do conteúdo essencial do direito fundamental da liberdade de aprender e ensinar constitucionalmente protegida, uma vez que, por um lado, determina, para além do que permite a lei, a impossibilidade de a recorrente exercer a sua actividade de exploração da escola nos termos que lhe são reconhecidos pela Constituição, mas também do vicio de violação de lei por carência de base legal uma vez que a lei apenas permite a prática do acto em determinado momento temporal e não noutro;
L) Do mesmo modo, o que agrava a ilegalidade do termo, a existência deste não salvaguarda em maior ou menor medida qualquer interesse público que possa aqui ser chamado à colação, interesses públicos esses cuja protecção estará do mesmo modo assegurada se o acto estiver suspenso até que seja proferida decisão no processo principal;
M) Em relação a estes, e salvo o devido respeito, o Juiz a quo fez uma errónea interpretação do modo como é feita a ponderação de interesses em presença: ainda que se aceite que o acto de cancelamento do paralelismo pedagógico não é intempestivo em relação à norma habilitante, configurando o mesmo uma sanção disciplinar imposta à recorrente, ou, por outro lado, uma medida de aplicação imediata de manifestação da falta de “confiança” do Estado em determinadas entidades para puderem desenvolver determinado tipo de actividades, a verdade é que não se verifica qualquer urgência ou imediata necessidade na sua efectiva aplicação, podendo a mesma aguardar pela decisão que venha a ser proferida no âmbito da acção principal;
N) Por outro lado, há que considerar o facto de o Tribunal estar, de certa forma, a substituir-se à Administração e ao requerido, o qual não fixou na decisão de cancelamento do paralelismo pedagógico a data a partir da qual produziria efeitos a decisão de cancelamento, tendo-se limitado a decretar este sem mais;
O) Verificando-se esta falha, o que se apura agora é que o Tribunal, ao substituir-se assim à Administração fixando a data a partir da qual o acto produz efeitos, está a complementar o acto administrativo de cancelamento, corrigindo a falha existente, o que claramente extravasa as suas competências jurisdicionais;
P) Por fim, a recorrente entende que a sentença a quo deveria ter decretado a providência cautelar ao abrigo da al. a) do n.º 1 do artigo 120.º do CPTA, com fundamento na evidente procedência da acção principal e no carácter manifesto do acto impugnado;
Q) Com efeito, caso o Meritíssimo Juiz a quo tenha entendido que o fim do ano lectivo corresponde ao fim do 3.º período de aulas, isto é, terminando em Junho de 2005, então isso significa que em 2003/2004 o ano lectivo terminou também em Junho de 2004, tendo de se concluir a partir daí que o acto que determina o cancelamento é intempestivo em relação à norma habilitante;
R) Assim, deverá a sentença a quo ser alterada, determinando-se a suspensão de eficácia do acto de cancelamento, pelo menos até que seja proferida decisão no processo principal, ao abrigo da al. a) do n.º 1 do artigo 120.º do CPTA, com fundamento no carácter evidente da procedência da acção principal;
S) Do mesmo modo, outro vicio há cuja existência é por demais evidente, consubstanciado em erro nos pressupostos de facto, causado pela circunstância de o acto em crise desconsiderar sucessivamente determinada matéria de facto, insistindo numa decisão que assenta em pressupostos reconhecidamente inexistentes;
T) O Juiz a quo fez o seu juízo sobre o acto de cancelamento, tendo considerado que o mesmo está – se outros vícios não existirem também – pelo menos inquinado do vício de erro nos pressupostos de facto;
U) E, tendo reconhecido este vício cuja existência é por demais evidente, o mesmo é dizer, tendo detectado o carácter manifestamente ilegal do acto de cancelamento, e a mais que evidente procedência da acção principal, pelo menos no que respeita à anulação do acto com base neste vicio, a única decisão lógica e legal a tomar seria a de a suspensão de eficácia ser decretada ao abrigo da al. a) do n.º 1 do artigo 120.º do CPTA e não, como erradamente fez o Juiz a quo, ser a mesma decretada ao abrigo da al. b) do mesmo preceito;
V) Por conseguinte, e também com base nestes argumentos, deverá a sentença ser alterada, determinando-se a suspensão de eficácia do acto de cancelamento, pelo menos até que seja proferida decisão no processo principal, ao abrigo da al. a) do n.º 1 do artigo 120.º do CPTA, com fundamento no carácter evidente da procedência da acção principal (anulação do acto de cancelamento por erro nos pressupostos de facto);
W) Por último, cumpre ainda dizer que não pode aplicar-se no presente caso o princípio do aproveitamento do acto administrativo, porquanto o mesmo apenas poderá ter lugar quando o acto em crise padecer de vícios formais, o que não é o caso do acto de cancelamento que padece de vícios que o afectam na sua substância.
