| Decisão Texto Integral: | Acordam em conferência na Secção de Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Norte:
1. RELATÓRIO
M…, devidamente identificado nos autos, inconformado, veio interpor recurso jurisdicional da decisão do TAF de Mirandela, datada de 18/01/2008, que julgou totalmente improcedente a acção administrativa comum, sob forma ordinária, pelo mesmo movida contra o actual “MINISTÉRIO DO AMBIENTE, DO ORDENAMENTO DO TERRITÓRIO E DO DESENVOLVIMENTO DO TERRITÓRIO” [MAOTDR], absolvendo este do pedido de ver declarado por sentença que a “… classificação do Parque Natural do Douro Internacional, criada pelo Decreto Regulamentar n.º 8/98 de 11 de Maio, caducou, nos termos do art. 13.º, n.º 2 do Dec.Lei n.º 19/93 de 23 de Janeiro, por não se ter dado cumprimento ao estipulado no art. 15.º daquele primeiro diploma que lhe impunha o prazo máximo de 3 anos para a elaboração do plano de ordenamento e respectivo regulamento e, por via disso, declarar-se extinto o Parque Natural do Douro Internacional, com todas as consequências legais, nomeadamente declarar ineficazes, todos os actos por si publicados, a partir de 12 de Maio de 2001 …”.
Formula o aqui recorrente nas respectivas alegações (cfr. fls. 160 e segs. - paginação SITAF tal como as referências posteriores a paginação salvo expressa indicação em contrário) as seguintes conclusões que se reproduzem:
“...
1 - O Dec. Lei n.º 19/93 estabelece no seu artigo 13.º, n.º 2, de forma inequívoca, que a classificação de Área Protegida caduca pelo não cumprimento do prazo de elaboração do Plano de Ordenamento e respectivo regulamento.
2 - Em 12 de Maio de 2001, completaram os 3 anos, como sendo o prazo máximo para a elaboração do plano de ordenamento e do regulamento do Parque Natural do Douro Internacional.
3 - O prazo de 3 anos esgotou-se antes da entrada em juízo da presente acção sem que até esse momento tenha sido elaborado e publicado o Plano de Ordenamento do Território e respectivo Regulamento do PNDI.
4 - O desrespeito por tal prazo e a omissão da elaboração e publicação do referido Plano de Ordenamento do Território acarretam a caducidade ope legis da sua classificação como Área Protegida.
5 - O Dec. Lei n.º 204/2002 de 1 de Outubro, não pode manter ou repor uma classificação já caducada ex lege como no caso do PNA.
6 - A morte do direito, pela caducidade, é alcançada de modo irreversível e os diplomas atingidos pela caducidade não podem ser repostos em vigor.
7 - Caducada a classificação o PNDI só poderá vir a ser novamente classificado como Área Protegida, através da tramitação legal, prevista nos artigos 13.º e seguintes, do Dec. Lei n.º 19/93, ou seja dando início a novo procedimento.
8 - O acto de classificação de um Parque Natural implica a restrição/limitação do direito de propriedade, que está consagrado no artigo 62.º da CRP, dos proprietários de terrenos situados na sua área de intervenção, como é o caso do ora recorrente.
9 - O Dec. Lei n.º 204/2002, viola de forma inequívoca, grave e intolerável os princípios da certeza e segurança jurídicas, enquanto pedras basilares do Estado de Direito e que encontram fundamento no previsto no artigo 18.º, n.º 3 da CRP.
10 - A caducidade da classificação do PNDI gerou para o recorrente, que é proprietários de vários terrenos situados na área do Parque, expectativas legítimas e direitos merecedores de tutela jurídica.
11 - A publicação do Dec. Lei 204/2002 de 1 de Outubro, com efeitos retroactivos premeia a inércia, negligência e incompetência do Estado, gorando os direitos do recorrente, porque o instituto da caducidade veio trazer ao recorrente a firme convicção de que o processo da criação do PNDI, teria de ser começado de novo.
12 - A sentença de que ora se recorre viola, assim, as disposições constantes dos arts. 2.º, 18.º, n.º 3, 62.º, 65.º, n.º 4 e 5, e 66.º, n.º 2, alíneas b) e c), da CRP ...”.
Conclui no sentido do provimento do recurso, com consequente revogação da decisão judicial recorrida e sua substituição por outra que dê procedência à pretensão por si formulada.
O R., ora recorrido, notificado veio a apresentar contra-alegações (cfr. fls. 198 e segs.) nas quais pugna pela manutenção do julgado, concluindo nos seguintes termos:
“…
i) Na tese do Recorrente a classificação do Parque Natural do Douro Internacional teria caducado – não tem, porém, razão.
ii) Com efeito, pretende o A. arredar da ordem jurídica dois diplomas promulgados e publicados posteriormente aos que invoca (DL 19/93, de 21.3, e Dec. Reg. 8/98, de 11.5), in casu, o DL 204/02, de 1.10; e, o DL 217-A/04, de 8.10.
iii) Ora, pelo primeiro daqueles diplomas (o DL 204/02) dispõe-se que se mantém em vigor a classificação das áreas protegidas operada pelos diplomas que procederam à sua criação, nos termos do DL 19/93 (cfr. n.º 1); e ainda que,
iv) Se prorrogam por dois anos, contados da sua entrada em vigor, os prazos para aprovação dos planos de ordenamento das áreas protegidas que ainda não disponham de tais instrumentos (cfr. n.º 2).
v) De sublinhar que o referido DL 204/2002 expressamente faz retroagir os seus efeitos ao termo dos prazos fixados nos diplomas que criaram as áreas protegidas (cfr. n.º 3).
vi) Acresce que, pelo art. 1.º do DL 217-A/04, de 8.10, veio estatuir-se que o prazo de dois anos, previsto no n.º 2 do artigo único do mencionado DL 204/02 (vd. antecedente ponto 7) é prorrogado até 31 de Dezembro de 2005.
vii) Assim, e ao invés do defendido pelo Recorrente, nenhum reparo se afigura merecer a douta sentença em recurso quando - com apelo, sustentado na Jurisprudência desse Supremo Tribunal (Douto Ac. de 17.7.2003, proferido no proc. 01047/03, citado no texto do decisório em crise) - conclui que:
... a retroactividade do Decreto-Lei n.º 204/2002 não afecta os princípios invocados pelo autor...
E que:
O que ficou dito relativamente à retroactividade do Decreto-Lei 204/2002, vale para a posterior prorrogação do prazo operada pelo Decreto-Lei n.º 217-A/2004, de 8 de Outubro.
Donde se conclui que não caducou a classificação do Parque Natural do Douro Internacional …”.
O Ministério Público (MºPº) junto deste Tribunal, notificado nos termos e para efeitos do disposto no art. 146.º do CPTA, não emitiu qualquer parecer (cfr. fls. 222 e segs. - paginação processo suporte físico).
Colhidos os vistos legais juntos dos Exmos. Juízes-Adjuntos foram os autos submetidos à Conferência para julgamento. 2. DELIMITAÇÃO DO OBJECTO DO RECURSO - QUESTÕES A APRECIAR
Cumpre apreciar e decidir as questões colocadas pelo recorrente, sendo certo que, pese embora por um lado, o objecto do recurso se acha delimitado pelas conclusões das respectivas alegações, nos termos dos arts. 660.º, n.º 2, 664.º, 684.º, n.ºs 3 e 4 e 690.º, n.º 1 todos do Código de Processo Civil (CPC) “ex vi” arts. 01.º e 140.º do CPTA, temos, todavia, que, por outro lado, nos termos do art. 149.º do CPTA o tribunal de recurso em sede de recurso de apelação não se limita a cassar a sentença recorrida, porquanto ainda que declare nula a sentença decide “sempre o objecto da causa, conhecendo de facto e de direito”, pelo que os recursos jurisdicionais são “recursos de ‘reexame’ e não meros recurso de ‘revisão’” (cfr. J.C. Vieira de Andrade in: “A Justiça Administrativa (Lições)”, 8.ª edição, págs. 459 e segs.; M. Aroso de Almeida e C.A. Fernandes Cadilha in: “Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos”, 2.ª edição revista, págs. 850 e 851, nota 1; Catarina Sarmento e Castro em “Organização e competência dos tribunais administrativos” - “Reforma da Justiça Administrativa” - in: “Boletim da Faculdade de Direito Universidade de Coimbra - Stvdia ivridica 86”, págs. 69/71).
As questões suscitadas resumem-se, em suma, em determinar se a decisão judicial recorrida ao absolver do pedido o R. “MAOTDR” na presente acção administrativa comum incorreu ou não em violação do disposto nos arts. 02.º, 18.º, n.º 3, 62.º, 65.º, n.º 4 e 5, e 66.º, n.º 2, alíneas b) e c), da CRP na sua concatenação com o regime legal decorrente do DL n.º 19/93, de 23/01, do DL n.º 204/02, de 01/10, do DL n.º 217-A/04, de 08/10 e do Decreto Regulamentar n.º 08/98, de 11/05 [cfr. alegações e demais conclusões supra reproduzidas].3. FUNDAMENTOS
3.1. DE FACTO
Resultou apurada da decisão judicial recorrida a seguinte factualidade:
I) O autor é dono dos seguintes prédios:
- Prédio rústico sito no Couço, com a área de 50.000 m2, inscrito na matriz sob o art. ...;
- Prédio rústico, sito na Ventosa, com a área de 21.300 m2, inscrito na matriz sob o art. ...;
- Prédio rústico, sito na Ventosa, com a área de 14.000 m2, inscrito na matriz sob o art. ...;
- Prédio rústico, sito na Matança, com a área de 8.40 m2, inscrito na matriz sob o art. ...;
- Prédio rústico, sito na Matança, com a área de 356.600 m2, inscrito na matriz sob o art. ...;
- Prédio rústico, sito no Caco, com a área de 15.750 m2, inscrito na matriz sob o art. ...;
- Prédio rústico, sito na Matança, com a área de 34.500 m2, inscrito na matriz sob o art. ...;
- Prédio rústico, sito no Couço, com a área de 50.000 m2, inscrito na matriz sob o art. ...;
- Prédio rústico, sito na Matança, com a área de 106.580 m2, inscrito na matriz sob o art. ...;
- Prédio rústico, sito na Matança, com a área de 122.280 m2, inscrito na matriz sob o art. ...; com a área de 3520 m2, inscrito na matriz sob o art. ...;
- Prédio rústico, sito na Matança, com a área de 6.000 m2, inscrito na matriz sob o art. ....;
- Prédio rústico, sito na Matança, com a área de 246.000 m2, inscrito na matriz sob o art. ...;
- Prédio rústico, sito em Alva, com a área de 246.000 m2, inscrito na matriz sob o art. ...;
- Prédio rústico, sito na Granja do Barbique, com a área de 250.000 m2, inscrito na matriz sob o art. ...;
- Prédio rústico, sito na Janamigo, com a área de 117.000 m2, inscrito na matriz sob o art. ...;
- Prédio urbano, sito na Matança, inscrito na matriz sob o art. ...;
- Prédio urbano, sito na Matança, inscrito na matriz sob o art. ....
