| Decisão Texto Integral: | Acordam em conferência na Secção de Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Norte:
1. RELATÓRIO
CAIXA GERAL DE APOSENTAÇÕES (abreviadamente CGA), inconformada, veio interpor recurso jurisdicional da decisão do TAF de Coimbra, datada de 06/03/2006, que julgou parcialmente procedente a acção administrativa especial contra a mesma movida por F..., devidamente identificado nos autos, condenando-a a “… através do órgão administrativo competente, e no prazo de trinta dias, emitir acto administrativo que defira a atribuição do estatuto de aposentado ao Autor, com efeitos a partir de Junho de 2004, e em consequência lhe atribua a pensão mensal de aposentação completa e promova a cessação das suas funções, efectuando todos os procedimentos administrativos necessários para o efeito …”, a “… reconstituir a esfera jurídica do Autor, efectuando os pagamentos das pensões mensais de aposentação e respectivos juros moratórios, tendo em consideração a data a partir da qual deve o acto de aposentação produzir os seus efeitos, e os montantes já pagos em cumprimento da providência cautelar decretada no Processo Cautelar n.º 454/04.6BECBR …”, e absolvendo-a do pedido de condenação no pagamento de indemnização por danos não patrimoniais.
Formula a aqui recorrente nas respectivas alegações (cfr. fls. 500 e segs. - paginação processo em suporte físico tal como as referências posteriores a paginação salvo expressa indicação em contrário), as seguintes conclusões que se reproduzem:
“...
1 - Salvo o devido respeito, o Excelentíssimo Juiz a quo não interpretou nem aplicou correctamente o disposto nos artigos 1.º, n.º 1, e 3.º, n.ºs 2 e 3, do Decreto-Lei n.º 116/85, de 19 de Abril, e 112.º da CRP.
2 - O Despacho n.º 867/03/MEF, de 5 de Agosto, veio estabelecer apenas, uniformemente, para toda a Administração Pública, em termos gerais e abstractos, a forma da fundamentação do despacho de inexistência de prejuízo para o serviço, que a CGA deverá exigir sempre que proceda à apreciação de pedidos de aposentação ao abrigo do Decreto-Lei n.º 116/85.
3 - O Despacho n.º 867/03/MEF limita-se, dentro dos parâmetros legais caracterizados pelo conceito de inexistência de prejuízo para o serviço consignado no artigo 1.º do Decreto-Lei n.º 116/85, de 19 de Abril, a obrigar os autores da declaração a abandonarem a prática – então corrente, mas inadmissível – de não fundamentarem os actos que na matéria praticavam.
4 - As directivas constantes do Despacho n.º 867/03/MEF preservam e vão de encontro à qualificação legislativa da aposentação antecipada como uma “medida de descongestionamento selectivo” e ordenam-se à avaliação cuidada da existência de “prejuízo para o serviço”, pelo que não operam qualquer interpretação autêntica do conteúdo do Decreto-Lei n.º 116/85 nem tão pouco determinam o esvaziamento da discricionariedade administrativa imposto pelo Decreto-Lei n.º 116/85 aos serviços do activo, já que se confinam dentro dos parâmetros previamente estabelecidos pelo Decreto-Lei n.º 116/85.
5 - O Governo é o órgão superior da Administração Pública, e, de entre os seus membros, tem especiais responsabilidades nesta matéria o Ministro das Finanças, entidade que tutela a Caixa Geral de Aposentações e a sua actividade de gestão do sistema de previdência do funcionalismo público.
6 - O despacho final sobre a não existência de prejuízo para o serviço com a aposentação gera, objectivamente, encargos para o regime da CGA e para o orçamento do Ministério das Finanças, já que o regime de protecção social dos funcionários públicos em matéria de pensões é sustentado financeiramente pelo Estado (artigo 139.º do Estatuto da Aposentação).
7 - Não há, pois, qualquer violação do princípio da hierarquia normativa ou da tipicidade dos actos legislativos consignado no artigo 112.º, n.ºs 1 e 6, da Constituição da República Portuguesa, sendo certo que, se houvesse – o que apenas se admite para efeitos de raciocínio – deveria então o Tribunal a quo ter declarado a nulidade do citado Despacho, o que não fez ...”.
Termina pedindo a revogação do acórdão recorrido.
O A., aqui ora recorrido, não apresentou contra-alegações nesta sede.
Remetidos os autos a este Tribunal e na sequência do determinado no despacho de fls. 547/550 baixaram os autos ao TAF de Coimbra para suprimento de nulidade cometida na tramitação dos autos em sede de recurso jurisdicional, tendo o A., aqui recorrido, interposto recurso subordinado na parte em que a decisão judicial recorrida lhe havia sido desfavorável (absolvição quanto ao pedido indemnizatório) (cfr. fls. 575 e segs.), recurso esse relativamente ao qual por despacho do relator, inserto a fls. 728/731 dos autos e não objecto de qualquer impugnação (cfr. fls. 733 e segs.), foi decidido ocorrer caducidade do direito quanto à sua interposição e determinado o não conhecimento do seu objecto.
O Ministério Público (MºPº) junto deste Tribunal, notificado nos termos e para efeitos do disposto no art. 146.º do CPTA, emitiu parecer no sentido do improcedência do recurso principal (cfr. fls. 523 e segs.).
Dispensados os vistos legais na sequência de despacho de fls. 736/737 foram os autos submetidos à Conferência para julgamento. 2. DELIMITAÇÃO DO OBJECTO DO RECURSO - QUESTÕES A APRECIAR
Cumpre apreciar e decidir as questões colocadas pela recorrente, sendo certo que, pese embora por um lado, o objecto do recurso se acha delimitado pelas conclusões das respectivas alegações, nos termos dos arts. 660.º, n.º 2, 664.º, 684.º, n.ºs 3 e 4 e 690.º, n.º 1 todos do Código de Processo Civil (CPC) “ex vi” arts. 01.º e 140.º do CPTA, temos, todavia, que, por outro lado, nos termos do art. 149.º do CPTA o tribunal de recurso em sede de recurso de apelação não se limita a cassar a sentença recorrida, porquanto ainda que declare nula a sentença decide “sempre o objecto da causa, conhecendo de facto e de direito”, pelo que os recursos jurisdicionais são “recursos de ‘reexame’ e não meros recurso de ‘revisão’” (cfr. J. C. Vieira de Andrade in: “A Justiça Administrativa (Lições)”, 8.ª edição, págs. 459 e segs.; M. Aroso de Almeida e C. A. Fernandes Cadilha in: “Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos”, 2.ª edição revista, págs. 850 e 851, nota 1; Catarina Sarmento e Castro em “Organização e competência dos tribunais administrativos” - “Reforma da Justiça Administrativa” – in: “Boletim da Faculdade de Direito Universidade de Coimbra - Stvdia ivridica 86”, págs. 69/71).
