2ª Com os Factos dados como Provados na Sentença recorrida, designadamente os Pontos de Facto Números 1, 2, 3 e 4, verifica-se que o A. interpôs, tempestivamente, recurso hierárquico da decisão impugnada.

3º E que após ter recebido a decisão ao recurso hierárquico que interpôs, cuja recepção ocorreu em 19/3/2012, o recorrente interpôs ação em 24/04/2012.

4º Respeitando assim o prazo de 3 meses para interposição da ação administrativa especial, tal como previa o artigo 58º, n.º 2, al. b) do CPTA, aplicável à data.

5º Portanto, o prazo para a impugnação contenciosa conta-se a partir da Decisão Final de 19/03/2012.

6º É que o prazo de impugnação contenciosa suspende-se com a dedução de impugnação graciosa na data de entrada desta nos serviços da Administração e retoma o seu curso “(..) com a notificação da decisão proferida sobre a impugnação administrativa ou com o decurso do respectivo prazo legal.” – artº 59º nº 4 CPTA.

7º A circunstância do nº 4 do artº 59º CPTA dispor que a “utilização de meios de impugnação administrativa suspende o prazo de impugnação contenciosa do acto administrativo que só retoma o seu curso com a notificação da decisão proferida sobre a impugnação administrativa ou com o decurso do respectivo prazo legal” não significa, salvo o devido respeito por opinião contrária, a revogação dos regimes especiais que consagrem a impugnação administrativa necessária, seja qual for a tipologia - reclamação, recurso hierárquico ou recurso tutelar necessários.

8º Deste modo, na hipótese de imposição legal de recurso hierárquico necessário sobre acto praticado no domínio de um específico regime procedimental, tal implica que a notificação do acto, posto que não ponha a correr nenhum prazo de recurso contencioso, todavia, desencadeia o decurso do prazo geral ou específico de impugnação graciosa, constitui a Administração no dever legal de decidir o recurso hierárquico interposto pelo interessado, e torna operativa a suspensão do prazo para o recurso contencioso, nos termos do citado artº 59º nº 4 CPTA.

9ª Na circunstância de impugnação graciosa facultativa o efeito é o mesmo no tocante à aplicação do regime estatuído no citado artº 59º nº 4 CPTA.

10ª No domínio contencioso e para efeitos de tutela judicial efectiva, consagrada no artº 268º nº 4 CRP, a tónica reside na eficácia externa dos actos desde que lesiva dos particulares – cfr. artºs. 2º nº 2 e 51º nº 1 CPTA.

11ª Tal significa que nada impede que a impugnação graciosa, ainda que facultativa, tenha exactamente o mesmo efeito que a impugnação graciosa necessária, efeito este que é previsto no artigo 59º, n.º 4 do CPTA, ou seja o da suspensão do prazo da impugnação contenciosa do acto administrativo, suspensão esta que, in casu só caducou com a notificação da decisão proferida em 19/03/2012.

12º Neste conspecto, procedeu o Tribunal a quo a uma incorrecta interpretação e aplicação dos artigos 2º, n.º 2, 51º, n.º 1, 58º, n.º 2, al. b) e 59, números 4 e 5, todos do CPTA, e 268º, n.º 4 da C.R.P..

Sem prescindir, caso assim não se entenda, o que não se concebe nem concede, mais se alega o que se segue:

13º Tal como o recorrente alegou na sua p.i. o ato administrativo impugnado é inválido quer por via da anulabilidade, quer por via da nulidade.

14ª De facto, o recorrente alegou os vícios do acto, a saber: a Omissão de Notificação ao Mandatário Constituído; o prazo geral para conclusão do procedimento; a falta de audiência do interessado antes da decisão final; e a falta de fundamentação.

15º Por conseguinte, face aos vícios do ato administrativo que acima foram enunciados e da errada interpretação e aplicação do direito ao caso concreto, as decisões proferidas dever-se-iam declarar nulas, por cumulação de vícios capazes de gerar a anulabilidade e nulidade.

