| Decisão Texto Integral: | Acordam em conferência na Secção de Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Norte:
1. RELATÓRIO
…, agremiação desportiva, com sede na Rua Bernardo de Albuquerque, n.º …, Coimbra, inconformada veio interpor recurso jurisdicional da sentença do TAC de Coimbra, datada de 16/01/2004, que com fundamento na falta do requisito da alínea a) do n.º 1 do art. 76º da L.P.T.A. indeferiu o pedido de suspensão de eficácia da decisão do Sr. PRESIDENTE DO INSTITUTO DE DESPORTO DE PORTUGAL, comunicada pelo ofício datado de 09/09/2003 que denunciou, com efeitos a partir de 10 de Dezembro de 2003, o contrato programa celebrado com a Direcção Geral de Desportos e que lhe permitia a utilização da Piscina de Celas.
Formula, nas respectivas alegações, as seguintes conclusões:
A) “(...) O presente recurso é interposto da decisão proferida pelo Tribunal Administrativo de Coimbra, que, num pedido de suspensão de eficácia formulado pelo ora recorrente, considerou que “não revestindo a decisão suspendenda as características de acto administrativo, é manifestamente ilegal o recurso interposto.”;
B) “A jurisprudência do Tribunal Central Administrativo pode ser considerada expressa nos dois acórdãos que se citam nas alegações e dos quais é possível concluir que o acto de denúncia de um contrato administrativo é um acto administrativo, porque se insere na execução do contrato e é lesivo dos interesses do destinatário da denúncia, pelo que a decisão recorrida vem contra a jurisprudência firme do Tribunal Central Administrativo, ou seja, o tribunal ad quem.”;
C) Em todo sempre se dirá que, não está, no presente caso, apenas em causa o exercício de qualquer direito potestativo, mas também e previamente relativamente a esse exercício a interpretação do contrato administrativo, que é fundamento do acto praticado.”;
D) “Para poder concluir pela oportunidade da denúncia efectuada, a entidade administrativa, interpretou o contrato-programa no sentido de determinar quando o mesmo se iniciou e a partir de que data se contava o respectivo prazo de vigência e subsequentes renovações e a interpretação dos contratos administrativos, não pode ser matéria e actos definitivos e executórios por o legislador a vedar, quer anteriormente no art. 851º e § único do Cód. Administrativo e hoje revogado pelos artigos 51º, als. g) e h) e 9º, n.º 3 do E.T.A.F.”;
E) “Como refere MARCELLO CAETANO não cabe à Administração definir com força obrigatória o sentido de uma cláusula duvidosa, pois está em causa não apenas o seu interesse ou mesmo o interesse público, mas também o interesse particular do outro contraente, e os dois são interdependentes. Impõe-se o processo contencioso e por isso a lei estabelece a competência dos tribunais administrativos para fixarem a interpretação das cláusulas contratuais em acções para esse efeito propostas.”;
F) “Nos termos do art. 51º, n.º 1, al. f) do E.T.A.F., em vigor à data em que os factos ocorreram e o presente processo foi instaurado, compete aos Tribunais Administrativos de Círculo o conhecimento das acções sobre contratos administrativos, competindo-lhe também os recursos contenciosos em que esteja em causa a interpretação das cláusulas de contratos administrativos – cfr. ainda o art. 2º, n.º 1 da Lei n.º 13/2002, de 19 de Fevereiro, que aprovou o novo Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais.”,
G) “Porque está em causa a interpretação do contrato administrativo, o acto praticado é um acto substancialmente administrativo, dado que a requerida ficou um determinado sentido ao contrato, no que respeita à sua duração e foi com base nessa interpretação – autoritariamente fixada – que a requerida praticou o acto, razão pela qual o acto é um acto administrativo, afastando-se da regra geral fixada pelo Ac. citado na resposta da entidade recorrida.”