As questões suscitadas resumem-se, em suma, em determinar se na situação vertente a decisão recorrida ao julgar procedente a acção administrativa especial para condenação à prática do acto devido fez errado julgamento do disposto nos arts. 01º e 03º do DL n.º 116/85, de 19/04, e 112.º da CRP [cfr. alegações e demais conclusões supra reproduzidas].3. FUNDAMENTOS
3.1. DE FACTO
Resultou apurada da decisão judicial recorrida a seguinte factualidade:
I) O Autor formulou pedido de aposentação através do formulário “Requerimento/Nota Biográfica” de fls. 29 e seguintes do Processo Administrativo (PA) do qual consta, do “campo a preencher obrigatoriamente pelo interessado” o nome e restante identificação do Autor, com a indicação no espaço requer de “Aposentação”, e data de 16/10/2003. - Fls. 29 do P.A.;
II) Do mesmo formulário, no campo “a preencher pelo serviço/unidade” consta indicado “Ministério/Entidade: da Educação” e “Serviço/Unidade: Agrupamento Vertical Silva Gaio” e no espaço “Finalidade”: “Aposentação/Reforma com 36 anos de serviço” - Fls. 29 do P.A.;
III) Do mesmo formulário, no campo “Elementos Biográficos” extrai-se o seguinte:
“Subscritor da Caixa Geral de Aposentações nº ...”;
“ Inicio dos descontos para a CGA 17/01/67”
“ Inicio dos descontos para sobrevivência 17/01/67”
“Grupo/categoria ou posto Prof. Q.N.D. do Grupo Trab. Manuais”
“Tabela de Vencimentos: _______
“Escalão: 9º Índice: 299 Base Legal: Portª 303/2003, de 14 de Abril”
“Remuneração mensal actual: 2.457,99 - Vencimento base: 2.457,99” - Fls. 29 do P.A.;
IV) Do ofício 1167 datado de 20/10/2003, da Escola E.B. 2,3 do Poeta Manuel da Silva Gaio, subscrito pela Presidente da Comissão Provisória, e dirigida ao “Director-Geral da Caixa Geral de Aposentações”, com o assunto “aposentação”, extrai-se o seguinte:
“A pedido do interessado F..., Professor do Quadro de Nomeação Definitiva desta Escola, junto envio a V. Ex.ª o processo de aposentação constituído pelos seguintes documentos:
- Requerimento/Nota biográfica
- Requerimento/Nota biográfica/suplemento
- Fotocópia do Bilhete de Identidade
- Fotocópia do Registo Biográfico
- Número de Identificação Bancária
- 2 Declaração
- Fotocópia autenticada do ofício n.º 422MI.0360199 da CGA
- Declaração de IRS
- Até à presente data conta como tempo de serviço na Função Pública 36 Anos 2 Meses e 6 Dias” - Fls. 30 do P.A.;
V) Do processo de aposentação constava a “Declaração” datada de 17/10/2003, subscrita pela Presidente da Comissão Provisória do Agrupamento Vertical Silva Gaio, em Coimbra, com o seguinte teor:
“M..., Presidente da Comissão Provisória do Agrupamento Vertical Silva Gaio, em Coimbra declaro para os efeitos do disposto no ponto 1 do Decreto Lei n.º 116/85 de 19/04, que do pedido de aposentação apresentada pelo professor do Quadro de Nomeação Definitiva F..., não vai resultar prejuízo para o serviço ...” - Fls. 21 do P.A.;
VI) Do processo de aposentação constava também requerimento datado de 20/10/2003, subscrito pelo Autor, dirigido ao Director da Caixa Geral de Aposentações, com o seguinte teor:
“Venho na conformidade do requerimento que segue, solicitar que me seja concedido desligamento do serviço, por aposentação.
Faço esta importante reserva:
A aposentação deverá tomar em consideração 36 anos de desempenho permanente e efectivo de serviço, independentemente da minha idade, logo sem qualquer desconto ...” - Fls. 20 do P.A.;
VII) Datado de 17/11/2003 e com a referência SAC312CT360199, foi proferida pelo chefe de Serviço da Caixa Geral de Aposentações a “Informação” com o assunto “Pedido de Aposentação antecipada” com o seguinte teor:
“O subscritor em referência solicitou a aposentação antecipada, o que só era possível ao abrigo do art. 37.º-A do estatuto da Aposentação, aditado pelo art. 9.º n.º 2 da Lei n.º 32-B/2002, de 30 de Dezembro (Orçamento de Estado para 2003).
Uma vez que o Tribunal constitucional, através do acórdão n.º 360/2003, declarou a inconstitucionalidade, com força obrigatória geral, das normas constantes dos números 1 a 8 do artigo 9.º da referida Lei 32-B/2002, aquele artigo 37.º-A não tem, presentemente, existência legal, pelo que o pedido de aposentação carece de fundamento.
Em consequência, o pedido deverá ser indeferido.
À consideração superior.” - Fls. 31 do P.A.;
VIII) O pedido de aposentação do Autor foi indeferido pelo despacho datado de 17/11/2003, aposto sobre aquela Informação, sendo o seguinte o seu teor:
“Por delegação de poderes do Conselho de Administração.
Diário da República, II Série, n.º 62, de 2002-03-14.
Concordamos.
