Em alegações o recorrente apresentou a seguintes conclusões:

1.ª A decisão de 7/10/2010 limita-se a reiterar a de 10 de setembro anterior pelo que não tem, em relação aos representados do Autor, efeitos inovatórios ou lesivos;
2.ª O despacho de 10/9/2010 recusou o pagamento dos abonos de ajudas de custo apenas com o fundamento de que os mesmos não cumpriram as formalidades essenciais à sua autorização, decorrentes e essenciais para aferir do cumprimento do disposto no Dl 106/98, não tendo sido confirmados nem autorizados pelo superior hierárquico dos RA, pelo que os pedidos neles constantes não podiam ser deferidos;
3.ª A questão do domicílio necessário não foi invocada como fundamento da recusa;
4.ª O despacho não sofre, pois, de qualquer invalidade tendo a sentença errado ao considerar como fundamento da denegação a questão do domicílio necessário;
5.ª O ora recorrido não negou nem nega o direito aos RA de perceber ajudas de custo, nos termos e condições da lei, o que indeferiu foi aquele concreto pedido pelas razões supra descritas;
6.ª O RA do Autor identificado em 14 do Relatório apenas celebrou contrato de trabalho com a DGAV em 8/3/2010 pelo que não podia perceber ajudas de custo em 2009;
7.ª A sentença fez uma errada interpretação e aplicação do DL 106/98, de 24 de abril;
8.ª Os médicos veterinários inspetores e auxiliares de inspeção desempenham as suas funções diárias e consecutivamente nos estabelecimentos onde, em resultado dos seus contratos, foram colocados;
9.ª Ao invés do que transparece da fundamentação da douta sentença recorrida, do probatório e demais elementos trazidos aos autos apenas se pode concluir que alguns dos RA, por vezes, se deslocam a outros locais, e que alguns outros, não se sabendo quais nem quando, em razão do horário dos estabelecimentos onde se encontram colocados, se deslocam em parte do dia ou em alguns dias, à «sede» da Divisão;
10.ª Todos os restantes exercem as suas funções num determinado local de trabalho, ou seja, no matadouro onde se encontram colocados (dentro da área geográfica das Div) podendo, ocasionalmente, deslocar-se a outros pontos do «território» da DIV ou a esta;
11.ª Não podia a sentença, por isso, concluir que os RA não têm local certo para o exercício das suas funções, conclusão que, quando muito, se poderia aplicar àqueles que se deslocam semanalmente à DIV;
12.ª Em relação a todos os outros aplica-se, na determinação de domicílio necessário, sem prejuízo da rotatividade no exercício de funções, o disposto na alínea b) do n.º 2 do citado DL 106/98 ou seja, aquele coincide com a localidade onde exercem funções isto é, com a localidade onde se situa o matadouro onde foram colocados;
13.ª Ao decidir em contrário, infringiu a sentença o disposto na alínea b) do art.º 2.º do DL 106/98, de 24 de abril.

Notificado para o efeito o recorrido contestou tendo apresentado as seguintes conclusões e recurso subordinado:

A) - Do Pedido de Anulação Do Acto Administrativo

1. Bem andou, em parte, o Tribunal a quo, na apreciação da questão, ao considerar procedente parte do pedido do Representado pelo Autor (Ra), mas salvaguardado o devido respeito, não cuidou bem o mesmo tribunal na restante apreciação do pedido, nomeadamente na apreciação dos invocados vícios.
2. Contrariamente ao alegado pelo recorrente, andou bem o tribunal a quo ao anular os actos impugnados. Vejamos,
3. Estamos no que tange a ajudas de custo no âmbito da necessidade imperativa de uma definição do que será, ou deverá ser entendido, no caso dos RA, por domicílio necessário em clara interpretação do preceito legal que o determina.
4. Tendo presente, o que sobre a matéria define o Decreto-lei 106/98, de 24 de Abril como domicílio necessário:
“a) A localidade onde o funcionário aceitou o lugar ou cargo, se aí ficar a prestar serviço;
b) A localidade onde exerce funções, se for colocado em localidade diversa da referida na alínea anterior;
c) A localidade onde se situa o centro da sua actividade funcional, quando não haja local certo para o exercício de funções.”
5. Afigura-se pois que o acto impugnado é ilegal por violar de forma clara e frontal, como supra demonstrado a alínea c) do art.º 2º do DL 106/98, tal como melhor o considerou o tribunal a quo.
6. Como se referiu na PI os trabalhadores que nos termos do nº 4 do art. 88º da lei 12-A/2008 se encontram a exercer funções, terão como domicílio necessário os serviços da respectiva DIV, sendo que qualquer deslocação para além de 5 Km da periferia dessa cidade terá de ser objecto de tratamento em sede de ajudas de custo.
7. Face ao que determina o DL 106/98, designadamente a sua alínea c) do art.º 2º, o pessoal que tem local de trabalho definido no seu contrato, não pode admitir-se que o mesmo contenha mais do que um local de trabalho, no entanto, mesmo assim estaríamos sempre no âmbito ou na área da respectiva DIV, tal como o decidiu o tribunal a quo
8. Devendo outro sim ser proibida a alteração diária/semanal ou mesmo mensal do domicilio, porquanto,
9. O centro de actividade haverá sempre de ser aferido, no mínimo em relação à respectiva DIV, nunca como o entende o recorrido.
10. Sendo o cerne da questão a de determinação do domicílio necessário, bem andou a sentença recorrida ao entender não ser possível considerar como tal os matadouros onde são exercidas funções inspectivas.
11. A sentença recorrida decidiu com elevado acerto e faz uma correcta interpretação do DL 106/98, de 24 de Abril.
12. Andou bem o tribunal a quo ao decidir o que decidiu em relação a RA referido em 14 do Relatório
13. Os elementos carreados aos autos permitem e dão cobertura integral ao decidido pelo tribunal a quo. E,