Termina pedindo a este tribunal central que revogue a sentença recorrida no tocante à suspensão de eficácia do cancelamento do paralelismo pedagógico apenas até ao fim do ano lectivo em curso – 2004/2005 – e determine tal suspensão até ser proferida decisão na acção principal, e ainda que altere a mesma sentença – por errada interpretação e aplicação das alíneas a) e b) do nº1 do artigo 120º do CPTA – determinando a suspensão de eficácia em causa apenas ao abrigo da alínea a) do nº1 do artigo 120º do CPTA.
A entidade aqui recorrida – SEAE – apresentou contra-alegações nas quais milita pela manutenção da sentença em crise nos seus precisos termos.
O Ministério Público - junto deste tribunal central – emitiu parecer no sentido do não provimento do recurso jurisdicional.
A instância mantém-se válida e regular.
De Facto
São os seguintes os factos fixados na sentença recorrida:
1) A autora é a entidade titular do estabelecimento de ensino particular “Externato …”, no Porto;
2) Por despacho do Director de Educação de 23/8/2004, exarado na INFORMAÇÃO/PROPOSTA Nº 354/20004, de 20/8/2004, foi cancelado o paralelismo pedagógico atribuído ao “Externato …” quanto ao ensino regular e recorrente – cfr. doc de fls. 37 e ss que aqui se dá por integralmente reproduzido;
3) Na supramencionada INFORMAÇÃO/PROPOSTA Nº 354/20004, refere-se o Despacho 39/SERE/88, designadamente o constante no seu já referido nº 4, fazendo alusão a que nele não se encontra prevista qualquer situação de retirada temporária do paralelismo pedagógico, mas sim de cancelamento do regime de paralelismo pedagógico, donde resulta, segundo a informação que a decisão a proferir deverá ser não a retirada temporária do paralelismo pedagógico, mas sim o cancelamento desse regime, ficando impossibilitada a sua concessão no ano lectivo seguinte àquele em que for determinado o cancelamento;
4) Por ofício nº 04/440/DO/AJ02/DREN de 23/8/2004, o ora requerente foi notificado do despacho referido em B) – cfr. doc. de fls. 36;
5) Em INFORMAÇÃO N°75-SEAE/FL/2004, de 9 de Julho de 2004, constante de fls. 41 a 45 que aqui se dá por reproduzida, pode ler-se: “(…)propõe seja exarado na mencionada Informação no 19/ JlA/2.004 despacho de informação concordância, devolvendo-se ao Senhor DREN a competência. para decidir a retirada do paralelismo pedagógico ao Externato …, nos termos e com os fundamentos constantes do Relatório do Processo Administrativo nº 10.06/07/03 e daquela Informação”;
6) Em Informação nº 19/JLAI2004 de 2/7/2004, da Inspecção-Geral da Educação, Em conclusão, propõe-se: “ a) A retirada temporária do paralelismo pedagógico do Ensino Secundário (regular e recorrente) do Externato …, a partir do ano lectivo de 2004-2005, com efeitos impeditivos da sua concessão, até ao final do ano lectivo de 2005-2006;b) A devolução por Sua Excelência o Secretário de Estado da Administração Educativa da competência para decidir a retirada do paralelismo pedagógico proposta em a) ao Senhor Director Regional de Educação do Norte.”
