| Decisão Texto Integral: | Acordam no Tribunal Central Administrativo Norte
1. O Sindicato …, inconformado com a decisão do TAC do Porto de 8/1/2004 que, com fundamento na ilegitimidade activa, indeferiu o pedido de intimação do Presidente do Conselho de Administração do Hospital de São João para a passagem de certidão da resolução definitiva que recaiu sobre o requerimento que a sua associada … lhe dirigiu em 8 de Outubro de 2003, interpôs recurso jurisdicional para este Tribunal Central Administrativo que subordinou ao seguinte quadro conclusivo.
- A douta decisão recorrida ao decidir que o agravante S… estava carecido de legitimidade activa para intentar o pedido de intimação em representação da sua associada … enferma de vício de violação dos artigos 4º, nº 3 do DL 84/99, de 19 de Março e art. 82º, nº 2 da revogada LPTA.
- A jurisprudência dominante quer do TC quer do STA rompeu com a jurisprudência tradicional, na qual se estribou a douta sentença agravada, ao decidir que as associações sindicais da função pública têm a mais ampla legitimidade activa para a defesa dos interesses meramente individuais dos seus associados (cfr. por todos, o Ac. do T.C nº 160/99 de 10 de Maio publicado no B.M.J nº 485, pág. 74 e seguintes);
- Não se pode sustentar, como sustenta a sentença agravada, que o agravante S… carece de legitimidade activa para intentar o pedido de intimação com base numa interpretação restritiva dos artigos 4º, nº 3 do DL 84/99, de 19 de Março e artigo 82º nº 2 da ex-LPTA.
Não houve contra-alegações.
O Ministério Público emitiu parecer no sentido do improvimento do recurso dado ter sido a associada e não o sindicato a solicitar a certidão.
2, A sentença recorrida deu como provada a seguinte factualidade:
a) A enfermeira …. requereu em 03.10.2003 a correcção do seu posicionamento na carreira e, respectivos retroactivos (cfr. doc. de fls. 10 e 11 cujo teor aqui se dá por reproduzido);
b) Em 8 de Outubro de 2003 a enfermeira … requereu ao abrigo do art. 61º do Código de Procedimento Administrativo certificação da resolução definitiva que haja recaído sobre o seu requerimento mencionado em 1. (cfr. fls. 9 dos presentes autos, cujo teor aqui se dá por reproduzido);
c) O Sindicato …, em representação e substituição da sua associada n.° …. …, veio formular o presente pedido de intimação para emissão de certidão.
3.1 A decisão recorrida considerou que o sindicado ora recorrente não tem legitimidade processual para intimar a autoridade requerida em nome da sua associada porque o nº 2 do artigo 82º da LPTA confere essa legitimidade apenas a quem requereu a passagem da certidão, que, no caso, foi a associada e não o sindicato.
A questão da legitimidade activa das associações sindicais para fazerem valer o direito à tutela jurisdicional efectiva, em defesa dos direitos e interesses legítimos dos trabalhadores que representam, é uma questão que tem sido abordada pela jurisprudência administrativa e constitucional, mas sobretudo a propósito do recurso contencioso de anulação. A posição que a esse respeito tem vindo a ser tomada não pode deixar de ser considerada no âmbito dos demais meios de acesso aos tribunais administrativos, pois todos eles são instrumentos ao serviço do direito à tutela jurisdicional efectiva.
Há que ver como é que a lei processual aplicável a este processo articula a legitimidade dos particulares com a legitimidade das associações sindicais para defesa de interesses individualizados dos seus associados.
