Formulou o aqui Recorrente/FALF nas suas alegações de recurso apresentadas em 5 de outubro de 2015, as seguintes conclusões:

“1 – O Recorrente não se conforma com a douta decisão proferida pelo Tribunal a quo que julgou verificadas as exceções de inimpugnabilidade e caducidade do direito de ação, absolvendo a Ré da instância.

2 – Desde logo, salvo o devido respeito por melhor e fundamentada opinião, o Tribunal a quo, andou mal na douta decisão proferida, porquanto omitiu um dever de pronúncia nos termos e ao abrigo do preceituado no artigo 95º nº 1 e 2 do CPA, ex vi artigo 615º nº 1 al. d), do NCPC, não se tendo pronunciado quanto à nulidade invocada nos termos do artigo 123º nº 1 al. e) e nº 2 e artigo 133º nº 1, ambos do CPA, devendo assim, ser declarada a nulidade da sentença proferida.

3 – Isto porque, o ora recorrente, menciona factos consubstanciadores da mencionada nulidade, invocando para tanto, os seus fundamentos, fazendo o devido enquadramento legal e arguindo a nulidade como se expõe.

4 – O Tribunal a quo, fez ainda uma errada interpretação da norma jurídica, constante do artigo 120º do CPA, considerando assim, a inimpugnabilidade da notificação de 20/02/2014, por entender que, tal facto visa a audiência dos interessados nos termos do artigo 100º do CPA, e que por isso, tal notificação não constitui um ato administrativo, pois não tem um conteúdo decisório idóneo a “produzir uma transformação jurídica externa”.

5 – Salvo o devido respeito por melhor e fundamentada opinião, da notificação de 20/02/2014, consta, desde logo, da sua epígrafe “assunto: Notificação de decisão”.

6 – E bem assim, resulta, igualmente, do teor da notificação de 20/02/2014, que “Mais se informa que, na falta de resposta, o indeferimento ocorre no primeiro dia útil seguinte ao termos do prazo acima referido data a partir da qual se inicia a contagem dos prazos: 3 meses para recorrer hierarquicamente para o Presidente do Conselho Diretivo do Instituto da Segurança Social; 3 meses para impugnar contenciosamente.”

7 – Assim, está claro e expresso que na falta de qualquer resposta à presente proposta de decisão, a mesma, tornar-se-á definitiva passando a produzir os seus efeitos jurídicos no primeiro dia útil ao termo do prazo concedido.

8 – Pelo que, salvo o devido respeito por melhor e fundamentado opinião, não se poderá dizer, como se disse pelo Tribunal a quo, que a notificação de 20/02/2014, não apresenta um conteúdo decisório idóneo a “produzir uma transformação jurídica externa”.

Sem prescindir,

9 – Caso se entenda não haver omissão de pronúncia da sentença, desde já, se argui se a nulidade decorrente da decisão de 20/03/2014 por violação do conteúdo ou o sentido da decisão e o respetivo objeto.

10 – Porquanto, da decisão do órgão administrativo não só não é feita qualquer referência à empresa Ecoexclusive, S.A., como dela não se extrai qualquer conteúdo quanto ao pedido formulado relativamente a mesma, e nem apresenta qualquer sentido de decisão e não revela sequer o respetivo objeto.

11 - Assim, é notória a nulidade existente quanto ao pedido de subsídio formulado relativamente à entidade Ecoexclusive, S.A, atenta a violação do preceituado no artigo 123º nº 1 al. e) e nº 2, por força do preceituado no artigo 133º nº 1 do CPA.

12 – Por sua vez, o mesmo sucedeu quanto ao pedido formulado relativamente à empresa Quatro Quinas – Segurança e Vigilância, Lda., porquanto, e atento o alegado na petição inicial a Ré, violou a menção obrigatória constante do artigo 123º nº 1 al. e) do CPA, geradora de nulidade nos termos do artigo 133º nº 1 do CPA.

13 – Isto porque, do despacho supra proferido não se extrai qual a substância jurídica para a tomada de decisão da administração, bem como quais os termos, as condições e os encargos que acompanharam a decisão proferida, ou seja, as cláusulas acessórias.

14 – De salientar, que após o A. ter sido notificado da douta contestação apresentada pela Ré, ora recorrida, o recorrente teve conhecimento que ao contrário do constante da decisão proferida em 20/03/2014, o motivo do indeferimento para atribuição do subsídio de desemprego não foi por acordo de revogação, mas sim por despedimento por iniciativa do trabalhador.

15 – Pelo que, é nula a decisão proferida pela Ré, ora recorrida, nos termos e ao abrigo do preceituado no artigo 123º nº 1 al. e) e artigo 133º do CPA.

16 – Andou mal o tribunal a quo ao não declarar violado o preceituado no artigo 63º da CRP, por ofensa do conteúdo essencial de um direito social, que traduz um direito fundamental, sendo que tal violação constitui nulidade nos termos e ao abrigo dos artigos 133º nº 2 al. d) e 134º nº 2 ambos do Código de Procedimento Administrativo.

17 – Porquanto, há uma clara e expressa violação do direito à segurança social e do direito à vida, atento que os únicos meios de sobrevivência foram, coartados pela falta de atribuição das prestações sociais.