H) “A decisão recorrida não fez uma criteriosa análise do acto recorrido, nomeadamente da fundamentação do mesmo e contendo o acto impugnado duas deliberações, a saber, a interpretação do seu teor quanto à data de início de vigência e a determinação, com base nessa interpretação, da denúncia do contrato-programa, estamos manifestamente perante um ACTO ADMINISTRATIVO, para o qual a Administração é incompetente no que se refere à interpretação do contrato e um ACTO ADMINISTRATIVO, anulável por erro sobre os pressupostos – baseia-se numa interpretação obtida ilegalmente – de denúncia de contrato-programa por ter a sua base em poderes conferidos na execução do contrato administrativo e lesivo dos interesses da contraparte.”;
I) “É indubitável que se trata de um acto administrativo, sujeito ao controlo da legalidade dos actos administrativos em geral, pelo que não pode concluir-se pela existência de fortes indícios da ilegalidade da interposição do recurso (alínea c) do n.º 1 do art. 76º da L.P.T.A.), como se faz de forma precipitada e timorata a decisão recorrida, indo no que, nos autos, foi expendido pela entidade recorrida e pelo MºPº.”;
J) Por isso, mostram-se violadas pela decisão recorrida as normas legais citadas nas presentes alegações, bem como os princípios gerais de direito administrativo na qualificação dos actos praticados, pelo que deve ser revogada, como é de lei e de justiça (...)”.
A autoridade requerida apresentou contra-alegações nas quais formula as seguintes conclusões:
A) “(...) O contrato-programa referenciado neste processo, ao afirmar, expressamente, na sua cláusula 5ª, que o mesmo é válido por um período de 4 anos, prorrogáveis, admite, necessariamente – atenta a previsão da prorrogação da sua vigência -, seja o mesmo denunciado para o seu termo; e tal, a fim de evitar a prorrogação daquela, caso a alguma das partes contraentes não convenha a prorrogação do contrato;”
B) “No caso dos autos, a Entidade Recorrida, fazendo uso dos poderes que o contrato lhe faculta – tal como, de idêntico modo, os concede, sem qualquer diferença de regime, ao contraente particular (ora Recorrente) –, denunciou, através do ofício constante do processo – doc. 2 junto ao requerimento inicial do Requerente -, pelos motivos dele constantes, o contrato-programa em causa, para o seu termo;”
C) “Termo, aquele, que se verificou, atento o disposto na cláusula 5ª, mencionada, do contrato dos autos - e face às prorrogações entretanto verificadas -, no dia 10 de Dezembro de 2003;”
D) “(...) A Entidade Recorrida, ao denunciar o contrato-programa, citado, fazendo uso, para o efeito, de poderes potestativos emergentes do contrato - tal como o Recorrente igualmente poderia fazer, se quisesse, sem qualquer diferença de regime com o passível de ser invocado pelo contraente público -, não praticou um acto administrativo, na acepção do artigo 120º do Código do Procedimento Administrativo, mas, sim, emitiu uma mera declaração negocial, desprovida que se encontra de carácter autoritário ( vd., a este propósito, i.a., Ac. do S.T.A., de 2/5/2002, recenseado nos Cadernos de Justiça Administrativa, nº 35, Set./Out. 2002, pág. 58 );” E) “(...) Em consonância com o disposto no artigo 120º do Código do Procedimento Administrativo, apenas são actos administrativos as decisões dos órgãos da Administração Pública que ao abrigo de normas de direito público visem produzir efeitos jurídicos numa situação individual e concreta;”
F) “(...) No ofício em que a Entidade Recorrida operou a denúncia do contrato dos autos não é feito uso de nenhuma norma de direito público – nenhum preceito desta natureza é ali convocado –, mas, sim, faz-se apelo, unicamente, para o efeito, ao referido contrato - o que, desde logo, sugere que não se está, no caso, perante um acto administrativo;”
G) “(...) Em conformidade com o regime da LPTA – diploma ao caso aplicável -, não é possível pedir, nem obter, a suspensão da eficácia de declarações negociais – como sucede com a comunicação de denúncia do contrato operada através do ofício que o Requerente junta à sua petição como Doc. 2 -, mas, tão-unicamente, de actos administrativos (maxime, art. 76º, nº 1, da LPTA);”
H) “(...) Em resultado de todas as conclusões que antecedem, a Douta Sentença impugnada, ao afirmar que, « (...) não revestindo a decisão suspendenda as características de acto administrativo, é manifestamente ilegal o recurso interposto », faz correcta interpretação e boa aplicação da lei, pelo que não merece censura, devendo, ao invés do que vem peticionado pelo Recorrente, ser mantida.”
