| Decisão Texto Integral: | Acordam, em conferência, os Juízes da Secção de Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Norte:
Relatório
O Município de Cabeceiras de Basto [MCB] vem interpor recurso da sentença proferida pelo Tribunal Administrativo e Fiscal de Braga - em 25.05.2010 – que anulou o despacho de 27.02.2009 do Vereador J… que revogou o acto de 12.05.2006 do Vereador A…– a sentença recorrida culmina acção especial em que L…, como cabeça de casal da herança aberta por óbito de seu marido, A…, demanda o réu MCB e os contra-interessados A… e esposa R…, pedindo ao TAF que anule o acto de 27.02.2009 do Vereador J…, que revogou o acto de 12.05.06 do Vereador A… que decretou a demolição da obra em causa.
Conclui assim as suas alegações:
1- O prédio da autora foi sujeito a obras licenciadas por alvará de licença nº344/94 emitido em 07.12.1994, no processo nº290/1994, onde consta do seu projecto que o rés-do-chão se destina a garagem e arrumos, e não a habitação ou divisões de quarto;
2- Assim sendo, e como ficou definido na sentença do TAF, o artigo 73º do RGEU não tem concreta aplicação ao caso, uma vez que se destina este apenas a regular o afastamento mínimo aplicável às janelas dos compartimentos de habitação, excluindo-se no caso, vestíbulos, circulações interiores, instalações sanitárias, arrumos e outros compartimentos de função similar;
3- O acto administrativo de 12.05.06 não se consolidou na ordem jurídica, nem tão pouco é inimpugnável pelo decurso do prazo de um ano sobre a sua vigência;
4- A revogação do acto de 12.05.2006 vem somente no seguimento e em cumprimento da transacção judicial homologada por sentença no processo nº224/99, em que foi parte a autora, aqui recorrida, e os contra-interessados no processo judicial ora em mote, a qual veio apenas ao conhecimento do recorrente em data posterior à emissão do acto administrativo de 12.05.2006;
5- Acordo esse que era do total conhecimento da recorrida, ainda que não o tivesse trazido ao procedimento administrativo, nem para o processo judicial;
6- Dessa referida transacção ficou acordado o seguinte:
5) Os RR obrigam-se a, num prazo de 120 dias a contar desta data, construírem um muro até à placa de cobertura do anexo que construíram no prédio - hoje parcela de terreno – da alínea b) do artigo 60º da contestação, muro paralelo à parede norte da casa dos AA e dela distanciado 1,5 metros.
6) O muro referido na cláusula anterior será feito numa extensão de 4 metros, contados da parede do anexo dos AA, referida no artigo 23º da Petição Inicial;
7- Foi precisamente perante o teor desta acordo, que o recorrente decidiu revogar o primitivo acto administrativo, cumprindo apenas e indo ao encontro de uma decisão judicial [!];
8- Deste modo, o acto administrativo de 12.05.2006, a notificar os contra- interessados para procederem à demolição da obra no prazo de 30 dias úteis, não produz quaisquer efeitos, conforme consagra o artigo 134º nº1 do CPA, porque é nulo, nos termos da alínea h) do nº2 do artigo 133º CPA, por ofender caso julgado;
9- E sendo nulo, o problema da revogabilidade ou irrevogabilidade do acto administrativo não se poderá colocar, nos termos dos nºs 1 e 2 do artigo 141º do CPA, uma vez que a nulidade é invocável a todo o tempo, em conformidade com o estatuído no nº1 do artigo 58º do CPTA;
10- Neste sentido, tem especial importância o AC do TCAS de 29.03.2001, Rº3466/99:
“I- As decisões judiciais, como resulta do artigo 205º nº2 da CRP são obrigatórias para todas as entidades públicas e privadas e prevalecem sobre as de quaisquer outras autoridades".
II- Ao ter sido definido um determinado direito por via judicial, fica desde logo qualquer outra entidade administrativa ou mesmo judicial, legalmente impedida de sobre essa matéria emitir qualquer outra decisão, sob pena de violação do "caso julgado" ou da citada norma constitucional”;
11- Com o acto administrativo de 27.02.2009 não existiu também qualquer preterição de audiência dos interessados, uma vez que, prescreve o artigo 103º nº2 alínea b) que «o órgão instrutor pode dispensar a audiência dos interessados se os elementos constantes do procedimento conduzirem a uma decisão favorável aos interessados»;
12- Donde a decisão contida no acto administrativo de 27.02.2009, por ir de encontro à posição assumida pela autora, ora recorrida, na transacção judicial já referida e por acatar uma decisão judicial, apenas lhe pode ser favorável;
13- E, sendo favorável, existe inutilidade na realização da audiência prévia, nas palavras de MÁRIO ESTEVES DE OLIVEIRA, PEDRO COSTA GONÇALVES E JOÃO PACHECO DE AMORIM, IN CÓDIGO DO PROCEDIMENTO ADMINISTRATIVO COMENTADO, ALMEDINA, inutilidade essa «não no sentido que ao conceito se deu no nº1 desde artigo [que respeita à utilidade da decisão], mas porque se julga que ela não terá qualquer resultado útil, significativo, para a decisão do procedimento - nuns casos, porque a decisão vai ser favorável aos interessados, noutros casos, porque eles já disseram [no procedimento] o que se lhes oferecia […]»;
14- Consequentemente, de nenhum vício enferma o acto administrativo de 27.02.2009, da autoria do Senhor Vereador, Dr. J….
Termina pedindo a revogação da sentença recorrida, bem como a manutenção do despacho de 27.02.2009.
