| Decisão Texto Integral: | Acordam em conferência na Secção de Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Norte:
1. RELATÓRIO
L…, devidamente identificada nos autos, inconformada, veio interpor recurso jurisdicional da decisão do TAF de Braga, datada de 13.06.2008, que julgou improcedente o pedido de reconhecimento da inexistência do despacho superior de 30.09.1991, com todas as legais consequências, mormente que fique sem efeito o cancelamento da inscrição da mesma com o n.º 029577045 “… e lançadas na sua conta-corrente as remunerações (e contribuições) respeitantes ao período compreendido entre Novembro de 1985 e Julho de 1991 …”, formulado na acção administrativa especial pela mesma movida contra o “INSTITUTO DA SEGURANÇA SOCIAL, IP” (abreviadamente ISP, IP).
Formula a recorrente nas respectivas alegações (cfr. fls. 160 e segs. - paginação processo em suporte físico tal como as referências posteriores a paginação salvo expressa indicação em contrário), as seguintes conclusões que se reproduzem:
“...
1.ª - Deverá o Tribunal "ad quem" alterar a matéria de facto dada por assente no ponto 5 pela douta sentença, considerando não ter inexistência qualquer acto datado de 30 de Setembro de 1991 e, como tal, declarada a tempestividade da petição inicial.
Transcrevem-se e renumeram-se as conclusões expressas no requerimento de 16/07/2007.
2.ª - A inscrição da A. como beneficiária da R., a confirmar-se o alegado por esta, teria sido anulada com referência ao período decorrido entre Novembro de 1985 e Julho de 1991.
3.ª - Ao que a R. diz "por não ter sido provada a relação de trabalho".
4.ª - A A. jamais foi notificada da autoria e termos do invocado despacho de 30/09/1991.
5.ª - Nem, mesmo, quando expressamente o solicitou da R. para poder reagir ao seu conteúdo e validade, com inqualificável e ostensiva violação do direito à informação consagrado no n.º 1 do art. 37.º, art. 52.º e art. 268.º da Constituição da República Portuguesa.
6.ª - Incrivelmente, a R. fez desaparecer, por invocado expurgo, os documentos que, eventualmente, pudessem servir de fundamento à pretensa anulação.
7.ª - Expurgo ulterior à data do início dos reiterados pedidos de informação e certificação dos fundamentos e autoria de uma tal decisão, que não mereceram, sequer, despacho de deferimento ou indeferimento!!!
8.ª - Pelo art. 6.º da contestação, é veiculado para o processo - por forma meramente opinativa, diga-se - que "parece de manter a Decisão dos Serviços de Fiscalização" (Despacho Superior de 30/09/1991).
9.ª - Despacho Superior (dos Serviços de Fiscalização?) a que, pelos vistos, a própria Instituição R. não teve acesso e, como tal, em circunstância alguma, lhe permitiria emitir sequer aquela infundada opinião.
10.ª - Na verdade, acrescenta o mesmo elucidativo artigo: "O processo não se encontra em arquivo nem nos Serviços de Fiscalização. Já foi expurgado (mais de 10 anos). A informação da anulação tirada pelas anotações da coluna de observações nas f.r. daquele período".
11.ª - Mesmo a admitir-se como verdadeira a razão (?) invocada pela R. de "não ter sido provada a relação de trabalho nos termos da alínea a) do n.º 5, art. 49.º do Dec.-Lei n.º 124/84, de 18 de Abril" (art. que não existe), esta razão seria insuficiente e o despacho com tal fundamentação, anulável!
12.ª - Isto por a A. não ter sido ouvida e, como tal, não lhe ter sido possível usufruir do inalienável direito ao contraditório, sobre acto que inevitavelmente a prejudicaria.
13.ª - Na verdade, a aceitar-se o alegado pela R., nem teria sido, sequer, informado - e, muito menos, provado - pelos Serviços de Fiscalização que não existia relação de trabalho entre a A. e a entidade patronal.
14.ª - Aliás, a A. poderia demonstrar o contrário, por ser a verdade e tal não lhe foi permitido!
15.ª - Antes e apenas, diz a R. que esta relação não ficou provada pelos Serviços de Fiscalização, o que é bem diferente e não releva para tão drástica decisão de anulação da inscrição da A..
16.ª - A poder ser como os Serviços de Inspecção querem e a R. agora defende, não haveria com certeza, em Portugal um qualquer beneficiário com direito a inscrição na Segurança Social! E estaria salvo o futuro da Segurança Social, cujo declínio e sustentabilidade tanto preocupa o Estado e os cidadãos!!
17.ª - Acto administrativo assente em decisão não susceptível de ser conhecida é, necessariamente, um acto inexistente.
18.ª - E, como tal, um acto, de todo, ineficaz.