7) No âmbito do ‘PROCESSO Nº GTI 877/03-04 -PROCEDIMENTO ‘ADMINISTRATIVO DE VERIFICAÇÃO DOS REQUISITO DO PARALELISMO PEDAGÓGICO NO EXTERNATO …, PORTO, em relatório final datado de 17 de Junho de 2004 junto aos autos a fls. 46 a 113 que aqui se dá por integralmente reproduzido, “propõe-se nos termos do nº 4 e 4.1. do Despacho nº 39/SERE/88 de 12 de Setembro, a retirada, temporária, do paralelismo pedagógico do Ensino Secundário (regular) e do Ensino Secundário Recorrente, ambos do Externato … a partir do ano lectivo 2004/05, com efeitos impeditivos da sua concessão até ao final do ano lectivo 2005/06”
8) Por despacho de 11/10/2004 do Director Regional da DREN exarado em Informação/Proposta nº 777, de 11/10/2004 de fls. 115 a 123 dos autos que aqui se dá por integralmente reproduzida foram aprovadas as instalações e as lotações propostas;
9) Através de ofício refª nº 04/440/DO/AJ02/DREN de 18/10/2004, foi comunicado ao ora requerente o despacho referido em F);
10) Em 28 de Outubro de 2004 de 2004, o ora Requerente deu entrada, nos Serviços da Ministério da Educação de um requerimento com alegações supervenientes no recurso hierárquico necessário interposto em 15/9/2004- cfr. . documento, de fls 124 a 134 dos autos no qual o ora requerente solicita sejam ponderados em sede de recurso hierárquico elementos novos relativos a instalações, equipamento e material didáctico constantes da Informação/Proposta nº 777;
11) As infracções apontadas no processo Nº GTI 877/03-04 instaurado para verificação dos requisitos do paralelismo pedagógico, desencadeado na sequência do procedimento de inquérito nº DRN-066/03-INQ, reportam-se aos anos lectivos 2000/2001 e 2001/2002, que também deu origem ao Processo disciplinar nº DRN-077/04-DIS instaurado contra a entidade titular do externato (A… & Companhia, Lda); Processo disciplinar nº DRN-272/03-DIS(s) instaurado contra a Directora pedagógica do Externato e Processo disciplinar nº DRN-062/04-DIS instaurado contra o Director pedagógico do Externato – cfr. doc de fls 46 e ss e apenso aos autos;
12) Por ofício 04/440/DO/AJ02/DREN do Director Regional da Educação do Norte a DREN informa que “é entendimento da Inspecção-Geral da Educação, com o qual concordamos, que, nas situações de inexistência de paralelismo pedagógico, não é legalmente possível o funcionamento do ensino secundário recorrente por unidades capitalizáveis. Tal entendimento advém do facto de esse regime exigir, necessariamente, o funcionamento em regime de paralelismo pedagógico, ou seja, a não dependência de uma escola pública no que respeita à avaliação de conhecimentos, atendendo-se à especificidade dos processos avaliativos que certificam a capitalização das numerosas unidades que constituem os planos de estudo. Não se encontra legalmente estabelecido, nem tal seria possível, qualquer procedimento de validação por uma escola pública dos resultados obtidos pelos alunos, contrariamente ao que acontece com o ensino recorrente regular. Também quanto aos novos cursos do ensino secundário recorrente, aprovados pela Portaria nº 550-E/2004, de 21/05, não existe qualquer mecanismo legalmente aprovado que permita a validação dos resultados obtidos pelos alunos dos estabelecimentos de ensino particular e cooperativo que não possuam paralelismo pedagógico” - cfr. doc de fls. 135 e 136;
13) O recurso hierárquico interposto pelo ora requerente não foi objecto de apreciação;
14) O Externato teve inscritos nos anos lectivos 2003/2004 e 2004/2005, no ensino secundário, 147 e 116 alunos, respectivamente bem como, no ensino secundário recorrente, 51 e 30 alunos, respectivamente – cfr. doc de fls 137 a 149;
15) O Externato tem no quadro de pessoal relativo ao ano lectivo 2004/2005, 15 elementos não docentes, 7 docentes e 35 docentes em regime de prestação de serviços- cfr. doc de fls 137 a 149;
16) O presente meio cautelar deu entrada em juízo em 9 de Fevereiro de 2005;
17) Conteúdo dos documentos juntos a folhas 540 e 541 dos autos – dados por reproduzidos.