Quanto ao recurso subordinado

14. O recorrente RA apresentou documentos que comprovam que o horário imposto continha várias horas extraordinárias.
15. Assim a sentença, neste particular, surge tirada contra legem, já que não é isso que resulta da lei, e muito menos da jurisprudência, antes devendo decidir o tribunal no exacto sentido requerido.
16. Ao não ter feito afronto de forma clara o disposto no art. 212º da lei 59/2008 de 11 de Setembro, pois que os mapas de trabalho e os boletins itinerários demonstram a efectiva ordem expressa.
17. Destarte o tribunal a quo decidiu de forma errada em clara violação do dispositivo legal vindo de referir.
18. A sentença recorrida fica assim ferida de vicio de violação de lei, por inobservância dos princípios da proporcionalidade, da Justiça e da legalidade.
19. Por fim, o trabalho prestado antes da 7,00 da manhã era considerado nocturno.
20. Contudo, porque este trabalho se insere nos mapas juntos aos autos com início às 5,00 horas, sempre se dirá que sendo assim estamos perante trabalho extraordinário nocturno, tudo como melhor se defendeu supra. E,
21. Sendo assim como se constata é a sentença recorrida enferma de vício de violação de lei ao não atribuir o direito ao pagamento do trabalho nocturno que não carecia, por esta via, de ser expressamente reclamado no pedido, não se achado assim preenchido o art.º 609º do CPC.
22. Conclui-se assim que andou também mal aqui o tribunal a quo.

Nas suas contra-alegações quanto ao recurso subordinado o Ministério da Agricultura, Florestas e Desenvolvimento Rural apresentou as seguintes conclusões:

1.ª Contrariamente ao alegado, dos documentos juntos aos autos não decorre que o ora recorrido tivesse autorizado previa e expressamente a realização de trabalho extraordinário aos R.A.;

2.ª Pelo contrário e como flui dos factos levados ao probatório e designadamente do despacho de 10/19/2010 da Diretora Geral de Veterinária, a conclusão a retirar é a de que tal trabalho extraordinário, a ter sido realizado, não foi previamente autorizado;

3.ª Como se dispõe no art.º 212.º n.º 5 da Lei n.º 58/2008, de 11 de setembro, inexistindo determinação expressa e prévia para a sua realização, inexiste obrigação para o seu pagamento ainda que tal trabalho extraordinário tenha sido prestado;

4.ª Como e bem se decidiu na douta sentença recorrida;

5.ª Não ocorrendo qualquer ilegalidade e ainda menos a invocada violação dos princípios proporcionalidade, da justiça e da legalidade;

6.ª O facto de um trabalhador ter horário noturno, não significa que tenha um tempo de trabalho que exceda a duração normal de trabalho;

7.ª Na p.i., o ora Recorrente distingue claramente as duas situações atribuindo-lhes, como não poderia deixar de ser, consequências jurídicas diversas;

8.ª De facto, uma coisa é o trabalho extraordinário, outra completamente distinta desta o trabalho noturno como resulta da definição legal de um e de outro (os artigos 158.º e 153.º do RCTFP) ;

9.ª Ao pedir, apenas, o pagamento do trabalho extraordinário que entendia devido, o A. exclui, porventura involuntariamente, a atribuição de qualquer compensação por força do trabalho prestado em período noturno;

10.ª Assim, ao invés do que defende, o pedido de compensação por trabalho noturno nunca se poderia achar compreendido no de pagamento de trabalho extraordinário
11.ª Bem andou, pois, a sentença recorrida em não decidir esta questão nos termos do art.º 609.º do CPC;

O Ministério Público, notificado ao abrigo do disposto no artº 146º, nº 1, do CPTA não se pronunciou nos autos.

As questões suscitadas e a decidir resumem-se em determinar:

— se os representados do Autor têm direito a perceber ajudas de custo, horas extraordinárias e nocturnas como peticionado.

Cumpre decidir.

2– FUNDAMENTAÇÃO

2.1 – DE FACTO

Na decisão sob recurso ficou assente o seguinte quadro factual:

Factos Provados:

Com interesse para a decisão da causa, consideram-se provados os seguintes factos:

1. No dia 16 de dezembro de 2009 o Sindicato dos Trabalhadores da Função Pública do Norte e a Direção Geral Veterinária reuniram tendo sido deliberado o seguinte: “ (…) A DGV insiste que é seu entendimento que não deve fixar os funcionários a uma DIV ou NIV. Entende que o Matadouro é o centro de actividade, admitindo a alteração de domicílio necessário quando deslocado para outro Matadouro. A DGV entende que não pode nem deve alterar o entendimento que vem sendo seguido pelo ministério. Face à divergência de posições não foi possível neste ponto chegar a entendimento.
(…) A DGV assume que pelas tabelas de ajudas de custo do corrente ano, se constata efectivamente, de uma forma genérica, não existiu pagamento de ajudas de custo na DSVRNorte. Assume ainda que o pagamento da mesma deve ter lugar sempre que existam deslocações do domicílio necessário como por si definido e desde que cumpridos os requisitos dos artigos 6.º e 8.º do Decreto-Lei n.º 106/98. Os funcionários devem assim meter os boletins itinerários. Face ao quadro fáctico presente a DGV entende que devem os funcionários apresentar todas as ajudas deste ano económico, fazendo a destrinça com a respectiva salvaguarda, quanto ao domicílio necessário.
(…) Trabalho extraordinário. Decisão: Tem de ser pagos. (…) A DGV entende que o trabalho extraordinário tem que se pago, devendo ser efectuado o respectivo registo relativo ao presente ano económico. Neste sentido assume, só o do presente ano económico deve ser relacionado e requerido.
(…) A DGV entende que tal trabalho tem que ser pago, já que de facto tem conhecimento que há matadouros que começam a matança de madrugada muito cedo e que a inspecção terá que estar no matadouro desde o início das operações de abate. No entanto, quando exista o acordo do trabalhador o trabalho nocturno poderá ser compensado apenas com a redução das 35 horas semanais de trabalho. A DGV refere que pode e deve ser pago o trabalho nocturno prestado no presente ano económico, tal como se definiu para o trabalho extraordinário. (cfr. fls. 26 a fls. 29 do suporte físico do processo cujo teor se considera integralmente reproduzido).

2. BSD, MMS, PMFA, JCPM, ALBCSD, CJB foram nomeados, tendo transitado para o regime do contrato de trabalho em funções públicas em 1 de janeiro de 2009 (cfr. fls. 64 e fls. 65, fls. 152 a fls. 156, fls. 217 e fls. 218, fls. 244 e fls. 245, fls. 248 a fls. 250, fls. 403 a fls. 406, fls. 1814 a fls. 1821, fls. 1831 e fls. 1832, fls. 1834 a fls. 1837 do suporte físico do processo).