19.ª - Por outro lado, como de tal acto não existiu notificação à interessada e lhe foi recusada tal informação, também por esta via, seria o mesmo ineficaz - art. 268.º do CRP.
20.ª - Violou a R., designadamente, o disposto nos artigos 37.º, 52.º e 268.º da Constituição da República Portuguesa …”.
Termina sustentando o provimento do recurso jurisdicional com revogação da sentença recorrida, declarando-se “… como inexistente o invocado despacho de 30 de Setembro de 1991 e, consequentemente, a tempestividade da impugnação deduzida no processo em apreço …”.
A entidade R., ora recorrida, notificada apresentou contra-alegações (cfr. fls. 180 e segs.), concluindo da forma seguinte:
“...
1 - Em 30 de Setembro de 1991 foram anuladas as contribuições da beneficiária do período de Novembro /1985 a Julho de 1991 conforme informação da Fiscalização de 15/04/1991, uma vez que não foi provada a relação de trabalho entre o contribuinte n.º 16350 e a beneficiária.
2 - Em 06 de Julho de 2004 foi informado que “Face ao processo da beneficiária n.º 029577045, L…, ao serviço da firma A…, cont. n.º 16350 no período de Nov./85 a Julho/91 parece ser de manter a decisão dos Serviços de Fiscalização (Despacho Superior de 30/9/91).
A inscrição n.º 029470759, foi anulada (Nov./985 a Julho/91) por não ter sido provada a relação de trabalho nos termos da alínea a) do n.º 1 artigo … 49.º do Decreto-Lei n.º 124/84, de 18 de Abril. O processo não se encontra em arquivo nem no S. Fiscalização. Já foi expurgado (+ 10 anos). A informação da anulação de inscrição foi tirada pelas anotações da coluna de observações nos f.r. daquele período”.
3 - A informação pode ser confirmada pela análise das anotações na coluna de observações das folhas de remunerações onde se pode ler: “a) anulada a inscrição não se provou haver relação de trabalho. Averiguação dos serviços de fiscalização e despacho superior de 30/9/91”.
4 - Em 25 de Fevereiro de 2005, foi comunicado à ora Autora que a sua inscrição como beneficiária da Segurança Social tinha sido cancelada por despacho de 30 de Setembro de 1991, com fundamento no facto de não existir relação de trabalho entre a mesma e a entidade contribuinte A..., contribuinte n.º 16350, tal como ficou comprovado pela inspecção efectuada pelos Serviços de Fiscalização da Segurança Social de Braga.
5 - Em 22 de Abril de 2005 foi comunicado este facto ao mandatário da beneficiária.
6 - As contribuições da beneficiária do período de Novembro/1985 a Julho de 1991, foram anuladas, conforme informação da Fiscalização de 15/04/1991, uma vez que não foi provada a relação de trabalho entre o contribuinte n.º 16350 e a beneficiária, de acordo com a alínea a) do n.º 1 artigo … 49.º do Decreto-Lei n.º 124/84, de 18 de Abril.
7 - O processo não se encontra em arquivo nem no S. Fiscalização uma vez que foi expurgado (+ 10 anos) e consequentemente eliminado dos arquivos da Segurança Social.
8 - A Segurança Social só está obrigada a guardar em arquivo processo que tenham menos de cinco anos, e apesar de tal medida, pelo que parece, não estar regulamentada anteriormente, pelo menos está pela Portaria n.º 95/2006, de 30 de Janeiro.
9- A Segurança Social está impedida de fornecer os elementos pretendidos pela Autora para além dos que junta aos presentes autos.
10 - Deve decidir-se pela manutenção do despacho impugnado.
11 - A Entidade Recorrida concorda com os argumentos da douta decisão proferida a fls., no processo supra identificado …”.
Termina pedindo a confirmação da decisão judicial recorrida.
O Ministério Público (MºPº) junto deste Tribunal notificado nos termos e para efeitos do disposto no art. 146.º do CPTA não emitiu qualquer pronúncia (cfr. fls. 193 e segs.).
