Acordam em conferência os juízes da Secção de Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Norte:

PJ. … intentou o presente RECURSO JURISDICIONAL da sentença do Tribunal Administrativo e Fiscal de Aveiro, de 22.08.2012, a fls. 137-158, pela qual foi julgada improcedente a providência cautelar intentada contra o Ministério da Administração Interna para suspensão da eficácia do acto de colocação do requerente em situação de licença sem vencimento de longa duração, proferido pelo Director Nacional Adjunto de Recursos Humanos da Polícia de Segurança Pública em 26 de Janeiro de 2012.

Invocou para tanto, em síntese, que a decisão recorrida violou, por erro de aplicação ao caso concreto, o disposto no artigo 508º, do Código de Processo Civil, no artigo 47º nº 1 a) do DL nº 100/99, 95º, n.º2, 120º nº 1, alíneas a) e b), do Código de Processo nos Tribunais Administrativos, artigo 34º do Código de Procedimento Administrativo, e artigo 25º, nº 2, da Lei nº 34/2005.

Não foram deduzidas contra-alegações.

O Ministério Público neste Tribunal emitiu parecer no sentido de improceder o recurso.

1- A douta sentença recorrida apreciou erradamente a repercussão da perda total de remuneração do requerente/recorrente decorrente, ope legis, do acto suspendendo, e que constituiu, para este, uma perda irreparável no sentido de deixar de poder prover ao seu sustento e da sua filha.

2- Não sendo indiferente ter um rendimento periódico e actual que lhe permite fazer face às despesas diárias do agregado familiar até à decisão do processo principal, pois, apesar de poder vir, por via do mesmo, a receber tais quantias, as despesas diárias têm de ser custeadas hoje, não sendo transferíveis para momento futuro.

3- Para tanto, devia o Tribunal ter julgado com base na presunção judicial de que “A perda do vencimento leva habitualmente à ocorrência de prejuízos que nunca poderão ser ressarcidos integralmente por uma sentença futura. Assim sendo, é de presumir que em princípio, nestes casos, se verifica o periculum in mora.”.

4- Julgando verificada a situação de periculum in mora para o recorrente e decidindo pela suspensão do acto que o coloca em licença sem vencimento.

Sem prescindir,

5- Mesmo que o Tribunal a quo entendesse não apelar a tal presunção judicial como princípio de decisão, sempre estão juntos aos autos elementos suficientes para poder decidir que o agregado familiar do requerente não tem património relevante nem outros rendimentos, já que,

6- Tal informação - recolhida pela Segurança Social - foi junta aos autos não havendo qualquer razão para não ser considerada e valorada pelo Tribunal, e,

7- Tendo sido alegado o prejuízo de difícil reparação – art.º 51º a 56º - sempre se imporia ao Tribunal que, no uso do poder-dever que lhe é concedido pelo art.º 508º do CPC, instasse o recorrente a completar ou produzir prova sobre tal factualidade.

8- Por tudo o alegado, não decidindo a douta sentença pela inexistência do “fumus boni iuris” da pretensão do requerente,

9- Julgando provado que o mesmo é agente da PSP e deixou de auferir rendimento de trabalho por via do acto suspendendo, impõe-se que julgue provado que este ficou em situação de difícil reparação até à decisão final, julgando assim verificado o pressuposto no “periculum in mora” exigido pelo art.º 120º nº 1 alínea b).

10-A douta sentença sob recurso errou ainda – de facto e de direito – na decisão de que o requerimento previsto pelo art.º47º nº 1 alínea a) do DL nº 100/99 de 31 de Março, teria de ser apresentado “em formulário próprio apresentado nos respectivos serviços”, nisto desvalorizando juridicamente a pretensão apresentada pelo requerente em 28/02/2012 junta aos autos.

11-Não há qualquer formulário próprio para tal e sempre os serviços de Recursos Humanos da PSP, a quem foi dirigido, têm competência para o receber e decidir como resulta das normas conjugadas do art.º 34º do CPA.