De Direito
I. Cumpre apreciar agora as questões colocadas pela sociedade recorrente, o que deverá ser efectuado dentro das balizas estabelecidas, para o efeito, pela lei processual aplicável – ver artigos 660º nº2, 664º, 684º nº3 e nº4, e 690º nº1, todos do CPC, aplicáveis “ex vi” 140º do CPTA, e ainda artigo 149º do CPTA, a propósito do qual são tidas em conta as considerações interpretativas tecidas pelo Professor Vieira de Andrade in A Justiça Administrativa (Lições), 6ª edição, páginas 420 e seguintes.
II. São essencialmente duas as questões colocadas neste recurso jurisdicional:
1) Saber se o termo fixado na sentença recorrida – até ao final do ano lectivo em curso (2004/2005) - retira todo o efeito útil da decretada suspensão de eficácia na esfera de interesses da recorrente e seus funcionários - limitando-se a salvaguardar, e apenas em parte, a esfera de interesses dos respectivos alunos - não salvaguarda o próprio interesse público, e acaba por ser uma indevida intromissão do tribunal na área de competência administrativa;
2) Saber se a sentença recorrida deveria ter decretado a suspensão de eficácia ao abrigo da alínea a) do nº1 do artigo 120º do CPTA, ou seja, com fundamento na evidente procedência da pretensão formulada na acção principal.
Conforme se constata, não está posto em crise o acerto da decisão de suspender a eficácia do cancelamento do paralelismo pedagógico atribuído ao estabelecimento de ensino particular Externato …, mas tão somente o acerto de sujeitar essa suspensão a termo certo, e o acerto da base legal que a fundamenta.
III. O contencioso administrativo permite que o interessado solicite ao tribunal a adopção de providência cautelar conservatória, que se mostre adequada a assegurar a utilidade da sentença a proferir no processo principal, permitindo-lhe, nomeadamente, que solicite a suspensão da eficácia de um acto administrativo – ver artigo 112º nº1 e nº2 alínea a) do CPTA.
Foi o que fez a sociedade aqui recorrente, enquanto titular do estabelecimento de ensino particular a que foi cancelado o paralelismo pedagógico que lhe havia sido atribuído.
A providência cautelar conservatória será concedida pelo tribunal quando seja evidente a procedência formulada no processo principal, designadamente por estar em causa a impugnação de acto manifestamente ilegal, de acto de aplicação de norma já anteriormente anulada ou de acto idêntico a outro já anteriormente anulado ou declarado nulo ou inexistente – artigo 120º nº1 alínea a) do CPTA – ou quando haja fundado receio da constituição de uma situação de facto consumado ou de produção de prejuízos de difícil reparação para os interesses que o requerente visa assegurar no processo principal – periculum in mora – e não seja manifesta a falta de fundamento da pretensão formulada nesse processo ou a existência de circunstâncias que obstem ao seu conhecimento de mérito – fumus boni juris- ver artigo 120º nº1 alínea b) do CPTA.
Todavia, neste último caso – alínea b) – o tribunal deverá recusar a providência conservatória quando, devidamente ponderados os interesses públicos e privados, em presença, os danos que resultariam da sua concessão se mostrem superiores àqueles que podem resultar da sua recusa, sem que possam ser evitados ou atenuados pela adopção de outras providências – ver artigo 120º nº2 do CPTA.
Como ressuma destas normas legais, para que possa ser concedida a providência cautelar ao abrigo da referida alínea a) basta que seja evidente a procedência da pretensão formulada no processo principal. Neste caso, a exigência de uma rápida reposição da legalidade dispensa qualquer outro tipo de ponderação – ver, a propósito, Mário Aroso de Almeida, in O Novo Regime do Processo nos Tribunais Administrativos, Almedina, 4ª edição, página 306, e José Carlos Vieira de Andrade, in A Justiça Administrativa (Lições), Almedina, 7ª edição, página 332.
