Acórdãos TCAN

Acórdão do Tribunal Central Administrativo Norte
Processo:00123/12.3BECBR
Secção:1ª Secção - Contencioso Administrativo
Data do Acordão:10/25/2013
Tribunal:TAF de Coimbra
Relator:José Augusto Araújo Veloso
Descritores:OBJECTO DO RECURSO
RECLAMAÇÃO
SUSPENSÃO DE PRAZO
Sumário:I. Decididas na sentença recorrida duas questões que autonomamente conduzem à absolvição do réu da instância, e apenas atacada no recurso a decisão sobre uma delas, será inútil conhecer do objecto do recurso;
II. A interposição de reclamação graciosa do acto administrativo suspende a contagem do prazo de impugnação judicial.*
* Sumário elaborado pelo Relator.
Recorrente:FSS..
Recorrido 1:Ministério da Educação e Ciência
Votação:Unanimidade
Meio Processual:Acção Administrativa Especial para Impugnação de Acto Administrativo (CPTA) - Recurso Jurisdicional
Aditamento:
Parecer Ministério Publico:Emitiu parecer no sentido de ser negado provimento ao recurso.
1
Decisão Texto Integral:Acordam, em conferência, os Juízes da Secção de Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Norte:
Relatório
FSS... residente na rua …, em Coimbra – interpõe recurso jurisdicional da decisão proferida pelo Tribunal Administrativo e Fiscal de Coimbra [TAF] a 13.07.2012 – que absolveu da instância o Ministério da Educação e Ciência [MEC] com fundamento em caducidade do seu direito de acção - a decisão recorrida consubstancia saneador/sentença proferido nesta acção administrativa especial [AAE] em que a ora recorrente demanda o MEC pedindo ao TAF que anule o acto de 28.10.2011 do Director do Agrupamento de Escolas de MC... [DAEMC] que lhe indeferiu «reclamação» apresentada sobre a atribuição do horário lectivo, e condene o MEC a atribuir-lhe redução de componente lectiva de 6 horas semanais, e o pagamento de 2 horas lectivas semanais desde o início do ano lectivo 2011/2012 até à prolação da sentença.
Conclui assim as suas alegações:
1- A recorrente intentou AAE contra o MEC, pedindo a anulação do acto que indeferiu a reclamação apresentada ao horário de trabalho e consequente condenação à pratica do acto devido, isto é, na atribuição de um horário correspondente a 16 horas lectivas semanais, por violação do disposto no artigo 79º do ECD;
2- Proferida decisão pelo TAF, veio a acção a ser julgada improcedente, alegadamente por se ter verificado a «caducidade do direito de acção», fundamentando-se tal decisão em pressuposto de facto errado, porque a acção administrativa deu entrada no TAF a 08.02.2012, pelas 15:57:52 sob o número de registo nº100958 e não como refere a sentença recorrida, a 19.02;
3- Uma vez que o acto impugnado, datado de 28.10.2011, fora notificado via CTT, tendo chegado ao conhecimento da interessada em data necessariamente posterior a 31.10 [2ª feira], no dia útil imediatamente seguinte, ao dia da notificação, concluímos que o prazo legal para impugnar inicia-se a 01.11.2011 e terminaria três dias após a data de interposição da acção, cumprindo-se assim o prazo legal constante do disposto no artigo 58º do CPTA;
4- Salvo melhor entendimento, considerando que o acto impugnado chegou ao conhecimento da autora em data posterior a 31.10.2011, o que determinaria o início da contagem do prazo a 1 de Novembro [interrompida entre os dias 22 de Dezembro a 3 de Janeiro, por motivos de férias judiciais], apenas haviam decorrido 87 dias, até à data da interposição da acção;
5- Assim, como não se pode partir do pressuposto, como, salvo o devido respeito, o faz o TAF, de que haviam decorrido 12 dias, entre a tomada de conhecimento da composição do horário de trabalho e a apresentação da reclamação ante o DAEMC, pois a recorrente não teve conhecimento do seu horário antes de 28.09.2011, momento em que apresentou reclamação;
6- Ademais, o réu nem sequer alega, invoca ou prova que o horário de trabalho reclamado tenha chegado ao conhecimento da autora em data anterior à que se alega, não se podendo inferir, como o faz o TAF, que a autora tenha tido conhecimento do seu horário em data anterior a 15 de Setembro;
7- Pelo que, se conclui que a sentença recorrida parte de tais pressupostos [entenda-se data de início do ano lectivo e data da produção de efeitos do horário lectivo] de modo errado, concluindo pela caducidade do direito da acção, quando não sustenta factualmente tais pressupostos;
8- A acção especial que impugnou o acto foi interposta tempestivamente, porquanto entre o dia que operam os efeitos da notificação e a data da entrada da acção decorreram 87 dias e não 107 como se refere na sentença recorrida.