- Prédio rústico, sito na Matança.
II) Os prédios rústicos e urbanos referidos em I) estão dentro dos limites definidos no Anexo I para o Parque Natural do Douro Internacional.«» 3.2. DE DIREITO
Considerada a factualidade supra fixada que, aliás, não foi objecto de qualquer impugnação importa, agora, entrar na análise dos fundamentos do presente recurso jurisdicional.
3.2.1. Como aludimos supra, a decisão judicial recorrida absolveu o R. do pedido por reputar como totalmente improcedente a pretensão formulada pelo A. na presente acção administrativa comum.
Fê-lo, no essencial, esgrimindo argumentação/fundamentação estribada em jurisprudência do STA, que cita e reproduz parcialmente, nos termos da qual conclui que, no caso, face à retroactividade do DL n.º 204/02 e do DL n.º 217-A/04 e na ausência de violação por tais diplomas dos princípios invocados pelo A., inexiste qualquer caducidade da classificação do Parque Natural do Douro Internacional (PNDI).
3.2.2. Discordando desta decisão judicial o A., ora recorrente, imputa-lhe erro de julgamento, porquanto sustenta que a mesma e entendimento nela firmado ofende o disposto nos arts. 02.º, 18.º, n.º 3, 62.º, 65.º, n.º 4 e 5, e 66.º, n.º 2, als. b) e c), da CRP, já que as normas constantes dos DL n.º 204/02 e n.º 217-A/04 “… não deixam de traduzir, apenas e só, o exercício abusivo ilegal e ilegítimo, porque unilateral, da função legislativa …” e “… são atentatórias do Estado de Direito e da certeza e segurança jurídicas, servindo, apenas, para fundamentar a inoperância e ineficácia da Administração Pública …”.
3.2.3. Vejamos, sendo que previamente importa efectuar pertinente enquadramento jurídico da questão.
E quanto aos contornos desta, como se alude na decisão judicial recorrida, o STA emitiu pronúncia, tal como se mostra sumariado, no sentido de que a “… não retroactividade da lei não está consagrada como princípio constitucional, entendendo-se que esta só é violadora dos princípios constitucionais, designadamente do da confiança, quando for arbitrária ou opressiva, violando de forma intolerável a confiança dos cidadãos na certeza e segurança da ordem jurídica …” o que “… não sucede com o DL n.º 204/02 que, visando a protecção de valores fundamentais relativos ao ambiente, derrogou, com efeitos retroactivos, a norma do DL n.º 19/93, que impunha a caducidade da classificação das áreas protegidas …” [cfr. Acs. daquele Tribunal de 02/07/2003 (Proc. n.º 01048/03) e de 16/07/2003 (Proc. n.º 01047/03) in: «www.dgsi.pt/jsta»].
Para o efeito no primeiro dos acórdãos, acolhido inteiramente pelo segundo, foi expressa a seguinte doutrina:
“… O DL n.º 19/93 … veio criar o novo quadro de classificação das Áreas Protegidas Nacionais, desenvolvendo o regime jurídico estabelecido pela Lei n.º 11/87, de 7/4 (Lei de Bases do Ambiente), impondo, nos termos do seu art. 13.º, a reclassificação do PNA, segundo os critérios aí estabelecidos.
Assim, o referido art. 13.º veio estabelecer que a classificação das áreas protegidas fosse efectuada por Decreto Regulamentar….
O n.º 2 da mesma disposição legal estabeleceu que a classificação de Área Protegida caducava pelo não cumprimento do prazo de elaboração de Plano de Ordenamento e respectivo regulamento.
O Dec. Regulamentar n.º 23/98, de 14/10, veio proceder à reclassificação do PNA, definindo os limites, objectivos, órgãos de gestão e suas competências, e interdição de actos e actividades na área do PNA, actos e actividades sujeitos a autorização e a parecer vinculativo, estabelecendo no seu art. 18.º que, no prazo máximo de 3 anos a contar da sua publicação, o PNA seria dotado de um Plano de Ordenamento do Território.
Esse prazo esgotou-se em 14 de Outubro de 2001, sem que tivesse sido elaborado e publicado o Plano de Ordenamento do Território do PNA.
Daí que o recorrente sustente que a classificação do PNA como Área Protegida, caducou nos termos do n.º 2 do art. 13.º do DL 19/93, deixando de ter suporte legal a exigência do referido parecer prévio.
Todavia, para obviar aos inconvenientes daí resultantes, foi publicado o DL n.º 204/02, … que veio manter em vigor a classificação das áreas protegidas operada pelos diplomas que procederam à sua criação ou à respectiva reclassificação, procurando, como se refere no respectivo preâmbulo, salvaguardar "de imediato, as componentes ambientais naturais que justificam que estas áreas se encontrem sujeitas a um especial estatuto de protecção" …”.
E após reproduzir o teor do artigo único do DL n.º 204/02 continua o aludido acórdão “… Resulta claro da disposição transcrita que foi intenção expressa do legislador derrogar, com efeitos retroactivos, para além do mais, a norma que impunha a caducidade da classificação das áreas protegidas.
Assim, tudo está em saber se neste âmbito, é possível a retroactividade da lei.
Ora, a caducidade é um efeito jurídico, nada obstando, em princípio, que o legislador, na sua liberdade de conformação legislativa, possa obstar retroactivamente à produção de tais efeitos, tanto mais, que esse desiderato legal tem por fundamento a protecção de valores ambientais tão caros à comunidade e que têm até expressa consagração constitucional (cfr. art. 66.º da CRP).
Tudo está em saber se tal retroactividade fere algum outro princípio constitucional, designadamente os constantes dos arts. 2.º, 18.º, n.º 3, 62.º, 65.º, n.ºs 4 e 5 e 66.º, n.º 2, als. b) e c) da CRP, referidos pelo recorrente na sua alegação.
Dir-se-á desde já que quanto a estes últimos, como já se deixou antever, não faz sentido a alegação do recorrente, pois, na base do DL 204/02, está precisamente a protecção dos valores ambientais.
Dispõe o referido art. 66.º da CRP:
"2 - Para assegurar o direito ao ambiente, no quadro de um desenvolvimento sustentável, incumbe ao Estado, por meio de organismos próprios e com o envolvimento e a participação dos cidadãos:
(...)
b) Ordenar e promover o ordenamento do território, tendo em vista uma correcta localização das actividades, um equilibrado desenvolvimento sócio-económico e a valorização da paisagem;
c) Criar e desenvolver reservas e parques naturais e de recreio, bem como classificar e proteger paisagens e sítios, de modo a garantir a conservação da natureza e a preservação de valores culturais de interesse histórico ou artístico".
É evidente que ao manter em vigor a classificação dos parques naturais com a publicação do DL 204/02, o desiderato do legislador foi precisamente a salvaguarda daquelas áreas e do direito ao ambiente e à qualidade de vida, não fazendo qualquer sentido a alegada violação daquelas normas pelo recorrente.
O que há que definir é se do confronto de tais valores com os restantes princípios invocados pelo recorrente, designadamente o princípio da confiança, do Estado de direito democrático, e do direito de propriedade privada são estes que devem prevalecer.
Sobre problema idêntico - inconstitucionalidade material, resultante de violação do princípio da não retroactividade das leis respeitantes a direitos, liberdades e garantias - escreveu-se no ac. do TC n.º 517/99, in DR, II série, de 11/11/99:
"Pois bem. Para decidir esta questão não se torna necessário tomar posição sobre saber se, como sustenta alguma doutrina, o ius aedificandi constitui parte integrante do direito de propriedade, sendo uma das faculdades em que se analisa, sucedendo apenas que o seu exercício está dependente de uma autorização da Administração; ou se, como pretende outro sector da doutrina, é, antes, «o resultado de uma atribuição jurídico-pública decorrente do ordenamento jurídico-urbanístico, designadamente dos planos» - ou seja, «um poder que acresce à esfera jurídica do proprietário, nos termos e nas condições definidas pelas normas jurídico-urbanísticas» (cf. sobre isto, o Acórdão n.º 329/99 e a doutrina aí citada). E tão-pouco é preciso decidir se, como pretende o recorrente, um tal direito se deve reconduzir à liberdade de iniciativa económica privada.
O direito de propriedade é um direito de natureza análoga aos direitos, liberdades e garantias, gozando por isso mesmo (ex vi do art. 17.º da Constituição), do respectivo regime naquilo que nele reveste natureza análoga (cf. o citado Acórdão n.º 329/99 e a jurisprudência aí citada). E outro tanto se pode dizer da liberdade de iniciativa económica privada.
Simplesmente, como se escreveu no mencionado acórdão n.º 329/99, a liberdade de iniciativa económica privada «não sofre restrição pelo facto de ser proibido construir num determinado solo ou de isso apenas se poder fazer dentro de certos limites ou com determinados condicionamentos. De todo o modo, mesmo que deva entender-se que a dita liberdade foi nalguma medida limitada pelas normas sub judicio, uma coisa é certa: a garantia constitucional da liberdade económica privada há-de exercer-se sempre ‘nos quadros definidos pela Constituição e pela lei e tendo em conta o interesse geral’ (cf. o art. 61.º, n.º 1 da Constituição). Ora, o interesse geral não pode deixar de atender às necessidades de ordenamento do território, pois que constitui tarefa fundamental do Estado assegurar um correcto ordenamento do território’ [cf. art. 9.º, al. e) da Constituição]».
E mais adiante:
"Escreveu-se aí [referindo-se ao ac. n.º 329/99] tendo, naturalmente, em conta os planos de ordenamento do território que interessavam ao caso:
«Pode, desde logo, questionar-se se as normas sub iudicio, ao determinarem (para o que aqui importa) a 'caducidade’ das licenças de loteamento devidamente tituladas, designadamente por alvará, emitidas anteriormente à data da entrada em vigor do respectivo plano regional de ordenamento do território, que não foram confirmadas, são verdadeiramente retroactivas [cf. o ac. n.º 339/90 …].