Colhidos os vistos legais juntos dos Exmos. Juízes-Adjuntos foram os autos submetidos à Conferência para julgamento. 2. DELIMITAÇÃO DO OBJECTO DO RECURSO - QUESTÕES A APRECIAR
Cumpre apreciar e decidir as questões colocadas pela recorrente, sendo certo que, pese embora por um lado, o objecto do recurso se acha delimitado pelas conclusões das respectivas alegações, nos termos dos arts. 660.º, n.º 2, 664.º, 684.º, n.ºs 3 e 4 e 690.º, n.º 1 todos do Código de Processo Civil (CPC) “ex vi” arts. 01.º e 140.º do CPTA, temos, todavia, que, por outro lado, nos termos do art. 149.º do CPTA o tribunal de recurso em sede de recurso de apelação não se limita a cassar a sentença recorrida, porquanto ainda que declare nula a sentença decide “sempre o objecto da causa, conhecendo de facto e de direito”, pelo que os recursos jurisdicionais são “recursos de ‘reexame’ e não meros recurso de ‘revisão’” (cfr. J.C. Vieira de Andrade in: “A Justiça Administrativa (Lições)”, 9.ª edição, págs. 453 e segs.; M. Aroso de Almeida e C.A. Fernandes Cadilha in: “Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos”, 2.ª edição revista, págs. 850 e 851, nota 1; Catarina Sarmento e Castro em “Organização e competência dos tribunais administrativos” - “Reforma da Justiça Administrativa”, in: “Boletim da Faculdade de Direito Universidade de Coimbra - Stvdia ivridica 86”, págs. 69/71).
As questões suscitadas resumem-se, em suma, em determinar se a decisão judicial recorrida enferma de erro de julgamento de facto e de direito traduzido na incorrecta e ilegal análise da prova e da interpretação e aplicação do disposto nos arts. 37.º, 52.º, 63.º, n.º 5, 266.º e 268.º da CRP [cfr. alegações e demais conclusões supra reproduzidas].3. FUNDAMENTOS
3.1. DE FACTO
Resultou apurada da decisão judicial recorrida a seguinte factualidade:
I) O contribuinte da Segurança Social, n.º ...., A..., que era a entidade patronal da A., era seu pai [da A.] - cfr. fls. 118 dos autos;
II) Do requerimento remetido pela A. ao Director do Centro Regional de Segurança Social de Braga, com data de 21.09.2000, extrai-se que a A. tomara conhecimento de que a sua inscrição na Segurança Social, como beneficiária, tinha sido cancelada - cfr. fls. 11 do PA;
III) Por requerimento remetido pela A. ao Presidente da Delegação de Braga do Centro Regional de Segurança Social do Norte, com data de 02.11.2000, a mesma solicitou, entre o mais, cópia do despacho que determinou o cancelamento da sua inscrição - cfr. fls. 10 do PA;
IV) Por despacho do Director do Departamento de Fiscalização Norte, datado de 03.04.2003, foram expurgados os processos do Serviço de Fiscalização com data anterior ao ano de 1998 - cfr. fls. 65, 113 e 114 dos autos;
V) Por ofício do R., datado de 25.02.2005, a A. é notificada de que a sua inscrição foi cancelada por despacho de 30.09.1991, com explicitação de que tal sucedeu com fundamento no facto de não existir relação de trabalho entre si e a entidade contribuinte, e que tal foi determinante da supressão do seu nome das folhas de remunerações, tendo invocado que esse facto era do seu conhecimento - cfr. fls. 14 do PA;
VI) O Senhor mandatário judicial da A., remeteu em 09.03.2005 ao Presidente da Direcção do Centro Regional de Segurança Social, um requerimento a esgrimir argumentos face à resposta dada por aquele ofício datado de 25.02.2005 - cfr. fls. 15 do PA - e pediu certidões, nomeadamente do despacho de 30.09.1991;
VII) O Senhor mandatário judicial da A., remeteu em 18.04.2005 à Directora do Centro Distrital de Segurança Social de Braga, um requerimento pedindo a certificação de factos e documentos - cfr. fls. 23 do PA -, nomeadamente do despacho de 30.09.1991;
VIII) O R. emitiu uma certidão, embora sem conter todos os elementos documentais pedidos - cfr. fls. 21 do PA;
IX) O Senhor mandatário judicial da A., remeteu em 18.04.2005 ao R., novo requerimento a esgrimir argumentos, face à certidão emitida e a pedir a emissão de certidão - cfr. fls. 23 do PA -, o que lhe foi remetido com data de 22.04.2005 - cfr. fls. 21 do PA;
X) Por não lhe terem sido dados os elementos pedidos, a A. intentou a acção administrativa especial nº. 686/05.0BEBRG - cfr. fls. 06 a 12 dos autos - que terminou pela impossibilidade superveniente da lide, por impossibilidade da certificação requerida - cfr. último parágrafo do requerimento da A., a fls. 93 dos autos;
XI) A petição inicial que motivou a presente acção administrativa especial foi autuada neste Tribunal em 10.11.2006. «» 3.2. DE DIREITO
Considerada a factualidade supra fixada que, aliás, não foi objecto de qualquer impugnação importa, agora, entrar na análise dos fundamentos do presente recurso jurisdicional.* 3.2.1. DA DECISÃO JUDICIAL RECORRIDA
O TAF de Braga em apreciação da pretensão deduzida pela recorrente na acção administrativa especial veio concluir no sentido de que “in casu” não assistia razão à ali A..