A recorrida, L…, contra-alegou, mas sem conclusões.
O Ministério Público não se pronunciou [artigo 146º nº1 do CPTA] sobre o mérito do recurso jurisdicional.
De Facto
São os seguintes os factos considerados provados na sentença recorrida:
1- Por óbito de A…, em 04.08.03, foi aberta herança, que se encontra indivisa e da qual é cabeça de casal a aqui autora, na qualidade de cônjuge daquele;
2- Tal herança compreende os seguintes prédios sitos no lugar do Paço [Verdelho], freguesia de Basto, concelho de Cabeceiras de Basto:
a) Prédio rústico denominado “Campo do V…”, sito no lugar do Paço, da freguesia de Basto, do concelho de Cabeceiras de Basto, descrito na Conservatória do Registo Predial de Cabeceiras de Basto sob o nº4… de Basto [o qual foi desanexado do nº20…] e inscrito na matriz sob o artigo 3…;
b) Prédio urbano, sito no lugar de Paço, da freguesia de Basto, do concelho de Cabeceiras de Basto, composto por uma casa coberta de telha, com superfície coberta de 56m2 e logradouro anexo com a área de 16m2, descrito na Conservatória do Registo Predial de Cabeceiras de Basto sob o nº…/02… da freguesia de Basto e inscrito na respectiva matriz no artigo …;
3- A norte destes referidos prédios, situa-se o prédio urbano pertencente aos contra-interessados A… e mulher R…;
4- Entre o prédio urbano identificado no ponto 2 alínea b) supra, e o prédio dos contra-interessados, existe uma pequena faixa de terreno com a área de cerca 60m2;
5- Tal parcela de terreno confronta do nascente com caminho público, sul com prédio urbano da herança, poente com prédio rústico da herança e do norte com a casa dos referidos A… e mulher R…;
6- Na parede norte daquele prédio urbano existem 2 janelas: uma dessas janelas situa-se no r/chão, tem as dimensões de 0,80cmx0,80cm, com caixilharia em madeira, envidraçada, com 2 folhas e abre lateralmente, a outra janela situa-se no 1º andar, tem as dimensões de 1,20mx1,20m, com caixilharia em alumínio, envidraçada, com 2 folhas e abre pelo sistema de correr;
7- Entre a parede norte deste prédio e a faixa de terreno identificada supra não existe estrada, caminho, rua ou qualquer outra passagem por terreno do domínio público;
8- Em princípios do ano de 1996, os contra-interessados, levaram a efeito obras, sem licença municipal, que ocuparam, quase totalmente, a aludida faixa de terreno, construindo um anexo/garagem com cerca de 2,5 metros de altura, coberta com uma placa de cimento e suportada por vários pilares de betão armado;
9- A placa da cobertura desse anexo/garagem encontra-se a cerca de meio metro das ditas janelas, tem uma altura superior à da parte superior da janela do r/chão do aludido prédio da herança;
10- Essa cobertura está ao nível da porta de entrada do imóvel dos contra-interesssados, para onde dá acesso directo, pelo que os mesmos utilizam tal cobertura como terraço, por aí circulando livremente, tendo colocado mesas e cadeiras e um estendal de roupa;
11- Em 02.03.2006, a autora, através da sua mandatária, apresentou um requerimento dirigido ao Presidente da CMCB [Câmara Municipal de Cabeceiras de Basto], contendo a factualidade supra e pedindo que fossem tomadas as providências adequadas à reposição da legalidade, ordenando a demolição da construção, nos termos e para os efeitos do artigo 106º do DL nº555/99, de 16.12, com a redacção que lhe foi introduzida pelo DL nº177/2001, de 04.06 – ver o documento nº10 junto com a petição inicial e que aqui se dá por integralmente reproduzido;
12- Por ofício nº1043/DAO, de 21.03.2006, do Chefe da Divisão Administrativa de Obras, Engenheiro A…, foi a autora informada, através da sua mandatária, que “em cumprimento do despacho de 17 de Março de 2006, do Vereador com funções delegadas ao abrigo do despacho nº17/2005, de 26.10, Dr. A…, tinha sido notificado, naquela data, o Senhor A…, de que era intenção da Câmara Municipal de Cabeceiras de Basto ordenar a demolição da obra objecto da exposição, no prazo de 30 dias úteis, dado não ser passível de legalização por violar o previsto no artigo 73º do Regulamento Geral de Edificações Urbanas, pelo facto de, distando esta 0,50 metros da parede da edificação dos herdeiros de A… não cumpre o afastamento mínimo de 3 metros que deveria existir para um e outro lado do eixo vertical da janela na distância de 2 metros para cada lado. Nesta largura de 2+2 metros não deveria haver qualquer obstáculo à iluminação devendo este afastamento mínimo ser de 3 metros”. Mais informou que “de acordo com o nº3 do artigo 106º do Regime Jurídico da Urbanização e Edificação, foi-lhe concedido um prazo de 15 dias para se pronunciar sobre o conteúdo do teor da notificação e do seu sentido de decisão” - ver o documento nº11 junto com a petição inicial e que aqui se dá por integralmente reproduzido;
13- Em 23.05.2006, a autora, através da sua mandatária, pediu informação sobre o estado do processo, recebendo em 31.05.2006, o ofício nº1855/DOPE, do Chefe da Divisão de Obras Particulares e Empreitadas, Engenheiro L…, por delegação do Presidente da Câmara Municipal, do seguinte teor:
“Vimos em cumprimento do despacho de 12 de Maio de 2006, do Exmo Senhor Vereador, com funções delegadas, ao abrigo do despacho nº17/2005, de 26.10, Dr. A…, informar V. Ex.ª que, nesta data, foi notificado o Sr. A…, para proceder à demolição da obra objecto da V/exposição, no prazo de 30 dias úteis, dado a mesma não ser passível de legalização por violar o previsto no artigo 73º do Regulamento Geral de Edificações Urbanas pelo facto: distando esta 0,50 metros da parede da edificação dos herdeiros de A… não cumpre o afastamento mínimo de 3 metros que deveria existir para um e outro lado do eixo vertical da janela na distância de 2 metros para cada lado. Nesta largura de 2+2 metros não deveria haver qualquer obstáculo à iluminação devendo este afastamento mínimo ser de 3 metros”- ver os documentos nºs 12 e 13, juntos com a petição inicial e que aqui e se dão por integralmente reproduzidos;
14- Em 27.06.06, a autora dirigiu-se de novamente ao Presidente da CMCB fazendo a seguinte participação:
“1) A requerente ontem, dia 26 de Junho de 2006, deslocou-se à sua casa, sita no lugar do Paço, freguesia de St.ª Senhorinha, deste concelho, e qual não foi o seu espanto quando viu que o vizinho, A…, tinha elevado a sua obra, objecto da reclamação da requerente, colocando uma fileira de tijolos com uma altura superior a 2 metros em frente à janela da casa da requerente, tapando completamente as vistas e a luminosidade daquela janela.