No caso da referida alínea b) tem de verificar-se, cumulativamente, o periculum in mora e o fumus boni juris, exigindo-se ao julgador, ainda, que balize a situação pela ponderação dos interesses públicos e privados em presença: quando os danos que resultariam da concessão da providência conservatória se mostrem superiores aos que podem resultar da sua recusa, sem que possam ser evitados ou atenuados pela adopção de outras providências, ela deve ser recusada; mas quando a superioridade dos danos resultantes da sua concessão puder ser evitada ou atenuada pela adopção de outras providências, a providência conservatória deverá ser concedida, embora acompanhada dessa ou dessas outras com finalidade lenitiva.
É compreensível, pois, o interesse da recorrente em ver alterada a sentença recorrida no tocante à sua fundamentação. Efectivamente, se a providência cautelar conservatória for decretada com fundamento na alínea a) - do nº1 do artigo 120º do CPTA – não se justifica que seja submetida a termo.
A procedência desta segunda questão acarretaria, assim, a inutilidade prática da abordagem da primeira das questões enunciadas.
Por isso mesmo lhe vamos dar primazia.
IV. A recorrente alegou, em síntese, que a decisão de cancelamento em causa é manifestamente ilegal, pois que padece, nomeadamente, de erro nos pressupostos de facto – dado que assenta em pressupostos de facto inexistentes, relativos a infra-estruturas, instalações, equipamentos e material didáctico – viola a lei – o princípio da proporcionalidade (artigos 266º nº2 da CRP e 5º nº2 do CPA), e a liberdade fundamental de aprender e ensinar (artigo 43º da CRP) – e carece de base legal – artigo 133º nº1 alínea f) do CPA.
Em seu entender, há pelo menos um vício que é por demais evidente, e que até foi reconhecido pelo julgador a quo, o qual deveria ter decretado, de forma coerente, a providência conservatória ao abrigo da alínea a) do nº1 do artigo 120º do CPTA.
A respeito da ponderação dos factos provados à luz da previsão legal consagrada nessa alínea – alínea a) – diz-se na sentença recorrida que “ (…) não é possível afirmar, com elevado grau de certeza, que seja evidente a procedência da pretensão formulada ou a formular no processo principal. Assim sendo, não pode o tribunal decretar a providência baseando-se, apenas, no critério plasmado na alínea a) da norma citada”.
Mais adiante, agora ponderando os factos provados à luz da exigência do fumus boni juris exigido pela alínea b) do nº1 do artigo 120º do CPTA, diz-se na sentença recorrida que “Atenta a matéria de facto provada, o tribunal considera não ser manifesta a falta de fundamento da pretensão formulada ou a formular no processo principal, pois que, como resulta da matéria de facto apurada, pelo menos uma das vertentes das infracções detectadas – a relacionada com as instalações do Externato – foi superada, não tendo sido objecto de nova ponderação a referida componente infractora”.
É para nós claro que, destes dois passos do aresto sob apreciação crítica, não se retira a conclusão a que chegou a recorrente, ou seja, não se retira a imposição de, em nome da coerência, decretar a suspensão de eficácia do acto ao abrigo da alínea a) em referência.
Da estatuição desta norma, ilustrada pelos exemplos nela contidos, resulta que a sua aplicação só deverá ocorrer em situações de especial evidência, dito de outro modo, em situações nas quais seja manifesta, a todas as luzes, a procedência da pretensão formulada ou a formular no processo principal.
Já no requisito de fumus boni juris - exigido pela alínea b) em referência – de que não seja manifesta a falta de fundamento da pretensão formulada ou a formular no processo principal, a lei basta-se com um juízo negativo de não probabilidade para alicerçar a concessão da providência conservatória.