Fundou-se para o efeito na seguinte linha argumentativa “… o que a Autora peticiona é que um acto administrativo, com uma concreta data, e que determinou o cancelamento da sua inscrição na Segurança Social, seja declarado como inexistente.
… Com a entrada em vigor do CPA, a distinção entre actos inexistentes e actos nulos deixou de ter a relevância que a doutrina vinha dando à distinção entre os conceitos em causa, pois que nos termos do n.º 1 do artigo 133.º do referido Código, serão actos nulos, aqueles a que falte qualquer dos seus elementos essenciais, sendo esta a definição normalmente dada aos actos inexistentes.
No entanto alguns autores vêm referindo que mantém interesse a distinção, referindo Freitas do Amaral, … que “… o acto administrativo inexistente é um quid que se pretende passar por acto administrativo, mas a que faltam certos elementos estruturais constitutivos que permitam identificar um tipo legal de acto administrativo: é inexistente por exemplo, um acto que não tenho qualquer conteúdo”.
Ou seja, e como refere este Ilustre Mestre, para que um quid deva ser considerado como um acto administrativo inexistente tem esse mesmo quid que estar despido de qualquer elemento que o identifique como acto administrativo.
Ora, pelo que decorre dos autos, mormente da matéria de facto assente, o acto cuja inexistência vem requerida pela Autora, teve existência, foi tomado pela Administração, pelo Réu, numa concreta data - em 30 de Setembro de 2001 -, e pelo mesmo foi determinado o cancelamento da sua inscrição na Segurança Social, com fundamento no facto de não existir relação de trabalho entre si [Autora] e a sua entidade patronal.
Portanto, o acto em apreço traduz um acto administrativo [cfr. artigo 120.º do CPA], assim apresentado à Autora pelo Réu, por seu ofício datado de 25 de Fevereiro de 2005 - cfr. ponto 5 da matéria de facto assente -, tendo a mesma ficado a saber e a conhecer, se não antes - cfr. pontos 2 e 3 da matéria de facto assente - que foi praticado esse acto, e que tinha um concreto e determinado sentido decisório.
Conforme resultou assente - cfr. ponto 4 da matéria de facto assente -, o procedimento administrativo respeitante ao cancelamento da inscrição da Autora, assim como de outros procedimentos anteriores ao ano de 1998, foi objecto de expurgo, ou seja, de destruição, razão por que não existe o mesmo fisicamente, isto é , em termos materiais, conforme era do conhecimento da Autora - cfr. ponto 10 da matéria de facto assente.
De modo que, porque o acto em causa - datado de 30 de Setembro de 1991 - existiu, foi proferido e determinante da anulação da inscrição da Autora, não pode julgar-se que o mesmo é inexistente, pois que o facto de ter deixado de ter existência física, não é significativo ou determinante da sua inexistência jurídica, mormente, que não seja apto a produzir efeitos jurídicos na sua esfera jurídica [da Autora].
Finalmente importa referir que, se a Autora não havia tido conhecimento do cancelamento da sua inscrição, ou pelo menos que não se encontrava inscrita na Segurança Social, desde logo no período compreendido entre Novembro de 1985 e Julho de 1991, até pelo facto de ser filha de quem era sua entidade patronal e contribuinte da Segurança Social - cfr. ponto 1 da matéria de facto assente -, passou a ser detentora desse conhecimento, a partir do recebimento do ofício datado de 25 de Fevereiro de 2005 - cfr. ponto 5 da matéria de facto assente -, sendo que, não reagiu a Autora junto do Réu, em sede de impugnação graciosa, ou mesmo junto dos Tribunais para impugnação judicial desse acto que lhe foi dado a conhecer [ainda que apenas nessa altura], tendo em vista a sua anulação, o que devia ter feito no prazo de 3 meses porquanto apenas estaria em causa [eventualmente] acto passível de mera anulabilidade [por vício de forma ou de violação de lei], sendo que, a presente acção tem um concreto pedido, e apenas veio a ser apresentada cerca de 21 meses depois do recebimento desse ofício.
De maneira que, pelo que fica enunciado, a presente acção tem de improceder …”. * 3.2.2. DA TESE DA RECORRENTE
Argumenta a mesma que aquela decisão judicial incorreu em erro de julgamento (de facto e de direito) traduzido na incorrecta e ilegal análise da prova e da interpretação e aplicação do disposto nos arts. 37.º, 52.º, 63.º, n.º 5, 266.º e 268.º da CRP, já que, no caso, à luz do quadro fáctico e normativo invocado estariam reunidos os pressupostos para o deferimento ou procedência da sua pretensão deduzida na acção administrativa especial “sub judice”. * 3.2.3. DO MÉRITO DO RECURSO
Está em causa o aferir se, em concreto, assiste à A. direito a ver declarado e reconhecido como inexistente o despacho superior de 30.09.1991 proferido nos serviços da Segurança Social que cancelou a inscrição da mesma com o n.º .... relativamente ao período de Novembro de 1985 a Julho de 1991 e que, nessa medida, fique sem efeito o cancelamento da aludida inscrição sendo lançadas na sua conta-corrente as remunerações (e contribuições) respeitantes ao referido período.