De todo o modo, acontece que, fora do domínio penal, em que a retroactividade in peius é constitucionalmente inadmissível (cf. o art. 29.º, n.ºs 1, 3 e 4, da Constituição), do domínio fiscal, em que ninguém pode ser obrigado a pagar impostos que tenham natureza retroactiva (cf. o art. 103.º, n.º 3 da Constituição) - [cf., porém, o ac. do TC de 9/4/91 …], e, bem assim, do domínio das leis restritivas de direitos, liberdades e garantias, em que a lei não pode ser retroactiva (cf. art. 18.º, n.º 3 da Constituição), este Tribunal tem sempre entendido que uma lei retroactiva não é, em si mesma, inconstitucional [cf. o ac. n.º 95/92 (….)]. Fora dos domínios apontados – e isto é o que acontece no presente caso, como decorre do que se disse atrás uma lei retroactiva só será inconstitucional se violar princípios ou disposições constitucionais autónomos. Será o que sucede, quando a lei afecta, de forma inadmissível, arbitrária ou demasiadamente onerosa direitos ou expectativas legitimamente fundadas dos cidadãos. Num tal caso, com efeito, a lei viola aquele mínimo de certeza e de segurança que as pessoas devem poder depositar na ordem jurídica de um Estado de Direito. A este impõe-se, de facto, que organize a protecção da confiança na previsibilidade do direito, como forma de orientação de vida.
Por conseguinte, apenas a retroactividade intolerável, que afecte de forma inadmissível e arbitrária os direitos e expectativas legitimamente fundadas dos cidadãos, viola o princípio da confiança, ínsito na ideia de Estado de direito democrático".
A doutrina exposta é inteiramente aplicável à situação dos autos em que a retroactividade do DL n.º 204/02, ao repor a classificação do PNA como área protegida responde a valores constitucionais de grande relevância para a comunidade nacional no seu todo e que corresponde a tarefa fundamental do Estado (cfr. arts. 9.º, al. e) e 66.º da CRP).
Por outro lado, tal como resulta da matéria de facto, o pedido de aprovação do projecto de arquitectura em causa deu entrada na Câmara Municipal de Sesimbra já na vigência daquele diploma, não se vislumbrando, pois, que a exigência de parecer prévio da Comissão Directiva do Parque Nacional da Arrábida afecte de forma inadmissível e arbitrária os direitos e expectativas legitimamente fundadas do recorrente.
Em suma: não existe uma proibição geral de leis retroactivas e estas só são inadmissíveis quando afectarem de forma injustificada, arbitrária e intolerável, a certeza e a confiança dos cidadãos na ordem jurídica vigente.
É patente que a retroactividade do DL n.º 204/02 não afecta tais valores, tanto mais que, no caso em apreço, quando o ora recorrente se apresentou a requerer a aprovação do projecto já aquele diploma se encontrava em vigor, sendo que nenhuma garantia tinha de que pudesse construir no local em causa …”.
Chamado a pronunciar-se o Tribunal Constitucional sobre a aplicação do DL n.º 204/02 na sua concatenação com DL n.º 13/93 e alegada violação dos princípios e normas constitucionais, nomeadamente, os arts. 02.º, 18.º, n.º 3, 62.º, 65.º, n.ºs 4 e 5, 66.º, n.º 2, als. b) e c) da CRP, aquele Tribunal tem vindo sucessivamente a concluir pela não inconstitucionalidade das normas dos n.ºs 1 e 3 do artigo único do DL n.º 204/02 [cfr., entre outros, Acs. do TC n.º 360/2004, de 19/05/2004 (Proc. n.º 589/03); n.º 394/2004, de 02/06/2004 (Proc. n.º 587/03); n.º 436/04, de 22/06/2004 (Proc. n.º 829/03) todos in: «www.tribunalconstitucional.pt/tc/acordaos/»].
Assim, depreende-se da fundamentação do acórdão do TC n.º 360/2004, que aqui igualmente se acompanha e se sufraga, o seguinte “… o Decreto-Lei n.º 19/93, de 23 de Janeiro, que estabeleceu normas relativas à Rede Nacional de Áreas Protegidas, previu a existência de áreas protegidas de interesse nacional, regional ou local, consoante os interesses que procuram salvaguardar (artigo 2.º, n.º 2) e, dentre as áreas protegidas de interesse nacional, as seguintes quatro categorias: parque nacional, reserva natural, parque natural e monumento nacional (artigo 2.º, n.º 3). O artigo 13.º desse diploma dispôs que a classificação de área protegida fosse feita por decreto regulamentar, que devia definir: (i) o tipo e delimitação geográfica da área e seus objectivos específicos; (ii) os actos e actividades condicionados ou proibidos; (iii) os órgãos, sua composição, forma de designação dos respectivos titulares e regras básicas de funcionamento; e (iv) o prazo de elaboração do plano de ordenamento e respectivo regulamento (artigo 13.º, n.º 1). A classificação era obrigatoriamente precedida de inquérito público e audição das autarquias locais e dos ministérios competentes (artigo 13.º, n.º 3). Nos termos do n.º 2 deste artigo 13.º: “A classificação caduca pelo não cumprimento do prazo referido na alínea d) do n.º 1”, isto é, do prazo de elaboração do plano de ordenamento e respectivo regulamento. Relativamente às áreas protegidas existentes, o artigo 32.º, n.º 1, dispôs que: “A classificação feita ao abrigo da Lei n.º 9/70, de 19 de Junho, e do Decreto-Lei n.º 613/76, de 27 de Julho, bem como os respectivos diplomas de criação são revogados no momento da entrada em vigor dos decretos regulamentares que procederem à sua reclassificação, nos termos dos artigos 13.º, 27.º e 31.º”, sendo que a estes decretos regulamentares não se aplicava o disposto, designadamente, no n.º 3 do artigo 13.º.
O Decreto Regulamentar n.º 23/98, de 14 de Outubro, procedeu à reclassificação do Parque Natural da Arrábida (criado pelo Decreto-Lei n.º 622/76, de 28 de Julho), estabelecendo o n.º 1 do seu artigo 18.º que “O Parque Natural é dotado de um plano de ordenamento do território, nos termos do Decreto-Lei n.º 151/95, de 24 de Junho, a elaborar no prazo máximo de três anos a contar da data da publicação do presente diploma”. O referido Decreto-Lei n.º 151/95 veio harmonizar o regime jurídico dos planos especiais de ordenamento do território (isto é: dos planos que fixam princípios e regras quanto à ocupação, ao uso e à transformação do solo na área por eles abrangida, visando a satisfação de um interesse público concreto através de um correcto ordenamento do território, e que podiam ser dos seguintes tipos: planos de ordenamento florestal, planos de ordenamento e expansão dos portos, planos integrados de habitação, planos de salvaguarda do património cultural, planos de ordenamento de áreas protegidas, planos de ordenamento de albufeiras da águas públicas e planos de ordenamento da orla costeira).
O Decreto-Lei n.º 204/2002, de 1 de Outubro, veio dispor, no seu artigo único:
“1 - Mantém-se em vigor a classificação das áreas protegidas operada pelos diplomas que procederam à sua criação ou à respectiva reclassificação nos termos do Decreto-Lei n.º 19/93, de 23 de Janeiro.
2 - No prazo de dois anos, a partir da data da entrada em vigor do presente diploma, devem ser aprovados os planos de ordenamento das áreas protegidas que ainda não disponham de tais instrumentos especiais de gestão territorial.
3 - Os efeitos do presente diploma retroagem ao termo dos prazos fixados nos diplomas mencionados no n.º 1 do presente artigo, para elaboração dos planos de ordenamento e respectivos regulamentos”.
A justificação desta intervenção legislativa consta do respectivo preâmbulo, do seguinte teor:
“O regime jurídico da Rede Nacional de Áreas Protegidas, contido no Decreto-Lei n.º 19/93, de 23 de Janeiro, com a redacção conferida pelos Decretos-Lei n.ºs 151/95, 213/97 e 227/98, de 24 de Junho, 16 de Agosto e 17 de Julho, respectivamente, estabelece que a classificação das áreas protegidas é efectuada por decreto regulamentar, o qual fixa o prazo de elaboração do plano de ordenamento e respectivo regulamento. Dispõe, ainda, que a classificação caduca pelo não cumprimento do prazo fixado para elaboração de tal plano especial de ordenamento do território.
Logo que tomou posse, o XV Governo Constitucional procedeu a uma apreciação exaustiva dos procedimentos de elaboração e de revisão dos planos de ordenamento das áreas protegidas, tendo verificado que ainda se acham em curso a maior parte daqueles procedimentos, muitos deles ainda numa fase inicial, e apenas cinco em condições de se proceder à abertura do período de discussão pública.
Incumpridos os prazos para elaboração dos planos de ordenamento, o Governo anterior optou, em determinados casos, por prorrogá-los por meio de resolução do conselho de ministros, como forma de obstar às consequências legais de inércia verificada em muitos daqueles procedimentos, fundamentando-se no disposto no artigo 46.º do Decreto-Lei n.º 380/99, de 22 de Setembro, para disciplinar o processo de elaboração dos instrumentos de gestão territorial, neste caso, dos planos especiais de ordenamento do território.
De todo o modo, também alguns dos prazos fixados por aqueles instrumentos regulamentares já expiraram ou o seu termo encontra-se iminente, pelo que urge adoptar medidas que salvaguardem, de imediato, as componentes ambientais naturais que justificam que estas áreas se encontrem sujeitas a um especial estatuto de protecção.
Do mesmo passo, o Governo estabelecerá orientações claras e precisas para que os serviços responsáveis promovam rapidamente a conclusão dos procedimentos de elaboração dos planos de ordenamento das áreas protegidas.
Foram ouvidas a Associação Nacional de Municípios Portugueses e as associações de defesa do ambiente.”
… Na tese dos recorrentes, da inconstitucionalidade da norma do n.º 3 do artigo único do Decreto-Lei n.º 204/2002, se interpretada - como o foi nas decisões das instâncias - como aplicável à classificação de área protegida que, antes da publicação desse diploma, havia caducado, nos termos do n.º 2 do artigo 13.º do Decreto-Lei n.º 19/93, por falta de publicação, no prazo assinalado no respectivo decreto regulamentar (no caso, 3 anos, de acordo com o Decreto Regulamentar n.º 23/98), do correspondente plano de ordenamento e seu regulamento, derivava a não exigência de autorização da comissão directiva do Parque e, daí, o contar-se o início do prazo para emissão de deliberação do projecto de arquitectura, não da data da recepção dessa autorização (ou do termo do prazo para a sua emissão), mas da data da apresentação do requerimento pelos interessados (ou da junção dos elementos que devessem instruir esse requerimento e estivessem eventualmente em falta) …”.