16º É que o ato é inválido quer por via da anulabilidade, quer por via da nulidade, conforme acima se expôs.

17º Um acto administrativo pode estar ferido simultaneamente de várias ilegalidades: os vícios são cumuláveis.

18º E pode inclusivamente acontecer que haja mais de um vício do mesmo tipo.

19º Assim, se um mesmo acto viola várias leis, ou várias disposições da mesma lei, cada ofensa da lei é um vício.

20º Por conseguinte, vigora aqui o regime da cumulação de vícios, uma vez que o ato administrativo pode sofrer, assim como sofre, simultaneamente, de diferentes vícios.

21º Assim, segundo entendimento da Jurisprudência e Doutrina maioritária, se o ato padecer de vícios geradores de nulidade e de vícios geradores de anulabilidade, o ato é nulo.

22º O que determina a nulidade do ato, por cumulação de vícios capazes de gerar a anulabilidade e nulidade (cfr. comentário 9, ao artigo 135º do Código do Procedimento Administrativo Anotado e Comentado, de António Francisco de Sousa, de 2009).

23º O que significa que o direito de ação do A. não caducou.

24º Pois a impugnação de actos Nulos ou inexistentes não está sujeita a prazo. – Cfr. art.º 58º, n.º 1 do CPTA.

25º Por conseguinte, o Tribunal a quo violou por erro e interpretação os artigos 58º, n.º 1 do CPTA e 135º do CPA, aplicáveis à data.

Nestes termos (…) deve o presente recurso ser julgado provado e procedente, com a revogação da sentença proferida, substituindo-a por outra que acolha a alegação e conclusões supra expostas e a final determine o procedimento da acção, com as legais consequências (…).

1. O recorrente foi notificado da decisão administrativa do IFAP, oficio nº 023106/2010, de 31.08.2010, identificada no ponto 1 da factualidade assente na douta sentença, em 1/9/2010.

2. Em 8/10/2010 apresentou recurso hierárquico da referida decisão para o Presidente do Conselho Directivo, indiferente ao facto de não existirem relações hierárquicas entre os órgãos do IFAP.

3. O IFAP respondeu ao recorrente através ofício do IFAP 000465/2011, expedido pelo IFAP em 9/3/2011, do qual consta a aposição de uma referência “ recebido” e com a data de 19/3/2012, suspensão esta que, in casu só caducou com a notificação da decisão proferida em 19/03/2012.

4. O recorrente intentou acção administrativa em 21.04.2012, e, alega que a mesma entrou em juízo dentro do prazo estipulado no artº 58, nº2, alínea c) do CPTA, conjugado com o nº4, do artº 59 do CPTA, porquanto considera que o início do prazo de impugnação dos actos administrativos ocorreu em 19/3/2012.

5. A interpretação do Recorrente não tem suporte nem na lei nem na jurisprudência que consideram que ocorrendo a suspensão do prazo de 3 meses, por efeito de interposição de recurso hierárquico ou outro meio de impugnação graciosa, a mesma termina com a resposta do Recorrido ou com o decurso do prazo previsto no artº175 do CPA (neste caso) para a mesma, considerando-se o que ocorrer em primeiro lugar.

6. No caso o fim do prazo de resposta ocorreu em 22 de novembro de 2010, portanto muito antes, da decisão do IFAP proferida em 9/3/2011

7. Ora, no caso, a decisão impugnável foi conhecida pelo Recorrente em 1/9/2010, passados 37 dias deu entrada nos serviços do Recorrido o recurso hierárquico que suspendeu a contagem do prazo por 30 dias, findos os quais se re-inicou a contagem do prazo estipulado no artº58, n2, alínea b) do CPTA, prazo esse que terminou em 28 de janeiro de 2011.