12-Tais serviços, aliás, não o rejeitaram nem o reenviaram a qualquer outro serviço dentro da PSP,

De qualquer forma,

13-No entendimento perfilhado pela douta sentença, se esse requerimento deve ser apresentado nos 30 dias subsequentes ao terminus dos 18 meses de baixa médica,

14-Tendo esta tido início em 28 de Junho de 2010 e fim em 28 de Dezembro de 2011, esse requerimento poderia ser apresentado até 27 de Janeiro de 2012,

15-Assim, o acto suspendendo de 26 de Janeiro é ilegal, por extemporâneo, incorrendo em erro na verificação dos pressupostos de facto (e conclusões de direito) que retira da situação, pois nessa data ainda não se havia completado o prazo previsto no art.º 47º nº 1 alínea a) do DL nº 100/99,

16-Pelo que, a ser assim, é manifesta a ilegalidade do acto suspendendo, devendo a providência ser deferida por força do disposto no art.º 95º nº 2 do CPTA, pois pode/deve o Tribunal pronunciar-se e retirar os efeitos de qualquer vício do acto, ainda que não tenha sido alegado pelas partes.

Por último,

17-Tendo o requerente pedido apoio judiciário em 18 de Junho e a 1ª comunicação da proposta de decisão sido efectuada decorridos mais de 30 dias sobre essa data, deve o Tribunal julgar verificado e concedido tal pedido, nos termos do disposto no art.º 25º nº 2 da Lei nº 34/2004.

I – Matéria de facto:

A sentença fixou como indiciariamente provada a seguinte matéria de facto, sem reparos nesta parte:

1. O Requerente, PJ. …, é Agente Principal da Polícia de Segurança Pública.

2. Por despacho de 26 de Janeiro de 2012 do Director Nacional-Adjunto da Unidade Orgânica de Recursos Humanos da Direcção Nacional da Policia e Segurança Pública, o Requerente foi colocado, na situação de licença sem vencimento de longa duração com os fundamentos vertidos na Informação nº 780/DARH/2012 de 16-01-2012 (junta sob doc. nº 1 com o Requerimento Inicial, a fls. 19 ss. dos autos, cujo teor integral se dá aqui por reproduzido) a que aderiu aquele despacho.

3. O Requerente foi notificado daquela decisão em 02-02-2012 (nos termos do notificação junta sob doc. nº 1 com o Requerimento Inicial, a fls. 17 dos autos).

4. O Requerente apresentou reclamação junto do autor do ato, enviada por registo postal de 28/02/2012 e por correio electrónico (juntos, respectivamente, sob Docs. nº 4 e 5 com o Requerimento Inicial, a fls. 24 ss.).

5. O Requerente não obteve ainda qualquer resposta à sua reclamação.

6. O Requerente é divorciado e pai de uma filha menor, de 15 anos.

Deverá ainda dar-se como indiciariamente provado, dadas as alegações do Recorrente e o teor do documento de fls. 176, ao abrigo do disposto no artigo 712º, n.º 1, alínea c), do Código de Processo Civil, aplicável por força do disposto no artigo 140º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos:

7. Foi deferido ao Requerente o pedido de apoio judiciário pelos serviços de segurança social que com base nos documentos por ele apresentados concluiu não dispor o respectivo agregado de quaisquer rendimentos, desde Fevereiro de 2012, altura em que passou para a situação de licença sem vencimento, vivendo da ajuda económica de um irmão.

II – O enquadramento jurídico.

1. Questão prévia:

O Recorrente vem suscitar nas conclusões 13 a 16, uma questão nova, a da ilegalidade do acto suspendendo, por extemporaneidade.

Invoca, para tanto o disposto no artigo 95º, n.º2, do Código de Processo nos Tribunais Administrativos.

“Nos processos impugnatórios, o tribunal deve pronunciar-se sobre todas as causas de invalidade que tenham sido invocadas contra o acto impugnado, excepto quando não possa dispor dos elementos indispensáveis para o efeito, assim como deve identificar a existência de causas de invalidade diversas das que tenham sido alegadas, ouvidas as partes para alegações complementares pelo prazo comum de10 dias, quando o exija o respeito pelo princípio do contraditório.”