A legitimidade activa dos particulares encontrava-se regulada no artigo 46º do RSTA (e art. 821º do CA), a qual exigia, como condição de interposição do recurso, dois requisitos: que o recorrente tenha interesse na anulação do acto recorrido; que esse interesse seja directo, pessoal e legítimo. Para se determinar as pessoas com interesse no provimento do recurso pode recorrer-se à definição dada pelo artigo 26º do CPC: «o interesse em demandar exprime-se pela utilidade derivada da procedência da acção». Deste modo, só tem interesse em recorrer quem espera obter do recurso uma utilidade, um benefício ou uma vantagem, quer seja de ordem material, quer seja meramente moral. Como escreve Freitas do Amaral «quem nada lucrar juridicamente com a anulação do acto não tem interesse no recurso». Ora, quem lucra com a procedência do recurso são os titulares de direitos ou de interesses legalmente protegidos afectados ou lesados pelo acto recorrido. Assim, a legitimidade activa dos interessados radica na titularidade de direitos e interesses legalmente protegidos e a sua lesão constitui o título jurídico que os habilita a interpor o recurso contencioso. Por sua vez, o segundo requisito qualifica o interesse em recorrer como sendo directo, pessoal e legítimo. Existe interesse directo sempre que a utilidade resultante da anulação do acto recorrido tiver repercussão actual, imediata e efectiva na esfera jurídica do interessado; existe interesse pessoal quando o provimento do recurso se repercute favoravelmente na própria esfera jurídica do interessado, ou, de outra maneira, quando o acto lesivo emane de uma relação jurídico-administrativa de que o recorrente se diz sujeito; e verifica-se um interesse legítimo sempre que a utilidade proveniente do recurso esteja em sincronia com a ordem jurídica ou sempre que se mostre que o interesse é objecto de protecção jurídica, mesmo que indirecta, ou ainda, como sustenta Freitas do Amaral, desde que seja “protegido pela ordem jurídica como interesse do recorrente”.
Como o artigo 268º nº 4 da CRP (e também os artigos 20º e 214º, nº 3) refere-se apenas aos interessados na interposição do recurso, há quem entenda que se deve abandonar a enumeração legal do interesse directo, pessoal e legítimo, preferindo adoptar o conceito legitimidade em processo civil: interesse só, sem quaisquer outros requisitos. Contudo, quer o Tribunal Constitucional (Ac. 258/88), quer o STA (Ac de 15/12/87, in AD nº 324, pág. 1556), já decidiram que a garantia do recurso contencioso prevista na norma constitucional recai apenas sobre os titulares de um interesse directo, pessoal e legítimo, uma vez que pertence à lei ordinária a definição dos requisitos da legitimidade. Mas isto não obsta a que os requisitos da legitimidade não tenham que ser devidamente interpretados à luz do preceito constitucional, «de modo a habilitar todos os titulares de interesses relevantes a defenderem as suas posições jurídicas».
A legitimidade activa também deve se alarga aos titulares de interesses colectivos, isto é, de interesses comuns a um grupo de pessoas unificadas numa colectividade. A jurisprudência do STA tem admitido recursos interpostos por sindicatos e federações em representação dos seus associados (v.g. acto de despedimento colectivo de trabalhadores; despacho que autoriza a suspensão da prestação laboral para um certo número de trabalhadores - Acs. de 17/1/89, 4/4/89 e 14/3/80, rec. nº 22.702, 26.139 e 24.980). Todavia, a exigência de que o interesse seja pessoal parece à primeira vista afastar a legitimidade dos sindicatos ou associações para defesa da situação individual de cada trabalhador seu associado (cfr. Ac. do STA de 2/2795, in AD nº 418, pág. 1101). Neste caso, não existe uma relação de titularidade entre o recorrente sindicato e a pretensão por cuja vitória se espera, pois os efeitos da procedência do recurso projectam-se na esfera jurídica do associado e não do sindicato.
Mas esta última posição tem vindo a ser abandona por influência da jurisprudência do tribunal constitucional que interpreta o nº 1 do artigo 56º da CRP no sentido de reconhecer às associações sindicais não só a defesa dos interesses colectivos mas também a defesa colectiva de interesses individuais, quer no âmbito do procedimento administrativo, quer no contencioso administrativo, e isto, independentemente de expressos poderes de representação e de prova da filiação dos trabalhadores directamente lesados (cfr. Ac. 75/85, Acs. Do T.C., 5º vol., pág. 200; nº 118/97, de 19/2/97, D. R. I Série – A, de 24/4/97, nº 160/99, de 10/3/1999, in BMJ, nº 485, pág. 75 e ss. nº. 103 de 14/3/ 2001 e nº 260/03, de 22/5/2003, in www. tribunalconstitucional.pt).