2) Ou seja, não entende a requerente como é possível que o referido vizinho tenha sido intimado a demolir a obra, conforme despacho do Sr. Vereador de 12.05.2006, e em vez de o cumprir resolve ampliá-la, em total desrespeito e afronta à ordem de V. Ex.ª.
3) Assim, requer-se a V. Ex.ª se digne prestar especial atenção ao caso em apreço, face à atitude de desafio do reclamado e que sejam tomadas todas as providências necessárias à reposição da legalidade que o caso requer, designadamente logo que decorra o prazo que lhe foi concedido para proceder à demolição da obra e o mesmo não a execute, V. Ex.ª determine a demolição da obra por conta do infractor, conforme impõe o artigo 106º nº4 do DL nº555/99, de 16.12” - ver o documento nº14 junto com a petição inicial e que aqui se dá por integralmente reproduzido;
15- Na sequência dessa participação, o referido Chefe da Divisão de Obras Particulares e Empreitadas, Engenheiro L…, através do seu ofício nº2396/2006/DOPE, de 07.07.2006, informou o seguinte:
“Na sequência da reclamação apresentada por V. Ex.ª nesta Câmara Municipal, sobre o assunto em epigrafe, cumpre-me em conformidade com o despacho do Exmo Senhor Vereador, com funções delegadas ao abrigo do despacho nº17/2005, de 26.10, Dr. A…, datado de 30 de Junho de 2006, informar V. Ex.ª que foi notificado o Sr. A… e Sr.ª R… em 21.03.2006 da intenção que a Câmara Municipal tem de proceder à demolição da obra ilegalmente edificada, uma vez que não é passível de licenciamento, sendo-lhe concedido um prazo de 30 dias úteis para o efeito. Esta notificação foi realizada ao abrigo do artigo 106º do DL nº555/99, de 16.12, com as alterações introduzidas pelo DL nº177/2001, de 04.06, havendo lugar a audiência prévia do interessado [15 dias úteis] nos termos do nº3 do mesmo artigo e do artigo 100º do Código do Procedimento Administrativo.
Como em sede de audiência prévia do interessado o reclamado não apresentou qualquer documento nesta Câmara Municipal, foi em 31.05.2006 notificado da decisão final de demolição, sendo-lhe concedido o prazo de 30 dias úteis para demolição voluntária nos termos do artigo 106º do DL nº555/99, de 16.12, com as alterações introduzidas pelo DL nº177/2001, de 04.06.
Por último informo V. Ex.ª que o prazo para a demolição termina em 19.07.2006” - ver o documento nº15 junto com a petição inicial e que aqui se dá por integralmente reproduzido;
16- Por ofício nº2847/DOPE, de 21.08.2006, o mesmo Chefe de Divisão, comunicou o seguinte:
“Na sequência da reclamação apresentada por V. Ex.ª nesta Câmara Municipal, sobre o assunto em epígrafe, cumpre-me em conformidade com o despacho do Exmo Senhor Vereador, com funções delegadas ao abrigo do despacho nº17/2005, de 26.10, Dr. A…, datado de 7 de Agosto de 2006, informar V. Ex.ª que, em deslocação ao local acima referenciado, constatamos que o Sr. A…, na verdade executou a construção de uma parede, sobre o edifício ilegalmente construído. Segundo a esposa deste senhor, o executado foi de acordo com o decidido em tribunal.
Assim sendo e para despistar qualquer dúvida relativa à informação prestada pela mulher do reclamado [Sr. A…], foi notificado para entregar nesta Câmara Municipal no prazo de 5 dias úteis o documento comprovativo de que as obras realizadas foram em cumprimento de decisão judicial” - ver o documento nº16, junto com a petição inicial e que aqui se dá por integralmente reproduzido;
17- Em 10.10.2006, a mandatária da autora pediu informação sobre as diligências efectuadas no processo e qual o seu estado actual - documento nº17, junto com a petição inicial e que aqui se dá por integralmente reproduzido;
18- Em 02.11.2006, através do ofício nº3607/DOPE, o Chefe de Secção da Divisão de Obras Particulares e Empreitadas, Joaquim da Silva Campos, em resposta a tal pedido, deu conhecimento dos procedimentos que o processo sofreu desde a informação que tinha sido prestada em 21.08.2006 e do seu estado actual, referindo o seguinte:
“- Em 21.08.2006 foram elaborados os ofícios nºs 2846, 2847 e 2848; dos quais se enviam cópia em anexo.