O Ministério Público junto deste Tribunal emitiu parecer no sentido do improvimento do recurso com fundamento em que não se verifica o requisito previsto na al. c) do n.º 1 do art. 76º da L.P.T.A. (cfr. fls. 110/111).
Sem vistos, dado o disposto no art. 78º, n.º 4 da L.P.T.A., foi o processo submetido à Conferência para julgamento. * 2. DELIMITAÇÃO DO OBJECTO DO RECURSO - QUESTÕES A APRECIAR
Cumpre apreciar e decidir as questões colocadas pela recorrente, sendo certo que o objecto do recurso se acha delimitado pelas conclusões das respectivas alegações, nos termos dos arts. 660º, n.º 2, 664º, 684º, n.ºs 3 e 4 e 690º, n.º 1 todos do Código de Processo Civil (C.P.C.) “ex vi” art. 102º da L.P.T.A..
As questões suscitadas são, em suma:
a) Determinar se na situação vertente está preenchido o pressuposto ou requisito enunciado na al. c) do n.º 1 do art. 76º da L.P.T.A.;
b) A estar preenchido tal requisito se se verificam os demais requisitos previstos no normativo legal citado. * 3. FUNDAMENTOS
3.1. DE FACTO
Da decisão recorrida resultaram provados os seguintes factos:
I) A requerente celebrou, em 10/12/1991, com a antecessora da entidade requerida – Direcção Geral dos Desportos – o contrato-programa que se mostra junto a fls. 30 a 35 dos autos, com vista à utilização pelo requerente da Piscina de Celas, válido por um período de 4 anos, prorrogáveis;
II) Nos termos do ofício de 9/9/2003, cujos termos constam de fls. 11 e 12 dos autos e que aqui se dão como reproduzidos, a entidade requerida comunicou ao requerente a rescisão do contrato-programa, com efeitos a partir de 10/12/2003, sem embargo da celebração de novo contrato-programa, com a entidade gestora do equipamento; ---
III) A imediata execução da decisão suspendenda impossibilita a utilização da Piscina de Celas pelos atletas da requerente, com reflexos na disputa da 2ª Divisão do Campeonato Nacional de Clubes e 1ª Divisão do Campeonato de Pólo Aquático. ---
Dos autos resultam ainda apurados, por não impugnados, os seguintes factos:
IV) A requerente tem 107 atletas federados, pertencendo 30 às categorias juniores e seniores, tendo ainda 13 no 1º agrupamento de formação, 35 no 2º agrupamento e 29 no 3º agrupamento;
V) A requerente dispõe ainda de 27 atletas na prática do pólo aquático;
VI) Com os referidos atletas a requerente disputa a 2ª Divisão do Campeonato de Clubes de Natação e a 1ª Divisão do Campeonato Nacional de Pólo Aquático;
VII) Não dispondo a requerente do espaço para fazer a preparação dos seus atletas para as competições caso opere a rescisão do contrato-programa referido em I) os mesmos acabaram por rumar a outros clubes para continuarem as suas carreiras desportivas. «» 3.2. DE DIREITO
Conforme é consabido, no meio processual acessório de suspensão de eficácia está vedado ao Tribunal o conhecimento da questão de fundo que lhe está subjacente, partindo-se da presunção da legalidade do acto suspendendo e dos pressupostos em que assentou, pelo que a apreciação do pedido se encontra limitada à verificação cumulativa dos requisitos previstos no art. 76º nº 1 da LPTA.
