Acordão do Tribunal Central Administrativo Norte

Acórdãos TCAN	Acórdão do Tribunal Central Administrativo Norte
Processo:	00202/10.1BEPNF

Secção:	1ª Secção - Contencioso Administrativo


Data do Acordão:	11/09/2012

Tribunal:	TCAN

Relator:	José Augusto Araújo Veloso

Descritores:	REUNIÃO CAMARÁRIA ENTREGA ORDEM DO DIA PRAZO MÍNIMO A OBSERVAR

Sumário:	O nº2 do artigo 87º da Lei nº169/99, de 18.09, na redacção da Lei nº5-A/2002, de 11.01, exige que entre a entrega da ordem do dia ao membro do órgão a reunir e a data do início da respectiva reunião medeiem dois dias úteis, sem contar o desta última data. Isto sem deixar de ter presente que se trata de um prazo mínimo, tudo aconselhando, pois, que possa ser mais dilatado.* *Sumário elaborado pelo Relator


Data de Entrada:	04/10/2012
Recorrente:	A. ...
Recorrido 1:	Município de Marco de Canaveses
Votação:	Unanimidade


Meio Processual:	Acção Administrativa Especial para Impugnação de Acto Administrativo (CPTA) - Recurso Jurisdicional
Decisão:	Concede provimento ao recurso


Aditamento:

Parecer Ministério Publico:

Deverá ser concedido provimento ao recurso

Decisão Texto Integral:

Acordam, em conferência, os Juízes da Secção de Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Norte:

Relatório
AF. … - residente na rua F. …, Tuías, Marco de Canaveses – vem recorrer do acórdão proferido pelo Tribunal Administrativo e Fiscal de Penafiel [TAF] - em 08.06.2011 - que improcedeu totalmente o pedido por ele formulado nesta acção especial - nesta AAE o ora recorrente demanda o Município de Marco de Canaveses [MMC] pedindo ao TAF que declare ilegal a convocatória e comunicação da concomitante ordem do dia para a reunião ordinária da Câmara Municipal de Marco de Canaveses [CMMC], efectuada em 07.12.2009, e anule, em consequência, todas as deliberações tomadas na reunião da CMMC no dia 10.12.2009.
Concluiu assim as suas alegações:
1- É factual e resulta dos autos que no dia 07.12.2009, pelas 21H00, foi entregue ao autor/recorrente a convocatória, Ordem do Dia e toda a inerente documentação, relativa à reunião da Câmara Municipal de Marco de Canaveses a realizar no dia 10.12.2009, pelas 15H00, no edifício daquela;
2- O dia 08.12.2009 foi feriado nacional [feriado religioso - Imaculada Conceição];
3- Reza o nº2 do artigo 87º da Lei nº169/99, de 18.09, na redacção que lhe foi introduzida pela Lei nº5-A/2002, de 11.01, que:
“A ordem do dia é entregue a todos os membros com antecedência sobre a data do início da reunião de, pelo menos, dois dias úteis, enviando-se-lhes, em simultâneo, a consulta da respectiva documentação”;
4- Entende o autor/recorrente que o enunciado neste preceito legal - que impõe que a ordem do dia seja entregue a todos os membros com antecedência sobre a data do início da reunião de, pelo menos, dois dias úteis - não foi observado pelo réu, na simples medida em que a ordem do dia foi comunicada ao recorrente apenas com um dia útil de antecedência sobre a data em que a dita reunião de câmara teria lugar - e não dois dias úteis, como legalmente ali se encontra estipulado;
5- O TAF fez uma incorrecta interpretação e aplicação do disposto no nº2 do artigo 87º da Lei nº169/99, de 18.09;
6- O entendimento do TAF extravasa o âmbito do nº2 do artigo 87º da Lei nº169/99, posto que ele é claro ao referir que a ordem do dia é entregue a todos os membros com antecedência sobre a data do início da reunião de, pelo menos, dois dias úteis. Já não diz, como acolheu o TAF, que a ordem do dia deve ser entregue ao membro do órgão autárquico até ao segundo dia útil imediatamente anterior à data do início da reunião - o que é bem diferente!
7- O que aquela antecedência mínima de dois dias úteis quer significar é que sobre o dia da prática do acto [entrega da ordem do dia ao autor] e o da ocorrência do facto [reunião de câmara] têm que se encontrar decorridos, entre um e outro, pelo menos dois dias úteis - o que não sucedeu;
8- Constata-se que apenas o dia 09.12.2009 foi respeitado, enquanto dia útil, para efeitos da contagem daquele período de dois dias úteis do nº2 do artigo 87º da Lei nº169/99;
9- O dia 07.12.2009 seria, por seu turno, efectivamente o segundo dia útil anterior à data do início da reunião de câmara, só que este dia, tendo sido aquele em que ocorreu a própria entrega da ordem do dia ao autor, logicamente nunca poderá ser contabilizado para efeitos da contagem do prazo aqui em causa;
10- A conclusão só poderá ser aquela segundo a qual não foi respeitado o direito que o autor/recorrente tinha de receber a ordem do dia e a documentação a ela relativa, com, pelo menos, dois dias úteis de antecedência sobre a data da reunião de câmara, e com isso, poder preparar, minimamente, as deliberações a tomar na reunião a que diziam respeito;
11- O TAF fez, pois, uma incorrecta interpretação e aplicação do disposto no nº2 do artigo 87º da Lei nº169/99, de 18.09, na redacção da Lei nº5-A/2002, de 11.01, ao ter considerado que “[…] a ordem do dia devia ser entregue ao autor até ao dia 07.12.2009, o que foi cumprido pelo réu. […]”;
12- Nessa conformidade, entendemos, pois, que o acórdão recorrido deve ser revogado e substituído por outro que julgue a acção totalmente procedente, por provada, e em consequência declare ilegal a convocatória e comunicação da concomitante ordem do dia para a reunião ordinária da CMMC, por violação do disposto no nº2 do artigo 87º da Lei nº169/99, de 18.09, e, bem assim, anule todas as deliberações tomadas na reunião da CMMC no dia 10.12.2009.
Termina pedindo a revogação do acórdão recorrido, bem como a total procedência da acção administrativa especial.
O MMC contra-alegou concluindo assim:
1- O acórdão ora recorrido apurou e ponderou, de forma fundamentada, os factos relevantes para a boa decisão da causa;
2- Procedeu, de igual forma, a uma correcta interpretação e aplicação das normas aplicáveis;
3- Nessa medida, deverão improceder todas as conclusões formuladas pelo recorrente nas alegações de recurso por si apresentadas;
4- Devendo ser integralmente mantido o acórdão recorrido.
Termina pedindo a confirmação do decidido pelo TAF.
O Ministério Público pronunciou-se pelo provimento do recurso.
A esta pronúncia não reagiram as partes.

De Facto
São os seguintes os factos considerados provados pelo acórdão recorrida:
1- Em 07.12.2009, às 21H00, foi entregue pela Polícia Municipal ao autor a convocatória, a ordem do dia e a documentação relativas à reunião da Câmara Municipal do Marco de Canaveses [CMMC] a realizar no dia 10.12.2009 [folha 45 dos autos];
2- Em 10.12.2009, reuniu em sessão ordinária a CMMC, tomando as deliberações referidas na ordem de trabalhos, segundo a discriminação de folhas 56 a 79 dos autos [ver folhas 51 a 79 dos autos];
3- Na reunião supra, e no período antes da ordem do dia, o autor leu uma tomada de posição quanto à interpretação do artigo 87º, nº2, da Lei nº169/99, de 18.09, e «…uma vez que não concordava com a legalidade da convocação da presente reunião, ausentou-se de seguida […]» - [ver folhas 46 e 51 dos autos].
Nada mais foi dado como pertinente e provado.