18- Atenta as nulidades existentes, sendo as mesmas, suscetíveis de serem invocadas a todo o tempo, e decretadas a todo o tempo, pelo tribunal, é manifesto que não existe qualquer caducidade do direito de ação. TERMOS EM QUE:

- Deve o recurso ora apresentado ser procedente, em consequência, ser a douta decisão proferida ser revogada em conformidade.”

O Recurso apresentado veio a ser admitido por Despacho de 4 de fevereiro de 2016.

O Recorrido/ISS IP veio a apresentar as suas contra-alegações de Recurso em 4 de março de 2016, nas quais concluiu:

“1.- Oferece o ora recorrido, o mérito da douta sentença proferida pelo Mmº Juiz do Tribunal a quo, que de forma tão sábia e proficiente, conheceu oficiosamente da inimpugnabilidade do despacho de 19/02/2014, bem como da exceção de caducidade do direito de ação com a consequente absolvição da Entidade Demandada da instância, permitindo-se o ora recorrido, dar aqui por reproduzida toda a matéria, a esse propósito vertida em sede de decisão, já que, face a tão clarividente fundamentação da mesma nada mais poderá acrescentar, por inócuo.

2.- No entanto sempre se dirá, vem o recorrente com o presente recurso, arguir a nulidade da sentença por omissão de pronúncia nos termos e com os fundamentos nele constantes.”

3.- Ora, ao contrário do defendido pelo A., não existe qualquer omissão de pronúncia, já que se pronunciou o tribunal na douta sentença proferida sobre todas as questões submetidas à sua apreciação, sendo que, o que se verifica, é que fazendo o Mmº Juiz do tribunal a quo uma correta subsunção dos factos alegados ao direito aplicável, decidiu em sentido divergente do propugnado pelo ora recorrente.

4.- De facto, entendeu e bem o douto tribunal, quanto ao alegado vício de nulidade, por falta de fundamentação, na esteira de entendimento jurisprudencial unânime, que, passando a citar: “(...) com exceção dos processos sancionatórios a falta de fundamentação não é vício gerador de nulidade do ato mas sim de mera anulabilidade, e, nos presentes autos, o A. não concretiza qualquer vício gerador da violação ao conteúdo de um direito fundamental que pudesse afetar o ato de nulidade (nos termos do art.º 13º, nº2, al. d) do CPA, limitando-se o A. a alegar de forma genérica tal violação sem consubstanciar qualquer matéria factual em que se traduzisse a referida violação ao direito à vida, nem vislumbrando o tribunal face à total insuficiência do referido pelo A: de que forma poderá estar em causa a violação do conteúdo essencial de tal direito. Não há pois, qualquer vício gerador de nulidade do ato que nos levasse a considerar que a ação poderia ser proposta a todo o tempo.”

5.- Pelo que, deu o Mmº Juiz do tribunal a quo, pleno cumprimento ao disposto no art.º 95º nº1 e 2 do CPA ex vi artigo 615º nº1 al. d) do NCPC.

6.- Também no que se refere à falta de fundamentação e alegada nulidade da decisão de 21/03/2014, por violação do disposto nos artigos 123º nº1 als. d) e e) e nº2 e artigo 124º , nº 1 als. a) e c) do CPA, ou ainda por violação do conteúdo essencial de um direito fundamental nos termos da disposto na alínea d) do nº2 do artigo 133º do CPA e artigo 267 nº5 da CRP, limitamo-nos, se tal nos for permitido, a dar por reproduzido o exposto a esse propósito em sede de contestação.

Termos em que, e com o sempre douto suprimento de V. Exªs, não deverá o presente recurso obter provimento, mantendo-se assim a douta decisão recorrida, com a consequente absolvição do ora recorrido da instância.

V. Exas. Venerandos Desembargadores farão assim a costumada JUSTIÇA!”

O Ministério Público, junto deste Tribunal, veio a emitir Parecer em 7 de abril de 2016, no qual conclui no sentido de dever “ser negado provimento ao recurso jurisdicional sub judice e, em consequência, ser confirmada a douta decisão judicial recorrida.”

Prescindindo-se dos vistos legais, mas com envio prévio do projeto de Acórdão aos juízes Desembargadores Adjuntos, foi o processo submetido à conferência para julgamento.

II - Questões a apreciar
Importa apreciar e decidir, designadamente, a suscitada nulidade por omissão de pronúncia da decisão judicial recorrida, imputando-lhe o recorrente erros de julgamento na interpretação e aplicação do direito, com o que teria sido violado o disposto nos artigos 120.º, 123.º, n.ºs 1, al. e) e 2, 133.º, n.ºs 1 e 2, al. d), e 134.º, n.º 2, do CPA de 2002, sendo que o objeto do Recurso se acha balizado pelas conclusões expressas nas respetivas alegações, nos termos dos Artº 5º, 608º, nº 2, 635º, nº 3 e 4, todos do CPC, ex vi Artº 140º CPTA.

O Tribunal a quo veio a pronunciar-se em 8 de março de 2016 relativamente à suscitada nulidade da decisão proferida, nos seguintes termos:

“Não obstante à decisão recorrida vir imputada nulidade por omissão de pronúncia, da análise da mesma verifica-se que nela se conheceram das questões que cumpriria conhecer, ficando a análise das demais questões prejudicadas pela procedência da matéria de exceção que foi apreciada, e tendo presente que a exceção de caducidade do direito de ação foi analisada por referência à pretensão material, de natureza pretensiva, submetida a este tribunal pelo Autor.

Razão por que, não se detetando nulidades que cumpra suprir ou reparar, se determina a subida dos autos ao Venerando Tribunal Central Administrativo do Norte.”