E entrando na análise da questão prossegue-se no acórdão em referência: “… Feita a resenha das disposições legais relevantes, cumpre começar por assinalar que não compete ao Tribunal Constitucional pronunciar-se sobre a correcção da interpretação do direito ordinário feita pelas instâncias no sentido de que o Decreto-Lei n.º 204/2002 também se aplica à classificação das áreas protegidas relativamente às quais o prazo para elaboração do plano de ordenamento do território e respectivo regulamento já se havia esgotado antes da publicação desse diploma (e não apenas - como sustentavam os recorrentes - às situações em que esse prazo ainda estava a decorrer), embora as considerações tecidas no preâmbulo desse diploma, acima transcrito, surjam como confortando o entendimento das instâncias.
O que cabe ao Tribunal Constitucional é apreciar se esse entendimento se mostra constitucionalmente conforme. Os recorrentes centram a sua tese na afirmação da violação da proibição da retroactividade de restrições aos direitos fundamentais, que reportam ao artigo 18.º, n.º 3, da CRP, embora tenha variado a identificação do “direito fundamental” em causa: (i) nas alegações do recurso … esse direito foi identificado como o direito de propriedade privada, consagrado no artigo 62.º da CRP como “direito fundamental de natureza análogo aos direitos, liberdades e garantias”, uma vez que “o acto de classificação de um Parque Natural implica a restrição/limitação do direito de propriedade dos proprietários de terrenos situados na sua área de intervenção”, embora no n.º 43 e na conclusão Q) dessas alegações também se aluda a violação dos artigos 65.º, n.ºs 4 e 5, e 66.º, n.º 2, alíneas b) e c), da CRP, mas sem desenvolvimento dos fundamentos dessa imputação; enquanto (ii) nas alegações de recurso para o Tribunal Constitucional, é omitida qualquer referência ao direito de propriedade e agora se identifique como direito fundamental alvo de restrição retroactiva o direito de participação dos cidadãos na elaboração de instrumentos de planeamento físico do território (n.ºs 4 e 5 do artigo 65.º da CRP) e na criação de parques naturais (alíneas b) e c) do n.º 2 do artigo 66.º da CRP).
A questão da retroactividade de restrições a “direitos fundamentais” no âmbito da legislação sobre protecção do ambiente e planeamento do território foi objecto de desenvolvida ponderação no Acórdão n.º 329/99 (…) - em que se questionava a constitucionalidade das normas do artigo 1.º, n.ºs 1, 2 e 3, do Decreto-Lei n.º 351/93, de 7 de Outubro, que sujeitavam as licenças de loteamento, de obras de urbanização e de construção emitidas anteriormente à data da entrada em vigor de plano regional de ordenamento do território a confirmação da sua compatibilidade com as regras de uso, ocupação e transformação do solo constantes desses planos -, interessando recordar as considerações então aí tecidas, embora a propósito do direito de propriedade. Escreveu-se nesse aresto:
“… As questões de inconstitucionalidade material:
… As normas sub iudicio e o direito de propriedade:
… A recorrente sustenta que as normas sub iudicio são ainda inconstitucionais, por violação do artigo 18.º, n.º 3, da Constituição, na medida em que, impondo «a confirmação da compatibilidade de actos constitutivos de direitos praticados em data anterior à publicação do PROT e do próprio Decreto-Lei n.º 351/93», e encurtando «o prazo de caducidade daqueles actos», «estabelecem restrições retroactivas em matérias incluídas nos direitos fundamentais de propriedade privada, iniciativa económica privada e ius aedificandi».
Também neste ponto falece razão à recorrente.
De facto, quando se entenda que o ius aedificandi não faz, sequer, parte integrante do direito de propriedade, por não ser uma das faculdades em que ele se analisa, a proibição de construir num determinado solo, em que antes a edificação era possível, não se traduz nunca em qualquer compressão ou restrição de tal direito.
Mas, mesmo quando se entenda que o direito de construir (e, obviamente, o de lotear e urbanizar) é uma dimensão do direito de propriedade, as proibições de construção decorrentes dos planos urbanísticos (tal como as impostas pela REN, pela RAN ou pelo facto de determinada área ser qualificada como protegida) - e, naturalmente, as limitações e condicionamentos impostos ao direito de edificar por esses instrumentos de gestão dos solos - resultam da necessidade de resolver as situações de conflito entre o direito de propriedade e as exigências de ordenamento do território. E os conflitos de direitos ou bens jurídicos resolvem-se, harmonizando esses direitos ou bens jurídicos em toda a medida em que tal seja possível; ou, quando o não for, fazendo que uns prevaleçam sobre outros, que, desse modo, são, em parte, sacrificados.
Significa isto que a especial situação da propriedade - seja a decorrente da sua própria natureza ou, antes, a que se liga à sua inserção na paisagem - importa uma vinculação também especial (uma vinculação situacional), que mais não é do que uma manifestação da hipoteca social que onera a propriedade privada do solo. E, por isso, essa proibição, sendo, como é, imposta pela própria natureza intrínseca ou pela situação da propriedade, não pode ser havida como inconstitucional.
Claro é que isto não dispensa o legislador de criar instrumentos ou mecanismos de perequação das mais-valias, de modo a garantir o respeito da justiça material, a qual só se observará se os proprietários ou titulares de outros direitos reais dos terrenos abrangidos pelos planos urbanísticos forem tratados com igualdade. Por isso, aqueles instrumentos ou mecanismos hão-de corrigir os efeitos desigualitários criados pelos planos urbanísticos. De contrário, eles não se libertarão da «sombra desqualificante da desigualdade» que sobre eles pesa (cf. Fernando Alves Correia, in Problemas Actuais cit. [Problemas Actuais do Direito do Urbanismo em Portugal, separata da Revista do Centro de Estudos de Direito do Ordenamento, do Urbanismo e do Ambiente], pág. 19).
As normas sub iudicio não violam, assim, neste ponto, o artigo 18.º, n.º 3, conjugado com o artigo 62.º, n.º 1, da Constituição.
(...) As normas sub iudicio e o dever de indemnizar:
A recorrente sustenta ainda que, como não prevêem «a atribuição de qualquer indemnização aos lesados pela prática de acto ablativo de não confirmação da compatibilidade de actos constitutivos de direitos perfeitamente válidos e eficazes à data da sua prolação, nem pela caducidade resultante dos novos prazos estabelecidos para o exercício dos direitos emergentes daqueles actos» - acto de não confirmação que pode constituir «verdadeiro acto expropriativo do direito de construir concretizado através de licenças urbanísticas válidas e eficazes» - as normas do Decreto-Lei n.º 351/93, de 7 de Outubro, «enfermam de inconstitucionalidade material por violação dos princípios da justa indemnização, igualdade e proporcionalidade» (artigos 13.º, 18.º, 62.º e 266.º da Constituição).
Vejamos, então:
Disse-se atrás que a especial situação da propriedade - seja a decorrente da sua própria natureza ou, antes, a que se liga à sua inserção na paisagem - importa uma vinculação também especial (uma vinculação situacional), que mais não é do que uma manifestação da hipoteca social que onera a propriedade privada do solo.
Por isso, a proibição de construir decorrente da natureza intrínseca da propriedade ou da sua especial situação não dá, em princípio, direito a indemnização. Mas já assim não será - sublinha Fernando Alves Correia, Estudos de Direito do Urbanismo citado, págs. 47 e notas 10 e 11, 68, 112 e 120 - quando essa proibição implicar um dano de gravidade e intensidade tais que torne injusta a sua não equiparação à expropriação, para o efeito de dever ser paga uma indemnização.
É que, o Estado de Direito deve ser um Estado de Justiça. E, por isso, quando, por tal ser necessário para a realização de um interesse público urbanístico, ele «expropria» o particular de um direito que antes lhe concedera validamente, a justiça exige que esse particular seja indemnizado, como, de resto, impõe o artigo 22.º da Constituição.
Pois bem: uma das situações que, por via da gravidade e da intensidade dos danos que produz na esfera jurídica dos particulares, impõe o pagamento de uma indemnização é, justamente, aquela em que as licenças ou autorizações de loteamento, urbanização ou construção já concedidas são postas em causa por um plano urbanístico posterior, designadamente, em virtude de, como é o caso, uma lei posterior vir retirar eficácia a licenças de loteamento, urbanização ou construção já concedidas, desde que se não prove que essas licenças já concedidas são compatíveis com as regras de uso, ocupação ou transformação dos solos, constantes desse plano. Esta perda de eficácia, importando a ablação de faculdades ou direitos antes reconhecidos aos particulares, não pode ter lugar senão mediante o pagamento de uma indemnização.
Mas, então, como o Decreto-Lei n.º 351/93, de 7 de Outubro, não prevê o pagamento de indemnização no caso de as licenças já concedidas não serem confirmadas, a conclusão que parece impor-se é a de que, tal como pretende a recorrente, as normas aqui sub iudicio são, nesse ponto, inconstitucionais, por violação da princípios da justa indemnização, da igualdade, da proporcionalidade e da justiça - tudo conforme ao disposto nos artigos 62.º, n.º 2, 13.º e 266.º, n.º 2, da Constituição.
Esta é, contudo, uma conclusão apressada.
É que, não é necessário que o dever de indemnizar seja imposto pelo diploma legal em que se inscrevem as normas sub iudicio para se salvar a sua compatibilidade com a Constituição. Basta que esse dever decorra de outras normas legais.
De facto - como escreve Marcelo Rebelo de Sousa (Direito do Ordenamento do Território e Constituição, cit., pág. 57) -, «o juízo de inconstitucionalidade não pode recair sobre uma norma legal dissociando-se de todas as demais que vigoram no ordenamento jurídico e, designadamente, daquelas que lhe são mais próximas».
Pois bem: se, no momento em que foi editado o Decreto-Lei n.º 351/93, de 7 de Outubro, não havia norma legal que expressamente previsse o dever de indemnizar, com fundamento no facto de, por «caducarem» as licenças anteriormente concedidas, se ficar impedido de urbanizar ou construir em loteamento já autorizado; o certo é que esse direito a ser indemnizado podia fazer-se decorrer do artigo 9.º do Decreto-Lei n.º 48 051, de 27 de Novembro de 1967.