Analisemos, importando para efeito tecer alguns considerandos de enquadramento.
Tal como sustenta Freitas do Amaral a “validade” “… é a aptidão intrínseca do acto para produzir os efeitos jurídicos correspondentes ao tipo legal a que pertence, em consequência da sua conformidade com a ordem jurídica …” (in: “Curso de Direito Administrativo”, vol. II, págs. 342 e segs.).
Daí que enunciando a lei, quanto aos actos administrativos em geral, determinados requisitos a sua não verificação em concreto por referência a cada acto gera o desvalor da “invalidade”, a qual, seguindo de novo a doutrina daquele Professor, é “… a inaptidão intrínseca para a produção de efeitos, decorrente de uma ofensa à ordem jurídica …”.
Como também afirma J. C. Vieira de Andrade [em “Validade (do acto administrativo)” in: Dicionário Jurídico da Administração Pública (DJAP), vol. VII, pág. 582] “… A validade diz respeito a momentos intrínsecos, pondo a questão de saber se o acto comporta, ou não, vícios ou malformações, em face das normas que estabelecem os termos em que é possível a produção de efeitos jurídicos por via de autoridade...”.
Na sequência da lição deste Autor (in: ob. cit., págs. 583 e segs.), bem como de Freitas do Amaral (in: ob. cit., págs. 342 e segs.), a apreciação da validade de um determinado acto afere-se por referência ao sujeito que o pratica [conformidade com as normas referentes às suas atribuições e com as suas competências legais (quer quanto aos poderes em razão da matéria e do lugar, quer se em concreto está legitimado para os exercer)], ao objecto mediato [este tem de ser possível física e juridicamente, determinado ou identificável, bem como terá de ser idóneo em termos de adequação do objecto ao conteúdo e deve estar legitimado para suportar os efeitos do acto], ao procedimento, à forma, ao fim, ao conteúdo e decisão (visando o acto a produção de efeitos jurídicos numa situação concreta aqueles efeitos têm de ser determinados ou compreensíveis, possíveis e lícitos) e à vontade.
Ora os vícios susceptíveis de afectarem o acto administrativo não geram todos os mesmos desvalores, isto é, não conduzem todos às mesmas consequências, recortando-se entre os tais desvalores a inexistência, a nulidade e a anulabilidade
A regulamentação legal relativa à matéria das formas de invalidade constava anteriormente dos arts. 363.º e 364.º do Código Administrativo, sendo que, posteriormente, passou a constar dos arts. 88.º e 89.º da LAL/84 e tem hoje regime geral vertido nos arts. 133.º a 136.º do CPA.
É controversa ou controvertida a caracterização do desvalor da “inexistência”, mormente, quanto à sua relevância enquanto desvalor e quanto ao seu reconhecimento e consagração legal no nosso ordenamento (cfr., entre outros, Marcelo Rebelo de Sousa em “Inexistência jurídica” in: “DJAP”, vol. V, págs. 231 e segs., em especial, sobre a controvérsia pág. 241; Freitas do Amaral in: ob. cit., págs. 413 e segs.; Sérvulo Correia in: “Noções de Direito Administrativo”, págs. 350/353; Esteves de Oliveira, Pedro Gonçalves e Pacheco Amorim in: “Código de Procedimento Administrativo - Comentado”, 2.ª edição, pág. 638; Santos Botelho, Pires Esteves e Cândido Pinho in: “Código Procedimento Administrativo - Anotado e Comentado”, 5.ª edição, 783 e segs.).
Temos para nós que no nosso ordenamento jurídico-administrativo a inexistência jurídica existe e existe enquanto desvalor distinto da nulidade, padecendo daquele desvalor aquele facto ou factos que duma forma inequivocamente grosseira pretenda(m) querer passar-se por acto administrativo e sem que corporize(m) qualquer realidade com correspondência com o conceito pelo mesmo definido. E para tal não é necessário que a lei expressamente o refira ou afirme, já que a inexistência jurídica constitui um meio através do qual o ordenamento jurídico ou o Direito recusa aceitar qualquer valor ou efeito a determinadas situações fulminando-as com aquele desvalor.
Nas palavras de Freitas do Amaral o acto administrativo inexistente “… é um quid que se pretende fazer passar por acto administrativo, mas a que faltam certos elementos estruturais constitutivos que permitam identificar um tipo legal de acto administrativo ….