3. Em 26 de fevereiro de 2010 a Direção Geral de Veterinária celebrou contratos de trabalho por tempo indeterminado com os seguintes trabalhadores: JSSNS, MIFFP, JJSC, PCNSS, ATSM, MGEPM, MSGP, APVA, SAPSM e AAAF (cfr. fls. 80 a fls. 83, fls. 89 a fls. 92, fls. 111 a fls. 114, fls. 147 a fls. 150, fls. 220 a fls. 223 e fls. 230 a fls. 233, fls. 308 a fls. 311, fls. 378 a fls. 381, fls. 428 a fls. 432, fls. 508 a fls. 511 do suporte físico do processo).

4. Nos contratos de trabalho mencionados no ponto anterior foi estipulado o seguinte: “o trabalhador desenvolverá a sua actividade profissional nos locais e estabelecimentos onde o Primeiro Outorgante exerce as suas competências na área geográfica da Divisão de Intervenção Veterinária do Porto e da Divisão de Intervenção Veterinária de Braga, da Direção de Serviços Veterinários da Região do Norte, sem prejuízo do regime de mobilidade geral aplicável às relações jurídicas de emprego público constituídas por tempo indeterminado, encontrando-se em qualquer circunstância adstrito às deslocações inerentes ao exercício das funções para que é contratado ou indispensáveis à sua formação profissional” (cfr. cláusula terceira dos contratos de trabalho por tempo indeterminado constantes a fls. 80 a fls. 83, fls. 89 a fls. 92, fls. 111 a fls. 114, fls. 147 a fls. 150, fls. 220 a fls. 223 e fls. 230 a fls. 233, fls. 308 a fls. 311, fls. 378 a fls. 381, fls. 428 a fls. 432, fls. 508 a fls. 511 do suporte físico do processo).

5. Também se estabeleceu que “o segundo outorgante fica sujeito ao período normal de trabalho diário e semanal de 7 e 35 horas, respectivamente, sendo o horário de trabalho definido pelo Primeiro Outorgante, dentro dos condicionalismos legais” (cfr. números 1 e 2 da cláusula quarta dos contratos de trabalho por tempo indeterminado constantes a fls. 80 a fls. 83, fls. 89 a fls. 92, fls. 111 a fls. 114, fls. 147 a fls. 150, fls. 220 a fls. 223 e fls. 230 a fls. 233, fls. 308 a fls. 311, fls. 378 a fls. 381, fls. 428 a fls. 432, fls. 508 a fls. 511 do suporte físico do processo).

6. No número dois da cláusula quinta determina-se que “à remuneração base acresce(m) o(s) suplemento(s) remuneratório(s) referentes a trabalho extraordinário, trabalho em dias de descanso semanal e complementar, trabalho nocturno e ajudas de custo previsto(s) no RCTFP, no Decreto-Lei n.º 106/98, de 24 de Abril e no Decreto-Lei n.º 192/95, de 28 de Julho e -devido(s) nos termos do artigo 73.º da Lei n.º 12-A/20089, de 27 de Fevereiro” (cfr. número 2 da cláusula quinta dos contratos de trabalho por tempo indeterminado constantes a fls. 80 a fls. 83, fls. 89 a fls. 92, fls. 111 a fls. 114, fls. 147 a fls. 150, fls. 220 a fls. 223 e fls. 230 a fls. 233, fls. 308 a fls. 311, fls. 378 a fls. 381, fls. 428 a fls. 432, fls. 508 a fls. 511 do suporte físico do processo).

7. Em 8 de março de 2010 a Direção Geral de Veterinária celebrou um contrato de trabalho por tempo indeterminado com o JFGP, nos termos do qual foi estabelecido que “o trabalhador desenvolverá a sua actividade profissional nos locais e estabelecimentos onde o Primeiro Outorgante exerce as suas competências na área geográfica da Divisão de Intervenção Veterinária do Ribatejo, da Direção de Serviços Veterinários da Região de Lisboa e Vale do Tejo, sem prejuízo do regime de mobilidade geral aplicável às relações jurídicas de emprego público constituídas por tempo indeterminado, encontrando-se em qualquer circunstância adstrito às deslocações inerentes ao exercício das funções para que é contratado ou indispensáveis à sua formação profissional”, mantendo-se o disposto nas cláusulas mencionadas em 5 e 6 (cfr. fls. 337 a fls. 340 do suporte físico do processo).

8. Em 16 de novembro a Direção Geral de Veterinária celebrou um contrato de trabalho por tempo indeterminado com a Susana Canedo Ribeiro Almeida Gonçalves, nos termos do qual foi estabelecido que “o trabalhador desenvolve a sua actividade profissional na área geográfica da Direção de Serviços Veterinários da Região do Norte, do Primeiro Outorgante, sem prejuízo do regime de mobilidade geral aplicável às relações jurídicas de emprego público constituídas por tempo indeterminado, encontrando-se em qualquer circunstância obrigado às deslocações inerentes ao exercício das funções para que é contratado ou indispensáveis à sua formação profissional”, mantendo-se o disposto nas cláusulas quarta número 1 e quinta referidas em 5 e 6 (cfr. fls. 281 a fls. 285 do suporte físico do processo).

9. Em 16 de dezembro de 2010 a Direção Geral de Veterinária celebrou contratos de trabalho por tempo indeterminado com a PMFA e o CJFB, nos termos do qual foi estabelecido que “o trabalhador desenvolverá a sua actividade profissional na área geográfica da Direção de Serviços Veterinários da Região do Norte, sem prejuízo do regime de mobil idade geral aplicável às relações jurídicas de emprego público constituídas por tempo indeterminado, encontrando-se em qualquer circunstância adstrito às deslocações inerentes ao exercício das funções para que é contratado ou indispensáveis à sua formação profissional”, mantendo-se o disposto nas cláusulas quarta número 1 e quinta referidas em 5 e 6 (cfr. fls. 1822 a fls. 1826, fls. 1838 a fls. 1842 do suporte físico do processo).