Significa isto, por conseguinte, que a inverificação do juízo manifestamente positivo - exigido pela alínea a) em referência - não impede, de modo algum, a emissão do juízo negativo exigido pela alínea b) em referência.
Diga-se, para além disto, que mesmo na hipótese de se constatar, neste caso concreto, ser evidente a ocorrência de erro no tocante às instalações do externato, isso não significaria, sem mais, a procedência da providência com o fundamento legal pretendido pela recorrente. Na verdade, para além desse pressuposto de facto a decisão de cancelamento tem outros: verificação de situações, graves, de desconformidade, respeitantes a (…) equipamentos, material didáctico, matrículas, avaliação, planos de estudo e regime de assiduidade dos alunos (…) – ver ponto 2 da matéria de facto provada.
Ainda segundo a recorrente, caso o julgador a quo tenha entendido que o fim do ano lectivo corresponde ao fim do terceiro período de aulas – que ela situa em Junho de 2004 - teria de concluir que a decisão de cancelamento do paralelismo pedagógico – de 23 de Agosto de 2004 - é manifestamente intempestiva em relação à norma habilitante, motivo que o deveria ter levado a decretar a suspensão de eficácia com base na alínea a) do nº1 do artigo 120º do CPTA.
A decisão de cancelamento em causa foi tomada, em 23 de Agosto de 2004, nos termos do disposto no nº4 do Despacho nº39/SERE/88 de 12 de Setembro – ver ponto 2) da matéria de facto provada.
Deste nº4 consta que o cancelamento do paralelismo pedagógico pode ser determinado antes do termo do respectivo prazo mas sempre no fim do ano lectivo.
Conforme resulta da parte expositiva da sentença recorrida, bem como do despacho em que o julgador a quo indeferiu o pedido de esclarecimento da mesma, a expressão até ao final do ano lectivo em curso foi utilizada com o sentido de até ao final das actividades escolares (de todos os níveis escolares) do ano lectivo em questão – 2004/2005.
É certo que destes autos cautelares não resulta, com suficiente segurança, qual seja essa data.
Todavia, parece seguro, e é isso que aqui importa, que o acto que decretou o cancelamento do paralelismo pedagógico foi proferido após o fim do ano lectivo – de 2003/2004 - e, por isso mesmo, afigura-se-nos que não entra em arrepio com o ordenado naquele nº4.
Esta imposição temporal, cremos, visa sobretudo a salvaguarda dos interesses dos alunos, e, neste sentido, não poderá deixar de ser entendida como uma proibição de decretar o cancelamento do paralelismo pedagógico durante o ano lectivo. O que, tudo indica, foi cumprido.
Também nesta base não resulta evidente, portanto, a procedência da pretensão formulada ou a formular no processo principal.
Concluindo: a sentença recorrida, ao não decretar a suspensão de eficácia, do cancelamento em causa, com fundamento na alínea a) do nº1 do artigo 120º do CPTA, não é susceptível da censura que lhe é dirigida pela recorrente.
V. Resta saber, agora, se o termo fixado na sentença recorrida retira todo o efeito útil da decretada suspensão de eficácia na esfera de interesses da recorrente e seus funcionários, não salvaguarda o próprio interesse público, e acaba por ser uma indevida intromissão do tribunal na área de competência administrativa.
Diga-se, desde já, que independentemente do acerto da decisão de impor um termo resolutivo à suspensão de eficácia concedida, o mero exercício desse poder nada tem a ver com intromissão do poder judicial no âmbito do poder administrativo. De facto - note-se - o tribunal a quo não impôs termo à vigência do cancelamento decidido pela entidade administrativa, limitando-se a fixá-lo à suspensão de eficácia dessa decisão. O que é bem diferente.
O julgador a quo entendeu que se verificavam in casu os pressupostos exigidos pela alínea b) do nº1 do artigo 120º do CPTA – periculum in mora e fumus boni juris – e foi em fase de ponderação dos respectivos interesses públicos e privados em causa – nº2 desse mesmo artigo - que se decidiu pela fixação de termo resolutivo à suspensão de eficácia a decretar.