Nesse sentido tem seguido a jurisprudência do STA que rompeu com a jurisprudência tradicional e alargou a legitimidade processual dos sindicatos à defesa colectiva de interesses individuais, independentemente de expressos poderes de representação e sem que isso constitua qualquer limite à autonomia individual dos trabalhadores (cfr. Ac. de 28/11/2001, rec. nº 45075 e de 6/2/2003, rec. nº 01785). Tal alargamento de legitimidade tem ido ao ponto de se considerar “defesa colectiva” aquela que é efectuada por organismo colectivo e não apenas aquela que engloba um feixe de direitos individuas, o que legitima um recurso em defesa de apenas um determinado trabalhador (cfr. Ac. de 22/10/2003, rec. nº 0655).
A conclusão que se extrai das orientações do TC e do STA sobre a legitimidade activa das associações sindicais, na interpretação que têm feito do artigo 4º do DL nº 84/99, de 18/11 e do artigo 56º da CRP, é que «ás associações sindicais tem de reconhecer-se sempre legitimidade processual para fazerem valer o direito à tutela jurisdicional efectiva, com vista à defesa dos direitos e interesses individuais dos trabalhadores – um só ou mais – que representam, podendo accionar todos os meios processuais disponíveis e próprios de cada jurisdição» (cfr. Guilherme da Fonseca. Legitimidade processual singular, contencioso administrativo e associações sindicais, in CJA, nº 43, pá. 31).
Mesmo que se considere excessiva algumas das posições assumidas nesta matéria, como seja a atribuição de legitimidade para defesa de trabalhadores não filiados, a verdade é que o nº 3 do artigo 4º do DL 84/99 de 19/3, confere expressamente às associações sindicais «legitimidade processuais para a defesa dos direitos e interesses colectivos e para a defesa colectiva dos direitos e interesses individuais legalmente protegidos dos trabalhadores que representam». Ora, como a LPTA não tem a exclusividade na definição das condições de acesso à justiça administrativa nem existe qualquer desconformidade entre aquele artigo 4º e o referido nº 4 do artigo 268º da CRP, até porque a lei fundamental, desde que não se limite ou restrinja intoleravelmente o direito à tutela jurisdicional efectiva, deixa ao legislador a liberdade de conformar as condições de procedibilidade, tem que se aceitar a legitimidade dos sindicatos para agir em defesa dos interesses individuais dos seus associados. Não é preciso sequer ajuizar da conformidade do artigo 46º do RSTA ou de outras normas processuais com o artigo 56º nº 1 da CRP, considerando inconstitucional aquele artigo quando interpretado no sentido de excluir a legitimidade activa dos sindicatos para contenciosamente exercerem a tutela jurisdicional da defesa de interesses individuais, pois tal legitimidade advém directamente do DL nº 84/99.
Se as associações sindicais têm legitimidade para usar meios impugnatórios, administrativos ou contenciosos, para fazer valer o direitos ou interesses individuais dos seus associados, também devem ter legitimidade para usar os meios acessórios, como a suspensão de eficácia ou a intimação para consulta de documentos ou passagem de certidões. No acórdão do TC nº 160/99, acima citado, não só se consideram inconstitucionais os artigos 46º, nº 1 do RSTA e 821º, nº 2 do CA como também o nº 2 do artigo 77º da LPTA (legitimidade para o pedido de suspensão de eficácia) quando interpretados no sentido de os sindicatos carecem de legitimidade activa para fazer valer, contenciosamente, independentemente de expressos poderes de representação e de prova de filiação dos trabalhadores directamente lesados, o direito à tutela jurisdicional da defesa colectiva de interesses individuais dos trabalhadores que representam. Igual raciocínio se pode fazer relativamente ao nº 2 do artigo 82º da LPTA quando interpretado só sentido de que só o “requerente” pode usar o meio processual de intimação. A legitimidade das associações sindicais para usarem este meio processual não decorre da definição feita nesse artigo, mas sim do nº 3 do artigo 4º do DL 84/99, o qual não faz qualquer distinção entre os meios processuais de que o sindicato se pode socorrer para defesa dos direitos e interesses individuais dos seus associados.