10. Por despacho de 10.09.2010 a Diretora Geral de Veterinária concluiu “que as despesas apresentadas relativas a ajudas de custo, horas extraordinárias, trabalho em dias de descanso semanal, complementar e feriado e ainda trabalho nocturno, não reúnem as condições autorizadas, nos termos da legislação vigente” (cfr. fls. 49 a fls. 51 do suporte físico do processo cujo teor se considera integralmente reproduzido).

11. Em 7.10.2010 a Subdiretora Geral de Veterinária reiterou o disposto no despacho mencionado no ponto anterior (cfr. fls. 55 do suporte físico do processo cujo teor se considera integralmente reproduzido).

2.2 – DE DIREITO

Cumpre apreciar as questões suscitadas pela ora Recorrente, o que deverá ser efectuado dentro das balizas estabelecidas para tal efeito pela lei processual aplicável - ver artigos 5.º, 608.º, n.º 2, 635.º, n.ºs 4 e 5, e 639.º do C.P.C., na redacção conferida pela Lei n.º 41/2013, ex vi art.º 1.º do C.P.T.A, e ainda conforme o disposto no artigo 149º do CPTA.

I- O recorrente vem colocar em crise o decidido quanto à atribuição do abono de ajudas de custo. Os restantes pedidos e referentes ao pagamento das horas extraordinárias, trabalho extraordinário prestado em dias normais, feriados e em dias de descanso semanal e complementar descanso compensatório foi o mesmo julgado improcedente.

Nas suas conclusões começa por referir que o despacho de 10/9/2010 e que recusou o pagamento dos abonos de ajudas de custo teve apenas como fundamento o facto de não terem sido cumpridas as formalidades essenciais à sua autorização, não tendo sido confirmados nem autorizados pelo superior hierárquico dos Representados do Autor (RA), pelo que os pedidos neles constantes não podiam ser deferidos.