III – Fundamentação de Facto

Consta da decisão proferida a seguinte factualidade:
“1. Em 6.2.2014 o A. apresentou junto dos serviços da Segurança Social requerimento de prestações de desemprego. – cfr. doc. de fls. 10 do PA apenso aos autos.

2. Em 19.2.2014 foi proferido despacho de concordância sob a informação da qual resulta ser proposta a notificação do A. em sede de audiência prévia do indeferimento por o motivo do desemprego ser cessação por iniciativa do trabalhador. – cfr. doc. de fls. 10 do PA apenso aos autos.
3. Por oficio remetido em 20.2.2014, o A. foi notificado de que o requerimento de prestações de desemprego seria indeferido se, no prazo de 5 dias uteis a contar da data de receção do oficio, não desse entrada nos serviços de resposta por escrito da qual possam constar elementos que possam obstar ao indeferimento e de que são motivos para o indeferimento não ter sido considerado em situação de desemprego involuntário e que o motivo do desemprego foi cessação por iniciativa do trabalhador. – cfr. doc. de fls. 17 do PA apenso aos autos, constando da p.i. confissão do A. da sua notificação.
4. Em 7.3.2014 o A. apresentou resposta. – cfr. docs. de fls.22 e ss. do pa apenso aos autos.
5. Em 20.3.2014 foi proferido despacho de concordância sob informação da qual consta, além do mais, que não tendo sido apresentada qualquer prova que contrarie os fundamentos do despacho proferido em 19.2.2014, deve ser proferida decisão de indeferimento e notificado o beneficiário. – cfr. doc. de fls. 27 do pa apenso aos autos.
6. Por ofício remetido em 24.3.2014, o A. foi notificado de que por despacho de 20.3.2014 o requerimento foi indeferido. – cfr. doc. de fls. 28 do pa apenso aos autos.
7. Em 12.5.2014 o A. apresentou recurso hierárquico da decisão de indeferimento do seu requerimento de prestações de desemprego. – cfr. doc. de fls. 55 e ss. dos autos.
8. Em 25.11.2014 o Vice-Presidente do Conselho Diretivo do ISS proferiu despacho de concordância sob informação da qual consta, além do mais, propor-se não conceder provimento ao recurso hierárquico do A., mantendo o ato de indeferimento.
9. O A. foi notificado por ofício remetido por correio sob registo em 5.12.2014. – cfr. docs. de fls. s/n do pa apenso aos autos.
10. O A. instaurou a presente ação em 16.1.2015 – cfr. doc. de fls. 97 dos autos.

IV – Do Direito
Importa agora analisar e decidir o suscitado.
Inconformado com a decisão proferida em 1ª instância, veio FALF interpor recurso jurisdicional do despacho saneador-sentença proferido no Tribunal Administrativo e Fiscal de Braga, que julgou verificadas as exceções da inimpugnabilidade do ato de 19/02/2014, objeto da presente ação administrativa especial e, ainda, de caducidade do direito de ação, relativamente ao despacho de 20/03/2014, também impugnado, o que determinou a absolvição da instância do Instituto da Segurança Social, I.P.