8. No caso concreto, aplicando a previsão do artº 59, nº4 do CPTA o facto que ocorreu primeiro foi o decurso do prazo de resposta previsto no artº175 do CPA e não a reposta constante do ofício do IFAP 000465/2011, expedido pelo IFAP em 9/3/2011, do qual consta a aposição de uma referência “recebido” e com a data de 19/3/2012.

9. A ação administrativa especial aqui em causa só veio a dar entrada em juízo em 21/04/2012, data em que já havia decorrido, clara e inequivocamente, o prazo para a interposição da mesma, ou seja terminou em 28 de Janeiro de 2011.

10. Considerando a douta sentença que o direito de acção já encontrava caducado mais não fez de que aplicar as normas legais no entendimento perfilado pela Jurisprudência.

11. Acresce que, contrariamente, ao alegado pelo Recorrente nas conclusões 13 a 25 o acto proferido pelo IFAP é legal, encontra-se devidamente fundamentado de facto e de direito, sendo que a haver invalidade do acto ele seria anulável e não nulo, pelo que deveria ter sido impugnado no prazo de 3 meses artº 58.º, n.º 1 e n.º 2, al. c) do CPTA.”

12. Nenhum fundamento de facto ou de direito assiste ao recorrente, e douta sentença proferida não censura pelo que deve ser mantida.”.

As questões a apreciar e a resolver, nos limites das conclusões das alegações apresentadas pelo Recorrente, a partir da respectiva motivação, resumem-se a saber se a decisão recorrida julgou erradamente, violando: (i) os artigos 2º, n.º 2, 51º, n.º 1, 58º, n.º 2, al. b) e 59. n.ºs 4 e 5, do CPTA, e 268º, n.º 4 da C.R.P por incorrecta interpretação e aplicação; e (ii) os artigos 58º, n.º 1 do CPTA e 135º do CPA, aplicáveis à data.

A. OS FACTOS

A instância a quo julgou como provada a seguinte matéria de facto:

2. Em 8/10/2010 o A. apresentou junto do R. um requerimento que designou “Recurso Hierárquico”, visando a impugnação do acto (decisão impugnada) que lhe foi notificado em 1/9/2010 – doc. n.º 2 da PI e 86 a 134 do PA;

3. Por ofício 000465/11 datado de 9/3/2011, e recebido em 19/3/2012, o R. manteve a sua decisão inicial – Doc. n.º 3 da PI .

4. Esta acção deu entrada em 24/4/2012 – fls. 56 do processo físico;

5. O A. invoca que o acto em causa é nulo, com os seguintes fundamentos (cfr. PI):

a. Omissão de notificação ao Mandatário constituído;

b. Que o procedimento não foi concluído no prazo legal (que, aliás, o próprio A. no art.º 62.º da PI defende que determina a anulabilidade do acto, e não, como indica na parte II – entre os art.ºs 47.º e 48.º - a sua nulidade);

c. Falta de audiência do interessado antes da decisão final (onde no art.º 75.º da PI o A. defende que gera a anulabilidade do acto);

d. Falta de fundamentação.”.

Importa apreciar o mérito do presente recurso aferindo se assiste razão ao Recorrente quanto aos erros de julgamento de direito imputados à decisão recorrida.

1ª - Nos termos do artigo 59.º n.º 4 CPTA de 2004 resulta que o recurso hierárquico que interpôs do acto impugnado suspendeu a contagem do respectivo prazo de impugnação contenciosa, a qual só finda com a notificação da decisão expressa da impugnação administrativa, reiniciando-se o curso daquele prazo a partir deste acto.

E não que o prazo de impugnação contenciosa (de três meses) do acto impugnado se suspenda com a interposição de meio de impugnação administrativa, retomando o seu curso no termo do prazo abstractamente fixado na lei para decisão de tal meio – posição que interpreta e aplica erradamente o artigo 59.º n.º 4 CPTA bem como os artigos 2.º, n.º 2, 51º, n.º 1, 58º, n.º 2, al. b), do CPTA, e 268º, n.º 4 da C.R.P.