Termina pedindo a revogação da decisão judicial recorrida, e bem assim o prosseguimento da AAE no TAF de Coimbra.
O recorrido MEC contra-alegou concluindo assim:
1- O despacho que admitiu do recurso deveria ter sido um outro que decidisse pela não admissão, pois, da normatividade exaurido no nº1 e nº2, alínea b) do artigo 685º-C do CPC, resulta que a falta de conclusões é motivo para indeferimento do requerimento do recurso;
2- Ex vi legis nº5 do artigo 685º-C do CPC, a decisão de admissão do recurso não pode ser impugnada pelas partes, mas não vinculando o TCAN, e sendo a falta de conclusões razão para indeferimento do requerimento do recurso, tal questão deverá ser reapreciada/decidida pelo TCAN - o que se requer que o seja feito oficiosamente;
3- O incumprimento do ónus de formular conclusões sintéticas não é passível de sanação ou de convite ao aperfeiçoamento - nº2, alínea b), do artigo 685º-C, do CPC - impedindo o conhecimento do recurso;
4- A corroborar o que antecede, temos o AC do STA, Rº6777/09.0TBSTB.E1.S1, da 7ª secção, de 18.10.2012: «…De acordo com a versão resultante das alterações introduzidas no Código de Processo Civil pelo DL nº303/2007, de 24.08, aplicável aos recursos interpostos em acções propostas depois de 1 de Janeiro de 2008, a falta de conclusões das alegações impede irremediavelmente o conhecimento do recurso, que não deve ser admitido [nº1 e nº2, b) do artigo 685º-C do CPC…»;
5- Considerando os dados existentes no texto do recurso e sem prescindir do que antecede, designadamente da decisão a prolatar por parte do tribunal, conducente ao não conhecimento do recurso, o recorrido não deixará de contra-alegar;
6- A recorrente relegou para o silêncio uma questão situada a montante daquilo que cognomina de acto impugnado - o acto primário, ou seja, o acto de distribuição do serviço docente;
7- «…O nº4 do artigo 59º do CPTA é muito claro quanto à intenção legislativa. O acto passível de acção de impugnação, ou que constitui pressuposto da acção de condenação, é o acto primário…» - ver processo 00032/05.2BECBR, da 1ª Secção - Contencioso Administrativo do TCAN, AC datado de 18.10.2007;
8- A recorrente não impugna o excerto decisório segundo o qual o TAF de Coimbra considerou que o acto impugnado se trata de um acto inimpugnável, tendo-se, assim, por assente que o acto impugnado não é passível de impugnação, deixando o recurso de ter objecto;
9- De folha 8 do PA, resulta que a recorrente tomou conhecimento do acto de indeferimento da reclamação em 03.11.2012, pelo que a questão aduzida a folha 3 do recurso, no que concerne à alegação de que o acto foi remetido via CTT e por via disso apenas poderia ter chegado […] não tem qualquer relevo, porquanto apenas tende a conturbar aquilo que é manifestamente claro!
10- Resulta, pois, de tal extracto decisório que «…de harmonia com o despacho do Ministro da Educação e da Ciência de 28.06.2011, o ano lectivo de 2011/2012 teve início entre 8 a 15 de Setembro de 2011 [ver www.fine.pt/upload/calendário escola 2010 2012]...»;
11- Compulsando o Diário da República, 2ª série – nº149 - 4 de Agosto de 2011, 32127, o anexo I ao Despacho nº9788/2011 resulta expressamente que o início do ano lectivo se situa entre 8 e 15 de Setembro de 2011;
12- O TAF poderá computar, seguramente, pelo menos o dia 15.09.2011 como sendo o primeiro dia de aulas no ano lectivo em questão, sendo que o contrário não foi alegado quer na petição inicial, quer na inexistente resposta às excepções;
13 – Aduz a recorrente: «…o que sucedeu na verdade, é que nos dois dias seguintes ao termo da primeira semana de aulas é que a docente teve conhecimento que o seu horário era composto por 18 horas lectivas o que a levou a reclamar no 1º ou 2º dias posteriores…»;
14 - Compulsando o artigo 2º da petição inicial resulta confessadamente por parte da recorrente, que «…no início do presente ano lectivo foi-lhe atribuído um horário de trabalho cuja respectiva componente lectiva era de 18 horas semanais…»;
15- Considerando o teor da duas conclusões anteriores, para efeitos deste recurso tudo indicia que, no entender da recorrente, o início do ano lectivo apenas se inicia quando transcorrer uma semana e dois dias após o seu início!