Na inexistência, por conseguinte, faltando requisitos mínimos de identificabilidade (tanto orgânicos como formais ou substanciais), não há acto administrativo …” (in: ob. cit., pág. 415).
Também Marcelo Rebelo de Sousa afirma que “… na inexistência jurídica não há acto, e, portanto, de uma estrita perspectiva de legalidade, que não de licitude, não faz sentido censurar acto que não existe ….
… O que define, …, a inexistência jurídica no Direito Português - … -, é a inidentificabilidade de certa realidade - omissão ou comissão - como acto jurídico.
… Consequência da definição apresentada, o regime da inexistência jurídica caracteriza-se, …, essencialmente pelos seguintes traços essenciais: a) Não produção de efeito jurídico algum; b) Insanabilidade, inconvertibilidade, totalidade e irredutibilidade; c) Não necessidade de declaração jurisdicional; d) Não vinculação ao princípio do respeito dos casos julgados; e) Inexecutoriedade pelo poder político do Estado, envolvendo a sua não aplicação e a cessação do dever de obediência na Administração Pública, se respeitar ao domínio da actuação do poder político estadual; f) Quanto a este domínio, reconhecimento do direito de resistência por parte dos cidadãos …” (em loc. cit., págs. 233 a 235).
Presentes estes considerandos temos, por outro lado, que resulta do art. 01.º do CPA que se entende por “… procedimento administrativo a sucessão ordenada de actos e formalidades tendentes à formação e manifestação da vontade da Administração Pública ou à sua execução …” (n.º 1) e por “… processo administrativo o conjunto de documentos em que se traduzem os actos e formalidades que integram o procedimento administrativo …” (n.º 2), sendo que nos termos do art. 122.º do mesmo Código os “… actos administrativos devem ser praticados por escrito, desde que outra forma não seja prevista por lei ou imposta pela natureza e circunstâncias do acto …” (n.º 1) e a “… forma escrita só é obrigatória para os actos dos órgãos colegiais quando a lei expressamente a determinar, mas esses actos devem ser sempre consignados em acta, sem o que não produzirão efeitos …” (n.º 2).
Deriva, assim, do aludido quadro legal que um procedimento administrativo se traduz numa cadeia ou numa sucessão de actos e formalidades (de factos e de operações) legalmente previstos, devidamente interligados, ordenados, estruturados e funcionalmente orientados para a emissão duma decisão final, sendo que esta, enquanto consubstancia o acto administrativo, carece de ser tomada ou manifestada por escrito, destinando-se tal exigência a servir como mecanismo ou instrumento de segurança e de certeza jurídica no âmbito das relações jurídico-administrativas.
Note-se, ainda, que tais escritos, que consubstanciam, como aludimos, os actos administrativos, constituem documentos autênticos por emitidos por autoridade pública no exercício das suas funções, natureza que se estende aos de mais actos do procedimento praticados pelas autoridades instrutora ou decisora. Por outro lado, temos que arquivado o procedimento a respectiva documentação deve ser guardada [cfr. à data dos factos e para a situação/arquivo em questão o regime decorrente e concatenado do DL n.º 447/88, de 10.12 (regula a pré-arquivagem de documentação na posse nomeadamente dos serviços da Administração Pública - directa ou indirecta), do DL n.º 121/92, de 02.07 (referente à disciplina e gestão documentos - avaliação, selecção e eliminação - relativos recursos humanos, financeiros e patrimoniais dos serviços da administração directa e indirecta Estado), do DL n.º 16/93, de 23.01 (contém regime geral dos arquivos e do património arquivístico), do DL n.º 149/83, de 05.04 (respeitante ao regime jurídico dos arquivos distritais e das bibliotecas públicas), da Portaria n.º 1058/81, de 15.12 (relativa à microfilmagem nos serviços centrais da Secretaria de Estado da Segurança Social e nos CRSS) e da Portaria n.º 1092/82, de 19.11 (contém o Regulamento da Conservação Arquivística dos serviços do Ministério do Trabalho e dos organismos autónomos dele dependentes); hoje conferir a Portaria n.º 95/06, de 30.01 (relativa ao Regulamento Arquivístico dos Centro Nacional de Pensões, dos Centros Distritais Segurança Social e Serviços Fiscalização “ISS, IP”)], sendo que quanto ao dever de conservação e guarda do processo administrativo como sustentam M. Esteves de Oliveira, Pedro Gonçalves e Pacheco Amorim importa “… distinguir, desde logo - em função da sua diferente relevância para a comprovação do acto e dos seus efeitos -, entre «documentação de conservação permanente» e documentação que pode ser eliminada.
Quanto a esta última, se a lei não fixar um prazo de conservação (…), deverá a respectiva documentação ser conservada até ao esgotamento ou consumação (na ordem das coisas juridicamente significantes) dos efeitos da decisão do procedimento …” (in: ob. cit., pág. 61).