- No dia 06.09.2006 aguarda documentos comprovativo da decisão do Tribunal - 5 dias;
- Até ao dia 11.09.2006 não deu entrada do comprovativo da decisão do tribunal;
- No dia 13.09.06 o técnico da Divisão de Obras Particulares e Empreitadas informou: “Não tendo o Sr. A… dado resposta ao n/ofício nº2848/DOPE de 21.08.2006 e, consequentemente, não fazendo prova que as obras que realizou o foram em cumprimento da decisão judicial, deverá o processo seguir os seus procedimentos normais. Estando já terminado o prazo para a demolição voluntária da obra ilegalmente edificada, proponho que a Câmara Municipal avance com a demolição coerciva da mesma nos termos do nº4 do artigo 106º do DL nº555/99, de 16.12, com as alterações introduzidas pelo DL nº177, de 04.06”.
- No dia 14.09.2006, o órgão decisor proferiu o despacho: “A Dr.ª Teresa Vidinha [Jurista que dá apoio à DOPE] para informar se foram seguidos todos os trâmites legais para iniciar um processo de demolição.
- No dia 18.10.2006, a Jurista informou: “Tendo sido seguidos todos os trâmites e não tendo o Sr. A… procedido à demolição voluntária do anexo construído ilegalmente, deve o processo ser remetido ao Sr. Eng. S… para que seja dado seguimento ao processo de demolição, conforme ponto 7 da informação nº117/2004 do Núcleo Jurídico que se anexa”.
- No dia 27.10.2006 o órgão Decisor de Obras Particulares proferiu o despacho: “Ao Sr. Eng. S… [Técnico da DOPE] para informar” – ver documento nº18, junto com a petição inicial e que aqui se dá por integralmente reproduzido;
19- Em 11.12.2006, a mandatária da autora solicitou informação sobre se já tinha sido proferido despacho a ordenar a demolição – ver documento nº19, junto com a petição inicial e que aqui se dá por integralmente reproduzido;
20- Tendo sido informada através do ofício nº380/DOPE, de 29.01.2007, do referido Chefe de Secção da Divisão de Obras Particulares e Empreitadas, que, em cumprimento do despacho de 03.01.2007, do Exmo Senhor Vereador, com funções delegadas ao abrigo do despacho nº6/2007 de 2 de Janeiro, Dr. A…, já foi ordenada a demolição coerciva da obra - ver documento nº20, junto com a petição inicial e que aqui se dá por integralmente reproduzido;
21- Foi fornecida a identificação de dois construtores civis interessados na execução da obra e pedida informação sobre a data da abertura do procedimento – ver os documentos nºs 21 e 22, juntos com a petição inicial e que aqui se dão por integralmente reproduzidos;
22- Através do ofício nº3309/DOPE, de 10.09.2007, o mesmo Chefe de Secção da Divisão de Obras Particulares e Empreitadas, Joaquim da Silva Campos, informou que o processo se encontrava no Gabinete Jurídico para informação, pelo que não era possível fornecer a informação solicitada, mas que logo que o mesmo tivesse uma resolução definitiva comunicariam - ver documento nº23 que aqui se junta e se dá por integralmente reproduzido;
23- Em 27.02.08, via fax, a mandatária da autora pediu informação sobre o estado do processo, uma vez que já tinham passado mais de cinco meses desde a última informação recebida - ver documento nº24 junto com a petição inicial e que aqui se dá por integralmente reproduzido;
24- Em 16.04.2008, o mesmo Chefe de Secção, informou que o processo se encontrava no Chefe de Divisão de Estudos, Planeamento e Ambiente para informação técnica, nomeadamente, no que diz respeito ao edificado no prédio propriedade do reclamado para identificação de todas as obras existentes e averiguação das que não são passíveis de legalização e respectiva fundamentação, uma vez que se verificou que apenas uma parte da construção objecto da reclamação interfere com os vãos de compartimentos habitáveis – ver documento nº25 junto com a petição inicial e que aqui se dá por integralmente reproduzido;
25- Atendendo a que o processo se encontrava já na fase de demolição por não serem as obras legalizáveis, perante a informação que antecede, a advogada signatária requereu ao Senhor Presidente da Câmara Municipal que mandasse informar se o despacho de 12 de Maio de 2006, do Senhor Vereador Dr. A…, a ordenar a demolição, tinha sido revogado, e, em caso afirmativo, lhe fosse certificado o autor de tal decisão revogatória e respectiva competência, data e fundamentos da decisão - ver documento nº26, junto com a petição inicial e que aqui se dá por integralmente reproduzido;
26- Por ofício nº2005/DOPE, de 02.06.2008, foi informada que o despacho de 12 de Maio de 2006, do Vereador Dr. A… a ordenar a demolição não tinha sido revogado - ver documento nº27 junto com a petição inicial e que aqui se dá por integralmente reproduzido;
27- A autora intentou neste TAF de Braga acção executiva, que corre termos na U.O. nº1, com o nº69/09.2BEBRG;
28- Entretanto, o referido despacho de 12.05.2006, do Sr. Vereador Dr. A…, a ordenar a demolição do anexo, foi revogado em de 27.02.2009, por despacho do Sr. Vereador, com funções delegadas, Dr. J…;