De Direito
I. Cumpre apreciar as questões suscitadas pelo ora recorrente, o que deverá ser efectuado dentro das balizas estabelecidas, para tal efeito, pela lei processual aplicável – ver artigos 660º nº2, 664º, 684º nº3 e nº4, e 685º-A, todos do CPC, aplicáveis ex vi artigo 140º do CPTA, e ainda artigo 149º do CPTA, a propósito do qual são tidas em conta as considerações interpretativas tecidas por Vieira de Andrade, A Justiça Administrativa (Lições), 10ª edição, páginas 447 e seguintes, e Mário Aroso de Almeida e Fernandes Cadilha, Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos, 2ª edição revista, página 850 e 851, nota 1.

II. O autor, AF. …, demanda o réu, MMC, pedindo ao TAF que declare ilegal a convocatória que lhe foi entregue a 07.12.2009 para reunião ordinária da CMMC de 10.12.2009, e, em consequência, anule todas as deliberações camarárias nessa reunião tomadas.
Para tanto, alega que a convocatória que lhe foi entregue no dia 07.12.2009, pelas 21H00, e relativa a reunião camarária a ter lugar no dia 10.12.2009, pelas 15H00, não cumpriu a antecedência temporal que é exigida pelo artigo 87º, nº2, da Lei nº169/99, de 18.09, na redacção dada pela Lei nº5-A/2002, de 11.01, e que, como consequência desta invalidade, devem ser anuladas todas as deliberações tomadas nessa reunião de 10.12.2009 [enumera dezanove deliberações].
O TAF, após ter fixado os factos pertinentes e provados, fez o seu julgamento de direito no sentido da improcedência da ilegalidade apontada pelo autor à convocatória recebida no dia 07.12.2009. Mais não disse.
Deste acórdão discorda o autor da acção que, como recorrente, lhe assaca erro de julgamento de direito quanto à interpretação e à aplicação que nele foi feita do artigo 87º nº2 da Lei 169/99, de 18.09, na redacção dada pela Lei 5-A/2002, de 11.01.
À apreciação deste erro de julgamento se reduz, pois, o objecto deste recurso jurisdicional.