Munidos destes considerandos de enquadramento cumpre, então, reverter ao caso sob apreciação.
E respondendo àquilo que constitui o objecto da nossa pronúncia temos que não assiste razão à pretensão da A. formulada nos autos e que veio a ser reiterada em sede de recurso.
Com efeito, compulsados os autos judiciais e processo administrativo (PA) apenso “sub judice” temos que, desde logo, improcede a pretendida correcção do n.º V) da factualidade apurada visto que aquela realidade se mostra conforme com o teor do ofício na mesma aludido e inserto a fls. 14 do aludido PA e é apenas isso que se mostra tido como provado naquele número, ou seja, de que consta do teor do ofício do R., datado de 25.02.2005 e de que a A. foi notificada, de que a sua inscrição havia sido cancelada por despacho de 30.09.1991, com explicitação de que tal sucedeu com fundamento no facto de não existir relação de trabalho entre si e a entidade contribuinte e que tal foi determinante da supressão do seu nome das folhas de remunerações, sendo que ainda dali consta que esse facto era do seu conhecimento.
Além disso, não se mostra minimamente procedente a argumentação da aqui recorrente na qual a mesma estriba a sua pretensão de declaração de inexistência jurídica do acto (despacho superior de 30.09.2001 dos serviços do ente demandado) já que uma coisa é aquele “quid” a que faltam certos elementos estruturais constitutivos e que o permitem identificar como se estando em presença dum tipo legal de acto administrativo e outra diversa é a impossibilidade física ou prática de facultar o acesso, consulta e entrega de cópia relativamente a um determinado acto administrativo proferido num determinado procedimento administrativo ulteriormente arquivado e que veio a ser destruído.
Na situação em presença, face ao que foi alegado na petição inicial e ilegalidades ali assacadas, ao posicionamento expresso pelo ente demandado, ao que se mostra apurado nos autos uma vez compulsados o processo judicial e processo administrativo apenso, não nos encontramos perante um “quid” a que faltem certos elementos estruturais constitutivos dum tipo legal de acto administrativo e que, como tal, estejamos em face dum “não acto”, dum acto inexistente.
O que na realidade deriva e ocorre na situação em presença, mercê da análise da documentação junta e respectivos registos averbados em vários elementos documentais insertos nos arquivos dos serviços da entidade demandada [cfr., em especial, fls. 01, 02, 04, 12, 13, 14, 17 a 20-A, 24 a 31 e 38 a 53 do PA apenso], é que, no âmbito de procedimento administrativo à data pendente, teria sido proferido em 30.09.1991, após averiguação pelos serviços de fiscalização, uma decisão que anulou as contribuições para a segurança social relativas à A. feitas antes de 1992, decisão essa fundada numa ausência de comprovação de relação/vínculo laboral entre a mesma e o contribuinte n.º 16350 (seu pai), sendo que tal procedimento (incluindo a decisão datada e proferida em 30.09.1991), por força dum procedimento de destruição física dos processos arquivados anteriores a 1998 sem micro-filmagem que foi desenvolvido no seio dos serviços do organismo demandado na sequência do despacho de 03.04.2003 [cfr. fls. 122/123 e 206/206 v. dos autos], veio a ser destruído fisicamente.
Esta realidade não conduz ou não gera a inexistência jurídica do acto administrativo que foi praticado em 30.09.1991 já que a este não é assacada a falta de qualquer elemento estrutural constitutivo do mesmo enquanto acto administrativo definidor e decisor duma determinada situação ali objecto de pronúncia por parte de órgão da Administração, na certeza de que uma eventual omissão e/ou incumprimento por parte do acto que determinou a destruição do procedimento administrativo [no qual se incluía o aludido despacho de 30.09.1991] de qualquer regra em termos de gestão, conservação e arquivo da documentação à luz do regime legal decorrente, mormente, do DL n.º 447/88, do DL n.º 121/92, do DL n.º 16/93, do DL n.º 149/83, da Portaria n.º 1058/81 e da Portaria n.º 1092/82, com o âmbito e alcance atrás referidos, não gera a inexistência do acto proferido em 30.09.1991, mas quanto muito constitui o seu autor em eventual responsabilidade civil, disciplinar e criminal [cfr., entre outros, arts. 483.º e segs. do CC conjugado à data como DL n.º 48051; art. 259.º do CP; art. 26.º, n.º 4, al. f) do Estatuto Disciplinar à data vigente], e dá lugar à necessidade de reforma de autos e/ou de documento (cfr. arts. 1069.º e segs. do CPC).