Esta norma, contudo, deve ser compaginada com ouras que regulam o processo em fase de recurso jurisdicional.

O recurso jurisdicional não se destina a apreciar a relação material controvertida, directamente, e, no caso de processos impugnatórios, a validade do acto, em si mesma.

O recurso jurisdicional visa apreciar a validade e legalidade da decisão judicial – artigo 676º, n.º1, do Código de Processo Civil - e só indirectamente a validade do acto administrativo no caso de processos impugnatórios, pela análise do acerto ou erro na decisão judicial que se debruçou sobre a validade desse acto.

Por isso se vem entendendo, de modo uniforme, que em sede de recurso jurisdicional apenas podem ser tratadas questões quem tenham sido invocadas ou suscitadas em primeira instância, salvo as de conhecimento oficioso – neste sentido ver a título de exemplo os acórdãos do Tribunal Central Administrativo Norte, de 29.03.2012, processo 00254709.7 BEMDL, e de 08-07-2012, no processo 00215/98 – Porto.

Não pode por isso ser apreciada a questão suscitada de novo – sem que seja sequer objectiva ou subjectivamente superveniente – que não se compreende no leque das questões de conhecimento oficioso.

Dito, isto passemos à apreciação de mérito da decisão judicial recorrida.

2. O pedido de suspensão da eficácia do acto em apreço.

Não se verifica no caso concreto a evidência na procedência ou na improcedência da acção principal, e afastando-se assim a aplicação ao caso concreto do disposto na alínea a) do n.º1 do artigo 120º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos, tal como decidido.

Determina este preceito que uma providência cautelar é decretada quando seja evidente a procedência da pretensão formulada ou a formular no processo principal.

Algo evidente é algo que não oferece dúvida, incontestável, certo (ver dicionário no sítio http://www.priberam.pt/).

O que é evidente não precisa de ser explicado, para um destinatário mediano, bem entendido. O que precisa de explicação já não é evidente.

Aqui falamos, claro está, de uma evidência não meramente lógica mas jurídica, a evidência de que a pretensão é procedente.

Mas para não se descolar os conceitos jurídicos do conceito comum, de forma a que os destinatários das decisões as possam compreender o melhor possível, só poderemos dar por preenchida esta previsão legal quando a procedência se imponha claramente, seja incontestável, certa para quem tem o mínimo de formação jurídica.

Só nos casos em que procedência da pretensão se mostre indiscutível, patente e, por isso, a decisão final do processo principal, salvo circunstâncias anormais e imprevisíveis, se mostre como algo certo, inexorável, se pode dizer que a procedência é evidente (neste sentido ver os acórdão do Tribunal Central Administrativo Sul, de 19.1.2006, recurso 01295/05, e de 28-06-2007, recurso 02225/07).

Pois apenas nestes casos se justifica a desnecessidade de demonstrar os requisitos exigidos por lei para o decretamento das providências cautelares, em concreto os que são exigidos nas restantes alíneas do mesmo n.º1, e no n.º 2, do artigo 120º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos.

São, portanto, raros os casos em que esta previsão se pode dar por preenchida.

Como dizem Mário Aroso de Almeida e Carlos Alberto Fernandes Cadilha, no Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos, ed. 2005, p. 120, “Os próprios exemplos que o legislador indica no preceito sugerem, porém, que este preceito deve ser objecto de uma aplicação restritiva: a evidência a que o preceito se refere deve ser palmar, sem necessidade de quaisquer indagações”.

Ou, como se refere, entre outros, no acórdão do Tribunal Central Administrativo Norte, de 29.04.2010, processo 02484/09.2BEPRT:

“Só em relação aos vícios graves, aqueles que concretizam uma lesão insuportável dos valores protegidos pelo direito administrativo e que por isso implicam a nulidade do acto, é que é possível verificar o requisito previsto no artigo 120º, alínea a) do CPTA porque em relação à violação de preceitos de forma em sentido amplo, o que inclui a forma e o próprio procedimento, incluindo vícios cominados com a anulabilidade, nem sempre a preterição da forma conduz à anulação.”