29- Através do ofício nº858/DOPAL, de 13.03.09, recebido no dia 16.03.09, a autora foi notificada pela entidade demandada de que: “De acordo com as informações técnicas prestadas no âmbito do processo, verificou-se que o anexo objecto de reclamação é passível de licenciamento à excepção da parede edificada ao nível do 1º andar, pelo que, por despacho de 27 de Fevereiro de 2009, do Exmo Senhor Vereador, com funções delegadas, Dr. J…, foi revogado o despacho que ordenou a demolição do supracitado anexo ao abrigo dos artigos 140º e 142º nº2 do Código do Procedimento Administrativo” – ver documento nº28 junto com a petição inicial e que aqui se dá por integralmente reproduzido;
30- Uma vez que esta notificação era omissa quanto aos fundamentos da decisão, pois que se limitava a dizer que tinha sido proferida de acordo com informações técnicas, que não acompanharam a dita notificação, a autora, em 26.03.2009, requereu a passagem de certidão do conteúdo integral, com a respectiva fundamentação, do referido despacho, bem como de todos os demais elementos que lhe tivessem servido de base, a data da decisão, seu autor e qualidade em que decidiu, mais foi requerido que fosse certificado se a autora, como interessada no procedimento, tinha sido notificada para se pronunciar sobre a intenção da tomada de tal decisão - ver documento nº29 junto com a petição inicial e que aqui se dá por integralmente reproduzido;
31- Por ofício datado de 14.04.09, recebido em 16.04.09, foi comunicado que a certidão tinha sido emitida, tendo a autora o prazo de 30 dias úteis a contar da recepção da notificação para a levantar e proceder ao pagamento das taxas devidas – documento nº30, junto com a petição inicial e que aqui se dá por integralmente reproduzido;
32- Em 24.04.2009, foi paga a taxa no valor de 36,70€ e levantada a certidão, contendo os fundamentos da decisão – ver documentos nºs 31 e 32 juntos com a petição inicial e que aqui se dão por integralmente reproduzidos;
33- Com efeito, como decorre desta certidão, que vinha acompanhada com as respectivas informações técnicas em que se apoia o despacho impugnado, este “… teve como fundamentação a informação prestada pela Jurista da Divisão de Obras Particulares e Licenciamentos desta Câmara Municipal datada de 28.01.2009, a qual teve despacho datado de 27.02.2009, do Exmo Sr. Vereador, com funções delegadas ao abrigo do despacho nº40/2009 de 1 de Outubro, Dr. J…, que se reproduz por fotocópia autenticada, a qual por sua vez foi baseada na informação prestada pelo Chefe de Divisão da Divisão Administrativa e Financeira, Dr. José Miguel de Araújo Pereira em 14.12.2007, que teve despacho datado de 19.12.2007, do Exmo Sr. Vereador com funções delegadas, Dr. J…, a qual também se reproduz por fotocópia autenticada. Mais se certifica que não foi dada audiência do interessado/reclamante neste processo” - ver documento nº32 junto com a petição inicial e que aqui se dá por integralmente reproduzido.
Por se mostrar pertinente para apreciar o recurso jurisdicional, e ao abrigo do disposto no artigo 712º do CPC [ex vi 140º do CPTA], damos como provado mais este facto:
34- Em 09.03.2001 foi homologada pelo Tribunal Judicial de Cabeceiras de Basto, tendo transitado em julgado, a transacção que consta de folhas 125 a 127 do PA apenso aos autos, aqui dada por integralmente reproduzida.
E é tudo quanto a julgamento de facto.
De Direito
I. Cumpre apreciar as questões suscitadas pelo recorrente, o que deverá ser efectuado dentro das balizas estabelecidas, para o efeito, pela lei processual aplicável – artigos 660º nº2, 664º, 684º nº3 e nº4, e 685º-A nº1, todos do CPC, aplicáveis ex vi artigo 140º do CPTA, e ainda artigo 149º do CPTA, a propósito do qual são tidas em conta as considerações interpretativas tecidas por Vieira de Andrade, A Justiça Administrativa (Lições), 10ª edição, páginas 447 e seguintes, e Aroso de Almeida e Fernandes Cadilha, Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos, 2ª edição revista, página 850 e 851, nota 1.
II. A sentença recorrida, procedendo o pedido impugnatório da autora, decidiu anular o despacho de 27.02.2009 [ponto 28 do provado], que revogou o despacho de 12.05.2006 [ponto 13 do provado], ambos proferidos por Vereadores da Câmara Municipal de Cabeceiras de Basto no âmbito do procedimento GSE nº2374/2006.
E fê-lo por entender que o despacho impugnado, de 27.02.2009, padece de vício de violação de lei, por erro nos seus pressupostos de direito [141º do CPA e 58º nº2 alínea a) do CPTA], e de vício de forma, por falta de audiência prévia da autora [100º a 103º do CPA].
O Município de Cabeceiras de Basto [MCB], réu na acção, vem agora como recorrente discordar do assim decidido, apontando à sentença do TAF de Braga erro de julgamento de direito, exclusivamente.
Ao conhecimento desse erro de julgamento de direito se reduz, pois, o objecto deste recurso jurisdicional.
III. A decisão de anular o despacho impugnado fundamenta-se, como dissemos, na procedência do alegado erro nos pressupostos de direito em que ele se baseou, e na preterição de audiência prévia da ora recorrida L….