2003-11-17
Os Directores” - Fls. 31 do P.A.;
IX) Após a citação da Ré na presente acção, foi proferido “Parecer n.º 95/2004” com o assunto “Revogação de despacho” com o seguinte teor:
“1. Por Despacho de 2003.11.17, proferido pela direcção da Caixa Geral de Aposentações (delegação de poderes publicada no Diário da República, II Série, n.º 62, de 14 de Março de 2002), foi indeferido o pedido de aposentação formulado pelo interessado, acima identificado, com fundamento na inexistência legal do artigo 37.º-A do Estatuto da Aposentação, face ao Acórdão do TC n.º 360/2003
2. Não se conformando, o interessado interpôs uma Acção Administrativa Especial (processo n.º 47/04 no TAF de Coimbra) formulando, entre outros, um pedido de declaração de nulidade ou de anulação do citado despacho, invocando a sua ilegalidade.
3. Analisado o processo verifica-se, por um lado, que o interessado formulou o seu pedido de aposentação, não ao abrigo do citado artigo 37.º-A do Estatuto da Aposentação, mas ao abrigo do Decreto-Lei n.º 116/85, de 19 de Abril (fls. 25 do processo instrutor).
Por outro lado, o referido pedido de aposentação deu entrada nos serviços desta Caixa em 2003.10.23 (fls. 34 do processo instrutor), ou seja, em data posterior à publicação do citado Acórdão n.º 369/2003, de 8 de Julho, pelo que, nessa data, já o Decreto-Lei n.º 116/85, de 19 de Abril, tinha reentrado em vigor, em virtude da sua repristinação gerada pela declaração de inconstitucionalidade, com força obrigatória geral, da norma que o havia revogado – o artigo 9.º, n.º 3 da Lei n.º 32-B/2002, de 30 de Dezembro.
Finalmente, também não houve o cumprimento do dever de audiência prévia do interessado, preterindo-se, assim, o disposto no artigo 100.º do CPA.
4. Assim, sendo submete-se à consideração da Exm.ª Direcção a revogação do citado despacho de 2003.11.17, com fundamento na sua ilegalidade, no decurso do prazo de Contestação à acção acima referida.
Quanto à decisão final sobre o pedido de aposentação do interessado, afigura-se que será de aguardar a resposta dos serviços do activo ao ofício desta Caixa, de 2004.02.17, por meio do qual foi devolvido o processo de aposentação com vista à sua instrução nos termos do Despacho n.º 867/03/MEF”.
E de cuja súmula consta o seguinte:
“Submete-se à consideração da Exm.ª Direcção a revogação do despacho de 2003.11.17, com fundamento na sua ilegalidade, no decurso do prazo de Contestação à acção acima referida” - Fls. 34 e 35 do P.A.;
X) Datado de 08/03/2004 foi aposto sobre o Parecer mencionada em IX) supra pela Direcção da Caixa Geral de Aposentações o Despacho com o seguinte teor:
“Por delegação de poderes do Conselho de Administração, Diário da República, II Série, n.º 62, 2002/13/14
Concordamos, pelo que revogamos o Despacho de 2003.11.17..
Após a Resposta ao Tribunal, o processo seguirá para o SAC-3 para instrução, considerando-se o requerimento formulado ao abrigo do DL n.º 116/85, e tendo em atenção o Despacho 867/03/MEF ...” - Fls. 36 do P.A.;
XI) Datado de 17/02/2004 e com a referência SAC312CT360199, o chefe de Serviço da Caixa Geral de Aposentações remeteu ao “Chefe de Serviço de Pessoal da Escola E.B. 2,3 Poeta Manuel Silva Gaio” em Coimbra, o ofício com o assunto “Pedidos de Aposentação ao abrigo do Decreto-Lei n.º 116/85, de 19 de Abril” do qual se extrai o seguinte do seu terceiro parágrafo:
“… Nestes termos, uma vez que o pedido não foi despachado pela entidade competente, junto devolvo o respectivo processo, no cumprimento do nº 6 do citado Despacho nº 867/03/MEF, de 2003/08/05 ...” - Fls. 33 do P.A.;
XII) Datada de 03/05/2004 e subscrita pela Presidente da Comissão Provisória do Agrupamento de Escolas Silva Gaio, M..., foi emitida uma “Declaração” com o seguinte teor:
“M..., Presidente da Comissão Provisória do agrupamento de Escolas Silva Gaio declara não encontrar motivos que obstem à aposentação do Professor do Quadro de Nomeação Definitiva de T.M.M., F..., a exercer funções nesta Escola com o bilhete de Identidade n.º ..., contribuinte n.º .... e C.G.A. ...., ao abrigo do disposto no Dec.-Lei n.º 116/85 de 19/04/85 e com os fundamentos que a seguir se indicam no cumprimento integral do Despacho n.º 867/03/MEF de 05/08/2003 designadamente do seu ponto primeiro.
a) O professor em questão foi admitido com habilitações académicas e profissionais no dia 17/01/67, efectuando os descontos legais para a CGA.
b) Na área funcional do docente em questão, aposentaram-se 2 professores no ano lectivo de 2002/2003, mas não acarretou prejuízo para o serviço, uma vez que devido à diminuição de alunos não foi necessário requisitar qualquer horário para o grupo de T.M.M..
c) O professor em questão não se encontra em regime de Comissão de Serviço, destacamento ou requisição.
d) O mesmo docente adquiriu o direito ao 9.º Escalão no dia 01-01-96, tendo sido sempre cumpridas as normas legais de avaliação em vigor para a classe docente e sendo avaliada sempre que a lei o imponha.
e) Em momento algum teve lugar à atribuição de quotas de descongelamento, nem recrutamento externo, nem alteração de contratação de tarefas, avença ou outros na área funcional do docente.
f) O serviço existente na Escola não necessita de mais pessoal docente neste grupo disciplinar em virtude do número de alunos neste nível de ensino ter vindo a reduzir.
g) Conforme declarações anteriores já remetidas confirma-se não causar prejuízo ou inconveniente para o serviço o pedido de aposentação solicitado” - Documento de fls. 8 da certidão de fls. 215 e seguintes dos autos;
XIII) Sobre aquela “Declaração” foi aposto e assinado o seguinte:
“A Coordenadora.
Concordo.
R...