Para a procedência ou deferimento do pedido de suspensão de eficácia de acto administrativo impõe-se que "in casu" se verifiquem os requisitos estabelecidos no n.º 1 do citado normativo os quais se reconduzem:
a) a um requisito positivo enunciado na al. a) do referido dispositivo que se traduz no facto de a execução causar provavelmente prejuízos de difícil reparação para o requerente ou para os interesses que este defende;
b) um requisito de índole negativa expresso na al. b) do mesmo normativo e que consiste no facto de a suspensão de eficácia do acto em crise não determinar grave lesão do interesse público;
c) e, por fim, um outro requisito de natureza negativa que decorre da al. c) do aludido artigo e que se traduz no facto de não resultarem do processo fortes indícios de ilegalidade da interposição do recurso.
Tais requisitos como é entendimento a nível jurisprudencial (cfr. entre outros, Acs. do S.T.A. de 15/04/1999 - Proc. n.º 44.662-A, de 11/06/1999 - Proc. n.º 44.522, de 08/07/1999 - Proc. n.º 45.167-A, de 30/09/1999 - Proc. n.º 45.377, de 22/02/2000 - Proc. n.º 45.778, de 08/03/2000 - Proc. n.º 45.851, de 18/10/2000 - Proc. n.º 46.562, de 08/11/2000 - Proc. n.º 46.698, de 11/01/2001 - Proc. n.º 46.972, de 09/01/2002 - Proc. n.º 48.218-A, de 01/04/2004 - Proc. n.º 273/04; Acs. do TCA de 08/03/2001 - Proc. n.º 0348/01, de 31/08/2001 - Proc. n.º 4837/00, de 06/06/2002 - Proc. n.º 6278/02, de 11/12/2003 - Proc. n.º 7430/03; Acs. do TCA-Norte de 22/04/2004 - Proc. n.º 07/04, de 22/04/2004 - Proc. n.º 15/94; Ac. do TCA-Sul de 25/03/2004 - Proc. n.º 7433-A/03 ) e doutrinal (cfr. Drs. Ferreira Pinto e Guilherme da Fonseca in: "Direito Processual Administrativo Contencioso", 3ª edição, p. 169; Dr. Santos Botelho in: "Contencioso Administrativo", 3ª edição, pp. 452 e 453, nota 10), têm de se verificar cumulativamente para que o pedido de suspensão de eficácia venha a ser deferido, sendo que é ao Tribunal que cabe estabelecer a ordem pela qual devem ser apreciados aqueles requisitos (cfr. Ac. do S.T.A. de 18/01/2001 - Proc. n.º 46877-A).
Atenta a natureza urgente do presente meio processual acessório (cfr. art. 06º da L.P.T.A.), da especial tramitação processual prevista nos arts. 77º e 78º da L.P.T.A. e da restrição do regime de prova à documental de acordo com o art. 12º n.º 1 do mesmo diploma a decisão terá necessariamente de se fundamentar num juízo de apreciação indiciária dos factos e provas apresentadas no pedido e na resposta (vide nesse sentido, entre outros, Ac. do S.T.A. de 30/08/2000 - Proc. n.º 46.081; Ac. do T.C.A. de 29/11/2001 - Proc. n.º 10.969/01).
Entrando, desde já, na primeira questão que supra se isolou, ou seja, determinar se no caso “sub judice” se verifica o requisito ou pressuposto vertido na al. c) do n.º 1 do art. 76º da L.P.T.A. e, nessa medida, aferir da bondade da decisão jurisdicional recorrida temos que o legislador na referida alínea exige como condição para o deferimento da providência o de que não resultem do processo fortes indícios de ilegalidade da interposição do recurso.
A expressão ilegalidade da interposição do recurso contida na referida al. c) "abarca no seu conteúdo de significação o de circunstâncias que afectam o conhecimento do recurso, a que se reporta o art. 57º, § 4º do R.S.T.A." (cfr. Dr. Santos Botelho, in: ob. cit., 2ª edição, p. 378, nota 14; Acs. do S.T.A. de 16/05/1996 - Proc. n.º 40.324, de 04/05/2000 - Proc. n.º 46.058-A, de 23/07/2003 - Proc. n.º 1253/03, de 01/04/2004 - Proc. n.º 273/04; Ac. do T.C.A.-Sul de 17/03/2004 - Proc. n.º 12981/03), sendo que é preciso ter presente que o conhecimento da presente condição ou pressuposto tem de ser feito independentemente da apreciação dos vícios arguidos (questão de mérito), não podendo basear-se em considerações que respeitem à ilegalidade do acto impugnado (cfr. entre outros, Acs. do S.T.A. de 31/07/1975 in: A.D. n.º 169, pp. 51 e ss., de 03/04/1975 in: A.D. n.º 163, pp. 941 e ss., de 13/08/1997 - Proc. n.º 42.622-A, de 22/10/2003 - Proc. n.º 1547/03; Ac. do T.C.A. de 30/03/2000 - Proc. n.º 4.207).