No que ao “direito” concerne, expendeu-se em 1ª instância:
“Inimpugnabilidade
Foi oficiosamente suscitada a inimpugnabilidade do despacho de 19.2.2014.
O A. pronunciou-se.
Dispõe o art. 51.º, n.º 1 do CPTA que, ainda que inseridos num procedimento administrativo, são impugnáveis os atos administrativos com eficácia externa, especialmente aqueles cujo conteúdo seja suscetível de lesar direitos ou interesses legalmente protegidos.
“O conceito de ato contenciosamente impugnável traz pressuposta a definição legal de ato administrativo que provém do art. 120.º do CPA: consideram-se atos administrativos as decisões dos órgãos da Administração que ao abrigo de normas de direito público visem produzir efeitos jurídicos numa situação individual e concreta. Na caracterização como ato administrativo impugnável, o acento tónico é, contudo, colocado na eficácia externa.
São externos os atos que produzem efeitos jurídicos o âmbito das relações entre a Administração e os particulares ou que afetam a situação jurídico-administrativa de uma coisa.”, cfr. M. Aroso de Almeida e C. A. Fernandes Cadilha, Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos, 2ª edição, 2007, pág. 307.
Quanto ao ato de 19.2.2014, da leitura que se faz do mesmo e do ofício de notificação de 20.2.2014 que foi dirigido ao A., constata-se que consubstancia uma proposta de decisão que foi objeto de audição prévia ao A. nos termos do disposto nos arts. 100.º e ss. do CPA.
Com efeito, trata-se de um despacho que adota, por concordância, os fundamentos da informação sobre o qual é aposto e da qual resulta de forma clara ser proposta a notificação do A. em sede de audiência prévia do indeferimento por o motivo do desemprego ser cessação por iniciativa do trabalhador. E do teor do oficio de notificação extrai-se: o sentido da decisão final que será tomada e qual o prazo para o A. se pronunciar sobre tal decisão.
Estamos, assim, perante uma mera proposta de decisão sobre a qual o A. se haveria de pronunciar, dando cumprimento ao disposto no art. 100º do CPA, e que não configura um ato administrativo por, nos termos do art. 120.º do CPA, não ter um conteúdo decisório idóneo a “produzir uma transformação jurídica externa”.
É, por conseguinte, inimpugnável.
Caducidade do direito de ação
Foi também oficiosamente suscitada a caducidade do direito de ação.
O A. pronunciou-se.
O A. peticiona a declaração de nulidade do despacho de 20.3.2014 que indeferiu o seu requerimento de prestações de desemprego e lhe seja reconhecido o direito de auferir o subsídio de desemprego desde 7.2.2014. Não obstante o pedido impugnatório formulado, por estar em causa um ato de estrito indeferimento, como decorre do disposto no art. 66.º, n.º 2 do CPTA e da causa de pedir, o objeto do processo corresponde à pretensão do A., resultando a eliminação do ato impugnado da pronúncia condenatória.
E considerando o articulado do A. a sua pretensão é dirigida à prática do ato de deferimento do seu requerimento de prestações de desemprego (em substituição do ato de indeferimento).
Como decorre do art. 69.º, n.º 3 e 4 do CPTA “tendo havido indeferimento, o prazo de propositura da ação é de 3 meses”, correndo o prazo desde a notificação do ato e sendo aplicável o disposto nos artigos 59.º e 50º. A impugnação de atos nulos não está sujeita a prazo (art. 58.º, n.º 1 do CPTA).
A contagem do prazo obedece ao regime previsto no CPC, ou seja, o prazo é continuo suspendendo-se em férias judiciais, salvo se a sua duração for igual ou superior a seis meses ou se se tratar de atos a praticar em processos urgentes e quando o prazo terminar em dia em que os tribunais estiverem encerrados, transfere-se o seu termo para o 1.º dia útil seguinte (art. 138.º do CPC).
Acrescente-se que nos termos do art. 59.º, n.º 4 do CPTA a utilização dos meios de impugnação administrativa suspende o prazo de impugnação contenciosa do ato administrativo que só retoma o seu curso com a notificação da decisão proferida sobre a impugnação ou com o decurso do respetivo prazo legal. Sendo certo que, nos termos da interpretação que vem sendo efetivada deste normativo, nomeadamente veiculada pelo Ac. Pleno STA 27/2/2008 - Proc. 848/06, a suspensão do prazo da impugnação contenciosa cessa com a notificação da decisão proferida sobre a impugnação administrativa ou com o decurso do respetivo prazo legal, conforme o facto que ocorrer em primeiro lugar.
Como resulta do probatório o A. foi notificado do despacho de 20.3.2014 por ofício remetido em 24.3.2014, considerando-se pois notificado no 3.º dia útil posterior, ou seja, 27.3.2014.
Apresentou recurso hierárquico (de natureza facultativa) em 12.5.2014, quando estavam decorridos 36 dias do prazo de reação contenciosa (reduzido a 90 dias).
Com a interposição do recurso hierárquico o prazo suspendeu-se pelo período de 45 dias úteis, correspondente ao período de 30 dias úteis (art. 72.º do CPA) previsto no art.º 175.º do CPA de que dispunha a entidade ad quem para a decisão do recurso hierárquico, contado acrescido do prazo de 15 dias previsto no artigo 172º do CPA, que é concedido ao autor do ato recorrido para se poder pronunciar sobre o recurso hierárquico, e durante o qual ele pode, inclusivamente, revogar, modificar ou substituir o seu ato (vd. entre outros, o Ac. do TCA Norte de 1.4.2011, P. 00249/10.8BEAVR). Período esse que terminou em 15.7.2014.
Considerando que a decisão do recurso hierárquico apenas veio a ser proferida em 25.11.2014, o facto que ocorreu em primeiro lugar foi o decurso do prazo legal para a decisão do recurso hierárquico, pelo que, considerando o período de férias judiciais, em 1.9.2014 se reiniciou a contagem do prazo para a instauração da presente ação.
E esse prazo terminou em 24.10.2014, pelo que aquando da instauração da presente ação em 16.1.2015, naturalmente que há muito se encontrava esgotado o prazo para a propositura da ação dos autos.
Acrescente-se que, opostamente ao alegado, é entendimento jurisprudencial unanime que, com exceção dos processos sancionatórios a falta de fundamentação não é vício gerador de nulidade do ato, mas sim de mera anulabilidade, e, nos presentes autos, o A. não concretiza qualquer vício gerador da violação ao conteúdo de um direito fundamental que pudesse afetar o ato de nulidade (nos termos do art. 133.º, n.º 2, al. d) do CPA, limitando-se o A. a alegar de forma genérica tal violação sem consubstanciar qualquer matéria factual em que se traduzisse a referida violação ao direito à vida, nem vislumbrando o tribunal face à total insuficiência do referido pelo A. de que forma poderá estar em causa a violação do conteúdo essencial de tal direito. Não há, pois, qualquer vício gerador de nulidade do ato que nos levasse a considerar que a ação poderia ser proposta a todo o tempo.
Cumpre deste modo concluir ter-se por verificada a caducidade do direito de ação.”

Vejamos o suscitado:
DA NULIDADE POR OMISSÃO DE PRONÚNCIA
Defende o Recorrente que a decisão objeto de impugnação assentou na anulabilidade do ato administrativo impugnado, proferido em 20/03/2014 e não se pronunciou sobre a invocada nulidade de que padeceria, nos termos dos artigos 123.º, n.ºs 1, al. e) e 2 e 133.º, n.ºs 1 e 2, al. d), ambos do CPA.