3.5.2004” - Documento de fls. 8 da certidão de fls. 215 e seguintes dos autos;
XIV) Datado de 06/05/2004, do Centro de Área Educativa de Coimbra, Direcção Regional de Educação do Centro, do Ministério da Educação, foi dirigido ao Presidente do Conselho Executivo do Agrupamento de Escolas Poeta Manuel Silva Gaio, em Coimbra, o ofício 003059, com o assunto:
“Aposentação nos termos do Decreto-Lei nº 116/85, de 19 de Abril - Despacho a que se refere o artigo 3.º” e com o seguinte teor: “Informo que por meu despacho, de 3 de Maio, no uso da competência delegada pelo Despacho n.º 15594/2003 (2ª Série) de 21 de Julho, publicado no Diário da República n.º 184, de 8 de Agosto de 2003 da Senhora Directora Regional da Educação do Centro, manifestei concordância com o parecer de V.ª Ex.ª, nomeadamente quanto à inexistência de prejuízo para o serviço pela aposentação do professor do quadro de nomeação definitiva, F... (…) A Coordenadora” - Documento de fls. 7 da certidão de fls. 215 e seguintes dos autos;
XV) Datado de 07/05/2004, dirigido ao Chefe do Serviço da Caixa Geral de Aposentações, foi subscrito pela Presidente da Comissão Provisória, M..., o ofício 989 com o seguinte teor: “Pedidos de Aposentação ao abrigo do Dec-Lei n.º 116/85, de 19 de Abril.
Em referência ao ofício n.º SAC312CT360199 de 17/02/2004 e a pedido do docente F... junto envio a V. Ex.ª a declaração anexa, nos termos do Despacho 867/03/MEF, de 2003/08/05. (…)
Anexo: Processo Devolvido” - Documento de fls. 6 da certidão de fls. 215 e seguintes dos autos;
XVI) Datado de 16/06/2004 e com a referência SAC312FS360199, o Chefe de Serviço da Caixa Geral de Aposentações remeteu ao “Agrupamento de Escolas Silva Gaio” em Coimbra, o ofício com o assunto “Pedidos de Aposentação ao abrigo do Decreto-Lei n.º 116/85, de 19 de Abril” do qual se extrai o seguinte:
“… informo V. Ex.ª de que o deferimento daquele pedido não se encontra devidamente fundamentado nos termos do Despacho n.º 867/03/MEF, de 5 de Agosto de 2003, proferido por sua Excelência a Ministra de Estado e das Finanças.
Com efeito, (…) só se considera demonstrada a inexistência de prejuízo para o serviço desde que nos últimos dois anos (2002 e 2003) não tenha havido, no âmbito do respectivo Ministério, a atribuição de quotas de descongelamento de vagas ou o recrutamento externo, a qualquer título, nem admissões para tarefas e avenças, na carreira ou área funcional do requerente.
Nestes termos, e em cumprimento do n.º 6 do Despacho Ministerial em causa, junto se devolve o respectivo processo de aposentação ...” - fls. 37 do PA;
XVII) Em 11/08/2003 foi publicado Diário da República, IIª série, n.º 184, o Despacho n.º 15594/2003, de 21 de Julho, da Senhora Directora Regional da Educação do Centro, M..., do qual se extrai o seguinte:
“De acordo com o n.º 4 do artigo 25.º e do n.º 2 do artigo 27.º, ambos da Lei n.º 49/99, de 22 de Junho, e do n.º 3 do artigo 9.º do Decreto-Lei n.º 141/93, de 26 de Abril, conjugados com o despacho n.º 20 101/2002 (2.ª série), de 1 de Agosto, da Secretária de Estado da Educação, publicado no Diário da República, 2.ª série, de 12 de Setembro, e com o despacho n.º 16 835/2002 (2.ª série), de 9 de Julho, do Secretário de Estado da Administração Educativa, publicado no Diário da República, 2.ª série, de 30 de Julho, e tendo em consideração o disposto nos artigos 35.º a 41.º do Código do Procedimento Administrativo, aprovado pelo Decreto-Lei n.º 442/91, de 15 de Novembro, com a nova redacção dada pelo Decreto-Lei n.º 6/96, de 31 de Novembro, delego e subdelego nos coordenadores das áreas educativas de Aveiro, Castelo Branco, Coimbra, Guarda, Leiria e Viseu, respectivamente, Ó..., J..., R..., J..., C... e A..., as seguintes competências:
1 - (…)
2 - Área de recursos humanos:
I - No âmbito do pessoal dos estabelecimentos de educação e de ensino;
(…)
2.24 - Praticar todos os actos respeitantes à concretização de aposentação ou reforma de pessoal docente e não docente, bem como analisar e decidir sobre pedidos de aposentação voluntária, nos termos do disposto no Decreto-Lei n.º 116/85, de 19 de Abril, obtido o parecer do serviço de origem; …” - Documento de fls. 10 e 11 da certidão de fls. 215 e seguintes dos autos;
XVIII) O Despacho n.º 867/03/MEF datado de 05/08/2003, da Ministra de Estado e das Finanças M..., tem o seguinte teor:
«A Lei n.º 30-B/2002, de 30 de Dezembro determinou, no n.º 4 do art. 9.º a revogação da possibilidade de aposentação antecipada dos funcionários prevista no DL n.º 116/85, de 19 de Abril a qual pressupunha uma avaliação das necessidades dos serviços.
A generalização indiscriminada do recurso à antecipação da aposentação, veio traduzir-se numa situação de insustentável agravamento de custos da Caixa Geral de Depósitos, sem a correspondente e pretendida redução do mínimo de efectivos na Administração Pública. Pelo contrário, o automatismo e total ausência de fundamento de interesse público converteram em regra a aceitação dos pedidos muito antes da idade legalmente estabelecida, como é largamente demonstrado pelo número de aposentados em sectores carenciados como a saúde, a educação e a justiça.
Não só se procedia sistematicamente à substituição dos que viam aceite “sem prejuízo para o serviço” a sua saída antecipada, como se permitiu o desperdício de capacidades técnicas, muitas vezes em áreas de grande especialização, com o respectivo investimento em formação. Dirigentes, quadros técnicos, médicos, juízes e funcionários integrados em muitos outros cargos e carreiras em que a Administração Pública evidencia necessidades permanentes ou mesmo crescentes, puderam retirar-se, com a pensão completa, em período de plena capacidade de trabalho e máxima qualificação e experiência profissional.