Ou seja, o terceiro requisito legal [vertido na al. c)] não diz respeito nem se prende com a legalidade do acto impugnado ou a impugnar; não é o mérito do recurso o objectivo legal, ainda que em análise perfunctória como nas providências cautelares, mas a legalidade da própria interposição do recurso (vg. tempestividade, legitimidade do recorrente e da entidade recorrida, recorribilidade do acto, etc.), configurado como requisito de conteúdo negativo a aferir por reporte às condições ou pressupostos processuais de interposição do recurso.
Tal traduz-se num pressuposto ou requisito próprio da suspensão de eficácia consistente na "(...) previsibilidade de que sobre o recurso directo de anulação será proferida uma sentença de fundo (...)", constituindo este requisito um limite à própria autonomia desta providência preventiva e provisória face à relação litigiosa desenvolvida no processo principal de anulação.
Daí que caso haja fortes indícios de inadmissibilidade de interposição do recurso contencioso do acto, meio adjectivo face ao qual a suspensão de eficácia se encontra em relação de dependência, o pedido há-de improceder em razão das disposições conjugadas dos arts. 76°, n.° 1, al. c), 77º n.º 1, 79º, n.º 3 todos da L.P.T.A. e 57°, § 4 do R.S.T.A..
No entanto, na análise deste requisito importa ter presente o entendimento vertido no acórdão do S.T.A. de 01/04/2004 - Proc. n.º 273/04, onde se pode ler que “(...) importa não esquecer que se é certo poder o Tribunal indagar da existência da ilegalidade da interposição do recurso, no contexto da apreciação do requisito vertido na já referida aliena c), não é menos certo que o Legislador teve o cuidado de tornar bem claro que só quando fosse de concluir pela existência de "fortes indícios" dessa ilegalidade é que se justificava ter por não verificado o questionado requisito.
Temos, assim, que só quando pela análise dos elementos carreados para o processo de suspensão for de concluir com elevado grau de probabilidade pela existência de fortes indícios de ilegal interposição do recurso é que se deve ter por não preenchido o requisito agora em apreciação.
Acresce que a indagação a empreender pelo Tribunal será, em regra, sumária e perfunctória, sendo que, em caso de dúvida se deve concluir pelo preenchimento do requisito.” (neste sentido, ver ainda Ac. do S.T.A. de 24/07/1996 - Proc. n.º 40.602) (sublinhados nossos).
Sustentou a ora agravante que o acto administrativo em crise seria susceptível de impugnação contenciosa através de recurso contencioso dado se tratar de acto administrativo lesivo dos seus direitos e interesses, invocando para o efeito jurisprudência produzida nesta matéria e na qual estriba o seu entendimento.
Analisado o protocolo celebrado em 1991 entre a requerente e o ente público no qual sucedeu o ente requerido e que se mostra documentado nos autos (cfr. fls. 05/10 e 30/35), bem como o que resulta do disposto nos arts. 178º, 179º, 181º e ss. do C.P.A. em conjugação com o respectivo enquadramento legal previsto para os contratos-programa de desenvolvimento desportivo (cfr. Lei de Bases do Sistema Desportivo e demais legislação que lhe dá execução), temos, para nós e tal nem é posto em causa pelas partes, que nos encontramos em presença de um contrato administrativo.