Por questões de precedência lógica, cumpre apreciar e decidir, em primeiro lugar, se o acto impugnado padece de causas de nulidade.

“A omissão de notificação ao Mandatário constituído; a falta de fundamentação de acto administrativo; a não conclusão do procedimento no prazo legal e a falta de audiência do interessado antes da decisão final (que, no caso destes dois últimos vícios, o A. defende que originam a anulabilidade do acto), não se reconduz ao regime da nulidade, como se poderá alcançar, à contrário, das várias alíneas do art.º 133.º, n.º 2 do CPA. (…)

Portanto, a haver invalidade do acto ele seria anulável e não nulo, pelo que deveria ter sido impugnado no prazo de 3 meses – art.º 58.º, n.º 1 e n.º 2, al. c) do CPTA.”.

No corpo das alegações do presente recurso, o Recorrente invoca que o acto em causa é nulo, por “omissão de notificação ao Mandatário constituído” e “falta de fundamentação”, tal como se transcreve:

“Omissão de Notificação ao Mandatário Constituído

O A. constituiu como seu mandatário o Dr. Pedro Macieirinha (…), o qual inclusivamente subscreveu o Recurso Hierárquico apresentado junto do Presidente do Conselho Diretivo do Instituto de Financiamento da Agricultura e Pescas, I.P. Desta forma, o A. atribuiu ao seu mandatário poderes de representação e assistência, passando este a proceder às diligências necessárias do processo através de atos jurídicos próprios, no interesse do A.. Pelo que, o mandatário constituído deve ser também informado da marcha do processo e demais diligências, através das entidades competentes. Sucede, porém, que o Mandatário não foi agora notificado da decisão do Recurso Hierárquico, o que é manifesto de uma clara violação do Contrato de Mandato e das demais disposições legais relativas a esta matéria, nomeadamente, os artigos 66º, al. a) do CPA e 268º, n.º 3 da CRP. Constituindo-se, nos termos do artigo 133º, al. d) do CPA, como nulidade processual.

(…) “Da falta de fundamentação:

Nos termos e para os efeitos dos artigos 124º e 125º do C.P.A. os atos administrativos devem ser fundamentados. Em termos tais que devem ser fundamentados os atos desfavoráveis aos interessados e os atos que reflitam variações no comportamento administrativo – artigo 124º, nº 1, a), c) e d) do C. P. A.. Essa fundamentação deve, em consonância, ser expressa, de facto e de direito, clara, coerente e completa – artigo 125º do C.P.A.. Sucede que, no caso em apreço, o ato impugnado não está suficientemente fundamentado. Pelo que o despacho do Réu padece do vício de falta de fundamentação. Decorrente da circunstância de não estar esclarecida, nem explicada, a situação factual sobre a qual incidiu a decisão e de que forma a mesma se subsume às previsões normativas das regras aplicáveis. Dai que não exista fundamentação bastante para explicar a decisão. O que tudo tem implicações na validade do ato. De tal modo, que o ato impugnado é nulo – artigo 133º e ss. do C.P.A., e caso assim não se entenda, anulável – artigo 135º e ss. do C.P.A. (…)”.

Apreciemos.

Relativamente aos prazos de impugnação de actos administrativos, o artigo 58.º n.º 2, alínea b), do CPTA na versão aplicável, estabelece que a impugnação de actos anuláveis tem lugar no prazo de três meses, salvo disposição em contrário.

A nulidade é invocável a todo o tempo por qualquer interessado e pode ser declarada, também a todo o tempo, por qualquer órgão administrativo ou por qualquer tribunal – artigo 134.º do CPA.

Mais propriamente, as causas de invalidade em questão baseiam-se na ofensa de princípios e/ou normas jurídicas legais e constitucionais para cuja violação a lei não prevê outra sanção.