Em qualquer caso, analisada a decisão recorrida, importa concluir que se não vislumbra a invocada nulidade por omissão de pronúncia.

Com efeito, o tribunal a quo, ainda que de forma sucinta, mas suficientemente explícita, pronunciou-se expressamente sobre a invocada omitida questão, tendo concluído pela inexistência de qualquer vício gerador de nulidade, mormente, a violação ao conteúdo essencial de um direito fundamental, vicio que inclusivamente considerou insuficientemente densificado.

Improcede assim a suscitada a suscitada nulidade.

DOS ERROS DE JULGAMENTO DE DIREITO
O Recorrente não se conformando com a decisão proferida no tribunal a quo, reitera que o ato proferido em 19/02/2014, constitui um verdadeiro ato administrativo, em face do que será contenciosamente impugnável.

Vejamos:
No que concerne à impugnabilidade do ato objeto de impugnação, alude-se ao artigo 120.º do CPA então vigente, o qual estabelece que serão atos administrativos as decisões dos órgãos da administração que, ao abrigo de normas de direito público, visem produzir efeitos jurídicos numa situação individual e concreta.

Por outro lado, estabelece o artigo 51.º, do CPTA que, ainda que inseridos num procedimento administrativo, são judicialmente impugnáveis os atos administrativos com eficácia externa e, em especial, aqueles cujo conteúdo seja suscetível de lesar direitos ou interesses legalmente protegidos de terceiros.

Assim, e tal como refere Mário Aroso, “o elemento decisivo da noção de ato administrativo impugnável é a eficácia externa” (in «O Novo Regime do Processo nos Tribunais Administrativos», Almedina, Coimbra, fevereiro 2003, p. 117 e seguintes).
Aqui chegados, refira-se, em síntese, que os atos administrativos impugnáveis consubstanciam-se em atos com efeitos externos, lesivos de direitos ou interesses legítimos dos interessados, com exclusão daqueles que sejam meramente instrumentais, como serão os atos preparatórios, complementares, operações materiais ou jurídicas de execução de atos administrativos.

Neste sentido já reiteradamente este TCAN se pronunciou, designadamente em Acórdão de 20/09/2007, no Processo n.º 01503/05.6BEPRT, no qual se refere que "no âmbito do CPTA, ato administrativo impugnável é ato dotado de eficácia externa, atual ou potencial, neste último caso desde que seja seguro ou muito provável que o ato irá produzir efeitos; A lesividade subjetiva constitui mero critério, mas talvez o mais importante de aferição de impugnabilidade do ato administrativo, coloca a sua impugnabilidade sob a alçada da garantia constitucional, e confere ao recorrente pleno interesse em agir”

Correspondentemente, o n.º 1 do art.º 51.º, do CPTA estatui o princípio geral da impugnabilidade dos atos administrativos com eficácia externa, especialmente daqueles cujo conteúdo seja suscetível de lesar direitos ou interesses legalmente protegidos.

Um dos elementos essenciais, conformadores do ato administrativo, reside no seu objeto intrínseco, que consiste numa decisão administrativa inovatória e apta à produção de efeitos jurídicos externos lesivos, ou seja, uma estatuição autoritária ou um comando jurídico vinculativo que produz, por si só, autónoma e imediatamente, a eventual lesão da esfera jurídica do seu destinatário.

Aqui em concreto, refira-se que o ato objeto de impugnação de 19/02/2014, consubstancia um mero projeto de decisão, cuja notificação teve em vista a audiência prévia, nos termos e para os efeitos do artigo 100.º do CPA então vigente.

Assim sendo, o referido ato, não havia ainda definido a situação do Autor, não assumindo qualquer conteúdo decisório, carecendo deste modo de efeitos externos e potencialidade lesiva dos direitos do aqui Recorrente.
Em face do que precede, não constituindo o ato em questão (19/02/2014) uma decisão unilateral da administração, suscetível de produzir efeitos externos imediatos na esfera jurídica do Recorrente, importa concluir pela ausência de censurabilidade da decisão proferida neste aspeto.

Da caducidade do direito de ação,
Relativamente a esta questão, refira-se desde já que se não vislumbra a invocada violação de normas legais e constitucionais, mormente os artigos 123.º, n.ºs 1, al. e) e 2, 133.º, n.ºs 1 e 2, al. d), e 134.º, n.º 2, todos do CPA de 2002.

Em qualquer caso, entende o Recorrente que se terá verificado erro de julgamento, quando foi declarada a caducidade do direito de ação, relativamente ao despacho de 20/03/2014.

Mais contesta o Recorrente o facto de ter sido declarada a mera anulabilidade dos vícios que inquinariam o ato objeto de impugnação, vícios que na sua perspetiva determinariam antes a nulidade do referido ato.

Desde logo, o regime legal aplicável à questão suscitada, resulta expresso nos artigos 133.º e 135.º, do CPA, definindo a anulabilidade como regra geral e a nulidade como regime excecional.

Não se vê pois como possa ser subsumida a situação em apreciação como nulidade, em função da al. e) do n.º 1 do artigo 123.º e na al. d) do n.º 2 do artigo 133.º, ambos do CPA.

Com efeito, o despacho em apreciação contém a fundamentação de facto e de direito em que assentou, sendo que não contende com quaisquer direitos à segurança social e à vida, pelo que, mesmo que se verificasse falta de fundamentação, nunca a mesma determinar a nulidade do ato, mas tão-só a sua anulabilidade.