A total subversão do regime de aposentação antecipada com graves prejuízos para o interesse público, determinou a revogação do DL 116/85.
Em sede de apreciação sucessiva da constitucionalidade da norma, veio o Tribunal Constitucional a declarar a inconstitucionalidade formal da norma revogatória por falta de audição prévia das organizações sindicais, de que resultou a repristinação do regime revogado.
Mantendo-se todos os pressupostos que determinaram a medida, há que garantir desde já que não haverá a pura e simples retoma das práticas anteriores, disciplinando com o rigor exigido pela Lei e pelo interesse público a apreciação das situações apresentadas ao abrigo do regime ainda em vigor.
Competindo à Caixa Geral de Aposentações verificar os requisitos legais para a determinação da aposentação e estando a possibilidade de antecipação condicionada à prévia verificação da inexistência de prejuízo para o serviço, determino:
1 - A Caixa Geral de Aposentações só poderá proceder à apreciação dos pedidos apresentados ao abrigo do disposto no DL 116/85 desde que o deferimento venha fundamentado pelo serviço de origem com base nos seguintes elementos:
a) Declaração do dirigente máximo de não ter havido qualquer aumento de pessoal na área funcional do funcionário, nomeadamente descongelamento de vagas, contratação a termo certo, avenças ou tarefas, nos últimos dois anos.
b) Mapa comparativo do número de aposentações e de novas admissões caso tenha havido, nos últimos dois anos.
c) Clara identificação dos motivos funcionais que permitem assegurar que, com base em critérios gestionários, o serviço pode garantir a actividade com menos pessoal, tendo em conta o plano de actividades e o balanço social.
d) Informação, relativamente aos funcionários em processo de aposentação, do número de anos de serviço no organismo e fundamento legal para a sua admissão.
e) Informação sobre as respectivas classificações de serviço nos últimos 3 anos, data da última promoção, cursos de formação efectuados em serviço e respectivos custos.
f) Quaisquer outros elementos relevantes, de natureza funcional, que permitam confirmar a inexistência de prejuízo para o serviço.
2 – As situações de comissão de serviço, destacamento ou requisição devem ser consideradas, pela sua natureza, como determinadas pelo interesse do serviço onde as funções estão a ser prestadas, pelo que, enquanto se mantiverem, não poderá ser aceite a declaração de inexistência de prejuízo no serviço de origem.
3 - A atribuição, no âmbito do respectivo Ministério, de quotas de descongelamento ou o recrutamento externo, a qualquer título, bem como a existência de tarefas e avenças, na carreira ou área funcional do funcionário nos últimos dois anos constituirá factor bastante para se considerar não estar demonstrada a inexistência de prejuízo.
4 - As verbas correspondentes aos vencimentos e outras remunerações fixas do pessoal aposentado ao abrigo do DL 116/85 serão congeladas no orçamento do serviço respectivo.
5 - Salvo situações devidamente justificadas, o deferimento dos pedidos de aposentação antecipada determina o congelamento de todas as vagas nas mesmas carreiras ou de carreiras com idêntico conteúdo funcional no âmbito do respectivo Ministério, pressupondo-se ter sido previamente esgotado o recurso à reafectação ou mobilidade interna.
6 - Para efeitos do disposto nos números anteriores, a Caixa Geral de Aposentações comunicará mensalmente ao Ministério das Finanças todos os casos que lhe forem submetidos devidamente informados, devendo devolver os que revelem deficiente fundamentação ...» - documento de fls. 63 a 65 dos autos;
XIX) O Autor ficou ansioso e impaciente por não lhe ter sido concedida a aposentação por ele requerida, na data por ele perspectivada.«» 3.2. DE DIREITO
Considerada a factualidade supra fixada que, aliás, não foi objecto de qualquer impugnação importa, agora, entrar na análise dos fundamentos do presente recurso jurisdicional.
A recorrente argumenta em defesa da sua tese que o acórdão recorrido incorreu em erro de julgamento porquanto ao julgar parcialmente procedente a presente acção administrativa especial condenando-a nos termos em que o fez violou o disposto nos arts. 01º e 03º ambos do DL n.º 116/85, de 19/04 e 112.º da CRP.
Analisemos.
Preceitua-se no art. 01.º do aludido DL, que:
“1 - Os funcionários e agentes da administração central, regional e local, institutos públicos que revistam a natureza de serviços personalizados ou de fundos públicos e organismos de coordenação económica, seja qual for a carreira ou categoria em que se integrem, poderão aposentar-se, com direito à pensão completa, independentemente de apresentação a junta médica e desde que não haja prejuízo para o serviço, qualquer que seja a sua idade, quando reúnam 36 anos de serviço.
2 - O disposto no número anterior é aplicável aos pedidos de aposentação que, enquadrando-se naquelas condições e tendo sido requeridos pelos interessados, se encontrem à data da entrada em vigor do presente decreto-lei pendentes de conclusão na Caixa Geral de Aposentações”.
Por sua vez prescreve-se no art. 03.º do mesmo diploma que:
“1 - Os requerimentos solicitando a aposentação nos termos do n.º 1 do artigo 1.º devem dar entrada nos departamentos onde os funcionários e agentes prestam serviço, acompanhados dos necessários documentos comprovativos do tempo de serviço prestado.
2 - No prazo de 30 dias a contar da data da entrada, os processos serão informados pelo respectivo departamento, designadamente quanto a inexistência de prejuízo para o serviço, e submetidos a despacho do membro do Governo competente, o qual, concordando, determinará o seu envio para a Caixa Geral de Aposentações.
3 - No prazo de 30 dias a contar da data de entrada na Caixa Geral de Aposentações, os processos deverão ser submetidos a despacho, para efeitos de desligação para aposentação e fixação de pensão provisória. …”.
Resulta, por outro lado, do art. 112.º da CRP, sob a epígrafe “actos normativos”, que:
“1 - São actos legislativos as leis, os decretos-leis e os decretos legislativos regionais.
2 - As leis e os decretos-leis têm igual valor, sem prejuízo da subordinação às correspondentes leis dos decretos-leis publicados no uso de autorização legislativa e dos que desenvolvam as bases gerais dos regimes jurídicos.