Na tese da sentença recorrida, o acto de 27.02.2009 revogou o acto de 12.05.2006 com fundamento na invalidade deste último, e fê-lo, portanto, ao abrigo do artigo 141º do CPA, sobre a revogabilidade dos actos inválidos. E como as ilegalidades justificativas da revogação apenas são susceptíveis de gerar a anulação do acto revogado, o acto revogatório apenas poderia ser proferido dentro de um ano a contar da sua prolação [141º nº1 e nº2 do CPA e 58º nº2 alínea a) do CPTA]. O que, tendo em conta que o acto revogado data de 12.05.2006 e o revogatório de 27.02.2009, não aconteceu.
Conclui a sentença recorrida, assim, que o acto revogatório, ora impugnado, viola os artigos 141º do CPA e 58º nº2 alínea a) do CPTA, e por isso deve ser anulado [135º do CPA].
Para chegar a esta conclusão, que fundamenta, parcialmente, a decisão de anular o acto impugnado, a sentença recorrida passou por um julgamento também parcialmente posto em crise pelo recorrente: o de que as ilegalidades em causa, imputadas ao acto revogado, não gerariam a sua nulidade, mas apenas a sua anulabilidade, sendo que essas ilegalidades seriam, alegadamente, a de violação do direito de propriedade dos contra-interessados [A… e R…], a de violação do caso julgado [formado na Acção Sumária nº224/1999, do Tribunal Judicial de Cabeceiras de Basto], e a de inaplicabilidade do artigo 73º do RGEU.
O recorrente, MCB, vem discordar sobretudo deste julgamento, e fá-lo apenas relativamente às duas últimas ilegalidades referidas, a violação do caso julgado e a inaplicabilidade do artigo 73º do RGEU, e conforma-se, ao menos tacitamente, com o julgamento em que o TAF entendeu que o jus aedificandi não integra o conteúdo essencial do direito de propriedade dos contra-interessados, e que por isso o acto revogado não seria passível da nulidade prevista no artigo 133º nº2 alínea d) do CPA. Este último julgamento, acerca da alegada violação do conteúdo essencial do direito de propriedade dos contra-interessados está, pois, ultrapassado, bem sabido que é, aliás, que a propriedade privada tem, sobretudo hoje em dia, uma forte dimensão social, não podendo ser tratada da mesma forma que o avaro trata o seu pote de libras…
Vejamos.
O despacho de 12.05.06 ordenou a demolição do anexo/garagem construído pelos contra-interessados [A… e R…], por tal construção, feita em 1996, sem licença municipal, não ser passível de legalização por violar o previsto no artigo 73º do RGEU [segundo esta norma as janelas dos compartimentos das habitações deverão ser sempre dispostas de forma que o seu afastamento de qualquer muro ou fachada fronteiros, medido perpendicularmente ao plano da janela e atendendo ao disposto no artigo 75º, não seja inferior a metade da altura desse muro ou fachada acima do nível do pavimento do compartimento, com o mínimo de 3 metros. Além disso não deverá haver a um e outro lado do eixo vertical da janela qualquer obstáculo à iluminação a distância inferior a 2 metros, devendo garantir-se, em toda esta largura, o afastamento mínimo de 3 metros acima fixado].
Entretanto, em Agosto de 2006, constatou-se que foi construída pelos contra-interessados [A… e R…] uma parede sobre o edifício ilegalmente construído.
O despacho de 27.02.2009 revogou a ordem de demolição, dada pelo despacho de 12.05.2006, face a um novo entendimento segundo o qual o anexo/garagem não violava o artigo 73º do RGEU, e ordenou a demolição da parede entretanto construída sobre o anexo/garagem, esta sim, por violar esse artigo 73º do RGEU.
Temos, pois, que apesar de no despacho de 27.02.2009 se fazer expressa referência ao artigo 140º do CPA, sobre a revogabilidade de actos válidos, não há dúvida alguma de que está em causa, antes, a revogabilidade de acto considerado inválido [141º do CPA], dado que, em substância, o acto de 12.05.2006 foi revogado porque, erradamente, no entender do autor do despacho de 27.02.2009, deu como violado o artigo 73º do RGEU.
E é apenas este o fundamento da revogação, nada mais, sendo certo que a ordem de demolição da dita parede entretanto construída acresce, mas nada tem a ver com a ordem de demolição revogada.
A referida violação do caso julgado sobressai, nos autos, porque os contra-interessados [A… e R…] vieram alegar que, além da ilegalidade expressamente fundamentadora da revogação haveria uma outra, a de que a ordem de demolição do anexo/garagem violava decisão judicial proferida em 09.03.2001, e transitada em julgado.
Trata-se de uma sentença proferida em acção sumária [nº224/99], em que o Tribunal Judicial de Cabeceiras de Basto homologa transacção realizada entre a ora recorrida L… e seu marido [como autores], e o ora contra-interessado A… [como réu], com o seguinte teor:
1- Os RR reconhecem que os AA são plenos proprietários dos prédios identificados no artigo 1.º da Petição Inicial
2- Os AA, por sua vez, reconhecem que os RR, são plenos proprietários dos prédios identificados no artigo 66º da contestação.
3- Os RR reconhecem que se encontra constituída uma servidão de vista sobre o seu prédio identificado na alínea b) do artigo 66º da contestação e a favor do prédio dos AA referido na alínea b) do artigo 1º da Petição Inicial, resultante das duas janelas existentes, uma ao nível do rés do chão e referida no artigo 38º e outra ao nível do 1º andar e referida no artigo 39, ambos da Petição Inicial.
4- Os AA reconhecem que se encontra constituída uma servidão de vista sobre o seu prédio identificado na alínea a) do artigo 66º da Contestação servidão que se consubstancia na janela referida no artigo 33 da Petição Inicial.