III. Reza assim o artigo 87º, nº2, da Lei nº169/99, de 18.09, na redacção dada pela Lei nº5-A/2002, de 11.01 [Lei das Autarquias Locais (LAL)]:
A ordem do dia é entregue a todos os membros com antecedência sobre a data do início da reunião de, pelo menos, dois dias úteis, enviando-se-lhes, em simultâneo, a consulta da respectiva documentação.
O TAF entendeu que na contagem deste prazo não se aplicaria o artigo 72º do CPA, que diz, além do mais, que não se inclui na contagem o dia em que ocorrer o evento a partir do qual o prazo começa a correr [nº1 a)], pois que não estamos perante uma situação típica de um prazo que começa a correr a partir da ocorrência de um determinado evento, mas sim da marcação de um limite temporal para a prática de uma determinada acção, que deve ocorrer antecipadamente face à data de início da reunião camarária [ver folha 3 do acórdão recorrido]. Entendeu também não haver necessidade de recorrer ao previsto no artigo 279º do CC, pois que o proémio desta norma legal a destina somente aos casos de dúvida [ver folha 3 do acórdão].
E, uma vez afastada a aplicação ao caso destas duas normas, o TAF fez a seguinte interpretação daquele nº2 do artigo 87º da LAL:
[…]
Portanto, se o artigo 87º, nº2, da Lei atrás referida, aludiu a dois dias úteis, temos de nos ater ao sentido fixado pelo legislador, pois não pode haver dúvidas sobre o que são dois dias úteis. Seria diferente, isso sim, se ainda vigorasse a versão anterior daquela norma legal, que referia quarenta e oito horas, havendo-se como prazo de dois dias, segundo a alínea d) do artigo 279º CC. Contudo, essa dúvida hoje não se põe, visto que a lei passou a indicar com precisão a antecedência de dois dias úteis.
Quer isto dizer, então, que a ordem do dia deve ser entregue ao membro do órgão autárquico até ao 2º dia útil imediatamente anterior à data do início da reunião.
Ora, o início da reunião camarária estava previsto para o dia 10.12.2009, sendo o 1º dia útil imediatamente anterior o de 09.12.2009 e o 2º dia útil o de 07.12.2009, posto que, o dia 08.12.2009 é feriado nacional [feriado religioso - Imaculada Conceição].
Por conseguinte, a ordem do dia devia ser entregue ao autor até ao dia 07.12.2009, o que foi cumprido pelo réu, conforme decorre do ponto 1 do probatório.
Em suma, não se reconhece qualquer ilegalidade à convocatória feita ao autor para a reunião camarária de 10.12.2009, e, consequentemente, não se encontram as deliberações tomadas naquele dia eivadas de qualquer vício decorrente dessa convocatória.
[…]
Mas esta interpretação do nº2 do artigo 87º da LAL, no sentido de que a ordem do dia deverá ser entregue até ao 2º dia útil imediatamente anterior à data do início da reunião não pode manter-se, pois não é permitida pela mais correcta interpretação da norma legal em causa [artigo 9º CC].
A constatação de que o legislador substituiu a primitiva redacção desse nº2, alterando a antecedência mínima de entrega de quarenta e oito horas para dois dias úteis [redacção dada pela Lei 5-A/2002], não poderá servir para abonar a tese do acórdão. Na verdade, tudo indica que apenas se terá tratado da conversão de uma fixação arcaica de prazos, em horas, que também consta do CPA [18º nº2], pela fixação mais moderna e compatível com a suspensão dos prazos administrativos aos sábados, domingos e feriados. É que, como bem refere o Ministério Público, seria inusitado falar de quarenta e oito horas úteis, razão pela qual o legislador terá optado por aludir a dois dias úteis. Temos como certo, assim, que não foi intuito do legislador de 2002 encurtar o prazo anterior, mas apenas adaptá-lo à linguagem usada no respectivo regime jurídico, evitando dúvidas escusadas.
Há que ter em devida conta, também, a finalidade visada com a norma do nº2 do artigo 87º em referência, ou seja, e em linguagem escolástica, a sua causa final. Efectivamente, é o interesse de ordem pública em que o membro do órgão autárquico estude os dossiers e prepare devidamente uma tomada de posição esclarecida e avisada a respeito dos temas a submeter à apreciação e deliberação do mesmo, que impõe a concessão de uma antecedência razoável na entrega da ordem do dia, tudo isso redundando numa mais correcta formação da vontade do órgão. E essa antecedência mínima, foi entendido, será de dois dias úteis [sobre o tema, com interesse, Santos Botelho, Pires Esteves e Cândido de Pinho, in Código do Procedimento Administrativo Anotado e Comentado, Almedina, em anotação ao artigo 18º; Mário de Oliveira, Pedro Gonçalves e Pacheco Amorim, in Código do Procedimento Administrativo, em anotação ao artigo 18º].
E, acrescente-se, faz todo o sentido a consagração de dias úteis, pois apenas nesses dias, e em princípio, o autarca poderá ter ao seu dispor o apoio dos serviços burocráticos da respectiva autarquia bem como aceder a elementos de consulta que lhe estão vedados fora de horas de expediente dos serviços. Razão, aliás, que mesmo durante a redacção primitiva da norma ora em causa levou a jurisprudência a pugnar pela suspensão do prazo de quarenta e oito horas aos sábados, domingos e feriados [ver, a respeito, AC STA de 23.09.97, Rº42061].
Temos, assim, que uma correcta interpretação do prazo dito no nº2 do artigo 87º da referida LAL, para além de ter, necessariamente, como base e limite o próprio texto legal, deverá ter em consideração a sua causa final, que impõe que o prazo de dois dias úteis não resulte encurtado relativamente ao prazo anterior de 48 horas, e não frustre a intenção legislativa de lhe conceder utilidade prática, em ordem a ser um efectivo prazo de preparação e estudo em prol da qualidade das deliberações a tomar pelo órgão e constantes da ordem do dia [9º CC].
E nesta senda, discordamos do TAF ao arredar a aplicação dos artigos 72º do CPA e 279º do CC, até porque, e no tocante a este, as dúvidas estão bem patentes, e alimentam este litígio. Nem entravará a aplicação do artigo 72º nº1 alínea a) do CPA a circunstância de não haver contagem de montante para jusante a partir de evento certo e determinado. É que nada impede que a contagem do prazo possa ser inversa, isto é, possa ser de jusante para montante, de modo a que, no caso, a antecedência mínima dos dois dias úteis possa e deva ser contada a partir da data marcada para a reunião do órgão.
Deste jeito, não sendo de contar, ao abrigo da alínea a) do nº1 do artigo 72º do CPA, o dia agendado para início da reunião do órgão, nem devendo o prazo de dois dias úteis ser reduzido, seja para que efeito for, a prazo de horas, por ir ao arrepio da vontade legislativa, resulta que a melhor interpretação do nº2 do artigo 87º da LAL será a que exige que entre a entrega da ordem do dia ao membro do órgão e a data do início da respectiva reunião medeiem dois dias úteis, sem contar o desta última data. Isto tendo bem presente, sempre, que se trata de um prazo mínimo [pelo menos – diz a lei], tudo aconselhando, pois, que possa ser mais dilatado.
Face a esta interpretação, que cremos ser a mais correcta, quer em face da letra da lei quer do pensamento e vontade legislativas, é óbvio que ao recorrente não foi entregue com a antecedência mínima a ordem do dia da reunião marcada para o dia 10.12.2009 pelas 15H00. O prazo mínimo para essa entrega, conforme a interpretação defendida, seria o termo do dia 06.12.2009. Só assim teríamos dois dias úteis entre a entrega da ordem do dia e a data do início da reunião: o dia 7, e o dia 9, de Dezembro de 2009.
Esta ilegalidade, resultante da inobservância do prazo fixado no nº2 do artigo 87º da LAL não se mostra sanada, ao abrigo do artigo 85º da mesma lei, uma vez que o vereador recorrente, apesar de ter comparecido à reunião, suscitou oposição à sua realização.
Ao interpretar a norma de forma redutora do prazo nela fixado, e de forma pouco consentânea com a sua letra, a primeira instância incorreu no erro de julgamento que lhe é assacado pelo recorrente, e por isso o acórdão recorrido deverá ser revogado.
Por sua vez, o pedido formulado na acção impugnatória, no que respeita à declaração de ilegalidade da convocatória do recorrente para a reunião camarária de 10.12.2009, e concomitante entrega da ordem do dia, deverá ser julgado procedente.
Mas isto não significa, sem mais, total razão do autor da acção e ora recorrente.