Fora das situações em que a solução jurídica se imponha sem necessidade de qualquer indagação ou explicação para além da simples indicação da evidência, e das situações de vícios graves, impõe-se demonstrar os requisitos para o deferimento da providência, mencionados nas aludidas alíneas b) e c).

No caso concreto os argumentos suscitados pelas partes e, em particular, quanto a saber em que termos devia ter sido requerida – e a quem cabia a iniciativa de requerer – a apresentação do Requerente a junta médica, equivalem-se pelo que não se encontra verificada uma situação de solução evidente do pleito.

O Recorrente aliás, só refere a evidência a propósito da questão suscitada de novo e que, como vimos, não cabe aqui apreciar.

Impõe-se, por isso, verificar se, no caso concreto, estão preenchidos, ou não, os requisitos a que alude a alínea b) do mesmo preceito, uma vez que estamos perante um pedido de suspensão da eficácia de um acto, medida cautelar tipicamente conservatória.

Determina-se na alínea b), do n.º1, do artigo 120º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos:

“Quando, estando em causa a adopção de uma providência conservatória, haja fundado receio da constituição de uma situação de facto consumado ou da produção de prejuízos de difícil reparação para os interesses que o requerente visa assegurar no processo principal e não seja manifesta a falta de fundamento da pretensão formulada ou a formular nesse processo ou a existência de circunstâncias que obstem ao seu conhecimento de mérito”.

Como se refere no acórdão do Supremo Tribunal Administrativo, de 28.10.2009, Proc. n.º 0826/09, reiterando entendimento jurisprudencial que ali invoca, face “… ao art.º 120.º, n.º 1 b) e n.º 2 do CPTA, são três os requisitos de que depende a concessão de uma providência conservatória (como é o caso da suspensão de eficácia do acto) e cuja verificação é cumulativa: - o fumus boni iuris, na sua formulação negativa; - o periculum in mora; - a superioridade dos danos resultantes da sua concessão, relativamente aos que podem resultar da sua recusa, sem que possam ser evitados ou atenuados pela adopção de outras providências”.

No que diz respeito, desde logo, ao fumus non malus iuris, sustentou-se, significativamente, no acórdão do Supremo Tribunal Administrativo de 13.05.2009, proc. n.º 0156/09, que o «tribunal apenas se deve basear, para a formulação dos juízos a que se refere o art.º 120.º, numa apreciação perfunctória, que é própria da tutela cautelar, sobre a (in)existência de circunstâncias que possam obstar ao conhecimento do mérito da causa e sobre a probabilidade de êxito que o requerente poderá ter no processo principal. Trata-se, pois, de juízos formulados sob reserva de, no processo principal, se poder chegar a uma conclusão diferente».

Reportando-nos de novo ao caso concreto, e como se referiu, os argumentos esgrimidos por ambas as partes mostram-se equivalentes e complexas as questões jurídicas que suscitam, em particular, quanto a saber a quem cabia a iniciativa da apresentação do Requerente a Junta Médica e o procedimento a seguir.

Ou por iniciativa do Requerente, como pretende a Entidade Requerida, face ao disposto no na alínea a) do n.º 1 e do n.º 3 do artigo 47º do Decreto-Lei 100/99, de 31 de Março. Ou pela Junta Médica a que o requerente se tinha antes apresentado, como este defende, nos termos do disposto no artigo 42º, n.º2, da Lei 42º, n.º2, da Lei 100/99, de 31 de Março.

Não se pode dizer que a tese do Requerente carece manifestamente de fundamento.

O que basta para termos por verificado o primeiro dos requisitos consagrados na alínea b), do n.º1, do artigo 120º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos, para a suspensão da eficácia de acto administrativo, o non malus fumus iuris.

Vejamos agora se se verifica o segundo requisito, o de perigo de criação de uma situação de facto consumado ou de prejuízos de difícil reparação para os interesses do Recorrente.

Face ao facto agora aditado entende-se que sim.

O Requerente juntou prova, superveniente, de que lhe foi concedido o benefício do apoio judiciário por não ter quaisquer fontes de rendimentos depois de ter deixado de lhe ser processado, em Fevereiro de 2012, o seu vencimento como agente da PSP.