3 - Têm valor reforçado, além das leis orgânicas, as leis que carecem de aprovação por maioria de dois terços, bem como aquelas que, por força da Constituição, sejam pressuposto normativo necessário de outras leis ou que por outras devam ser respeitadas.
4 - Os decretos legislativos têm âmbito regional e versam sobre matérias enunciadas no estatuto político-administrativo da respectiva região autónoma que não estejam reservadas aos órgãos de soberania, sem prejuízo do disposto nas alíneas b) e c) do n.º 1 do artigo 227.º.
5 - Nenhuma lei pode criar outras categorias de actos legislativos ou conferir a actos de outra natureza o poder de, com eficácia externa, interpretar, integrar, modificar, suspender ou revogar qualquer dos seus preceitos.
6 - Os regulamentos do Governo revestem a forma de decreto regulamentar quando tal seja determinado pela lei que regulamentam, bem como no caso de regulamentos independentes.
7 - Os regulamentos devem indicar expressamente as leis que visam regulamentar ou que definem a competência subjectiva e objectiva para a sua emissão;
8 - A transposição de actos jurídicos da União Europeia para a ordem jurídica interna assume a forma de lei, decreto-lei ou, nos termos do disposto no n.º 4, decreto legislativo regional”.
A questão da legalidade ou não do despacho Sr.ª Ministra de Estado e das Finanças n.º 867/03/MEF (despacho esse no e para o qual se fundou a CGA), foi objecto de apreciação jurisprudencial por este Tribunal (cfr. acórdãos de 03/11/2005 - Proc. n.º 01554/04.8BEPRT - inédito, de 10/11/2005 - Proc. n.º 00888/04.6BEVIS, de 07/12/2005 -Proc. n.º 00525/04.9BECBR, de 12/01/2006 - Proc. n.º 00126/04.1BEVIS, de 12/01/2006 - Proc. n.º 00356/04.6BEVIS, de 12/01/2006 - Proc. n.º 00412/04.0BEVIS, de 18/05/2006 - Proc. n.º 431/04.7BECBR, de 22/06/2006 - Proc. n.º 00356/04.6BEPNF, de 22/06/2006 - Proc. n.º 00361/04.2BEBRG, de 22/06/2006 - Proc. n.º 01905/04.5BEPRT, de 14/09/2006 - Proc. n.º 00524/04.0BECBR, de 23/11/2006 - Proc. n.º 01417/04.7BEPRT, de 08/02/2007 - Proc. n.º 01696/04.0BEPRT, de 24/05/2007 - Proc. n.º 01023/04.6BEBRG, de 13/12/2007 - Proc. n.º 00101/05.9BEVIS demais in: «www.dgsi.pt/jtcn»), bem como ainda pelo acórdão do STA de 03/11/2005 (Proc. n.º 0239/05 in: «www.dgsi.pt/jsta»), concluindo todos com sentido decisório coincidente, ou seja, de que o despacho da Sr.ª Ministra de Estado e das Finanças n.º 867/03/MEF é ilegal, no essencial, por corporizar um regulamento que inova relativamente ao disposto nos arts. 01.º e 03.º do DL n.º 116/85, de 19/04.
Pode ler-se na fundamentação do acórdão do STA, a cuja jurisprudência se adere e se sufraga, acompanhando-se, assim, também decidido nos citados acórdãos deste TCA Norte, o seguinte:
“… É, pois, e antes do mais, a legalidade da não apreciação pela CGA do pedido de aposentação apresentado pelo A. por não ter sido fundamentada a inexistência de prejuízo para o serviço nos termos enunciados naquele Despacho n.º 860/03/MEF que está essencialmente em causa.
Vejamos qual é o quadro legal convocável.
A Lei n.º 30-B/2002, de 30 de Dezembro, determinara, através do n.º 4 do seu art. 9.º a revogação da possibilidade de aposentação antecipada por parte dos funcionários públicos prevista no DL n.º 116/85, de 19 de Abril.
No entanto em sede de apreciação sucessiva da constitucionalidade da norma, veio o Tribunal Constitucional a declarar a sua inconstitucionalidade por falta de audição prévia das organizações sindicais, do que resultou a repristinação do regime revogado.
A Lei n.º 1/2004 de 15 de Janeiro, alterando disposições respeitantes ao Estatuto da Aposentação (com incidência nomeadamente no cálculo da pensão), e tendo operado a revogação do Decreto-Lei n.º 116/85, de 19 de Abril, através do n.º 6 do seu art. 1.º ressalvou que o ali disposto “não se aplica aos subscritores da Caixa Geral de Aposentações cujos processos de aposentação sejam enviados a essa Caixa, pelos respectivos serviços ou entidades, até à data de entrada em vigor deste diploma, desde que os interessados reúnam, nessa data, as condições legalmente exigidas para a concessão da aposentação”.
Ora, justamente o Decreto-Lei n.º 116/85 de 19 de Abril, depois de ponderar no seu preâmbulo que “a Lei do Orçamento do Estado para 1985 consagrou como medida de descongestionamento da Administração Pública a possibilidade de aposentação voluntária dos funcionários e agentes que possuam 36 anos de serviço, independentemente da respectiva idade”, nomeadamente “por razões de rejuvenescimento” (…).
Isto é, a um subscritor da Caixa Geral de Aposentações cujo processo de aposentação haja sido enviado a essa Caixa, pelos respectivos serviços, até à data de entrada em vigor daquela Lei 1/2004, era conferida a possibilidade de aposentação voluntária, independentemente da respectiva idade, se possuísse 36 anos de serviço e desde que se não verificasse prejuízo para o serviço.
Porém, o legislador do citado Decreto-Lei n.º 116/85 não estabeleceu em que moldes aquela não verificação de prejuízo para o serviço deveria ser declarada pelo serviço respectivo, tendo apenas estatuído no seu artigo 3.º a tramitação dos requerimentos solicitando a aposentação nos termos daquele n.º 1 do artigo 1.º, referindo concretamente que, os processos seriam informados pelo respectivo departamento, designadamente quanto à inexistência de prejuízo para o serviço, e submetidos a despacho do membro do Governo competente, o qual, concordando, determinará o seu envio para a Caixa Geral de Aposentações.