Ora a questão da caracterização quanto à natureza jurídica dos actos praticados pela Administração no âmbito da execução dos contratos administrativos e do meio de impugnação a utilizar pelo co-contraente particular tem sido objecto de doutrina e jurisprudência não uniformes e mesmo contraditórias [cfr. entre outros, Acs. do S.T.A. de 13/03/1990 in: A.D. n.º 359, de 25/02/1993 - Proc. n.º 31.215, de 21/05/1996 - Proc. n.º 35.739, de 23/06/1998 (Pleno) in: Cadernos de Justiça Administrativa n.º 25, pp. 15 e ss., de 04/10/2001 - Proc. n.º 47.334, de 27/02/2002 - Proc. n.º 174/02, de 15/05/2002 (Pleno) - Proc. n.º 46.106, de 30/10/2003 - Proc. n.º 841/03; Acs. do T.C.A. de 18/01/2001 - Proc. n.º 346/01, de 16/10/2003 - Proc. n.º 10692/01; Dr. Dra. Alexandra Leitão in: “Cadernos de Justiça Administrativa”, n.º 25, pp. 23/26].
Na verdade, as posições vêm oscilando e divergindo entre a opção pela impugnação através de recurso contencioso, considerando e qualificando o acto como acto administrativo lesivo e a opção pela impugnação através da acção declarativa sobre contratos (arts. 71º e ss. da L.P.T.A.).
Trata-se, por conseguinte, de matéria que não é pacífica.
Ora, no caso em análise, temos que, existindo doutrina e jurisprudência que aponta no sentido da recorribilidade contenciosa de acto através do qual a Administração denúncia um contrato (cfr., v.g., Acs. do S.T.A. de 27/02/2002 - Proc. n.º 174/02, de 30/10/2003 - Proc. n.º 841/03; Acs. T.C.A. de 18/01/2001 - Proc. n.º 346/01, de 16/10/2003 - Proc. n.º 10692/01), não deveria ter entendido, sem mais, que a situação se subsumia no conceito de "fortes indícios de ilegalidade de interposição do recurso" a que alude a al. c) do n.º 1 do art. 76º da L.P.T.A. (cfr. neste sentido, entre outros, Acs. do S.T.A. de 06/02/1997 - Proc. n.º 41.453, de 27/02/2002 - Proc. n.º 174/02, de 01/04/2004 - Proc. n.º 273/04; Ac. do T.C.A. de 18/01/2001 - Proc. n.º 346/01), e, isto, como é óbvio, sem que esta posição signifique a adesão deste Tribunal a tal orientação doutrinal e jurisprudencial, uma vez que, pelos motivos acabados de explicitar, só se impunha uma pronúncia quanto a tal matéria da recorribilidade acto se os indícios de ilegalidade fossem "fortes", o que, como se vê, não é o caso, atenta a apontada divergência doutrinal e jurisprudencial.
Desta feita, sempre que, no quadro das diversas soluções plausíveis em direito permitidas, for possível configurar o acto suspendendo como um acto administrativo susceptível de impugnação contenciosa não podemos considerar haver fortes indícios de ilegalidade na interposição do recurso razão pela qual, pelas razões já expostas, não se poderia ter por não verificado o requisito contido na dita al. c).
Procedem, pois, com o alcance exposto, as conclusões da recorrente respeitante à violação da al. c) do n.º 1 do art. 76º da L.P.T.A. e, em consequência, impõe-se a revogação da decisão jurisdicional objecto do presente recurso, sendo que quanto às demais conclusões as mesmas carecem de análise por o seu conhecimento estar prejudicado.
Decidida a primeira questão cumpre, agora, entrar na análise da segunda questão, ou seja, aferir da verificação dos demais requisitos cumulativos previstos no art. 76º, n.º 1 da L.P.T.A. porquanto o objecto do recurso jurisdicional da decisão sobre o pedido de suspensão de eficácia é a decisão judicial recorrida e o próprio pedido de suspensão.
Relativamente ao requisito previsto na al. a) do n.º 1 do aludido normativo temos que no mesmo se exige que a execução do acto em crise cause provavelmente prejuízo de difícil reparação para o requerente, o que significa que o julgador deverá fazer um juízo de prognose de molde a prever se era ou não provável, verosímil que, executado o acto cuja suspensão se requer, venha a surgir um prejuízo de difícil reparação para o requerente da suspensão, incumbindo a este alegar e provar os factos concretos que habilitem o Tribunal a ajuizar da impossibilidade ou dificuldade de reparação dos prejuízos e que estes não podem ser meramente hipotéticos ou eventuais já que deve existir uma relação de causalidade adequada entre a execução do acto e os prejuízos invocados.