Esta decisão significa que o julgador a quo entendeu - em primeiro lugar - que da concessão da suspensão de eficácia do acto de cancelamento resultariam danos superiores aos provocados pela sua recusa, e entendeu – em segundo lugar – que a fixação de termo resolutivo à suspensão de eficácia equilibraria, pelo menos, estes dois tipos de danos.
Acabou, pois, por conceder uma suspensão de eficácia a prazo – até ao final do ano lectivo 2004/2005 – importando aqui ponderar se tal decisão não conflitua com a própria finalidade da providência conservatória concedida.
A nosso ver, a resposta a esta questão terá de ser positiva.
Já referimos, e é isso que diz a lei, que a concessão das providências cautelares visa assegurar a utilidade da sentença a proferir no processo principal, e esta utilidade não pode deixar de ser, em primeiro lugar, aquela que visa proteger o requerente da providência em causa - artigo 112º nº1 do CPTA. Por isso mesmo a pediu.
No presente caso, a requerente, convencida que está da procedência da sua acção principal, pretende evitar que, com a imediata execução do acto de cancelamento do paralelismo pedagógico, se constitua uma situação de facto consumado, ou seja, se produzam prejuízos na sua esfera de interesses, bem como na dos membros da sua comunidade escolar, de tal modo que resulte infrutífera, na prática, aquela eventual procedência.
Ora, parece evidente que o julgador a quo, ao limitar temporalmente a vigência da suspensão de eficácia, acaba por desvirtuar indevidamente o escopo para o qual a lei lhe permite concedê-la. Ou seja, concede-a mais para evitar alguns prejuízos aos alunos do Externato … – os derivados da instabilidade causada pela execução da decisão do cancelamento do paralelismo pedagógico em pleno ano lectivo 2004/2005 - e mesmo aí de forma limitada no tempo, do que para assegurar a utilidade, para a requerente, da sentença a proferir no seu processo principal.
Além disso, cremos que essa mesma decisão do julgador a quo resulta intrinsecamente contaminada por contradição: concede a suspensão de eficácia até ao final do ano lectivo 2004/2005 porque entende, além do mais, ocorrer periculum in mora – exigido pela alínea b) do nº1 do artigo 120º do CPTA – sendo que a sua recusa a partir de então, e uma vez que o fumus boni juris permanece inalterado, pressupõe que esse perigo deixa de existir.
Ora, nada nos autos permite chegar a tal conclusão.
O julgador a quo – no presente caso – das duas uma: ou considerava preenchidos os requisitos da alínea b) do nº1 do artigo 120º do CPTA, e concedia a suspensão de eficácia, eventualmente acompanhada de outra ou outras providências - nos termos do nº2 do artigo 120º do CPTA - ou não os considerava preenchidos, e recusava-a.
Conceder, como fez, a suspensão de eficácia apenas durante determinado tempo, é conceder e não conceder, é, no fundo, fazer um “dois em um” ilegal, pois que não só desvirtua a finalidade legal atribuída às providências cautelares, como também incorre em contradição.
Concluindo: a sentença recorrida, na parte em que impõe termo resolutivo à suspensão de eficácia que concede, deve ser revogada.
Importa, por fim, analisar se a suspensão de eficácia da decisão de cancelamento do paralelismo pedagógico atribuído ao Externato … – concessão que não está posta em causa nos autos – deve ser acompanhada, ou não, de outra ou outras providências – ao abrigo do nº2 do artigo 120º do CPTA.
Para que o deva ser, e devidamente ponderados os interesses públicos e privados em presença, teremos de concluir dos autos – como sabemos - o seguinte: que os danos resultantes da sua concessão se mostrem superiores aos que podem resultar da sua recusa; que aqueles danos possam ser evitados ou atenuados pela adopção dessa ou dessas eventuais providências – ver artigo 120º nº2 do CPTA.