Mas, assim sendo, a conformação da declaração de inexistência de prejuízo para o serviço foi deferida ao respectivo departamento da Administração, e apenas sujeita a concordância do membro do Governo competente. Não entendeu assim o legislador estabelecer quaisquer balizas que pré-determinassem o conteúdo daquela declaração, conferindo àquele departamento ampla margem de ponderação e apreciação em tal matéria, um poder discricionário em suma, como tal apenas sindicável nos seus aspectos vinculados, designadamente os relativos à competência, à forma, aos pressupostos de facto e à adequação ao fim prosseguido (…), e quanto aos "limites internos" do exercício desse poder, designadamente o respeito pelos princípios da igualdade, justiça e imparcialidade.
Ainda que porventura se considerasse haver no caso um problema de aplicação de conceitos indeterminados, apenas em situações de erro manifesto de apreciação ou de aplicação de critério manifestamente inadequado é que a respectiva conduta da Administração poderia ser sindicada.
Ora, o Despacho 867/03/MEF estabelece condições e parâmetros muito precisos que devem integrar o conteúdo da falada inexistência de prejuízo para o serviço. Isto é, onde o legislador mais não fez que deferir ao departamento da Administração respectivo a emissão de uma informação sobre a inexistência de prejuízo para o serviço dentro da aludida margem de livre actuação, aquele Despacho estatuiu que aquela informação deveria obedecer a parâmetros e condições que enunciou, definindo assim ele mesmo o conteúdo daquela informação. Em síntese, aquele Despacho inovou relativamente ao que era prescrito na lei, fazendo com que afinal o departamento da Administração respectivo deixasse de gozar em cada situação concreta da faculdade de informar sobre a inexistência de prejuízo para o serviço.
Só que tal conduta suscita relevantes questões que afectam a sua legalidade.
Na verdade, atentando no seu aludido conteúdo vê-se que o mesmo integra não um conjunto de meras instruções internas genéricas dirigidas aos serviços hierarquicamente dependentes do membro do Governo seu autor, mas antes, e tendo como destinatários todos os serviços da Administração Pública, lato sensu, uma efectiva regulação sobre um dos requisitos da atribuição do estatuto da aposentação [o que nos coloca perante normas jurídicas de carácter geral e execução permanente produtoras de efeitos externos], exercida no desempenho do poder administrativo, revestindo assim natureza regulamentar, apresentando-se assim materialmente como despacho normativo embora se lhe não confira formalmente uma tal designação (…).
Ou seja, estamos perante um corpo de prescrições que não se esgota no âmbito da organização administrativa, na medida em que, da sua aplicação através de actos administrativos acabam por se operar efeitos em situações individuais e concretas exteriores à Administração, repercutindo-se concretamente na esfera jurídica dos interessados na aposentação, assim modelando a atribuição do respectivo estatuto.
Mas, assim sendo, importará então desde logo observar não se ter o mesmo Despacho pautado no respeito pelo princípio da primaridade ou precedência da lei [como o determina o preceituado no art. 112.º, n.º 8, da CRP e n.º 6 do art. 9.º da Lei n.º 74/98 de 11 de Novembro, quando ali se refere que, os regulamentos devem indicar expressamente as leis que visam regulamentar ou que definem a competência subjectiva e objectiva para a sua emissão], no sentido de que são “ilegítimos não só os regulamentos carecidos de habilitação legal mas também os regulamentos que, embora com provável fundamento legal, não individualizam expressamente este fundamento” (in Constituição Portuguesa Anotada, de Gomes Canotilho e Vital Moreira, em anotação à norma em apreço, na redacção então vigente - art. 115.º), pois que uma tal indicação se não vislumbra no Despacho em causa.
Por outro lado, de harmonia com o princípio da preferência ou preeminência (cf. art. 112.º, n.º 6, da CRP), os regulamentos apenas podem conter normas secundum legem, não sendo admissível “uma área normativa preenchida apenas por via regulamentar sem qualquer lei prévia” (…), como afinal se fez através do Despacho em causa.
Por último, não consta ter sido o mesmo objecto de publicação como o determina o art. 119.º, alínea h) da CRP, o que, não afectando embora a validade do acto em causa gera no entanto a sua inoponibilidade ou não obrigatoriedade (…).
Aqui chegados pode e deve concluir-se que o Despacho em causa corporiza um regulamento que se não ateve ao respeito pela lei, nos enunciados termos, (…).
(…) Tendo em conta o exposto, e independentemente da indagação de outras questões (…), que não interessa dilucidar, afigura-se-nos que estamos em condições de concluir que o cumprimento do Despacho 867/03/MEF, a ser aplicado, levaria a que o departamento da Administração respectivo deixasse afinal de, através de um regulamento ilegal, gozar da faculdade outorgada por lei de poder informar sobre a inexistência de prejuízo para o serviço …”.
Refira-se, ainda, que recentemente o Pleno do STA em seu acórdão de 11/10/2006 (Proc. n.º 0239/05 in: «www.dgsi.pt/jsta») veio a confirmar o julgamento feito no acórdão atrás reproduzido, podendo ler-se no seu texto o seguinte:
“… Neste particular contexto temos que, como bem se assinala no Acórdão recorrido, o aludido Despacho tem natureza regulamentar.
De facto, traduz-se na fixação das condições e parâmetros que devem integrar o conteúdo da já aludida declaração de inexistência de prejuízo para o serviço, e, isto, sendo certo que o DL 116/85, não definiu, de per si, tais condições e parâmetros, apenas tendo estatuído que o deferimento do pedido de aposentação estava condicionado, designadamente, por tal inexistência e que o processo de aposentação teria de ser informado pelo respectivo departamento quanto à dita inexistência (cfr., os seus artigos 1.º, n.º 1 e 3.º, n.º 2).
Refira-se, ainda, que o citado DL 116/85 não só não remeteu para a via regulamentar a definição dos especiais contornos em que a declaração de inexistência de prejuízo para o serviço se deveria processar como também nada estatuiu em sede de quaisquer balizas que, de alguma maneira, pudessem pré-determinar o conteúdo daquela declaração ou das situações que fossem tidas como integrando o conceito de inexistência de prejuízo para o serviço.