O dano rigorosamente determinável em termos pecuniários não configura o conceito de “prejuízo de difícil reparação”, sendo que os danos morais só integram este conceito se forem qualificados pelos seus objectos e intensidades (cfr. Ac. do S.T.A. de 08/11/2000 - Proc. n.º 46.698).
Note-se que o requerente terá de tornar credível a sua posição através do encadeamento lógico e verosímil de razões convincentes e objectivas já que na al. a) do n.º 1 do art. 76º da L.P.T.A. não se consagra uma presunção "iuris tantum" da existência do prejuízo como simples consequência da existência em termos de execução do acto, termos em que o requerente do presente meio processual acessório de suspensão de eficácia não está desobrigado ou desonerado de fazer a prova e demonstração dos factos integradores do requisito ora em análise alegando para o efeito factos integradores do conceito de prejuízo de difícil reparação de modo especificado e concreto dado que não basta alegar a existência de prejuízos de forma e com utilização de expressões vagas genéricas (cfr. Acs. do S.T.A. de 21/07/1999 - Proc. n.º 45.050-A, de 03/11/1999 - Proc. n.º 44.036, de 13/01/2000 - Proc. n.º 45.677; Acs. do T.C.A. de 18/11/1999 - Proc. n.º 3.694, de 02/03/2000 - Proc. n.º 4.055-A, de 16/03/2000 - Proc. n.º 4.150, de 16/03/2000 - Proc. n.º 4.151, de 30/03/2000 - Proc. n.º 4.136-A, de 27/09/2000 - Proc. n.º 46.423-A, de 23/11/2000 - Proc. n.º 46.535; Dr. Santos Botelho, in: ob. cit., pp. 453/456, nota 12).
Importa frisar que não basta um qualquer prejuízo resultante da execução do acto pois é necessário que o mesmo seja de difícil reparação, o que se traduz num conceito indeterminado que só poderá ser preenchido caso a caso, em função das circunstâncias de facto concretas alegadas pelo requerente, sendo que tal ónus só não será actuante perante os factos notórios ou de conhecimento geral (cfr. art. 514º do C.P.C.).
Revela-se de particular importância no âmbito da apreciação deste requisito o apelo à teoria da causalidade adequada, devendo existir um nexo de causa e efeito entre a execução do acto e os prejuízos a sofrer pelo requerente, determinável através do recurso àquela teoria, sendo que um dos critérios seguidos pela jurisprudência no que concerne ao preenchimento do conceito de difícil reparação é o que se prende com a possível avaliação económica do dano.
Segundo tal critério tem sido entendido por corrente jurisprudencial que são considerados prejuízos irreparáveis ou de difícil reparação aqueles cuja extensão não possa ser avaliada pecuniariamente, ou que, pelo menos, sejam de difícil avaliação económica.
É certo, contudo, que essa corrente jurisprudencial veio a ser temperada com uma outra traduzida no entendimento de que a dificuldade de reparação, para esse efeito (a referida alínea a)), subsiste quando, não obstante se estar perante quantias facilmente determináveis (calculáveis por meras operações aritméticas) "(...) a sua falta diminua tão acentuadamente o rendimento do agregado familiar que ponha em risco a satisfação de necessidades pessoais elementares ou mesmo despesas que não se afastem significativamente do padrão de vida médio de famílias da mesma condição social (...)” (cfr. Acs. do S.T.A. de 06/02/1997 - Proc. n.º 41.453, de 11/07/2002 - Proc. n.º 955/02, de 02/10/2002 - Proc. n.º 1401/02).
Na situação vertente e aferindo as consequências decorrentes para a requerente da não suspensão da eficácia do acto administrativo em crise à luz da factualidade supra apurada temos que resultou alegada e apurada factualidade que integra a previsão na al. a) do n.º 1 do art. 76º da L.P.T.A..