Como resulta do Acórdão do STA, de 05/06/2007, no Procº n.º 0275/07, “(…) O direito à segurança social previsto no artº 63º, nº 1 da CRP, que corresponde ao dever do Estado em criar as condições para fornecer prestações de segurança social, como é o caso do subsídio de desemprego em caso de desemprego involuntário (cf. artº 59º, e) da CRP, conjugado com o nº 3 do citado artº 63º), enquanto mera categoria abstrata não se confunde, naturalmente, com o direito subjetivo ao subsídio de desemprego. IX - A concretização dessa prestação depende de o interessado preencher as condições e requisitos que a própria lei ordinária estabelece, em concretização dos citados preceitos constitucionais (cf. artº 3º do DL 79-A/89 de 13.03, na redação do DL 418/93, de 24.12). X - O que significa que a eventual violação do citado artº 3º do DL 79-A/89, na apontada redação, pelo ato impugnado, não poderia nunca ofender os citados preceitos constitucionais, antes se traduzindo numa ilegalidade que, enquanto reportada às condições em que pode ser exercido o direito ao subsídio de desemprego previstas na lei ordinária, é simplesmente causa da anulação do ato (artº 135º do CPA)”.

Mesmo que se reconhecesse a invocada inconstitucionalidade, igualmente a mesma não determinaria a nulidade do ato objeto de impugnação.

Como se disse já, designadamente no acórdão deste TCAN de 19/04/2013, no Procº n.º 00746/09.8BEAVR, “a existir qualquer inconstitucionalidade, apenas geraria a anulabilidade, cuja verificação apenas poderia ser conhecida em sede de análise de mérito”

Assim, à luz do estatuído nos artigos 133.º e 135.º do Código do Procedimento Administrativo, os vícios invocados mesmo que se verificassem, sempre e só gerariam a anulabilidade do ato.

Não se verificando quaisquer das nulidades invocadas, importa à cautela, reafirmar a razão pela qual se verificou a caducidade do direito de Ação, em função da potencial mera anulabilidade do segundo ato objeto de impugnação (20/03/2014), tal como decidido em 1ª instância.

Objetivemos:
O regime aplicável quanto aos prazos de interposição de Ações mostrava-se explícito dos artigos 133.º e 135.º, do anterior CPA.

Assim, do referido regime resultava do seu Artº 58.º do CPTA, o seguinte:
a) Quanto aos atos nulos e inexistentes - a todo o tempo (n.º 1);
b) Relativamente ao Ministério Público - o prazo de um ano [n.º 2, al. a)];
c) Quando a conduta da Administração tiver induzido o interessado em erro, quando o atraso deva ser considerado desculpável ou quando se ter verificado uma situação de justo impedimento - o prazo de um ano [n.º 4, alíneas a), b) e c)];
d) nos restantes casos - três meses [n.º 2, al. b)].

Do referido artigo 58.º decorre que os atos administrativos que enfermam de mera anulabilidade só poderão ser impugnados, em regra, no prazo de três meses.

Deste modo, uma vez deixado esgotar o referido prazo pelos particulares, tais atos permanecerão e consolidar-se-ão legitimamente na ordem jurídica, por força do caso resolvido ou decidido.

Relativamente à contagem de prazos refere ainda o artigo 72.º, do anterior CPA, que:
“1 - À contagem dos prazos são aplicáveis as seguintes regras:
a) Não se inclui na contagem o dia em que ocorrer o evento a partir do qual o prazo começa a correr;
b) O prazo começa a correr independentemente de quaisquer formalidades e suspende-se nos sábados, domingos e feriados;
c) O termo do prazo que caia em dia em que o serviço perante o qual deva ser praticado o ato não esteja aberto ao público, ou não funcione durante o período normal, transfere-se para o primeiro dia útil seguinte.
2 - Na contagem dos prazos legalmente fixados em mais de seis meses incluem-se os sábados, domingos e feriados”.

Decorre ainda do Acórdão deste TCAN nº 00298/10.6BEMDL de 18-12-2015 que “Resulta do artigo 58.º nº 2 do CPTA que os atos administrativos que enfermam de mera anulabilidade podem ser impugnados, em regra, no prazo de três meses, a contar da data da notificação do ato a impugnar.
A contagem do prazo de três meses, estabelecido no art. 58, n.º 2, al. b), do Código de Processo nos Tribunais Administrativos (CPTA) para a impugnação de atos administrativos, quando esse prazo abranja período correspondente a férias judiciais é contínuo, mas suspende-se durante as férias judiciais.
Assim, quando o prazo abranja período em que decorram férias judiciais, deve o referido prazo de três meses ser convertido em 90 dias, para efeito da suspensão imposta pelo artigo 138.º, números 1 e 4 do Código de Processo Civil, aplicável por força do artigo 58.º, número 3, do Código de Processo nos Tribunais Administrativos”.

Efetivamente, decorre do entendimento firmado na doutrina e na jurisprudência, que o prazo de três meses, previsto no artigo 58.° do CPTA, se deve considerar um prazo de noventa dias, por aplicação do disposto no artigo 279.°, al. a) do Código Civil, se e quando ocorrer a necessidade de contabilizar a suspensão decorrente do período de férias judiciais.