O que tudo leva a concluir que o Legislador entendeu por bem deixar ao membro do Governo competente, no caso dos autos, como já se viu anteriormente, ao Sr. Presidente do TC, a concreta integração do aludido conceito, na sequência de informação prévia do respectivo departamento.
Ora, sendo isto certo, daqui se segue que o Despacho n.º 867/03/MEF se assume como inovador, na exacta medida em que se traduz na efectiva regulação sobre um dos requisitos da atribuição do estatuto da aposentação, não se limitando à mera explicitação de algo preexistente.
O dito Despacho acaba, assim, por pretender projectar os seus efeitos para fora do âmbito meramente organizativo e inter-orgânico da Administração, servindo de suporte para a definição de situações jurídicas individuais, deste modo acabando por ter uma repercussão directa na esfera jurídica dos funcionários que pretendem ver deferido o seu pedido de aposentação, aliás, foi, precisamente, por força dos critérios definidos no dito Despacho que o pedido de aposentação do Autor foi devolvido ao TC sem que a CGA diligenciasse no sentido de cuidar da verificação dos demais requisitos (que não o atinente com inexistência de prejuízo para o serviço) que condicionam o deferimento de tal pedido, destarte se evidenciando o seu carácter normativo do aludido Despacho.
Por outro lado, tal Despacho assume-se como um regulamento externo, dado que, como decorre do já antes exposto, o seu âmbito de aplicação não se circunscreve ao seio da esfera jurídica do Ente de que dimana, antes visando produzir efeitos jurídicos em relação a outros sujeitos, quer Entes Púbicos quer Particulares, consubstanciando-se na definição, ex novo, dos elementos que deveriam estar preenchidos para que a CGA possa ter como verificado o requisito atinente com a inexistência de prejuízo para o serviço, criando critérios de apreciação e valoração da situação do funcionário que pretenda ser aposentado ao abrigo do DL 116/85.
Acontece que, apesar da sua apontada natureza, o Despacho em causa não foi objecto de publicação, não obstante se tratar de acto normativo com eficácia externa, o que determina, desde logo, a sua ineficácia jurídica (cfr., a alínea h), do n.º 1, e o n.º 2, do artigo 119.º da CRP, …), como, de resto, se decidiu no Acórdão recorrido.
Acresce que, como acertadamente se refere no dito Acórdão, o questionado Despacho também atenta contra os princípios da primaridade ou precedência da lei (artigo 112.º, n.º 8 da CRP e n.º 6, do artigo 9.º da Lei 74/98, de 11-11) e da preferência ou preeminência (artigo 112.º, n.º 6, da CRP).
De facto, no tocante ao primeiro dos princípios temos que a sua inobservância radica na circunstância de o referenciado Despacho carecer de habilitação legal, já que o DL 116/85 não remeteu para acto normativo ulterior a regulamentação das condições e parâmetros que deveriam integrar o conceito de inexistência de prejuízo para o serviço.
Já no concernente ao princípio da preferência ou preeminência o desrespeito do citado preceito constitucional decorre de o aludido Despacho ter definido, ex novo, os moldes em que se deveria processar a integração do referido conceito, assim estabelecendo parâmetros pré-definidos susceptíveis de determinar o conteúdo da declaração de inexistência de prejuízo para o serviço.
Em suma, bem andou o Acórdão da Secção ao ter por ilegal e ineficaz o citado regulamento, recusando a sua aplicação à situação em análise, assim carecendo de suporte legal a posição assumida pela CGA, traduzida na sucessiva remessa do processo de aposentação …”.
Considerando e seguindo o entendimento jurisprudencial atrás exposto e presente a factualidade descrita nos autos, entende-se que a decisão judicial em crise, ao considerar que a actuação da R. infringiu os comandos legais em referência e, nessa medida, a condenou nos termos em que o fez, não enferma das ilegalidades que lhe são assacados no recurso jurisdicional “sub judice”, não se mostrando procedente a argumentação desenvolvida nesta sede pela ora recorrente.
Na verdade, a decisão judicial recorrida, citando a jurisprudência supra aludida, julgou em conformidade com o entendimento nela firmado, pelo que não assiste razão à recorrente quando pretende ser absolvida dos pedidos nos e pelos quais foi condenada, já que, efectivamente, o acto administrativo da CGA comunicado pelo ofício sob a referência SAC312FS360199, datado de 16/06/2004 [cfr. n.º XVI da factualidade apurada], ao considerar e estribar-se numa remissão para o despacho n.º 867/03/MEF é ilegal porque violador do disposto no art. 112.º da CRP e do regime decorrente do DL n.º 116/85 supra aludido, não podendo manter-se como o acto devido para a decisão da pretensão “sub judice” porquanto o acto devido não poderá estar eivado daquela ilegalidade que o invalida.
Pelo exposto e sem necessidade de outras considerações temos que improcedem todas as conclusões da alegação da recorrente, impondo-se a manutenção da decisão judicial recorrida nos termos e fundamentação atrás explanados.4. DECISÃO
Nestes termos, acordam em conferência os juízes da Secção de Contencioso Administrativo deste Tribunal, de harmonia com os poderes conferidos pelo art. 202.º da Constituição da República Portuguesa, em negar provimento ao recurso jurisdicional, confirmando, assim, a decisão judicial recorrida.
Custas nesta instância a cargo da R., aqui ora recorrente, com redução a metade da taxa de justiça [cfr. arts. 73.º-A, n.º 1, 73.º-D, 73.º-E, al. a), 18.º, n.º 2 todos do CCJ, 446.º do CPC e 189º do CPTA].
Notifique-se. D.N..Restituam-se aos ilustres representantes judiciários das partes os suportes informáticos gentilmente disponibilizadosProcessado com recurso a meios informáticos, tendo sido revisto e rubricado pelo relator (cfr. art. 138.º, n.º 5 do CPC “ex vi” art. 01.º do CPTA).Porto, 05 de Junho de 2008
Ass. Carlos Luís Medeiros de Carvalho
Ass. José Augusto Araújo Veloso
Ass. Maria Isabel São Pedro Soeiro |