5- Os RR obrigam-se a, num prazo de 120 dias a contar desta data, construírem um muro até à placa de cobertura do anexo que construíram no prédio - hoje parcela de terreno - da alínea b) do artigo 60º da contestação, muro paralelo à parede norte da casa dos AA e dela distanciado 1,5 metros.
6- O muro referido na cláusula anterior será feito numa extensão de 4 metros, contados da parede do anexo dos AA, referida no artigo 23º da Petição Inicial.
7- No caso de os RR pretenderem levantar parede ou andar sobre a placa do anexo que construíram, além de respeitarem a servidão de vista resultante da janela existente no 1º andar da casa dos AA deixarão espaço suficiente que permita a realização de obras de conservação e limpeza na parede norte da casa dos AA.
[…]
Na tese dos contra-interessados, agora assumida pelo recorrente, MCB, a ordem de demolição consignada no despacho de 12.05.2006 é violadora do caso julgado formado sobre esta transacção homologada precisamente porque manda demolir um anexo cuja existência subjaz ao cumprimento das cláusulas da transacção [cláusulas 5ª, 6ª e 7ª].
Mas a tese do recorrente está totalmente destinada ao malogro.
Note-se que, relativamente à esgrimida ilegalidade do despacho de 12.05.2006, por alicerçar, erradamente, a ordem de demolição do anexo/garagem numa norma legal que lhe seria inaplicável [73º RGEU], a questão que se nos coloca consiste, somente, em aferir da sanção jurídica correspondente a essa eventual ilegalidade. Na verdade, não é a correcção do juízo feito no acto revogatório sobre essa ilegalidade do acto revogado que determina a violação do artigo 141º do CPA na dimensão julgada pela sentença, mas antes a natureza da sanção que corresponde a essa invalidade fundamentadora da revogação [segundo o 141º CPA os actos administrativos que sejam inválidos só podem ser revogados com fundamento na sua invalidade e dentro do prazo do recurso contencioso ou até à resposta da entidade recorrida, sendo que se houver prazos diferentes para o recurso contencioso, atender-se-á ao que terminar em último lugar].
Ora, a tal respeito, tendo em consideração o conteúdo do artigo 133º do CPA, em que não cabe, manifestamente, o erro de direito que justifica a revogação do acto de 12.05.2006, e tendo em consideração que esta ilegalidade também não se mostra sancionada com nulidade por qualquer outra norma, ressuma que só a anulabilidade lhe servirá de sanção jurídica, nos termos do artigo 135º do CPA. E sendo assim, como cremos ser, é patente que o acto impugnado violou a dimensão temporal do artigo 141º do CPA.
Diferente é a questão da alegada violação do caso julgado, pelo despacho impugnado, porquanto esta tem como cominação expressa a nulidade do acto violador [artigo 133º nº2 alínea h) do CPA]. A questão, nesta sede, ao contrário da anterior, já não consiste em saber da natureza da sanção jurídica, que está determinada na lei, mas antes em saber do mérito da alegada violação do caso julgado.
É sabido que as decisões dos tribunais são obrigatórias para todas as entidades públicas e privadas e prevalecem sobre as de quaisquer outras autoridades [artigo 205º nº2 da CRP]. Isto significa que a entidade ora recorrente, enquanto entidade administrativa, estava obrigada a respeitar a decisão judicial transitada em julgado e proferida no âmbito da acção sumária 224/99, em tudo aquilo que ela contendesse com a sua própria decisão administrativa.
Acontece, porém, que a ordem de demolição do anexo/garagem, consubstanciada no despacho de 12.05.2006, em nada desrespeita o caso julgado formado nessa acção sumária.
Expliquemos.
Cumpre ter bem presente, desde logo, e para não incorrermos em desnecessária confusão, que a autoridade do caso julgado, agora em causa, não se deverá confundir com a excepção de caso julgado, pois que enquanto nesta se visa o efeito negativo da inadmissibilidade da segunda acção, subjectiva e objectivamente idêntica à primeira, constituindo-se o caso julgado em obstáculo a nova decisão de mérito, naquela tem-se em vista o efeito positivo de impor a primeira decisão transitada em julgado, enquanto pressuposto indiscutível da segunda decisão de mérito [artigos 498º, 671º, 673º e 677º do CPC, ex vi 1º do CPTA].
Certo é que em ambos os casos, ou seja, tanto na excepção de caso julgado como na autoridade do mesmo, a determinação dos seus limites objectivos, e da sua eficácia, passa pela aferição do respectivo pedido e causa de pedir, na linha da teoria da substanciação, isto é, tendo em conta a concreta ou substantiva relação material litigada que serviu de base à decisão transitada em julgado.
No tocante aos contornos da relação material litigada na acção sumária 224/99, do Tribunal Judicial de Cabeceiras de Basto, é evidente que dispomos de poucos elementos, que se reduzem ao conteúdo da transacção homologada pela sentença de 09.03.2001 [ponto 34 do provado]. Todavia, cremos que serão bastantes, atenta até a posição assumida pelas partes a esse respeito, para concluir que a relação material que alimenta essa acção é constituída pela pretensão de reconhecimento e de respeito por servidão de vistas constituída reciprocamente sobre o prédio dos aí autores e réus, e pela assunção do dever de observar, na construção do muro que ladeará o anexo dos réus, a distância de metro e meio prevista nos artigos 1360º e 1362º do Código Civil [CC].