Com efeito, a execução do acto suspendendo irá implicar ou provocar um prejuízo de difícil reparação na esfera jurídica da requerente visto que a mesma ficará impedida de prosseguir na sua actividade desportiva, de continuar a competir nos escalões e disciplinas em que está envolvida, seus atletas ficarão impedidos de efectuarem os treinos e demais preparações para as competições em que estão envolvidos, muitos possivelmente abandonando o próprio clube e rumando a outros que lhe forneçam as adequadas e necessárias condições, sujeitando-se ela e seus atletas a terem de recomeçar a actividade desportiva em escalões e divisões inferiores àqueles em que actualmente estavam a competir.
Ora a situação descrita reconduz-se e integra-se na previsão da al. a) do n.º 1 do citado art. 76º da L.P.T.A..
Por fim, relativamente ao requisito de natureza negativa previsto na al. b) do mesmo artigo temos que a suspensão de eficácia do acto apenas será concedida se não determinar grave lesão do interesse público, sendo que o juízo sobre a gravidade desta lesão se há-de aferir pelo grau em que sejam ofendidos valores que constituem índices desse interesse.
Note-se que na caracterização deste requisito não releva um interesse público genérico o qual já está implícito em todo o acto administrativo e que justifica, aliás, a presunção de legalidade, visto que se tem de, em cada caso concreto, ponderando os fundamentos aduzidos no acto administrativo em crise e também os que resultam dos autos invocados por requerente e requerido, para se apurar quais os valores em jogo e se em face deles o interesse público exige a execução do acto (cfr. neste sentido, Ac. do S.T.A. de 26/10/2000 - Proc. n.º 46.548).
Ora o interesse público são os interesses considerados fundamentais para a existência, conservação e desenvolvimento da sociedade (cfr. Prof. Marcello Caetano, in: "Manual de Direito Administrativo", vol. I, pp. 182 e 183).
Haverá grave lesão do interesse público com a suspensão de eficácia do acto recorrido "(...) quando haja valores em jogo de tal ordem que a comunidade toda seria prejudicada por da suspensão, naquele momento, do acto administrativo resultar, não um adiamento da sua execução, mas a ineficácia definitiva dele (...)." (cfr. Prof. Marcello Caetano, in: "Princípios Fundamentais de Direito Administrativo", p. 211).
A determinação do conteúdo de "grave lesão do interesse público" deve efectuar-se mediante um juízo de prognose eminentemente técnico, sendo que a suspensão da eficácia do acto administrativo só determinará grave lesão do interesse público se "(...) vindo a improceder a pretensão do particular no processo principal, for já impossível, ou inútil, a satisfação do interesse público que o acto (...)" em crise se propunha realizar (cfr. Dr. Cláudio Monteiro, in: "Suspensão da Eficácia de Actos Administrativos de Conteúdo Negativo", p. 45).
Ora à luz da situação descrita nos autos e atento os considerandos antecedentes temos que in casu” não se vislumbra ocorrer lesão do interesse público e que a existir tal lesão a mesma seja grave, porquanto é o próprio ente requerido que abre a porta à celebração de outro contrato-programa na comunicação que faz à requerente a denunciar o anterior contrato, sendo que nenhuma factualidade foi alegada pelo ente requerido no sentido de integrar a previsão da al. b).
Neste contexto de imprecisão ou mesmo inexistência da realidade fáctica evidenciadora da grave lesão do interesse público tem-se também como verificado ou preenchido o requisito previsto no art. 76º, n.º 1, al. b) da L.P.T.A.. * 4. DECISÃO
Nestes termos, acordam os juízes deste Tribunal em conceder provimento ao recurso, revogando-se a sentença recorrida e, em consequência, decreta-se a suspensão de eficácia do acto notificado à requerente por ofício de 09/09/2003 reproduzido em II) da factualidade apurada.
Sem custas. * Porto, 2004/05/06
Carlos Carvalho
Maria Isabel S. Pedro Soeiro
Jorge Miguel B. Aragão Seia |