Com efeito, nos termos do artigo 133.º, n.º 1, do CPA, a nulidade dos actos administrativos é excepcional, só ocorrendo quando lhes “falte qualquer dos elementos essenciais ou para os quais a lei comine expressamente essa forma de invalidade”. São designadamente actos nulos: a) Os actos viciados de usurpação de poder; b) Os actos estranhos às atribuições dos ministérios ou das pessoas colectivas referidas no artigo 2.º em que o seu autor se integre; c) Os actos cujo objecto seja impossível, ininteligível ou constitua um crime; d) Os actos que ofendam o conteúdo essencial de um direito fundamental; e) Os actos praticados sob coacção; f) Os actos que careçam em absoluto de forma legal; g) As deliberações de órgãos colegiais que forem tomadas tumultuosamente ou com inobservância do quórum ou da maioria legalmente exigidos; h) Os actos que ofendam os casos julgados; i) Os actos consequentes de actos administrativos anteriormente anulados ou revogados, desde que não haja contra-interessados com interesse legítimo na manutenção do acto consequente.”. – n.º 2

Sem prejuízo de a alegada “Omissão de Notificação ao Mandatário Constituído” por violação do Contrato de Mandato e das demais disposições legais relativas a esta matéria, nomeadamente, os artigos 66º, al. a) do CPA e 268º, n.º 3 da CRP” se reportar a decisão do recurso hierárquico, a qual não foi impugnada nos autos, como expressamente o adverte o Recorrente no artigo 5.º da Petição inicial, quando refere tratar-se de acto insusceptível impugnação contenciosa. O que impede a apreciação do desvalor que lhe foi imputado.

No que concerne à alegada falta de fundamentação “por insuficiência” do acto impugnado, praticado em 07.01.2010, não é controverso nem doutrinal nem jurisprudencialmente, que a mesmo configura vício de forma por ofensa a regras jurídicas (artigos 123º e ss do CPA), não se subsumindo a nenhuma das formas mais graves de invalidade previstas no artigo 133.º do CPA, pelo que a verificar-se no caso, acarretaria a anulabilidade do acto impugnado e não à sua nulidade.

Nesta sede o Recorrente considera que o tribunal a quo interpretou e aplicou erradamente aos factos o disposto no artigo 59.º, n.º4, do CPTA, uma vez que de tal normativo resulta que o recurso hierárquico (impróprio) que interpôs do acto impugnado suspendeu a contagem do respectivo prazo de impugnação contenciosa (3 meses), a qual só findou com a notificação da decisão expressa do recurso, reiniciando-se a contagem do respectivo prazo a partir deste acto.

Pelo que propôs tempestivamente a presente acção conforme o confirmam as datas da notificação do acto impugnado, da apresentação do recurso administrativo, da notificação da decisão do mesmo e da propositura da acção, assentes no probatório.

Vejamos.

Dispõe o artigo 58.º, n.º 2, al. b), do CPTA que, salvo disposição em contrário, a impugnação de actos anuláveis tem lugar no prazo três meses.

De acordo com o artigo 59.º do CPTA o prazo para a impugnação pelos destinatários a quem o acto administrativo deve ser notificado conta-se a partir da data da notificação (…) – n.º 1; o prazo para a impugnação por quaisquer outros interessados dos actos que não tenham de ser obrigatoriamente publicados começa a correr a partir do seguinte facto que primeiro se verifique: a) Notificação; b) Publicação; c) Conhecimento do acto ou da sua execução (…) – n.º 2.

E nos termos do disposto no n.º 4 do artigo 59.º do CPTA “A utilização de meios de impugnação administrativa suspende o prazo de impugnação contenciosa do acto administrativo que só retoma o seu curso com a notificação da decisão proferida sobre a impugnação administrativa ou com o decurso do respectivo prazo legal”.