Na verdade, este artigo 9.º prescreve que o «Estado e demais pessoas colectivas públicas indemnizarão os particulares a quem, no interesse geral, mediante actos administrativos legais ou actos materiais lícitos, tenham imposto encargos ou causado prejuízos especiais e anormais».
Ora, no caso, o que conduz à perda de eficácia das licenças anteriormente concedidas é um encadeamento de actos que se iniciou com a aprovação de um novo plano de ordenamento; prosseguiu com a edição de normas que, ao exigirem a prova da compatibilidade das licenças anteriormente concedidas, afectam situações jurídicas criadas pela outorga dessas licenças - e, por isso, nessa parte, podem dizer-se «leis medida»; continua, nalguns casos, com o indeferimento do pedido de certificação daquela compatibilidade ou com a não aprovação de projectos de obras de urbanização de loteamentos anteriormente licenciados (e, assim, com a não emissão do respectivo alvará); e culmina, a final, com a perda de eficácia das licenças que antes foram validamente atribuídas.
Sendo isto assim, uma interpretação do mencionado artigo 9.º à luz do artigo 22.º da Constituição não pode deixar de impor ao Estado o dever de indemnizar o particular que assim se viu «expropriado» de faculdades ou direitos que antes lhe foram validamente reconhecidos.
Regista-se que, presentemente, o direito a ser indemnizado encontra-se expressamente consagrado no artigo 18.º, n.º 2, da citada Lei n.º 48/98, de 11 de Agosto, nos termos seguintes:
«1. Os instrumentos de gestão patrimonial vinculativos dos particulares devem prever mecanismos equitativos de perequação compensatória, destinados a assegurar a redistribuição entre os interessados dos encargos e benefícios deles resultantes, nos termos a estabelecer na lei.
2. Existe o dever de indemnizar sempre que os instrumentos de gestão patrimonial vinculativos dos particulares determinem restrições significativas de efeitos equivalentes a expropriação, a direitos de uso do solo preexistentes e juridicamente consolidados que não possam ser compensados nos termos do número anterior.
3. A lei define o prazo e as condições de exercício do direito à indemnização previsto no número anterior.
Este artigo 18.º - para além de impor que os planos vinculativos dos particulares (ou seja: os planos municipais e os planos especiais de ordenamento do território: cf. artigo 11.º, n.º 2, da citada Lei n.º 48/98) prevejam mecanismos de perequação dos benefícios e encargos deles resultantes - prevê, pois, o dever de indemnizar naqueles casos que se poderão qualificar como expropriações do plano (cf. Fernando Alves Correia, Problemas Actuais, cit., pág. 20). Elas traduzem, na verdade - diz o mesmo autor (ob. e loc. cit.) -, «modificações especiais e graves da utilitas do direito de propriedade que não podem deixar de ser qualificadas como ‘expropriativas’ (expropriações de sacrifício ou substanciais)»; e, consequentemente, não podem deixar de «ser acompanhadas de indemnização, ainda que com carácter residual, ou seja, quando a compensação não puder ter lugar com base nas técnicas perequativas».
Há, assim, que concluir que, como o regime instituído pelas normas sub iudicio deve ser integrado pelo artigo 9.º do Decreto-Lei n.º 48 051, de 27 de Novembro de 1967, interpretado por forma a impor ao Estado o dever de indemnizar os particulares que, por aplicação daquelas normas, vejam «caducar» as licenças que antes obtiveram validamente, o facto de não imporem, elas próprias, esse dever de indemnizar não as torna inconstitucionais.
(...)
… As normas sub iudicio e o princípio do Estado de Direito:
A recorrente sustenta ainda que as normas sub iudicio, como se aplicam retroactivamente, violam os princípios constitucionais da segurança jurídica e da protecção da confiança, ínsitos no princípio do Estado de Direito - e, assim, os artigos 2.º, 9.º, alínea b), 18.º, n.º 2, e 266.º, n.ºs 1 e 2, da Constituição.
Também neste ponto a recorrente não tem razão.
Pode, desde logo, questionar-se se as normas sub iudicio, ao determinarem (para o que aqui importa) a «caducidade» das licenças de loteamento devidamente tituladas, designadamente por alvará, emitidas anteriormente à data da entrada em vigor do respectivo plano regional de ordenamento do território, que não forem confirmadas, são verdadeiramente retroactivas [cf. o Acórdão n.º 339/90 (…)].
De todo o modo, acontece que, fora do domínio penal, em que a retroactividade in peius é constitucionalmente inadmissível (cf. artigo 29.º, n.ºs 1, 3 e 4, da Constituição); do domínio fiscal, em que ninguém pode ser obrigado a pagar impostos que tenham natureza retroactiva (cf. artigo 103.º, n.º 3, da Constituição); e, bem assim, do domínio das leis restritivas de direitos, liberdades e garantias, em que a lei não pode ser retroactiva (cf. artigo 18.º, n.º 3, da Constituição); este Tribunal tem sempre entendido que uma lei retroactiva não é, em si mesma, inconstitucional [cf. Acórdão n.º 95/92 …]. Fora dos domínios apontados - e isto é o que acontece no presente caso, como decorre do que se disse atrás -, uma lei retroactiva só será inconstitucional, se violar princípios ou disposições constitucionais autónomos. Será o que sucede quando a lei afecta, de forma «inadmissível, arbitrária ou demasiadamente onerosa», direitos ou expectativas legitimamente fundadas dos cidadãos. Num tal caso, com efeito, a lei viola aquele mínimo de certeza e de segurança que as pessoas devem poder depositar na ordem jurídica de um Estado de Direito. A este impõe-se, de facto, que organize a «protecção da confiança na previsibilidade do direito, como forma de orientação de vida» [cf. Acórdão n.º 330/90 (…). Cf. também os Acórdãos n.ºs 574/98 … e 575/98 …].
Por conseguinte, apenas uma retroactividade intolerável, que afecte de forma inadmissível e arbitrária os direitos e expectativas legitimamente fundadas dos cidadãos, viola o princípio da confiança, ínsito na ideia de Estado de Direito democrático [cf., entre outros, o Acórdão n.º 11/83 (…), o citado Acórdão n.º 287/90, o Acórdão n.º 486/96 (…) e os Acórdãos n.ºs 574/98 e 575/98, citados por último].
Pois bem: in casu, não pode dizer-se que a ablação do direito à licença de loteamento concedida (e, com ela, a afectação das expectativas da recorrente - as expectativas de ver deferido o pedido, que apresentou em 13 de Outubro de 1993, de que fosse aprovado o projecto de execução de obras de urbanização do loteamento que lhe tinha sido licenciado em 25 de Setembro de 1992) tenha sido arbitrária ou deva considerar-se demasiado onerosa. Por isso, não é ela intolerável. E, não o sendo, não é constitucionalmente inadmissível.
A ablação do direito à licença de loteamento e a consequente afectação daquelas expectativas da recorrente seriam constitucionalmente inadmissíveis, porque arbitrárias, se não houvesse fundamento material (um interesse público) capaz de justificar a mutação operada na ordem jurídica - uma mutação que, então, se apresentaria como imprevisível e injustificada, não podendo os cidadãos contar com ela.
No presente caso, porém, existe um interesse público - o interesse público num correcto ordenamento do território - com relevo suficiente para justificar que se condicione a aprovação do projecto de execução das obras de urbanização, requeridas pela recorrente, à confirmação da compatibilidade do loteamento «com as regras de uso, ocupação e transformação do solo» constantes de plano regional de ordenamento do território posterior: no caso, o Plano Regional de Ordenamento do Território do Litoral Alentejano (PROTALI), ….
É que, como se viu atrás, os planos municipais de ordenamento do território têm como quadro de referência os planos regionais de ordenamento do território. Estes, com efeito, visam «o concreto ordenamento do território através do desenvolvimento harmonioso das suas diferentes parcelas pela optimização das implantações humanas e do uso do espaço e pelo aproveitamento racional dos seus recursos» (cf. artigo 1.º do Decreto-Lei n.º 176-A/88 …) e têm os seguintes objectivos: «concretizar para a área por eles abrangida a política de ordenamento»; «definir as opções e estabelecer os critérios de organização e uso do espaço, tendo em conta, de forma integrada, as aptidões e potencialidades da área abrangida»; «estabelecer normas gerais de ocupação e utilização que permitam fundamentar um correcto zonamento, utilização e gestão do território abrangido, tendo em conta a salvaguarda de valores naturais e culturais»; e «estabelecer directrizes, mecanismos ou medidas complementares de âmbito sectorial que forem consideradas necessárias à implementação do PROT» (cf. artigo 3.º do citado Decreto-Lei n.º 176-A/88, na redacção do Decreto-Lei n.º 367/90, de 26 de Novembro). E, por isso, prescrevia o artigo 12.º, n.º 1, do mesmo diploma legal que «as normas e princípios dos PROT são vinculativos para todas as entidades públicas e privadas, devendo com eles ser compatibilizados quaisquer outros planos, programas ou projectos de carácter nacional, regional ou local», acrescentando o n.º 2 que «a desconformidade de quaisquer planos, programas ou projectos enunciados no número anterior relativamente ao PROT acarreta a nulidade». Com a publicação da Lei n.º 48/98, de 11 de Agosto (Lei de «Bases da Política de Ordenamento do Território e do Urbanismo»), os PROT deixaram, é certo, de ser vinculativos para os particulares, mas continuaram a sê-lo para as entidades públicas (cf. artigo 11.º, n.º 1). Ou seja: os municípios acham-se vinculados pelos PROT na elaboração e aprovação dos planos municipais. Estes - os planos municipais - é que, tal como os planos especiais, vinculam os particulares (cf. o n.º 2 do citado artigo 11.º).
Por isso, está vedado aos municípios incluir nos planos municipais disposições que contrariem as directivas dos planos regionais de ordenamento do território ou ponham em causa as opções fundamentais neles condensadas ou o destino geral dos solos neles traçado.
… Ora, tendo os planos municipais de ordenamento do território - que são vinculativos para os particulares - que ser elaborados com observância das regras constantes do respectivo plano regional, mal se compreenderia que, depois, as câmaras municipais pudessem conceder licenças para a execução de obras de urbanização que fossem incompatíveis com esse plano regional. Tanto mais que os actos praticados em violação das disposições dos planos urbanísticos, mesmo que se trate de actos tácitos de deferimento, são sempre nulos (cf. Fernando Alves Correia, Estudos cit., pág. 132).