16- A avaliar pelo padrão do cidadão minimamente diligente, é de todo inverosímil que quem recebe um horário semanal só após transcorrida que foi uma semana e dois dias de aulas, período este durante o qual leccionou, se tenha apercebido que a distribuição do serviço docente contemplava 18 tempos lectivos!
Termina pedindo a não admissão do recurso jurisdicional, e, caso assim não seja entendido, a sua total improcedência.
O Ministério Público pronunciou-se no sentido de ser negado provimento ao recurso jurisdicional [artigo 146º, nº1, do CPTA].
De Facto
Foi o seguinte o teor da decisão judicial recorrida:
[…]
I. FSS..., docente […], veio interpor a presente AAE contra o MINISTÉRIO DA EDUCAÇÃO E CIÊNCIA [MEC], formulando a final os seguintes pedidos:a) Anulação do acto de indeferimento da reclamação apresentada à atribuição do horário lectivo da recorrente, acto proferido pelo Sr. Director do Agrupamento de Escolas de MC..., em 28.10, e de que a autora teve conhecimento em data posterior a 31.10.2011, em virtude de se encontrar ferido do vício de violação de lei, designadamente do disposto nos artigos 79º do ECD e 18º das Disposições Transitórias.
b) Consequentemente a condenação do réu à prática do acto devido, consubstanciado na atribuição da redução de componente lectivas de 6 horas semanais e pagamento de 2 horas lectivas semanais desde o início do presente ano lectivo até à prolação da sentença.
Para tanto referiu que, no início do ano lectivo de 2011/2012 lhe foi atribuído horário de trabalho [artigo 2º da petição inicial] e, não concordando com a carga horária da componente lectiva do mesmo, apresentou reclamação [em 28.09.2011], tendo a reclamação sido indeferida por despacho do Presidente do CAP do Agrupamento de Escolas de MC... de 28.10.2011, do qual teve conhecimento em data posterior a 31 de Outubro.
O MEC invocou a inimpugnabilidade do acto impugnado, nos termos e com os fundamentos constantes da sua contestação de folhas 31 e seguintes, que aqui se dá por reproduzida, sustentando, no essencial, que é o acto primário [que fixa o horário] e não a decisão da reclamação que é impugnável.
Notificada para responder à questão prévia suscitada, a autora nada disse.
II. Aqui chegados importa conhecer das questões prévias suscitadas [alínea a) do nº1 do artigo 87º do CPTA].
De acordo com o CPTA, é condição de impugnabilidade dos actos administrativos a sua aptidão para produzir «efeitos externos» [nº1 do artigo 51º do CPTA], acrescentando que a lesividade é critério aferidor dessa produção de efeitos externos.
Por outro lado, o conceito de acto administrativo impugnável deve, necessariamente, pressupor um conceito material de acto administrativo.
Ora, o artigo 120º do CPA diz que se consideram actos administrativos «as decisões dos órgãos da administração que ao abrigo de normas de direito público visem produzir efeitos jurídicos numa situação individual e concreta».
No caso concreto temos, pois, uma decisão de atribuição de horário lectivo, de que a autora teve conhecimento «no início do ano lectivo», que na sua perspectiva era ilegal e contendia com os seus direitos e interesses legalmente protegidos e, por isso, reagiu contra a mesma.
Ora, de harmonia com o despacho do MEC de 28.06.2011, o ano lectivo de 2011/2011 teve início entre 8 a 15 de Setembro de 2011 [ver www.fne.pt/upload/calendário - escola - 2011/2012].
Ora, é também a partir do início do ano lectivo [e, segundo o próprio horário, em 09.09.2011] que o horário distribuído começa a produzir efeitos externos na sua esfera jurídica.