Analisado o acto impugnado e transmitido ao recorrido, com data de 7 de Outubro de 2010, verifica-se que, de facto, vem referido no mesmo que o procedimento a seguir quanto à questão em apreço, a atribuição de ajudas de custo, para o que agora interessa, deveria ter sido o seguinte:
Ponto 3.1 Apresentação dos boletins de ajudas de custo ao superior hierárquico a fim de serem devidamente visadas no mês seguinte a ser prestado o trabalho, o que não se verificou.
No entanto, no ponto 5 da mesma notificação vem referido que: “ relativamente à problemática do domicílio necessário esta deu origem a um recurso hierárquico interposto por um grupo de trabalhadores desta Direcção-Geral o qual pretendia que lhe fosse considerada a localidade onde estava instalada a sede da DIV a que estavam afectos como domicílio necessário, a fim de lhes ser reconhecido o direito às ajudas de custo e transporte nas deslocações para os matadouros onde habitualmente exerciam funções. Tal pretensão foi objecto de despacho de indeferimento por parte de Sua Excelência o Senhor Ministro da Agricultura….”
De acordo com matéria de facto dada como provada verifica-se que, de facto o pedido de abono de ajudas de custo em causa nos autos foi solicitado pelo Autor em nome dos seus representados. Estes preencheram Boletins Itinerários e o Autor remeteu-os à entidade demandada, que indeferiu o pedido com o argumento de que a sua apresentação deveria ter sido feita através da hierarquia do serviço. E neste aspecto tem razão. No entanto, não é pelo facto de a remessa dos Boletins Itinerários não ter seguido a via hierárquica, que se tem de concluir que os representados do Autor não têm razão. Essa remessa dos Boletins Itinerários através do sindicato poderá ser uma irregularidade, mas que nada tem a ver com o mérito da pretensão. Aliás, a constituir uma irregularidade, tem a mesma de ser considerada como não essencial, e que poderia e deveria ser sanada, com a remessa dos Boletins pela via hierárquica.
No entanto a razão pela qual foi indeferida a pretensão dos representados do Autor prende-se pelo facto de se verificar uma divergência entre as partes sobre o que se deverá considerar como domicílio necessário para que possa ocorrer abono de ajudas de custo. Isto resulta quer do ofício de notificação emitido pela entidade demandada em 7/10/2010, o acto impugnado, que foi transcrito anteriormente e que veio a tomar posição sobre o que considerava como domicílio necessário no caso em apreço nos autos, quer da causa de pedir da presente acção. A recorrente, nas suas conclusões 8 a final vem também contrariar a tomada de posição da decisão recorrida sobre o que se deve considerar como domicílio necessário.
Ou seja, é esta a questão central nos autos quanto à atribuição das ajudas de custo. Foi esta a questão decidida na decisão recorrida e que a recorrente também vem colocar em causa e foi por esta razão, ainda que não explicitamente referido no acto impugnado, que foi indeferida a pretensão do Autor, de que sejam atribuídas ajudas de custo aos seus associados. Assim sendo é esta a questão essencial a decidir neste recurso.
A decisão recorrida refere quanto a este aspecto:
No que concerne à definição de domicílio necessário, o preâmbulo do DL n.º 106/98, de 24 de abril, adota o conceito previsto no artigo 87.º do Código Civil, nos termos do qual “os empregados públicos, civis ou militares, quando haja lugar certo para o exercício dos seus empregos têm nele domicílio necessário, sem prejuízo do seu domicílio voluntário no lugar da residência habitual”, acrescentando o n.º 2 do preceito legal referido que “o domicílio necessário é determinado pela posse do cargo ou pelo exercício das respetivas funções ”.
Quando não haja lugar certo para o exercício de funções, o artigo 2.º, al. c) do DL n.º 106/98, 24 de abril, determina que o domicílio necessário é a localidade onde se situa o centro da atividade funcional do trabalhador.
Conforme se sumariza no acórdão do Supremo Tribunal Administrativo, de 30.03.1995 (no processo n.º 036642, publicado em www.dgsi.pt) “ [o] domicílio necessário no caso de um funcionário municipal cuja actividade abrange todo o território do município é a periferia da localidade da respectiva sede, onde o funcionário faz apresentação diária no princípio e no fim de cada período de trabalho e recolha regular de ordens de serviço, dos superiores hierárquicos, que comportam deslocações a outros pontos do Município para executar trabalhos por conta da entidade empregadora. ”
Também neste sentido no acórdão do Tribunal Central Administrativo Sul, de 07.02.2013 (processo n.º 4656/08, publicado em www.dgsi.pt) se refere “ (…) que a actividade funcional é exercida na localidade onde estão sediados os serviços para os quais estão adstritos os funcionários, onde têm de comparecer no início do período de trabalho e onde é controlada a sua assiduidade”.
Volvendo ao caso em apreço, conforme resulta dos contratos de trabalho juntos aos presentes autos, o local de trabalho dos RA são “os locais e estabelecimentos onde [a Direção Geral de Veterinária] exerce as suas competências na área geográfica da Divisão da Intervenção Veterinária ”, “sem prejuízo do regime de mobilidade geral aplicável às relações jurídicas de emprego público constituídas por tempo indeterminado, encontrando-se em qualquer circunstância adstrito às deslocações inerentes ao exercício das funções para que é contratado ou indispensáveis à sua formação profissional.” (cfr. artigo 116.º da Lei n.º 59/2008, de 11 de setembro) (negrito nosso).
Os RA encontram-se hierárquica, jurídica e funcionalmente subordinados a uma Divisão de Intervenção Veterinária, para a qual exercem as suas funções, na qual recebem ordens e a distribuição do seu serviço, sendo este o seu centro de atividade funcional e, por conseguinte, o seu domicílio necessário.
Muito embora os RA se desloquem, diária e sucessivamente, aos matadouros, às salas de desmancha, aos entrepostos frigoríficos ou às unidades de transformação de subprodutos, não deixam, por este facto, de exercer as suas funções para a Divisão de Intervenção Veterinária, à qual se encontram adstritos com caráter de permanência.
De facto, conforme referido pelo Réu nas suas alegações “ (…) o caso dos matadouros que só laboram das 7h às 11h. Neste caso os inspetores da parte da tarde vão para a Direção de Alimentação e Veterinária (DAV) (anteriormente designada como Divisão de Intervenção Veterinária) da área geográfica porque, caso contrário não estariam a prestar as horas diárias legalmente exigidas a um técnico superior com contrato de trabalho em funções públicas. Outras situações existem, como sejam os matadouros que apenas trabalham 3 dias por semana, nos restantes dias os IS vão igualmente para a DAV”, sendo, portanto, ali o seu centro de atividade funcional.
A atividade dos RA não se encontra circunscrita ao domicílio necessário dos RA.
Nessa medida, a sua deslocação para além da localidade onde se situa a Divisão de Intervenção Veterinária constitui os RA no direito ao recebimento de abonos de ajudas de custo (desde que respeitados os limites impostos pelos artigos 6.º e 8.º do DL n.º 106/98, de 24 de Abril).
Em face do exposto, considerando que o centro de atividade funcional dos RA é a Divisão de Intervenção Veterinária a que se encontram vinculados, conclui -se que o seu domicílio necessário é a localidade onde se situa aquela Divisão de Intervenção de Veterinária.
Pelo que deverá o Ministério da Agricultura, do Desenvolvimento Rural e das Pescas proceder ao pagamento do abono de ajudas de custo, de 2010, relativo às deslocações para além da localidade onde se situa a Divisão de Intervenção Veterinária, à qual se encontram vinculados, a todos os RA (com exceção de Juan Pisano que pediu o pagamento do abono de ajudas de custo de 2009), nos termos e com observância dos limites impostos pelo DL n.º 106/98, de 24 de abril.
Vejamos então.
A atribuição do abono de ajudas de custo aos trabalhadores da Administração Pública vem regulada no Decreto-Lei n.º 106/98, de 24 de Abril, que entretanto sofreu alterações, através do Decreto-Lei n.º 137/2010, de 28 de Dezembro, Lei n.º 64-B/2011, de 30 de Dezembro, Lei n.º 66-B/2012, de 31 de Dezembro e 82-B/2014, de 31 de Dezembro.
Nos termos do artigo 1º, n.º 1 do DL n.º 106/98, de 24 de Abril “ os funcionários e agentes da administração central, regional e local e dos institutos públicos, nas modalidades de serviços públicos personalizados e de fundos públicos, quando deslocados do seu domicílio necessário por motivo de serviço público, têm direito ao abono de ajudas de custo e transporte, conforme as tabelas em vigor e de acordo com o disposto no presente diploma”.
O artigo 2.º refere que sem prejuízo do estabelecido em lei especial, considera-se domicílio necessário, para efeitos de abono de ajudas de custo:
a) A localidade onde o funcionário aceitou o lugar ou cargo, se aí ficar a prestar serviço;
b) A localidade onde exerce funções, se for colocado em localidade diversa da referida na alínea anterior;
c) A localidade onde se situa o centro da sua actividade funcional, quando não haja local certo para o exercício de funções.”
O conceito de domicílio necessário, o que está em causa nos autos, refere o preâmbulo do diploma ora em análise, é o consagrado no artigo 87º do Código Civil, no termos do qual “os empregados públicos, civis ou militares, quando haja lugar certo para o exercício dos seus empregos têm nele domicílio necessário, sem prejuízo do seu domicílio voluntário no lugar da residência habitual”, acrescentando o n.º 2 do preceito legal que “o domicílio necessário é determinado pela posse do cargo ou pelo exercício das respectivas funções ”.
Como vemos da disposição legal que define o que se deve entender por domicílio necessário, este tem de ser encontrado apenas com recurso a três situações.