Neste sentido se pronunciaram também e designadamente Mário Aroso e Carlos Cadilha, defendendo que “a nosso ver, tal não deverá impedir que, nos casos em que não haja lugar à suspensão do prazo, este se conte de data a data, segundo o disposto no artigo 279.°, alínea a), do Código Civil, terminando no dia que corresponde, dentro do terceiro mês, à data do termo inicial do prazo” (in «Comentários ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos», 3.ª edição revista, Almedina, 2010, página 389, nota 392).

No entanto, mais referem os mesmos autores que “(...) Deve, entretanto, entender-se que a suspensão do prazo nas férias judiciais transforma o referido prazo de três meses no prazo de 90 dias para o efeito de nele serem descontados os dias de férias judiciais que eventualmente fiquem abrangidos (...)” (in obra cit., pág. 388).

No mesmo sentido se pronunciam Mário e Rodrigo Esteves de Oliveira, ao afirmarem que “(...) É evidente, por último, que a conversão de meses em dias só vale para contagem daqueles prazos que devam suspender-se por força do início de férias judiciais, não para qualquer outro que corra ininterruptamente (...)”. (in «Código de Processo nos Tribunais Administrativos», Almedina, 2004, Volume I, pág. 382).

Igualmente, em idêntico sentido, alude-se ao Acórdão do Colendo STA, de 08/11/2007, no Recurso n.º 0703/07, onde se referiu que “(...) A questão jurídica essencial a decidir consiste em saber como deve efetuar-se a contagem do prazo de três meses, estabelecido no art. 58, n.º 2, al. b), do Código de Processo nos Tribunais Administrativos (CPTA) para a impugnação de atos administrativos, quando esse prazo abranja período correspondente a férias judiciais”.
(…) Assim, conforme o regime legal exposto, o referido prazo de três meses, para o exercício do direito de ação, é contínuo, mas suspende-se durante as férias judiciais.
Todavia, as férias judiciais correspondem a dias e não a meses. Pois que, nos termos do art. 12.º, da Lei 3/99, de 13.1 (red. Lei 42/2005, de 29.8), «decorrem de 22 de Dezembro a 3 de Janeiro, de domingo de Ramos à segunda-feira de Páscoa e de 1 a 31 de Agosto».
“Daí a dificuldade, suscitada pela questão a decidir, decorrente da impossibilidade de se subtraírem dias a meses (a prazos de meses).
“(...) Cabe notar, por fim, que esta solução, de converter em dias o referenciado prazo de impugnação, de 3 meses, quando abranja período de férias judiciais, é a que permite viabilizar a imposição legal de suspensão daquele prazo não só nas férias judiciais de Verão como também nas de Natal e de Páscoa. O que assegura, como é desejável, o estabelecimento de um critério de interpretação idêntico, para qualquer das situações em que se suscita idêntica dificuldade de compatibilização daquele prazo, fixado em meses, com os prazos fixados em dias”.

Também no Acórdão deste TCAN, de 29/11/2007, no Processo n.º 00760/06BEPNF, se refere que “Quando abranja período em que decorram férias judiciais, deve o referido prazo de três meses ser convertido em 90 dias, para efeito da suspensão imposta pelo artigo 144.º, números 1 e 4 do Código de Processo Civil, aplicável por força do citado artigo 58.º, número 3, do Código de Processo nos Tribunais Administrativos”.

Esquemática e telegraficamente é a seguinte a factualidade relevante, atenta a matéria precedentemente dada como provada:
a) Em 6.2.2014 foi apresentado o Requerimento para atribuição de subsídio de desemprego;
b) Em 19.2.2014 foi proferido despacho tendente à Audiência dos interessados;
c) Em 20.2.2014, é remetido o ofício a notificar o despacho referido na precedente alínea;
d) Em 7.3.2014 o A. apresentou resposta;
e) Em 20.3.2014 é proferido despacho de indeferimento;
f) Em 24.3.2014, é remetido oficio a notificar o despacho de 20.3.2014:
g) Em 12.5.2014 o A. apresentou recurso hierárquico facultativo da decisão de indeferimento do seu requerimento;
h) Em 25.11.2014 o Vice-Presidente do Conselho Diretivo do ISS manteve o ato de indeferimento;
i) Em 05.12.2014 é o A. notificado do indeferimento do Recurso Hierárquico;
j) Em 16.01.2015 é instaurada a presente ação.

Os n.ºs 4 e 5, do art.º 59.º do CPTA enunciam que “a utilização de meios de impugnação administrativa suspende o prazo de impugnação contenciosa do ato administrativo (...)” e que “a suspensão do prazo prevista no número anterior não impede o interessado de proceder à impugnação contenciosa do ato na pendência da impugnação administrativa, bem como de requerer a adoção de providências cautelares”.

Resulta assim do CPTA então em vigor, um regime que confere ao interessado a possibilidade de acumular as prerrogativas da impugnação administrativa hierárquica e do potencial recurso à via judicial.

Em qualquer caso, a regra da impugnação administrativa prévia, para efeitos de recurso à via judicial, apenas ocorre no caso de a lei prever expressamente a impugnação administrativa necessária, por via dos recursos hierárquicos necessários.

No que concerne ao Recurso Hierárquico facultativo, que é o que aqui está em causa, o ato de 1.º grau terá desde logo eficácia externa em função da sua imediata e potencial suscetibilidade de lesar direitos ou interesses legalmente protegidos.

Neste sentido apontaram, designadamente, os Acórdãos do TCAN de 02/07/2009, no Procº n.º 00708/07BECBR e do TCAS, de 03/12/2009, no Procº n.º 04122/08 e de 27/03/2008, no Procº n.º 03297/07.