Isto significa que nessa acção sumária, tramitada e decidida pelo tribunal comum, com trânsito em julgado, a relação material litigada era de natureza privada, e visava resolver os interesses particulares de proprietários de prédios vizinhos. Estava em causa a tutela de direitos meramente privados, evitando-se a devassa dos prédios confinantes mediante a aplicação das pertinentes regras civilísticas, e sendo essa a exclusiva preocupação da sentença homologatória proferida.
Não assim o artigo 73º do RGEU, cuja violação baseou a ordem de demolição plasmada no despacho de 12.05.2006, pois que se situa no domínio das restrições que são impostas pelo direito público ao direito de propriedade, com base no interesse público da salubridade e estética das edificações, sendo certo que a preocupação civilista é defender os interesses meramente privados e a do RGEU é evitar que se erijam edificações em terrenos acanhados e de conformação deficiente [ver, a este respeito, o AC STA de 17.06.2003, Rº01854/02].
Ressuma, pois, que muito embora estivesse em causa, na acção sumária nº224/99 e no acto administrativo de 12.05.2006, a edificação do mesmo anexo/garagem, as questões, pública e privada, a apreciar e decidir pelo serviços competentes do recorrente MCB e pelo Tribunal de Comarca, respectivamente, não eram objectivamente idênticas.
A acção sumária e o procedimento administrativo visavam, pois, dar resposta a pretensões diferentes, que emergiam de pressupostos factuais e jurídicos diferentes, de tal forma que nenhuma delas surge como pressuposto indispensável da outra. A decisão judicial assentou na edificação do anexo, enquanto dado objectivo incontornável, mas não integra nem envolve a sua legalização, sendo verdade que é esta legalização que está em causa no procedimento administrativo.
Assim, cremos, a ordem administrativa de demolição de anexo ilegal, por ser insusceptível de legalização devido à violação do artigo 73º do RGEU, não viola o caso julgado judicial que homologa acordo amigável em que se prevê, à luz do direito civil, a construção pelos réus de um muro até à placa de cobertura do anexo, com observância da distância de 1,5 metros do prédio dos autores, e lhes permite levantamento de parede ou andar sobre a placa do anexo com respeito pela servidão de vistas constituída a favor dos autores.
A decisão do Tribunal de Cabeceiras de Basto não pretendeu, nem poderia pretender, substituir-se à decisão administrativa dos serviços do MCB, sob pena de violar o princípio da separação de poderes. Tal decisão judicial compõe o litígio privado no pressuposto necessário da legalidade da construção ao abrigo das normas urbanísticas, legalidade essa que não lhe competia apreciar e decidir.
Não ocorrerá, destarte, qualquer violação da autoridade do caso julgado formado sobre a sentença homologatória proferida na acção sumária nº224/99.
IV. A decisão de anular o despacho impugnado fundamenta-se, também, na procedência da alegada preterição de audiência prévia da ora recorrida L….
Esta falta de audiência prévia está expressamente admitida pela própria entidade recorrente, como consta da certidão por ela emitida e parcialmente reproduzida no ponto 33 da matéria de facto provado, onde se certifica que não foi dada audiência do interessado/reclamante neste processo.
As razões de discordância do recorrente, relativamente ao juízo de procedência deste vício formal, não se centram, pois, na ausência factual da audiência prévia, mas antes na sua dispensa no caso concreto por alegadamente estar em causa uma decisão favorável aos interessados [segundo o artigo 103º nº2 alínea b) do CPA o instrutor pode dispensar a audiência dos interessados nos seguintes casos: a) […] b) Se os elementos constantes do procedimento conduzirem a uma decisão favorável aos interessados].
Mas não lhe assiste razão, e por dois motivos fundamentais.
Em primeiro lugar porque as alíneas do nº2 do artigo 103º do CPA consagram casos de dispensa de audiência prévia, que terão de ser objecto de ponderação e decisão do respectivo órgão instrutor. Nelas é concedida ao instrutor do procedimento alguma discricionariedade, que se cifra fundamentalmente ao nível da opção entre conceder ou não a audiência prévia [nos casos de inexistência de audiência, previstos nas alíneas do nº1 do mesmo artigo 103º, tal margem de discricionariedade não existe]. Ora, sendo certo que no presente caso não ocorreu qualquer decisão relativa à dispensa de audiência prévia, resulta que a mesma deveria ter sido realizada.
Em segundo lugar porque, de todo o modo, a decisão de revogar a ordem de demolição do anexo/garagem consubstanciada no acto de 12.05.2006 não é, de modo algum, favorável à aí reclamante e agora recorrida L…. Efectivamente, se ela viu a sua reclamação de 2 de Março de 2006 [11 do provado] deferida por essa ordem de demolição, é seguro que vê na revogação da mesma precisamente o contrário.
Bastam, cremos, estas duas razões, para podermos e devermos concluir que houve preterição de audiência prévia, sendo também com base nesta procedência que deverá ser mantida a sentença do TAF.
Deverá, pois, ser negado provimento ao recurso jurisdicional, e ser confirmada a sentença recorrida proferida pelo TAF de Braga.
Decisão
Nestes termos, decidem os Juízes deste Tribunal Central, em conferência, negar provimento ao recurso jurisdicional, e manter a sentença recorrida.
Custas pelo recorrente - artigos 446º do CPC, 189º do CPTA, 7º nº2 e 12º nº2 do RCP e Tabela I-B a ela anexa.
D.N.
Porto, 09.12.2011
Ass. José Augusto Araújo Veloso
Ass. Maria Fernanda Antunes Aparício Duarte Brandão
Ass. João Beato Oliveira Sousa |