Em primeiro lugar corresponderá à localidade onde o trabalhador aceitou o lugar se aí ficar a prestar funções.
Em segundo lugar, se for exercer funções noutro lugar, que não onde aceitou o lugar, será nesse lugar o seu domicílio necessário.
Caso não se verifique nenhuma das situações anteriores, ou seja, se exercer funções em diversos locais, por não ter local certo, o seu domicílio necessário será a localidade onde se situa o centro da sua actividade. Na verdade se o normativo em causa fala do centro da sua actividade é porque esta se desenrolará necessariamente em vários locais.
No caso dos autos ou é a segunda ou a terceira hipótese que está em causa.
Uma primeira conclusão a tirar é que a lei define como domicilio necessária uma localidade. Não poderão estar em causa duas ou mais localidades, como refere o recorrente.
Isto retira-se quer pela utilização do vocábulo localidade, utilizado no artigo 2º ora em análise, sempre no singular, quer pelo facto de na hipótese de o exercício de funções não ocorrer num sítio certo, ou seja, ocorrer em várias localidades, o domicilio necessário situar-se-á na localidade onde se desenrolará o centro da sua actividade.
E compreende-se esta solução. É que o abono de ajudas de custo tem como finalidade compensar o trabalhador pelos encargos que resultem do facto de ter de prestar trabalho fora do seu local normal de trabalho. Ocorrendo distâncias longas entre vários locais de trabalho, de notar que o abono de ajudas de custo diárias apenas abrange as deslocações que vão para além de 5Km, enquanto que se estiverem em causa deslocações por dias sucessivos a distância já terá de ser superior a 20Km (actualmente estes números são de 20KM para as deslocações diárias e 50Km para os as deslocações por dias sucessivos), não poderá ser o trabalhador a arcar com as despesas da deslocação. Seria um ónus excessivo que a lei veio resolver concluindo que, quando não haja um local certo para o exercício das funções, o domicílio necessário seria a localidade onde se situar o centro da sua actividade.
Como refere PAULO VEIGA E MOURA (“Função Pública”, 1.º volume, 2ª, edição, Coimbra Editora, 2001, p. 350) “a execução do trabalho sempre andou associada a um determinado local, de tal modo que este seguramente integra o conteúdo do direito ao lugar. O local de trabalho espelha o centro de toda a actividade profissional do funcionário ou agente, sendo ali que ele presta serviço e goza de intervalos para descanso. A prestação de serviço fora do local de trabalho envolve, por isso, em determinadas situações, um acréscimo de despesas, designadamente com a alimentação e alojamento. As ajudas de custo constituem um suplemento remuneratório abonado diariamente aos funcionários e agentes, no intuito de os compensar dos encargos que resultam da circunstância de terem de prestar serviço fora do local normal de trabalho.
Por seu lado, JOÃO ALFAIA, in “Conceitos Fundamentais do Regime Jurídico do Funcionalismo Público”, 2.º volume, Livraria Almedina, Coimbra, p. 844, considera que as ajudas de custo se destinam a “compensar despesas de alimentação e alojamento determinadas pelo facto do exercício de funções se verificar, excepcionalmente, fora da localidade em que o funcionário ou agente tem o seu domicílio legal; a lei só confere direito a tal remuneração quando a deslocação em serviço seja de molde a originar tais despesas”.
Ver ainda na jurisprudência quando ao conceito de domicilio necessário Acórdão TCA Sul, proc. n.º 0456/08 de 07-02-2013, quando refere: 1.O servidor do Estado tem direito a ajudas de custo se tiver de se deslocar mais de 5 km além da localidade onde presta o serviço.
2. Essa localidade é o centro da atividade funcional dentro do município, considerando-se que a atividade funcional é exercida na localidade onde estão sediados os serviços aos quais estão adstritos os funcionários, onde têm de comparecer no início do período de trabalho e onde é controlada a sua assiduidade.
Ver ainda Acórdão TCAN, proc. n.º 01050/04.3BEBRG de 12-06-2008, quando refere: I- Sem prejuízo do estabelecido em lei especial, considera-se domicílio necessário, para efeitos de abono de ajudas de custo:
a) A localidade onde o funcionário aceitou o lugar ou cargo, se aí ficar a prestar serviço;
b) A localidade onde exerce funções, se for colocado em localidade diversa da referida na alínea anterior;
c) A localidade onde se situa o centro da sua actividade funcional, quando não haja local certo para o exercício de funções.
II- Só há direito ao abono de ajudas de custo nas deslocações diárias que se realizem para além de 5 km do domicílio necessário e nas deslocações por dias sucessivos que se realizem para além de 20 km do mesmo domicílio.
III- A atribuição do abono de ajudas de custo aos funcionários e agentes da administração central, regional e local e dos institutos públicos, pressupõe a sua deslocação do seu domicílio necessário por motivo de serviço público, considerando-se domicílio necessário, para esse efeito, a) a localidade onde o funcionário aceitou o lugar ou cargo, se aí ficar a prestar serviço; b) a localidade onde exerce funções, se for colocado em localidade diversa da referida na alínea anterior; e c) a localidade onde se situa o centro da sua actividade funcional, quando não haja local certo para o exercício de funções, e sendo certo que só há direito ao abono de ajudas de custo nas deslocações diárias que se realizem para além de 5 km do domicílio necessário e nas deslocações por dias sucessivos que se realizem para além de 20 km do mesmo domicílio.
IV- Tendo a A. sido colocada em localidade diversa daquela onde aceitou o lugar, tendo, por via disso, passado a ser outra a localidade do exercício de funções, e em consequência o seu domicílio necessário, tal circunstância não lhe confere o direito ao abono de ajudas de custo, dada a inexistência de deslocação diária para além de 5 Km do domicílio necessário.
V- Entendendo-se como domicílio necessário a localidade onde o funcionário exerce funções, não se encontrando deslocada do seu domicílio necessário, por motivo de serviço público, a A. não tem direito ao abono de ajudas de custo
De acordo com o anteriormente referido, e voltando ao nosso caso concreto, verificamos que os representados do Autor apesar de terem aceitado o lugar na Direcção-Geral de Veterinária/Divisão da Intervenção Veterinária, por serem trabalhadores desse organismo foram colocados ou num ou em vários Matadouros.
Assim sendo, se for o caso de um representado do Autor ter sido colocado apenas num Matadouro, então aplica-se ao seu caso o disposto na alínea b) do artigo 2º, ou seja, o seu domicílio necessário será o lugar onde exerce funções. E isto independentemente de ser um serviço privado. O serviço por ele exercido é sempre um serviço público ainda que colocado numa entidade privada. Não se vê, ao contrário do que refere o Autor, ora recorrido, razões para que o domicílio necessário não possa ser o Matadouro onde foi colocado o trabalhador, se é neste local que exerce as suas funções. O local de trabalho pode ser numa entidade privada, mas este facto não impede que possa ser considerado esse local, o seu domicílio necessário. De notar que há várias actividades do Estado que se processam desta forma e nada justifica que nestas situações não se aplique o diploma referente às ajudas de custo para se fixar o domicílio necessário dos trabalhadores em causa. Aliás, outra solução levaria ao absurdo. Imaginemos que o trabalhador foi colocado num matadouro a 25Km da sede da Divisão da Intervenção Veterinária, e até aí reside. Pela solução pugnada pelo Autor, apesar de trabalhar na mesma localidade onde reside, o trabalhador tinha direito ao abono de ajudas de custo diárias, o que seria manifestamente desproporcionado.
Conclui-se assim que se um trabalhador tiver sido colocado a exercer funções apenas num Matadouro, será a localidade onde este se situa, o seu domicílio necessário para efeitos de abono de ajudas de custo.
Se o trabalhador tiver sido colocado em vários Matadouros, então refere a lei, alínea c) do artigo 2º, que o seu domicílio necessário será a localidade onde se situa o centro da sua actividade. Por centro da sua actividade tem de se concluir que será o local onde estará mais tempo a exercer as suas actividades. Aí é que será o centro da sua actividade, o local que para si será o mais representativo. Mesmo que este local seja um Matadouro (entidade privada), pelas conclusões que já anteriormente referimos.
Assim sendo, quando um trabalhador tiver sido colocado a exercer funções em vários Matadouros, o seu domicílio necessário será a localidade onde se situa o Matadouro onde exerce mais tempo as suas funções.
Questão diferente é quando o trabalhador se encontra a exercer funções na Divisão de Intervenção Veterinária e se desloque, por algumas horas e ou em alguns dias da semana a alguns Matadouros. Ou seja, quando faz da Divisão de Intervenção Veterinária o centro da sua actividade porque é daí que parte ou regressa para os vários locais de trabalho. Neste caso, o seu domicílio necessário já será a localidade onde se situa a Divisão de Intervenção Veterinária.
De todo o exposto se conclui que as situações dos representados do Autor, no que se refere à fixação do seu domicílio necessário tem de ser analisado caso a caso, não podendo ocorrer uma solução geral.
Por esta razão tem parcialmente razão o recorrente não podendo a decisão recorrida manter-se quando conclui que o domicílio necessário dos representados do Auto é a localidade onde se situa a Divisão de Intervenção Veterinária. Pode ser, mas também pode não ser, de acordo com o anteriormente exposto.
Nestes termos, e nesta parte, decide-se pela revogação da decisão recorrida, remetendo-se para execução de sentença, por falta de elementos, a análise da situação de cada trabalhador.