Prevê-se, assim, no que interessa ao caso dos autos, a suspensão (não a interrupção) da contagem do prazo para a impugnação contenciosa de acto objecto de impugnação administrativa de natureza facultativa, a qual só retoma o seu curso com a notificação da decisão proferida sobre a impugnação ou com o decurso do respectivo prazo legal de decisão (conforme o que ocorrer primeiro) – cfr. Mário Esteves de Oliveira e Rodrigo Esteves de Oliveira, Código de Processo nos Tribunais Administrativos anotado, 2004, V.I, Almedina, p. 391 e ss, Mário Aroso de Almeida e Carlos Alberto Fernandes Cadilha, Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos, 2005, Almedina, anotação ao artigo 59.º em referência.

Entendimento que se vem firmando na jurisprudência, e se justifica pela necessidade de equilibrar valores jurídicos relevantes pois “se, nos termos do disposto no art. 59º, nº 4, do CPTA, a impugnação administrativa suspende e, na medida da respectiva duração, inutiliza o prazo da impugnação contenciosa, então, sob pena de se eternizar a indefinição acerca da situação jurídica das partes, é forçoso, em nome da segurança jurídica, impor um limite à duração da suspensão, de modo a conciliar de forma equilibrada estes princípios com o da tutela judicial efectiva” – cfr Acórdão do STA, de 19/06/2014, P. 01954/13.

Atente-se que, como se sabe, o prazo de caducidade de 3 meses, para impugnar contenciosamente um acto administrativo deverá ser convertido em dias (no caso 90 dias), sempre que deva suspender-se por força do início de férias judiciais – cfr. Autores e obras citadas, in anotação ao artigo 59.º – o que sucede in casu.

Assim sendo, o Recorrente tinha três meses, contados desde a notificação do acto impugnado, para propor a presente acção (artigo 58.º do CPTA), o que não ocorreu, pois mesmo considerando a virtualidade suspensiva prevista no artigo 59.º, n.º 4, do CPTA do prazo em questão (equiparado a 90 dias), por efeito da interposição do recurso administrativo, com retoma da contagem daquele prazo com o decurso do prazo legal da respectiva decisão (30 dias úteis – artigos 175.º n.º 1, e 72.º do CPA), à data da proposição da presente acção, o prazo de três meses em questão já se encontrava largamente esgotado.

Ou seja, tendo o Recorrente sido notificado do acto impugnado em 1/9/2010, o prazo para a propositura da acção (90 dias) começou a correr no dia 2/9/2010 (artigo 279.º/b) do CC) e suspendeu-se em 8/10/2010 – data da apresentação do recurso administrativo (decorrendo até esta data 37 dias) –, retomando o seu curso em 23/11/2011, dia seguinte ao do decurso do prazo legal de decisão do recurso administrativo (30 dias úteis – artigos 175.º n.º 1, e 72.º do CPA, 279.º/b) do CC).

Retomada a contagem em 23/11/2011 do prazo restante de três meses (convertidos em 90 dias) e incluída a respectiva suspensão por força das férias judiciais de Natal (22 de Dezembro a 3 de Janeiro), tal prazo terminou em 28/01/2011.

Por conseguinte, na data da propositura em juízo da presente acção – 24/4/2012 – o prazo de três meses referido na alínea b) do n.º 2 do artigo 58.º do CPTA, há muito tinha terminado.

Isto independentemente de deverem ou não acrescer, no caso concreto, os 15 dias para pronúncia, quanto ao recurso administrativo, pelo autor do acto, nos termos do artigo 172.º do CPA, ao prazo de trinta dias previsto no artigo 175.º para a decisão do recurso.

Encontrando-se esgotado, à data da propositura da acção, o prazo de três meses de impugnabilidade do acto visado nos autos, nos moldes supra expostos, ocorre a decidida caducidade do direito de impugnar o referido acto, improcedendo igualmente, neste segmento, os fundamentos de ataque da decisão recorrida.

Ass.: João Beato

Ass.: Hélder Vieira