Tanto basta para se considerar indiciariamente provado que não tem quaisquer fontes de rendimentos para além do vencimento e, agora nem esse, vivendo da ajuda de um irmão.

Ora, como se tem vindo a entender de modo uniforme – tanto quanto conhecemos – a perda de vencimento quando este é a única ou a principal fonte de rendimentos, constitui uma situação de facto consumado, na medida em que o lesado deixa de poder assegurar por si mesmo a sua subsistência e do seu agregado familiar ou, pelo menos, vê drasticamente reduzido o seu nível de vida (neste sentido ver, entre outros, os acórdãos do Tribunal Central Administrativo Sul, de 19.01.2012, processo 08315/11, 16.02.2012, processo 08305/11, e de 31.05.2012, processo 08794/12, bem como os acórdãos do Tribunal Central Administrativo Norte, de 08.06.2012, processo 02019/10.4BEPRT-B, e de 26.10.2012, processo 1087/12.9 BEBRG).

Daí que, ao contrário do decidido pelo Tribunal a quo, entendemos estar verificada a situação de periculum in mora.

Verifica-se, pois, este segundo requisito.

Passemos agora à ponderação de interesses em presença, nos termos dos preceitos constantes dos invocados n.ºs 2 e 3 do artigo 120º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos e Fiscais.

Como nos diz Cármen Chinchilla Marín em “La tutela cautelar en la nueva justicia administrativa”, Civitas, Madrid, 1991, pág. 163: “… o interesse público há-de ser específico e concreto, ou seja, diferenciado do interesse genérico da legalidade e eficácia dos actos administrativos …”

Deste modo, só quando as circunstâncias do caso concreto revelarem de todo em todo a existência de lesão do interesse público que justifique a qualificação de grave e se considere que essa qualificação deve prevalecer sobre os prováveis prejuízos causados ao requerente é que se impõe a execução imediata do acto, indeferindo-se, por esse facto, o pedido de suspensão. – Acórdão do Tribunal Central Administrativo Norte de 13.01.2005, Proc. n.º 959/04.9BEVIS.

No caso concreto a Entidade Requerida para além do interesse genérico no cumprimento da legalidade invoca que existe o risco de, se o Requerente não tiver outros rendimentos para além do seu vencimento como agente da PSP, não ser depois possível a restituição das importâncias indevidamente recebidas.

Ora o que temos aqui é, por um lado, a necessidade de o Requerente prover à sua subsistência e do respectivo agregado familiar e, por outro, o interesse da PSP em reaver um crédito. Crédito que, mostra-se evidente, se mostra irrisório no conjunto do orçamento destinado à PSP.

Pelo que, sem margem para dúvidas, deve prevalecer o interesse do Requerente.

Termos em que se impõe julgar procedente o pedido de suspensão da eficácia do acto que determinou a colocação do requerente em situação de licença sem vencimento de longa duração.

3. O pedido deduzido no articulado inicial de intimação do Requerido a proceder à marcação da Junta Médica.

A sentença indeferiu o pedido no seu todo pelo que, não tendo o ora Recorrente atacado a sentença nessa parte, mas apenas quanto ao pedido de suspensão da eficácia, sempre estaria este Tribunal impedido de se pronunciar sobre este pedido, sob pena de extravasar o objecto do recurso jurisdicional, violando o caso julgado formado nessa parte.

Sempre se dirá, no entanto, que este pedido se mostra incompatível com o processo cautelar de suspensão da eficácia por se traduzir na definição, em definitivo, da relação jurídica subjacente, no sentido pretendido pelo Requerente, de não lhe caber, nos termos legais, o ónus de requerer a marcação de Junta Médica.

Por outro lado, não foi alegada, nem se vislumbra, urgência na marcação de Junta Médica que justifique o recurso a um processo urgente como é o caso da presente providência cautelar.

Do que se conclui impor-se a não apreciação deste pedido.

Ass. Rogério Martins

Ass. João Beato Oliveira Sousa

Ass. Antero Pires Salvador