IV. Na verdade, a partir desta ilegalidade da convocatória para a reunião camarária de 10.12.2009, e concomitante entrega da ordem do dia, o autor, e ora recorrente, pretende que o tribunal anule todas as deliberações tomadas nessa reunião, dezanove segundo enumera.
Defende estas anulações como consequência daquela ilegalidade que, a seu ver, as contaminará decisivamente.
Mas ao pedir tais anulações automáticas, da forma e modo com que o faz, o ora recorrente só pode ter conjecturado as deliberações tomadas pela CMMC na reunião em causa como actos consequentes da sua ilegal convocação com entrega da ordem do dia, sendo certo que os actos consequentes de actos anteriormente anulados ou revogados são nulos, não anuláveis, desde que não haja contra-interessados com interesse legítimo na manutenção do acto consequente [artigo 133º nº2 alínea i) do CPA].
Não deixa de ser verdade que as várias deliberações que foram tomadas na reunião de 10.12.2009 apenas o foram porque tal reunião ocorreu, mas ocorreu não devendo ter ocorrido, por ilegal entrega da ordem do dia pelo menos a um dos seus membros participantes. Por isso, tidas as deliberações como actos consequentes, como parece fazer o recorrente, incumbir-lhe-ia a ele alegar e provar que não há, e em qualquer dos dezanove casos, contra-interessados com interesse legítimo na manutenção do acto consequente [342º nº1 CC], dado que tal condição surge como indispensável à procedência do seu pedido. E tem toda a razão de ser esta restrição mitigadora do princípio geral da nulidade ipso jure dos actos consequentes de actos anulados ou revogados, dado que os contra-interessados, ou seja, aqueles que eventualmente se opõem e podem opor à pretensão invalidante do autor, trazendo aos autos uma visão dos factos eventualmente oposta à deste, vêem contribuir para uma decisão final mais justa da questão.
Mas, a não ser consideradas as deliberações tomadas na reunião de 10.12.2009 como actos consequentes da convocação anulada, por ilegal, certo é que, em princípio, esta ilegalidade poderia ser invocada, em acção própria, como segmento de causa de pedir da anulação de cada uma dessas dezanove deliberações. Mas neste caso colocar-se-ia uma outra questão: a da legitimidade do vereador autor para este tipo de acção [sobre o tema consultar o AC TCAN de 09.02.2006, Rº228/04, e a jurisprudência e doutrina nele citadas]. Questão que, como é bom de ver, não será para aqui chamada.
O que importará reter, de pertinente para o presente recurso, é que tanto num caso como noutro nunca o pedido de anulação, ou de declaração de nulidade das deliberações tomadas na reunião camarária de 10.12.2009, poderia ser julgado procedente nesta acção especial, e isso, essencialmente, por falta de uma condição de procedência da acção ou por falta de pedido e causa de pedir apropriadas.
Seja como for, seria sempre ilegal proceder o pedido consequente, tal como é formulado pelo autor, somente com base na procedência do pedido principal.
Ressuma, portanto, que deverá ser julgada procedente a acção impugnatória apenas no tocante ao pedido de declaração de ilegalidade da convocatória e comunicação da concomitante ordem do dia efectuada ao autor em 07.12.2009.