Sustenta a decisão recorria que só o interessado que requereu a certidão à Administração tem legitimidade para defender judicialmente o direito à informação. Nessa interpretação, se o sindicato tivesse requerido a certidão em nome da sua associada e não obtivesse resposta no prazo legal teria legitimidade para accionar a intimação; mas como foi a associada a requerê-la, já não tem legitimidade processual. Todavia, não podemos deixar de distinguir dois planos diferentes, o da legitimidade procedimental e o da legitimidade processual. Ora, se a legitimidade procedimental é indício da legitimidade processual, no sentido de quem tem aquele tem esta, daí não resulta necessariamente que a entidade que não teve intervenção procedimental não disponha de legitimidade para aceder à justiça administrativa. Se assim fosse, também nos meios impugnatórios as associações sindicais não poderiam agir em juízo em defesa dos seus associados, pois, na grande maioria dos casos não intervieram no procedimento.
A referência que no artigo 82º da LPTA se faz aos «interessados» e ao «requerente» visa conferir legitimidade processual aos titulares do direito à informação. É para expressão a esse direito fundamental, definido no nº 1 do artigo 268º da CRP e concretizado nos artigos 61º a 64º do CPA, que a lei de processual criou a intimação como forma processual adequada a fazê-lo reconhecer em juízo. Os titulares do direito à informação procedimental, a única que cabe no âmbito do artigo 82º (para a não procedimental existe a Lei nº 65/93. de 26/8, que regulamenta o artigo 65º do CPA), são os «directamente interessados no procedimento» e os que têm «interesse legítimo no conhecimento dos elementos que pretendem». Mas, o exercício do direito fundamental à informação procedimental não está dependente da propositura de um meio processual. Não é um direito fundamental processual, como acontece com o direito de acesso aos tribunais, mas sim um direito de natureza material ou substantiva, para cujo exercício é suficiente um requerimento à Administração. Só em casos limites e excepcionais de incumprimento do dever de prestar a informação é que surge a necessidade de o proteger jurisdicionalmente. Há pois que distinguir o exercício do direito perante quem tem o dever de o satisfazer do exercício do direito pela via jurisdicional, no caso do dever de prestação de informação não ser cumprido. Ora, o facto do interessado titular do direito o exercitar perante a Administração não constitui qualquer obstáculo a que o entregue à associação sindical o exercício desse direito pela via judicial quando a Administração se negue a efectivá-lo. Neste caso, a legitimidade da associação assenta na titularidade dos interesses directos e imediatos dos associados que delegaram nela a sua protecção pela via de uma tutela jurisdicional efectiva. Enquanto a legitimidade do interessado na informação procedimental resulta directamente do nº 2 do artigo 82º da LPTA, que a confere quem a requereu por escrito à Administração, a legitimidade das associações sindicais deriva do facto do associado a ter requerido e do nº 3 do artigo 4º do DL nº 84/99 que lhes confere o poder de fazer valer o direito à tutela jurisdicional efectiva da informação que foi recusada ao associado. Portanto, a referência que o nº 2 do artigo 82º da LPTA faz ao «requerente», querendo mencionar os interessados referidos no nº 1, aqueles a quem foi recusada a informação, nas suas várias modalidades, não pode ser interpretada restritivamente no sentido de que só eles e não as associações sindicais em sua representação têm legitimidade para accionar, pois, para além contrariar norma posterior, o referido artigo 4º do DL nº 84/99, estaria em desconformidade com o artigo 56º nº 1 da CRP.
3.2. Em face da antecedente conclusão, analisemos agora se há lugar ou não a decretar-se a intimação para fornecer a informação pretendida e pelas quais a associada da requerente continua a pugnar.
A associada da ora recorrente requereu à entidade recorrida o posicionamento na categoria de enfermeira-chefe, escalão 1, desde 1/7/1988 e em consequência disso a subida de escalão e índice remuneratório, por períodos sucessivos, até 18/8/2001. Como não obteve qualquer resposta a esse pedido, em 8/10/03 solicitou informação “por certidão da resolução definitiva que mereceu o seu requerimento”, pedido que também não foi satisfeito no prazo legal.