II- Vem o recorrido apresentar recurso subordinado sustentando que a decisão recorrida errou ao ter absolvido a entidade recorrente dos outros pedidos nomeadamente quanto ao pedido de pagamento de horas extraordinárias e trabalho nocturno.
A decisão recorrida refere quanto a este aspecto:
Do expendido resulta que o pagamento de trabalho extraordinário depende de prévia e expressa autorização, sendo esta uma “obrigação „ex lege‟, que só surge quando todos os pressupostos de facto descritos na previsão normativa se verifiquem”. (cfr. acórdão do STA, de 13.02.2014, no processo n.º 0110/13, publicado em www.dgsi.pt)
Ora, inexistindo, no presente caso, autorização prévia e expressa para o pagamento de trabalho extraordinário, inexiste obrigação de pagamento do mesmo, improcedendo a alegação do Autor.

No presente processo estão em causa horas extraordinárias que teriam sido realizadas, essencialmente, nos anos de 2009 e 2010, aplicando-se ao caso dos autos o Regime de Contrato de Trabalho em Funções Públicas, aprovado pela Lei n.º 59/2008, de 11 de Setembro, que refere no seu artigo 158º que: “ considera-se trabalho extraordinário todo aquele que é prestado fora do horário de trabalho”
Por seu lado, de acordo com o artigo 160º n.º 1 e referente às condições da prestação de trabalho extraordinário, este só pode ser prestado “ quando o órgão ou serviço tenha de fazer face a acréscimos eventuais e transitórios de trabalho e não se justifique a admissão de trabalhador”. Ou seja, não pode ser considerado trabalho extraordinário aquele que tenha de se ser efectuado diariamente, e que não seja transitório nem eventual. Por seu lado nos termos do artigo 212º n.º 5 do mesmo diploma legal, “ é exigível o pagamento do trabalho extraordinário cuja prestação tenha sido prévia e expressamente determinada”.
Ou seja, decorre dos normativos invocados, e aplicáveis ao caso dos autos, que a prática de horas extraordinárias decorre de estarmos perante a prestação de trabalho que vá para além do horário normal de trabalho, tornando-se ainda necessário estarmos perante uma decisão expressa do órgão de direcção a emitir uma qualquer orientação para prestação de trabalho para além do horário normal de serviço, para que este tenha que ser considerado extraordinário.
É o que resulta do artigo 212º do RCTFP quando refere que é exigível o pagamento do trabalho extraordinário cuja prestação tenha sido prévia e expressamente determinada.
Aliás esta é uma questão que tem sido analisada no âmbito da Jurisprudência, ainda que quanto ao Decreto-Lei n.º 259/98, de 18 de Agosto.
Ver recente acórdão deste Tribunal Proc. n.º 00673/12.1BECBR, de 13-06-2014, onde se refere “I- Para a qualificação do trabalho como extraordinário não basta que o mesmo tenha sido prestado para além do horário de trabalho, sendo necessário, entre outros requisitos, que o mesmo tenha sido prévia e expressamente autorizado pela entidade administrativa legalmente competente nos termos previstos no n.º1 do artigo 34.º do DL n.º 259/98, de 18/08.”