DECISÃO

Nestes termos, acordam em conferência, os Juízes deste Tribunal Central, no seguinte:
- Conceder provimento ao recurso jurisdicional, e revogar o acórdão recorrido;
- Julgar parcialmente procedente a acção administrativa, e, em consequência, declarar ilegal “a convocatória e comunicação da concomitante ordem do dia para a reunião ordinária da CMMC, datada e efectuada ao autor em 07.12.2009”, por violação do artigo 87º nº2 da Lei nº169/99, de 18.09, na redacção dada pela Lei nº5-A/2002, de 11.01;
- Absolver o réu do restante pedido.
Custas nesta instância pelo recorrido – artigos 446º do CPC, 189º do CPTA, 1º nº1, 2º, 3º nº1, 6º nº2, 7º nº2, 11º, e 12º nº2, todos do RCP [alterado pela Lei nº7/2012 de 13.02] e Tabela I-B a ele Anexa.
Custas na 1ª instância por ambas as partes, em partes iguais - artigos 446º do CPC, 189º do CPTA, 1º nº1, 2º, 3º nº1, 6º nº1, e 11º, todos do RCP [alterado pela Lei nº7/2012 de 13.02] e Tabela I-A a ele Anexa.
D.N.
Porto, 09.11.2012
Ass. José Augusto Araújo Veloso
Ass. Fernanda Brandão
Ass. Maria Isabel São Pedro Soeiro