Por ter iniciado um procedimento visando a prática de um acto administrativo que reconheça o direito à categoria no âmbito da carreira de enfermagem em que está inserida, a associada em nome de quem a recorrente defende em juízo é directamente interessada no procedimento e por isso, tem direito a ser informada quer sobre o seu andamento quer sobre a resolução definitiva que sobre ele for tomada. O direito à informação dos administrados é um direito fundamental com assento na Constituição, concretamente no nº 1 do seu artigo 268º e, como é por todos reconhecido, tem a natureza análoga aos “direitos, liberdades e garantias”. Da forma ampla com a Lei fundamental o consagrado e liga ao direito de participação em procedimentos administrativos, o direito à informação engloba um conjunto de direitos “instrumentais” que o CPA concretizou em três modos distintos: a informação directa (a que se refere o nº 2 do art. 61º), a consulta do processo (art. 62º) e a passagem de certidão, reprodução ou declaração autenticada de documentos (arts. 62º e 63º).
A associada da recorrente escolheu a passagem de certidão sobre a resolução definitiva tomada sobre o seu requerimento, Em rigor só será certidão se já existir documento em que contenha exarado o despacho que decidiu a pretensão formulada no requerimento, pois, as certidões procedimentais são documentos emitidos por entidades públicas que atestam a existência ou inexistência de um certo documento ou registo. Não existindo tal documento, ainda assim o dever de informação cumpre-se através de um certificado em que a autoridade pública atesta a existência de um facto ou situação, como é o caso do andamento do procedimento ou a resolução tomada ou a falta de resolução (cfr. alíneas c) e d) do art. 63º do CPA).
A protecção jurisdicional do direito fundamental à informação cobre todas as três modalidades de condutas administrativas que formam o seu âmbito. Parece já não haver dúvidas que o artigo 82º da LPTA deve ser interpretado extensivamente do modo a abranger não só a consulta do processo e a passagem de certidões (ou certificados, ainda que negativos), mas também as informações directas, pois a intimação é a forma processual mais adequada a assegurar a protecção efectiva desse direito instrumental que, tal com os outros dois, faz parte do conteúdo essencial do direito à informação. De igual modo, perante a extensão que os artigos 61º a 64º do CPA dão ao direito de informação procedimental, já não é de exigir que o pedido de intimação mencione “o fim de permitir o uso de meios administrativos ou contenciosos”, expressão que se tem vido a defender como implicitamente revogada. Se não foi revogada, pelo menos deve ser interpretada no sentido de impor ao particular, como pressuposto processual específico, tão-somente a identificação do processo em que seja interessado e a que respeita a informação solicitada, única exigência que se conforma com o nº 1 do artigo 268º da CRP e art. 61º, nº 1 e 62. nº 1 e 2 do CPA. Nesse sentido, a intimação surge cada vez mais como um meio processual autónomo dos meios administrativos e contenciosos que eventualmente poderá ser usados na sequência da prestação da informação.
A associada da recorrente, directamente interessada na informação, identificou o procedimento de onde pretende a informação e, por estar incluída nas matérias referidas no artigo 63º, a informação deveria ter sido fornecida, ou através de certidão, caso existisse documento escrito onde constasse a “resolução tomada” sobre o requerimento, de resto, informação que lhe deveria ter sido comunicada em cumprimento do dever de notificação (art. 68º do CPA), ou através de declaração autenticada de que não houve decisão. Não se diga que esta “certidão negativa” é despicienda, dado o silêncio da Administração ser interpretado, para efeitos reactivos, com acto tácito de indeferimento, pois o direito à informação, como concretização do princípio geral de publicidade e transparência administrativa, satisfaz valores e interesses que vão muito para além do uso de outro meio administrativo ou processuais.
4. Em conformidade com o exposto, acordam, em conferência, no Tribunal Central Administrativo Norte, em:
- conceder provimento ao recurso jurisdicional e revogar a sentença recorrida:
- ordenar a intimação da entidade recorrida a prestar à associada da recorrente a informação pedida, no prazo de 15 dias, sob a cominação do art. 84º, nº 2 da LPTA
Sem custas neste TCA e na 1ª instância.
Porto, 06-05-2004
Lino José B. R. Ribeiro
João Beato O. Sousa
Carlos Carvalho |