Para além disso, a impossibilidade física de facultar o acesso/consulta e/ou junção/apresentação dum determinado procedimento administrativo ou de um determinado acto ou documento nele inserido decorrente de haver ocorrido destruição (voluntária ou involuntária) do mesmo não conduz ou gera a inexistência desse procedimento ou acto administrativo a ponto de legitimamente, mercê daquela impossibilidade física, se poder afirmar estarmos em face dum “não acto” ou dum acto inexistente. Tal constatação material duma situação de impossibilidade física daquela natureza, como a, aliás, relatada nos autos, gera não a inexistência jurídica do acto administrativo em crise, mas antes o desencadear de procedimentos e diligências tendentes à reforma do acto/procedimento que se venham a mostrar necessários, sendo certo que também a impossibilidade de acesso e de obtenção de informação, na vertente de obtenção de documento que alegadamente teria de existir em arquivo, de igual modo não transforma num “não acto” um acto administrativo [prolatado por órgão administrativo num determinado procedimento; com um determinado conteúdo e segmento decisório] e que, entretanto, veio a ser destruído. Um acto administrativo entendido e concebido como tal ou existe ou não existe. Não se pode passar dum acto administrativo que existe para um que não existe pelo simples facto de o mesmo, mercê duma situação de impossibilidade física decorrente de acto destrutivo, não poder ser apresentado e/ou exibido, sendo certo que a impossibilidade de conhecimento por parte da A. do mesmo e da respectiva eficácia não se pode, nem se confunde minimamente com a inexistência jurídica, nem à mesma conduz ou se reconduz.
Para estarmos perante uma situação de inexistência jurídica, como aludimos supra, importa que faltem os requisitos mínimos de identificabilidade (tanto orgânicos como formais ou substanciais) duma de certa realidade (omissiva ou activa) com um acto jurídico, com um acto administrativo. Ora não é essa manifesta e inequivocamente a situação em discussão nos autos.
Note-se, ainda, que a improcedência da pretensão formulada nos autos pela A., aqui recorrente, de ver declarada a inexistência jurídica do despacho superior de 30.09.1991 com as consequências igualmente pretendidas [ficar sem efeito o cancelamento da inscrição da mesma com o n.º .... “… e lançadas na sua conta-corrente as remunerações (e contribuições) respeitantes ao período compreendido entre Novembro de 1985 e Julho de 1991 …”], não vai postergar os direitos e interesses da mesma em termos de tutela jurisdicional efectiva já que, com respeito do caso julgado formado nos autos “sub judice”, a A. dispõe de todos os mecanismos e instrumentos processuais que o ordenamento jurídico lhe confere para defesa da sua posição jurídica, sendo certo que o exercício errado e improcedente de pretensão por parte de determinado sujeito não legítima, nem impõe que o sistema jurídico lhe faculte necessária e imperativamente uma “nova oportunidade” sob pena de ocorrer tal “déficit” de tutela.
Nessa medida, ao se improceder a acção administrativa especial “sub judice” com esta fundamentação não se descortina que ocorra minimamente uma qualquer infracção ao disposto nos arts. 37.º, 52.º, 63.º, n.º 5, 266.º e 268.º da CRP, mormente, que hajam sido infringidos ou violados, respectivamente, o direito à liberdade de expressão e de informação, o direito de petição e o de acção popular, o direito à segurança social e à solidariedade social, os princípios fundamentais que balizam a Administração Pública ou ainda de quaisquer direitos e garantias da A. enquanto administrada, pelo que não se vislumbra que as críticas feitas à decisão judicial recorrida procedam e conduzam à sua revogação.
Irrelevando por desnecessários outros considerandos temos que improcede o recurso jurisdicional que nos vem dirigido, pelo que a decisão judicial sindicada, que concluiu no sentido da improcedência da acção, deve ser mantida com a fundamentação antecedente. 4. DECISÃO
Nestes termos, acordam em conferência os juízes da Secção de Contencioso Administrativo deste Tribunal, de harmonia com os poderes conferidos pelo art. 202.º da Constituição da República Portuguesa, em negar provimento do recurso jurisdicional “sub judice” e, em consequência, com a fundamentação antecedente manter a decisão judicial recorrida.
Custas a cargo da A., aqui recorrente, sendo que a taxa de justiça nesta instância é reduzida a metade [cfr. arts. 73.º-A, n.º 1, 73.º-E, n.º 1, al. a), 18.º, n.º 2 todos do CCJ, 446.º do CPC e 189.º do CPTA].
Notifique-se. D.N..Restituam-se, oportunamente, aos ilustres mandatários das partes os suportes informáticos gentilmente disponibilizados. Processado com recurso a meios informáticos, tendo sido revisto e rubricado pelo relator (cfr. art. 138.º, n.º 5 do CPC “ex vi” art. 01.º do CPTA).Porto, 26 de Novembro de 2009
Ass. Carlos Luís Medeiros de Carvalho
Ass. Antero Pires Salvador
Ass. Ana Paula Portela |