Na fundamentação deste acórdão menciona-se quanto a este aspecto:
Partindo deste quadro de referência, é de concluir que o trabalho extraordinário é aquele que é prestado, por determinação superior, fora do período normal de trabalho diário, não podendo o mesmo resultar da iniciativa do trabalhador, impondo-se, por conseguinte, para que o trabalho prestado fora do horário de trabalho seja considerado extraordinário, além de outros requisitos legais, que o mesmo tenha sido previamente autorizado pelo dirigente máximo do serviço, nos termos previstos no n.º1 do artigo 34.º do Decreto-Lei n.º 259/98.Neste sentido, veja-se Paulo da Veiga Moura, in “Função Pública”, 1.º volume, 2.ª edição, pág.317, nota 763, segundo o qual “ a prestação de trabalho extraordinário não pode resultar da iniciativa do funcionário ou agente, tendo, pelo contrário, de ser previamente determinada pelo dirigente do respetivo serviço e comunicada, salvo casos excecionais, aos funcionários e agentes com a antecedência de 48 horas (V. art. 34.º/1 e 3 do DL 259/98” (17) A questão da necessidade da prestação de trabalho extraordinário depender de autorização prévia do dirigente máximo do serviço, nos termos previstos no n.º1 do art.º 34.º do DL n.º 259/98, tem sido decidida pelos tribunais superiores no sentido de se tratar de uma norma imperativa – cfr. Acórdão do TCA do Sul, de 27/02/2003, processo n.º 11681; de 20/06/2002, processo n.º 10929/01; de 26/01/2012, processo n.º 3772/08. (18) Assim, veja-se, por exemplo, o Acórdão do TCA do Sul, de 27/02/2003, proferido no processo n.º 11681, onde se afirmou que “ (…) sendo em face do regime legal vigente, imperativa a autorização de trabalho extraordinário, e não se mostrando que a mesma tenha sido solicitada e autorizada no caso concreto, mostra-se justificado o indeferimento da entidade recorrida”. (19) Também no mais recente acórdão do TCA do Sul, proferido em 26/01/2012, se afirma que a autorização prévia para a realização de trabalho extraordinário prevista no n.º1 do art.º 34.º do DL n.º 259/98 «é condição de exigibilidade do pagamento do trabalho suplementar ou extraordinário», sumariando-se na conclusão III que “Havendo intenção solutória específica e indevido objectivo, há que considerar que o ordenamento jurídico-administrativo nega expressamente o direito à restituição, ao fazer depender a licitude do “trabalho extraordinário” da prévia autorização (v. art. 34.º, n.º1, do DL n.º 259/98, de 18/08; condição de exigibilidade do pagamento do trabalho suplementar ou extraordinário). Não havendo esta autorização, esse conhecimento da entidade patronal, como aqui ocorreu, a prestação é ilícita e, assim, não tutelada pelo direito administrativo. É que deve entender-se que tal autorização prévia foi concebida pela lei (art. 34.º, n.º1) como um dos requisitos legais para se prosseguir o interesse público da boa administração da saúde pública (princípio da prossecução do interesse público) e como manifestação da preferência de lei (ou princípio de conformidade normativa especial) e da reserva de lei, pois nenhum acto jurídico inferior à lei (v.g. acto administrativo ou operação material de “horas extraordinárias”) pode contrariar o bloco de legalidade ou pode ser praticado sem fundamento nesse bloco”. (20) Note-se que nos termos do n.º 5 do art.º 212.º do RJCTFP «é exigível o pagamento de trabalho extraordinário cuja prestação tenha sido prévia e expressamente determinada». (21) Tomando em consideração as normas legais que disciplinam a realização do trabalho extraordinário, é, imperioso concluir, tal como se escreveu no Acórdão do STA, de 13/02/2014, proferido no processo n.º 0110/13, em que foi relator o Senhor Conselheiro Bento São Pedro, que a obrigação de pagar o trabalho extraordinário “ é uma obrigação “ex lege”, que só surge quando todos os pressupostos de facto descritos na previsão normativa se verifiquem”. (sublinhado nosso). (22) No dizer de Ana Fernandes Neves, em o “ O pagamento de trabalho extraordinário não autorizado”, in CJA, n.º 96, pág.53 e ss, “ A autorização é o ato que, aferindo da conformidade com o regime pertinente, permite o “exercício de um direito ou o exercício de uma competência preexistente”: o “direito pertence ao particular, não é a autorização que lho confere”; no caso do exercício de competência, o órgão titular da mesma fica “condicionado a uma autorização de um órgão administrativo de categoria mais elevada. (…) A autorização configura, no caso, um instrumento de controlo preventivo por um órgão administrativo do ato ou decisão de um outro, entre os quais intercede uma “relação de controlo” (GIANNINI) interorgânica”.(23) No tocante a esta questão [a de saber se é devido o pagamento de horas extraordinárias prestadas por trabalhador público quando a sua realização não foi precedida da autorização prevista pela lei, do órgão administrativo competente], cremos que a autorização a que o citado art.º 34.º do D.L. n.º 259/98 alude, é uma autorização expressa e formal, apontando, aliás, nesse sentido o disposto n.º5 do art.º 212.º do RJCTFP, nos termos do qual «é exigível o pagamento de trabalho extraordinário cuja prestação tenha sido prévia e expressamente determinada».
Tendo em atenção o exposto é perfeitamente claro, e não se encontrando provado, nem alegado, que tenha ocorrido autorização expressa para a realização do trabalho extraordinário peticionado nos autos, que a decisão recorrida não cometeu qualquer erro de julgamento quanto decidiu que, inexistindo, no presente caso, autorização prévia e expressa para o pagamento de trabalho extraordinário, inexiste obrigação de pagamento do mesmo. Não podem, assim, proceder estas conclusões do recorrido.
Por seu lado e quanto ao trabalho nocturno, como esta questão não faz parte do pedido não pode o mesmo ser apreciado nos termos do artigo 609º do CPC.
Tendo em atenção todo o exposto julga-se parcialmente procedente o presente recurso interposto pela entidade demandada, ora recorrente, devendo o pedido de abono de ajudas e custo dos representados do Autor ser calculado nos termos definidos em I, relegando-se o seu apuramento para execução de sentença. No demais improcede o recurso subordinado

3. DECISÃO
Nestes termos, acordam, em conferência, os juízes da Secção de Contencioso Administrativo deste Tribunal em revogar a decisão recorrida julgando parcialmente procedente a presente acção devendo o pedido de abono de ajudas e custo dos representados do Autor ser calculado nos termos definidos em I, em sede de execução de sentença. Improcede o recurso subordinado.

Custas por ambas as partes na proporção do decaimento que se fixa em 30% para o recorrente Ministério da Agricultura, Florestas e Desenvolvimento Rural e 70% para o Sindicato dos Trabalhadores em Funções Públicas e Socias do Norte, sem prejuízo da isenção de que goza.

Notifique

Porto, 26 de Maio de 2017
Ass.: Joaquim Cruzeiro
Ass.: Fernanda Brandão
Ass.: Frederico de Frias Macedo Branco