Se as câmaras municipais pudessem passar licenças que fossem incompatíveis com os planos regionais de ordenamento do território, frustrar-se-ia um dos objectivos desses planos, que é – repete-se - o de definir opções e critérios de organização e uso do espaço por eles abrangido, estabelecendo «normas gerais de ocupação e utilização que permitam fundamentar um correcto zonamento, utilização e gestão do território, tendo em conta a salvaguarda de valores naturais e culturais» (cf. preâmbulo do Decreto-Lei n.º 351/93, de 7 de Outubro). Frustrar-se-ia, em suma, o desiderato de conseguir que aos cidadãos seja assegurado um «ambiente de vida humano, sadio e ecologicamente equilibrado», o que passa pela «valorização da paisagem», por um correcto «ordenamento do território» e pela promoção da «qualidade ambiental das povoações e da vida humana, designadamente no plano arquitectónico» [cf. artigo 66.º, n.ºs 1 e 2, alíneas b) e e)].
Pois bem: foi, justamente, o facto de saber que existem situações de incompatibilidade entre as soluções propostas pelos planos regionais de ordenamento do território e «alguns actos praticados, anteriormente à data da sua entrada em vigência, pelas câmaras municipais e outras entidades que, nos termos da lei, autorizam, aprovam ou licenciam usos e ocupações de solos» - situações que «ocorrem não só em relação aos planos regionais de ordenamento do território que já estão em vigor, como podem também vir a verificar-se no que respeita a planos ainda não aprovados e publicados» - que levou o legislador a determinar «a caducidade dos direitos conferidos» por esses «actos praticados anteriormente» em desconformidade com os planos. Mas, ciente também de que existem situações em que «não é clara a incompatibilidade entre o conteúdo dos actos praticados e o regime decorrente de cada plano regional de ordenamento do território», o mesmo legislador decidiu «facultar aos particulares um meio expedito de verificação da compatibilidade do conteúdo dos actos com regras de uso e ocupação do solo decorrentes de plano regional de ordenamento do território», a fim de «permitir uma avaliação casuística da compatibilidade com os planos referidos, possibilitando a definição clara de todas as situações em causa» (cf. citado preâmbulo).
… As normas sub iudicio não violam, assim, o princípio da protecção da confiança, que vai implicado na ideia de Estado de Direito, entendido aquele princípio como garantia de um direito dos cidadãos à segurança jurídica - da segurança que assenta no facto de os cidadãos poderem confiar na ordem jurídica para, nos limites dela, ordenarem e programarem as suas vidas.
De facto – repete-se -, a mutação introduzida na ordem jurídica por essas normas tem a justificá-la um relevante interesse público: o interesse público de um correcto ordenamento do território. Ao que acresce que os efeitos da sua aplicação retroactiva, quando impliquem a «caducidade» de licenças anteriormente concedidas, são minorados pelo pagamento de uma indemnização ao particular prejudicado. E mais: as licenças só «caducam», se forem incompatíveis com o respectivo plano de ordenamento do território, salvo, ainda assim, se, em casos do tipo do destes autos, as obras de urbanização se iniciaram (e não se suspenderam) antes de entrar em vigor o plano ou começaram dentro do prazo de validade fixado na respectiva licença, pois, tal sucedendo, presume-se que a licença é compatível com as regras constantes do plano. É neste sentido que o artigo 1.º, n.ºs 3 e 4, do Decreto-Lei n.º 351/93 deve ser interpretado, como sustenta Sérvulo Correia (cf. Parecer citado).
Ora, o princípio de justiça que, enquanto decorrência da ideia de Estado de Direito, deve servir de guia à actividade legislativa e, bem assim, comandar a actuação dos órgãos e agentes da Administração (cf. artigo 266.º, n.º 2, da Constituição), não exige mais do que isto.”
Este entendimento foi reiterado no Acórdão n.º 517/99 (…), proferido em sede de fiscalização abstracta sucessiva da constitucionalidade, no qual se encarou uma nova questão suscitada pelo requerente em defesa da tese da inconstitucionalidade: a da proibição da retroactividade das restrições da liberdade de iniciativa económica privada. A este respeito, ponderou-se nesse acórdão:
“ … As normas sub iudicio e o princípio da proibição da retroactividade das restrições de direitos, liberdades e garantias - recte, da liberdade de iniciativa económica privada:
Na tese do requerente, as normas sub iudicio - recte, as normas constantes dos artigos 1.º, n.ºs 1 e 3, e 3.º do Decreto-Lei n.º 351/93, de 7 de Outubro -, «enquanto aplicáveis aos actos administrativos de licenciamento e aprovação emitidos antes da data» da sua entrada em vigor, violam os artigos 61.º, n.º 1, e 18.º, n.º 3, da Constituição (ex vi artigo 17.º), pois que operam, retroactivamente, «fortes restrições ao ius aedificandi», o qual deve reconduzir-se à liberdade de iniciativa económica privada: de facto - diz -, nelas «prevê-[se] a extinção dos direitos a exercer nos termos das licenças e aprovações emanadas».
Pois bem: para decidir esta questão, não se torna necessário tomar posição sobre saber se, como sustenta alguma doutrina, o ius aedificandi constitui parte integrante do direito de propriedade, sendo uma das faculdades em que ele se analisa, sucedendo apenas que o seu exercício está dependente de uma autorização da Administração; ou se, como pretende outro sector da doutrina, é, antes, «o resultado de uma atribuição jurídico-pública decorrente do ordenamento jurídico-urbanístico, designadamente dos planos» - ou seja, «um poder que acresce à esfera jurídica do proprietário, nos termos e nas condições definidas pelas normas jurídico-urbanísticas» (cf., sobre isto, o Acórdão n.º 329/99 e a doutrina aí citada). E tão-pouco é preciso decidir se, como pretende o recorrente, um tal direito se deve reconduzir à liberdade de iniciativa económica privada.
O direito de propriedade é um direito de natureza análoga aos direitos, liberdades e garantias, gozando, por isso mesmo (ex vi artigo 17.º da Constituição), do respectivo regime naquilo que nele reveste natureza análoga (cf. o citado Acórdão n.º 329/99 e a jurisprudência aí citada). E outro tanto se pode dizer da liberdade de iniciativa económica privada.
Simplesmente, como se escreveu no mencionado Acórdão n.º 329/99, a liberdade de iniciativa económica privada «não sofre restrição pelo facto de ser proibido construir num determinado solo ou de isso apenas se poder fazer dentro de certos limites ou com determinados condicionamentos. De todo o modo, mesmo que deva entender-se que a dita liberdade foi nalguma medida limitada pelas normas sub iudicio, uma coisa é certa: a garantia constitucional da liberdade económica privada há-de exercer-se sempre ‘nos quadros definidos pela Constituição e pela lei e tendo em conta o interesse geral’ (cf. artigo 61.º, n.º 1, da Constituição). Ora, o interesse geral não pode deixar de atender às necessidades de ordenamento do território, pois que constitui tarefa fundamental do Estado ‘assegurar um correcto ordenamento do território’ [cf. o artigo 9.º, alínea e), da Constituição]».
As normas sub iudicio não violam, pois, o princípio da proibição da retroactividade das restrições de direitos - e, assim, as normas dos artigos 61.º, n.º 1, e 18.º, n.º 3 (ex vi artigo 17.º), da Constituição.”
As considerações tecidas nesses dois acórdãos são mais do que suficientes para se antecipar a improcedência da tese dos recorrentes. Tais considerações valeriam (até por maioria de razão, uma vez que então estavam em causa direitos de loteamento, urbanização e edificação já titulados e aqui apenas se questiona a persistência de um requisito do procedimento de licenciamento de construção ainda em curso) para a alegada violação da proibição de restrições retroactivas ao direito de propriedade, se esta imputação não devesse - como deve - ser considerado abandonada pelos recorrentes.
Quanto à garantia de “participação dos interessados na elaboração dos instrumentos de planeamento urbanístico e de quaisquer outros instrumentos de planeamento físico do território” (artigo 65.º, n.º 5, da CRP) e de “participação dos cidadãos” no desempenho, pelo Estado, da sua incumbência de criar e desenvolver reservas e parques naturais (artigo 66.º, n.º 2, corpo e alínea c), da CRP), para além de não estar em causa uma dimensão desse “direito fundamental” que seja de qualificar como “análoga” aos “direitos, liberdades e garantias”, acresce que não radica na norma impugnada a alegada “restrição retroactiva” desse direito. Quanto ao primeiro aspecto, entende-se, com José Carlos Vieira de Andrade (Os Direitos Fundamentais na Constituição Portuguesa de 1976, 2.ª edição, Almedina, 2001, pág. 193), que tal “analogia de natureza deve (...) respeitar, cumulativamente, a dois elementos: tratar-se de uma posição subjectiva individual ou de uma garantia que possa ser referida de modo imediato e essencial à ideia de dignidade da pessoa humana, isto é, que integre a matéria constitucional dos direitos fundamentais; e poder essa posição subjectiva ou garantia ser determinada a um nível que deva ser considerado materialmente constitucional”. E, quanto ao segundo, assinale-se que a norma em causa não procedeu, ela mesma, a qualquer classificação de áreas protegidas, limitando-se a fazer retroagir o alargamento do prazo de aprovação dos planos de ordenamento dessas áreas, com manutenção em vigor das anteriores classificações; e depois, importa ter presente que o n.º 2 do artigo 32.º do Decreto-Lei n.º 19/93 declara inaplicável o disposto no n.º 3 do seu artigo 13.º (que prevê a realização de inquérito público prévio) relativamente aos decretos regulamentares que venham a proceder à reclassificação de áreas protegidas já existentes, designadamente àquelas cuja classificação fora feita ao abrigo da Lei n.º 9/70, de 19 de Junho, lei ao abrigo da qual foi emitido o Decreto-Lei n.º 622/76, de 28 de Julho, que criou o Parque Nacional da Arrábida. Não radica, assim, na norma agora impugnada a dispensa de inquérito público relativamente ao decreto regulamentar, nem ela afecta que, quanto ao subsequente plano de ordenamento do território e seu regulamento, o direito de participação dos interessados se efective quando os respectivos projectos forem concluídos e colocados em discussão pública.
Por último, aplicando-se o Decreto-Lei n.º 204/2002 a todos os diplomas que procederam à criação ou reclassificação de áreas protegidas nos termos do Decreto-Lei n.º 19/93, não pode o mesmo ser qualificado como “lei medida”, e, de qualquer forma, a argumentação que, com base nessa qualificação, os recorrentes desenvolvem para fundar nova violação do artigo 18.º, n.º 3, da CRP (agora enquanto impõe que as leis restritivas de direitos, liberdades e garantias revistam carácter geral e abstracto) sempre esbarraria com a mesma contra-argumentação tecida a propósito da proibição da retroactividade …”.