Com efeito, é manifesto que a situação em apreciação não configura uma situação de recurso hierárquico necessário, mas de mero recurso hierárquico facultativo, o que em momento algum foi contestado pela aqui Recorrente, o que determina que predominantemente tenha de se atender à data em que foi proferido o ato primário.

Como reiteradamente aqui ficou dito e demonstrado, contrariamente ao defendido pelo Recorrente, os vícios imputados ao ato objeto de impugnação não determinariam a sua nulidade, mas tão-somente a sua potencial anulabilidade.

Como se disse na decisão recorrida, e aqui se acompanha, “opostamente ao alegado, é entendimento jurisprudencial unanime que, com exceção dos processos sancionatórios a falta de fundamentação não é vício gerador de nulidade do ato, mas sim de mera anulabilidade, e, nos presentes autos, o A. não concretiza qualquer vício gerador da violação ao conteúdo de um direito fundamental que pudesse afetar o ato de nulidade (nos termos do art. 133.º, n.º 2, al. d) do CPA, limitando-se o A. a alegar de forma genérica tal violação sem consubstanciar qualquer matéria factual em que se traduzisse a referida violação ao direito à vida, nem vislumbrando o tribunal face à total insuficiência do referido pelo A. de que forma poderá estar em causa a violação do conteúdo essencial de tal direito. Não há, pois, qualquer vício gerador de nulidade do ato que nos levasse a considerar que a ação poderia ser proposta a todo o tempo.”

Nesta conformidade, e como se sumariou no Acórdão do Colendo STA, de 22/04/2015, no Procº n.º 061/15, “(...) II – Caducou o direito de impugnar um ato, aparentemente consolidado há anos, se os vícios que lhe foram atribuídos não eram potencialmente fautores da sua nulidade. III – O ato que, decidindo o pedido de revogação de um outro, o manteve inteiramente na ordem jurídica é confirmativo dele e, nessa medida, contenciosamente inimpugnável”.

Finalmente e no que concerne especificamente à caducidade do direito de ação, sublinha-se que a aqui Recorrente, nos termos do artigo 58.º, n.º 2, al. b), do CPTA, dispunha de um prazo de 3 meses para a propositura da presente ação administrativa especial, o qual se iniciaria em 27 de março de 2014 (3º dia útil posterior à notificação de 24 de março), prazo convertível em 90 dias em decorrência das férias judiciais.

Tendo sido apresentado Recurso hierárquico facultativo em 12 de maio de 2014, haviam então decorrido 36 dias (dos 90) do prazo para apresentação de Recurso jurisdicional

Com a interposição do recurso hierárquico o prazo suspendeu-se pelo período de 45 dias úteis, correspondente ao período de 30 dias úteis (art. 72.º do CPA) previsto no art.º 175.º do CPA de que dispunha a entidade ad quem para a decisão do recurso hierárquico, o qual terminou em 15 de Julho de 2014 (Cfr. Ac. do TCA Norte de 1.4.2011, Procº nº 00249/10BEAVR)

Atenta a circunstância do recurso hierárquico ter sido decidido em 25.11.2014, o facto que ocorreu em primeiro lugar foi o decurso do prazo legal para a decisão do recurso hierárquico, pelo que, atendendo ainda às férias judiciais, o reinício da contagem do prazo para instauração da Ação havia ocorrido em 1.9.2014.

Correspondentemente, o remanescente do referido prazo de interposição da Ação terminaria em 24.10.2014, pelo tendo a Ação sido efetivamente sido apresentada em juízo em 16.1.2015, já se encontrava esgotado o prazo para a propositura da ação dos autos, daí a declarada caducidade do direito de Ação, que aqui se confirmará.

Diferente seria, como se disse, a contagem dos prazos se estivéssemos perante um Recurso Hierárquico Necessário, o que não é o caso.

Efetivamente, na situação em apreciação, como resulta da conjugação dos artigos 59.º, n.º 4, do CPTA e 175.º, n.º 1, do CPA, o prazo não se reiniciou com a notificação da decisão de indeferimento do recurso hierárquico facultativo, mas antes, no dia seguinte ao do termo do prazo de 30 dias, contado da notificação da remessa do processo ao órgão competente para dele decidir, a qual terá ocorrido em 15 de Julho de 2014, nos termos do nº 1 do artigo 175º do CPA (neste sentido, Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo de 27 de Fevereiro de 2008, Processo nº 848/06).

No sumário do referenciado acórdão se diz sintética mas lapidarmente que “nos termos previstos no art. 59º/4 do CPTA, a suspensão do prazo de impugnação contenciosa cessa com a notificação da decisão proferida sobre a impugnação administrativa ou com o decurso do prazo legal para a decidir, conforme o facto que ocorrer em primeiro lugar.”

Assim sendo, atenta a circunstância da Ação ter sido apresentada em 16/01/2016, é manifesto ser a mesma intempestiva, por ter sido apresentada muito para além do prazo legalmente estabelecido para o efeito, o que necessariamente determina a verificação da decidida exceção dilatória da caducidade do direito de ação.

Refira-se finalmente que tendo-se declarado e aqui confirmado a inimpugnabilidade e caducidade do direito de ação relativamente aos atos objeto de impugnação, naturalmente que ficou prejudicada por inutilidade a análise de muita da materialidade invocada, o que não constitui omissão de pronúncia.