A este respeito, escreve-se na sentença recorrida o seguinte: “Invoca a entidade requerida que o interesse público inerente à garantia da qualidade do ensino e igualdade de oportunidades de acesso e êxito escolar é um dos elementos tidos em conta na decisão tomada (de cancelamento do paralelismo pedagógico) e que as situações detectadas no âmbito do relatório colocam em crise o interesse público e a garantia da qualidade de ensino e igualdade de êxito e oportunidades, tudo para concluir que o interesse público se sobrepõe aos eventuais prejuízos que a requerente terá com a manutenção da eficácia do acto que determina o cancelamento do paralelismo pedagógico.
Vejamos.
Sendo certo que o levantamento das circunstâncias em que funciona o Externato e o apuramento de factos que, não sendo refutados, constituem graves atropelos ao ensino (à qualidade de ensino) e ao direito a, em igualdade, serem alcançadas avaliações justas e verdadeiras, o que aqui há que ponderar é se, in casu, essa preocupação de defesa dos interesses dos alunos e da comunidade educativa suplanta os prejuízos que, já vimos, ocorrerão com a execução do acto.
A essa conclusão chegar-se-ia, sem mais delongas, não fora a circunstância de estarmos perante infracções praticadas nos anos lectivos 2000/2001 e 2001/2002 e que relevam para efeitos da determinação do cancelamento do paralelismo pedagógico resultante de despacho proferido em Agosto de 2004.
O desfasamento temporal existente entre a prática das infracções e a conclusão de que o Externato não reunia as condições para a manutenção do paralelismo pedagógico e, consequentemente, se impunha o seu cancelamento, releva que a eventual preocupação com a defesa da qualidade de ensino, no mínimo tenha pouca (ou nenhuma) actualidade.
Nesta medida, o decretamento da providência requerida, não determinará prejuízo para o interesse público superior ao que terá já sido causado no espaço temporal que mediou entre a detecção das irregularidades e a conclusão a que se chegou”.
É claro que, em coerência com o acerto desta constatação, pensamos que o julgador a quo deveria ter concedido, sem mais, a providência conservatória que lhe era pedida pela requerente, dado que o comportamento da administração, permitindo que o estabelecimento de ensino funcionasse, nas condições detectadas, durante os anos lectivos de 2002/2003 e 2003/2004, só pode significar que, não obstante serem ilegais, as detectadas desconformidades não eram assim tão lesivas da exigível qualidade no ensino.
Aliás, no âmbito do recurso hierárquico interposto pela aqui recorrente do despacho de 23 de Agosto de 2004 do DREN, a opção do SEAE pelo acto silente, não refutando, de “viva voz”, os factos e a argumentação que lhe eram apresentadas, só abona esta conclusão.
E o mesmo se diga do que resulta dos documento ultimamente juntos aos autos pela recorrente – ver ponto 17) da matéria de facto provada – dos quais se extrai, efectivamente, o reconhecimento manifestado - pelo Júri Nacional de Exames e pela DREN-DSTP – à comunidade educativa do estabelecimento de ensino aqui em causa - em Setembro e Novembro de 2005 - pelo empenho e profissionalismo revelado na forma como permitiram a realização das provas de exame num ambiente de normalidade.
O que resulta dos autos não nos permite considerar, por conseguinte, que os danos eventualmente resultantes da concessão da providência se mostram superiores àqueles que podem resultar da sua recusa.
Concluindo: a suspensão de eficácia da decisão de cancelamento do paralelismo pedagógico atribuído ao Externato …, deverá ser concedida, sem mais.
Deve, por conseguinte, ser dado parcial provimento a este recurso jurisdicional.
Decisão
Nestes termos, acordam, em conferência, os juízes deste tribunal, conceder provimento parcial ao recurso jurisdicional, e, em conformidade, decretar a suspensão de eficácia da decisão de cancelamento do paralelismo pedagógico em causa, revogando a sentença recorrida na parte em que a esta fixou termo.
Custas pela entidade requerida - com taxa de justiça fixada nos termos dos artigos 18º nº2 e 73º nº1 alíneas a) e f) do CCJ.
D.N.
Restituam-se às partes, oportunamente, os suportes informáticos gentilmente disponibilizados.
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Porto, 26.01.06 |