Este entendimento veio a ser sucessivamente reiterado pelo TC nos acórdãos atrás citados, sendo que da fundamentação do acórdão daquele Tribunal n.º 394/2004 resulta, no essencial, o seguinte:
“… No caso - o que pode não ser indiferente - há a considerar, também, que a apresentação do pedido de licenciamento em que tal reclassificação se repercute ocorreu depois da entrada em vigor do referido Decreto-Lei n.º 204/2002.
… Os argumentos apresentados pelo recorrente no sentido da inconstitucionalidade são, como se viu, e em síntese:
a) a falta de generalidade e abstracção e a retroactividade das referidas normas, enquanto restritivas de direitos e garantias dos cidadãos (artigo 18.º, n.º 3, da Constituição);
b) a violação do princípio da participação democrática (artigo 2.º da Constituição);
c) a violação do “direito de participação dos cidadãos na elaboração de instrumentos de planeamento físico do território - n.ºs. 4 e 5 do artigo 65.º da Constituição -, e na criação de parques naturais - alíneas b) e c) do n.º 2 do artigo 66.º da Constituição.”
Vejamos cada um deles.
… Em relação à falta de generalidade e abstracção do Decreto-Lei n.º 204/2002, diga-se, antes de mais, que, se nas alegações apresentadas no tribunal a quo se caracterizava o diploma como uma “lei medida”, nas que foram apresentadas no Tribunal Constitucional faz-se apenas referência à necessidade de “qualquer lei restritiva de direitos fundamentais (...) revestir carácter geral e abstracto”, a par, aliás, de “jamais poder ser retroactiva”.
O Decreto-Lei n.º 204/2002 dispôs, no entanto, para todas as áreas protegidas que ainda não dispunham de planos de ordenamento, e não apenas para o Parque Natural da Arrábida, ou para a situação do recorrente, não se vendo como se lhe pode recusar carácter “geral e abstracto”.
Por outro lado, quanto à “retroactividade” o Tribunal Constitucional tem afirmado (assim, no Acórdão n.º 329/99 …) que “fora do domínio penal, em que a retroactividade in peius é constitucionalmente inadmissível (cf. artigo 29.º, n.ºs 1, 3 e 4, da Constituição); do domínio fiscal, em que ninguém pode ser obrigado a pagar impostos que tenham natureza retroactiva (cf. artigo 103.º, n.º 3, da Constituição); e, bem assim, do domínio das leis restritivas de direitos, liberdades e garantias, em que a lei não pode ser retroactiva (cf. artigo 18.º, n.º 3, da Constituição); este Tribunal tem sempre entendido que uma lei retroactiva não é, em si mesma, inconstitucional […]. Fora dos domínios apontados - e isto é o que acontece no presente caso, como decorre do que se disse atrás -, uma lei retroactiva só será inconstitucional, se violar princípios ou disposições constitucionais autónomos. Será o que sucede, quando a lei afecta, de forma “inadmissível, arbitrária ou demasiadamente onerosa” direitos ou expectativas legitimamente fundadas dos cidadãos. Num tal caso, com efeito, a lei viola aquele mínimo de certeza e de segurança que as pessoas devem poder depositar na ordem jurídica de um Estado de Direito. A este impõe-se, de facto, que organize a “protecção da confiança na previsibilidade do direito, como forma de orientação de vida” ….
Por conseguinte, apenas uma retroactividade intolerável, que afecte de forma inadmissível e arbitrária os direitos e expectativas legitimamente fundadas dos cidadãos, viola o princípio da confiança, ínsito na ideia de Estado de Direito democrático …”.
Acresce que, de uma forma ou de outra, o que aqui se discute está fora do âmbito do invocado artigo 18.º, n.º 3, da Constituição, por não se poder tomar como um regime restritivo dos direitos, liberdades e garantias dos cidadãos, mesmo para quem “entenda que o ius aedificandi constitui parte integrante do direito de propriedade privada”.
… Ora, no que concerne ao direito de propriedade, dessa dimensão essencial que tem natureza análoga aos direitos, liberdades e garantias, faz, seguramente, parte o direito de cada um a não ser privado da sua propriedade, salvo por razões de utilidade pública - e, ainda assim, tão-só mediante o pagamento de justa indemnização (artigo 62.º, n.ºs 1 e 2, da Constituição). Já, porém, se não incluem nessa dimensão essencial os direitos de urbanizar, lotear e edificar, pois, ainda quando estes direitos assumam a natureza de faculdades inerentes ao direito de propriedade do solo, não se trata de faculdades que façam sempre parte da essência do direito de propriedade, tal como ele é garantido pela Constituição: é que essas faculdades, salvo, porventura, quando esteja em causa a salvaguarda do direito a habitação própria, já não são essenciais à realização do Homem como pessoa. E, assim, como só pode construir-se ali onde os planos urbanísticos o consentirem; e o território nacional tende a estar, todo ele, por imposição constitucional, integralmente planificado [cf. artigos 9.º, alínea e), 65.º, n.º 4, e 66.º, n.º 2, alínea b)]; o direito de edificar, mesmo entendendo-se que é uma faculdade inerente ao direito de propriedade, para além de ter que ser exercido nos termos desses planos, acaba, verdadeiramente, por só existir nos solos que estes qualifiquem como solos urbanos. Atenta a função social da propriedade privada e os relevantes interesses públicos que confluem na decisão de quais sejam os solos urbanizáveis, o direito de edificar vem, assim, a ser inteiramente modelado pelos planos urbanísticos.
FERNANDO ALVES CORREIA fala do direito de propriedade urbana como “um direito planificado”; e afirma que os planos urbanísticos são instrumentos que definem ‘o conteúdo e limites do direito de propriedade do solo’, sem que, ao menos em regra, tenham natureza expropriativa (Estudos cit., páginas 47 e 50).”»
E isto, note-se, numa situação em que “a licença em causa nos autos já (tinha) sido concedida no momento da edição das normas sub iudicio - e de, assim, se estar perante uma ablação de um direito (no caso, do direito de lotear) que, uma vez validamente concedido, passou a integrar a esfera patrimonial (é dizer, a propriedade) do titular da licença. De facto, a ablação desse direito, sendo, embora, susceptível de originar uma obrigação de indemnizar, não tem a virtualidade de transmudar a essência do direito de propriedade, por forma a fazer incluir nela faculdades que a garantia constitucional não cobre (recte, as faculdades de lotear, urbanizar e construir).”
Falece, pois, o primeiro argumento erguido contra a conformidade constitucional das normas do Decreto-Lei n.º 204/2002, como continuaria a claudicar se, em vez do disposto no artigo 18.º, n.º 3, da Constituição, se tivesse invocado “o princípio da protecção da confiança, que vai implicado na ideia de Estado de Direito, entendido aquele princípio como garantia de um direito dos cidadãos à segurança jurídica - da segurança que assenta no facto de os cidadãos poderem confiar na ordem jurídica para, nos limites dela, ordenarem e programarem as suas vidas.”
Como se decidiu no citado Acórdão n.º 329/99, também aqui “a mutação introduzida na ordem jurídica por essas normas tem a justificá-la um relevante interesse público: o interesse público de um correcto ordenamento do território.”
À mesma conclusão de inexistência de violação do artigo 18.º, n.º 3, da Constituição, pela norma do artigo único do Decreto-Lei n.º 204/2002, …, chegou, aliás, recentemente, este Tribunal, no Acórdão n.º 360/2004 … (sendo de notar que, embora reportada apenas ao n.º 3 daquele artigo único, a questão era exactamente a mesma que está em causa no presente processo). Remetendo, para além do que se disse, para tal aresto, de que se junta cópia, há, pois, apenas que reiterar o entendimento aí seguido.
… Quanto à violação do princípio da participação democrática, que o recorrente desentranha do artigo 2.º da Constituição, é de notar que “o aprofundamento da democracia participativa” com consagração no texto constitucional teve já uma expressão directamente relevante para o caso com a introdução do actual n.º 5 do artigo 65.º e do aditamento da parte final do artigo 66.º da Constituição, pela Revisão Constitucional de 1997. Avulta, portanto, a eventual violação do direito (constitucionalmente reconhecido) de participação dos cidadãos na criação e desenvolvimento de parques naturais (artigo 66.º, n.º 2, alínea c), da Constituição).
Isto, porque a moratória concedida para a aprovação do plano de ordenamento (no n.º 2 do artigo único do Decreto-Lei n.º 204/2002) não dispensa o processo normal de participação dos interessados, tal como consagrado no artigo 65.º, n.º 5, da Constituição. É dizer que o que pode estar em causa é um défice de participação na reconstituição retroactiva do Parque Natural, não em qualquer outro instrumento de planeamento, designadamente nos respeitantes à definição das “regras de ocupação, uso e transformação dos solos urbanos” (artigo 65.º, n.º 4, da Constituição), que os solos dos Parques Naturais não são, nem no Plano relativo ao Parque da Arrábida, enquanto integrado na Rede Nacional de Áreas Protegidas, previsto no Decreto-Lei n.º 19/93 (alterado pelos Decretos-Lei n.ºs 213/97, de 16 de Agosto, e 151/95, de 24 de Junho), e que, com os Planos de Ordenamento da Orla Costeira (Decreto-Lei n.º 309/93, de 2 de Setembro, alterado pelos Decretos-Lei n.ºs 218/94, de 20 de Agosto, 151/95, de 24 de Junho, e 113/97, de 10 de Maio) e os Planos de Albufeiras de Águas Públicas (Decreto-Lei n.º 45/94, de 22 de Fevereiro), constituem os três tipos de Planos Especiais de Ordenamento do Território previstos na Lei n.º 48/98, de 11 de Agosto (artigo 33.º), e regulados no Decreto-Lei n.º 151/95 (alterado pela Lei n.º 5/96, de 29 de Fevereiro). Aquele Plano relativo ao Parque da Arrábida está sujeito a prévia apreciação pública (artigo 21.º da Lei de Bases da Política de Ordenamento do Território - Lei n.º 48/98).
Ora, a participação dos interessados está constitucionalmente prevista em quaisquer instrumentos de planeamento físico do território (artigo 65.º, n.º 5, da Constituição), mas apenas na sua elaboração, e só a criação e desenvolvimento de parques naturais (e reservas, e parques de recreio) obriga ao envolvimento e participação dos cidadãos (artigo 66.º, n.º 2, alínea c), da Constituição).
É dizer que a prorrogação do regime pré-existente, não sendo este constitucionalmente definido como transitório, não carece, à face da Constituição, de participação obrigatória dos cidadãos. Aliás, as próprias razões que depõem a favor da criação de Parques Naturais depõem a favor da sua natureza permanente, salvo circunstâncias excepcionais, e sem prejuízo da alteração do regime que lhes é aplicável (quer no sentido de o flexibilizar, ou reduzir, quer no sentido de o endurecer, ou aumentar), justificando-se então, de novo, a participação dos cidadãos, como constitucionalmente previsto (“criação e desenvolvimento de parques naturais”).
Não é, portanto, ao contrário do que invoca o requerente, a natureza retroactiva da prorrogação de um regime que inicialmente se previu como transitório salvo aprovação de outro instrumento de planeamento que obsta ao cumprimento de uma obrigação constitucional. Tendo-se já estabelecido que a retroactividade não estava vedada ao legislador, vê-se agora que ela não interferiu com uma qualquer obrigação de renovar a participação pública na prorrogação do estatuto de Parque Natural já anteriormente conferido: por um lado, porque a Constituição não o impõe senão no momento inicial (criação) ou numa sua alteração significativa (desenvolvimento). Por outro lado, porque a natureza transitória do regime atribuído ao Parque o foi por opção do legislador, sem interferência constitucional, razão pela qual o legislador pôde, legitimamente, alterar-lhe essa natureza - e pôde fazê-lo, já o vimos, com eficácia retroactiva.
Nem se diga que a pendência indefinida do mesmo regime coarcta o direito de participação dos cidadãos, porque, ainda que assim fosse, não haveria desconformidade constitucional, por a Constituição o admitir exactamente nesses termos a propósito do que está em causa: o envolvimento e participação dos cidadãos na criação e desenvolvimento de parques naturais, não no prolongamento do seu regime.
E nem se diga, também, que a prorrogação, retroactiva, de um regime já caducado, importa antes uma nova “criação” dos parques naturais em causa. Se, do ponto de vista da melhor aplicação do Direito, a questão pode ter pertinência, do ponto de vista da aferição constitucional da solução, a resposta a tal problema dilui-se na da legitimidade constitucional da atribuição de eficácia retroactiva à prorrogação do regime – e esta já foi estabelecida. Não cabe aqui, pois, nenhum simile com os direitos de participação dos trabalhadores, que têm contornos constitucionais diversos (artigos 54.º e 56.º da Constituição …) ...”.
Por fim, no acórdão do TC n.º 436/04, proferido também na sequência de impugnação da jurisprudência do STA supra citada e reiterando a jurisprudência firmada nos acórdãos do TC atrás aludidos, defendeu-se ainda que quanto “… à alegada violação do princípio da não retroactividade das leis restritivas dos direitos e garantias dos cidadãos, já se pronunciou em termos claros e completos o tribunal recorrido, alicerçado aliás na jurisprudência do Tribunal Constitucional sobre a matéria.
No Acórdão n.º 517/99 (…), amplamente transcrito no acórdão aqui recorrido, o Tribunal Constitucional pronunciou-se sobre o problema enunciado a propósito de normas relativas a licenças de loteamento, de obras de urbanização e de construção aplicáveis a actos administrativos de licenciamento anteriores à respectiva entrada em vigor.
… O direito de propriedade é um direito de natureza análoga aos direitos, liberdades e garantias, gozando por isso mesmo (ex vi do artigo 17.º da Constituição), do respectivo regime naquilo que nele reveste natureza análoga (…). E outro tanto se pode dizer da liberdade de iniciativa económica privada.
Simplesmente, como se escreveu no mencionado Acórdão n.º 329/99, a liberdade de iniciativa económica privada «não sofre restrição pelo facto de ser proibido construir num determinado solo ou de isso apenas se poder fazer dentro de certos limites ou com determinados condicionamentos. De todo o modo, mesmo que deva entender-se que a dita liberdade foi nalguma medida limitada pelas normas sub iudicio, uma coisa é certa: a garantia constitucional da liberdade económica privada há-de exercer-se sempre ‘nos quadros definidos pela Constituição e pela lei e tendo em conta o interesse geral’ (cf. artigo 61.º, n.º 1, da Constituição). Ora, o interesse geral não pode deixar de atender às necessidades de ordenamento do território, pois que constitui tarefa fundamental do Estado ‘assegurar um correcto ordenamento do território’ [cf. o artigo 9.º, alínea e), da Constituição]».
As normas sub iudicio não violam, pois, o princípio da proibição da retroactividade das restrições de direitos – e, assim, as normas dos artigos 61.º, n.º 1, e 18.º, n.º 3 (ex vi do artigo 17.º), da Constituição.
… No caso dos autos, tudo reside em saber se a retroactividade da lei afecta de forma inadmissível e arbitrária os direitos e expectativas legitimamente fundadas dos cidadãos, assim violando o princípio da confiança. Ora, quanto a essa eventual violação do princípio da confiança, disse o tribunal recorrido, e com razão, que ela não se verificava, atendendo a que, quando o pedido da recorrente ficou apto a ser apreciado, em termos de poder ser deferido ou indeferido, já estava em vigor o Decreto-Lei n.º 204/2002, de 1 de Outubro, sendo que nenhuma garantia a recorrente tinha de que pudesse construir no local.
... Conclui-se assim que não violam a Constituição as normas constantes dos n.ºs 1 e 3 do artigo único do Decreto-Lei n.º 204/2002, …, interpretadas no sentido de possibilitarem a reposição de uma classificação como área protegida já caducada ex lege …”.
3.2.4. Presente o enquadramento jurídico da questão resultante da jurisprudência reproduzida, que aqui se secunda e sufraga, temos para nós que não assiste razão ao recorrente na tese que sustenta, não enfermando a decisão judicial em recurso das ilegalidades e erros de julgamento que lhe são assacadas.
Na verdade, à luz da argumentação/fundamentação antecedente, plenamente válida e pertinente para o caso em análise, argumentação essa que legitima a validade legal e a conformidade constitucional do quadro normativo em crise decorrente do DL n.º 204/02 e, bem assim, do DL n.º 217-A/04, de 08/10, do DL n.º 67/06, de 23/03 (diplomas que vieram sucessivamente prorrogar o prazo previsto no art. 13.º do DL n.º 19/93 e a manutenção em vigor da classificação das áreas protegidas operada pelos diplomas que procederam à sua criação ou à respectiva reclassificação nos termos do citado DL n.º 19/93, mormente, dos Parques Naturais incluindo o ora em questão), tal como do actual regime vigente e decorrente do art. 49.º do DL n.º 142/08, de 24/07 (diploma que veio estabelecer o novo regime jurídico da conservação da natureza e da biodiversidade), temos que não se vislumbram minimamente procedentes as criticas feitas pelo recorrente, tanto mais que as mesmas estribam-se na alegação, ainda que implícita, da inconstitucionalidade por ofensa aos arts. 02.º, 18.º, n.º 3, 62.º, 65.º, n.ºs 4 e 5, 66.º, n.º 2, als. b) e c) da CRP por parte do DL n.º 204/02 e dos sucessivos diplomas legais publicados sobre a matéria pressuposto esse que, como vimos, não ocorre mercê do entendimento firmado pelo TC sobre a questão e que aqui, repete-se, se acompanha e se acolhe.
E no que em particular aqui releva temos que os n.ºs 1 e 3 do artigo único do DL n.º 204/02 ao preverem, respectivamente, que se mantém “… em vigor a classificação das áreas protegidas operada pelos diplomas que procederam à sua criação ou à respectiva reclassificação nos termos do Decreto-Lei n.º 19/93 ...” e que os “… efeitos do presente diploma retroagem ao termo dos prazos fixados nos diplomas mencionados no n.º 1 do presente artigo, para elaboração dos planos de ordenamento e respectivos regulamentos …”, no que foram secundados pelo demais quadro legal aludido, implicam ou geram através do seu carácter e efeito retroactivo, válido e legítimo à luz do texto constitucional, que, no plano legal, a caducidade não operou ou não se materializou, mantendo-se de forma continuada no tempo como operativo, eficaz e aplicável todo o quadro normativo em referência, sendo certo que o A. não demonstrou e minimamente não provou que, tendo deduzido em algum procedimento pretensão junto da Administração no período em que alegadamente teria ocorrido a caducidade da classificação do “PNDI”, se haja constituído na sua esfera jurídica qualquer direito ou lhe tenha sido reconhecido qualquer situação em que se funde interesse legítimo a ponto de, por efeito do quadro normativo publicado em crise, tal direito ou interesse haja sido postergado ilegítima e ilegalmente.
Nessa medida e de harmonia com o exposto temos para nós que a decisão judicial objecto de impugnação se mostra proferida em consonância com o quadro legal em crise e a jurisprudência antecedente firmada no âmbito daquele mesmo quadro, tendo efectuado adequado enquadramento fáctico e jurídico da pretensão “sub judice”, não podendo, por conseguinte, declarar-se a caducidade da classificação do “PNDI” e a extinção deste tal como havia sido peticionado pelo A. na presente acção administrativa comum.
Pelo exposto e sem necessidade de outras considerações temos que improcedem na totalidade as conclusões da alegação do recorrente e, consequentemente, o presente recurso jurisdicional.4. DECISÃO
Nestes termos, acordam em conferência os juízes da Secção de Contencioso Administrativo deste Tribunal, de harmonia com os poderes conferidos pelo art. 202.º da Constituição da República Portuguesa, em negar total provimento ao recurso jurisdicional “sub judice”, confirmando-se a decisão judicial recorrida com todas as legais consequências.
Custas nesta instância a cargo do A., aqui ora recorrente, sendo que a taxa de justiça nos termos legais é aqui reduzida a metade [cfr. arts. 73.º-A, n.º 1, 73.º-E, n.º 1, al. a), 18.º, n.º 2 todos do CCJ, 446.º do CPC e 189.º do CPTA].
Notifique-se. D.N..Restituam-se, oportunamente, aos ilustres representantes judiciários das partes os suportes informáticos gentilmente disponibilizados. Processado com recurso a meios informáticos, tendo sido revisto e rubricado pelo relator (cfr. art. 138.º, n.º 5 do CPC “ex vi” art. 01.º do CPTA).Porto, 30 de Outubro de 2008
Ass. Carlos Luís Medeiros de Carvalho
Ass. José Augusto Araújo Veloso
Ass. Maria Isabel São Pedro Soeiro |