Ora, nos termos conjugados do disposto na alínea m) do nº1 do artigo 13º, alínea c) do nº4 do artigo 20º, e alínea l) do artigo 31º, do DL nº75/2008, de 22.04, os horários dos docentes são fixados por decisão dos competentes órgãos administrativos, decisão essa que tem as características delineadas no artigo 120º do CPA.
Acresce que disto tudo a autora tinha perfeito conhecimento, ao deduzir a reclamação que constitui folha 6 do PA, onde expressamente se refere que «vem apresentar reclamação do acto de distribuição do horário docente para o ano escolar de 2011-2012».
Temos, assim, que entre 8 a 15 de Setembro de 2011, a autora teve conhecimento da decisão administrativa que fixou o respectivo horário, decisão essa que começou logo a produzir os seus efeitos externos.
Por outro lado, da conjugação entre os preceitos assinalados com o disposto no nº4 do artigo 59º do CPTA resulta que a decisão que fixa o horário era imediatamente impugnável contenciosamente.
Pelo que, fora os casos em que são imputados vícios novos e distintos dos imputados à decisão administrativa de primeiro grau, a pretensa decisão de segundo grau não é impugnável, sendo que a impugnação graciosa apenas suspende o prazo de impugnação do acto lesivo [de primeiro grau].
Analisando o teor da petição inicial e os vícios imputados à decisão em causa, estes não são novos ou próprios do indeferimento da reclamação, antes se tinham já manifestado no acto que fixa o horário à docente, pelo que deve ser este, e não outro, o acto a considerar nos presentes autos, pois esse é que constitui uma decisão da administração apta a produzir efeitos jurídicos [externos] numa situação individual e concreta.
E não foi este acto primário, mas sim a decisão da reclamação, que veio a ser impugnada através da presente acção, e esta é, nos termos dos citados preceitos, inimpugnável.
Não obstante, mesmo que se considerasse que o que releva é o pedido condenatório, a acção seria extemporânea.
Na verdade, a autora diz que teve conhecimento do horário lectivo [ou seja, da decisão administrativa que o fixou] no início do ano lectivo, ou seja, no limite, a decisão administrativa relevante para efeitos impugnatórios foi conhecida em 15.09.2011.
A reclamação deu entrada em 28.09.2011, veio a ser decidida em 28.10.2011, e a autora teve conhecimento da mesma em 03.11.2011 – ver folhas 6 e 8 do PA.
Ora, de acordo com o artigo 58º do CPTA:
2- Salvo disposição em contrário, a impugnação de actos anuláveis tem lugar no prazo de:
a) …
b) Três meses…
3- A contagem dos prazos referidos no número anterior obedece ao regime aplicável aos prazos para a propositura de acções que se encontram previstos no Código de Processo Civil.
Por outro lado, nos termos do nº2 do artigo 69º, no caso de existir acto expresso, «o prazo de propositura da acção é de três meses».
E de harmonia com o nº4 do artigo 59º do CPTA: «A utilização de meios de impugnação administrativa suspende o prazo de impugnação contenciosa do acto administrativo, que só retoma o seu curso com a notificação da decisão proferida sobre a impugnação administrativa ou com o decurso do respectivo prazo legal».
Finalmente, de acordo com o nº1 e nº4 do artigo 144º do CPC, o prazo é contínuo mas suspende-se durante as férias judiciais, sendo que de acordo com o nº3 da mesma norma, quando o prazo para a prática do acto processual terminar em dia em que os tribunais estiverem encerrados, transfere-se o seu termo para o primeiro dia útil seguinte.
Ora, tendo em conta que a autora teve conhecimento do acto de fixação do horário, no limite, em 15.09.2011 e deduziu a impugnação administrativa em 28.09.2011 [tendo decorrido entre as duas datas, 12 dias], que foi notificado da decisão da reclamação a 03.11.2011 e que a acção deu entrada a 19.02.2012, descontado o período de férias judiciais decorrido entre 22.12.2011 e 03.01.2012 e os dias desde a impugnação graciosa até à notificação da sua decisão, verifica-se, nos termos dos normativos acima assinalados, que à data da propositura da acção tinham decorrido desde a notificação do acto impugnado 107 dias. Pelo que está, indubitavelmente, ultrapassado quer o prazo previsto na alínea b) do nº2 do artigo 58º do CPTA, quer o prazo fixado no nº2 do artigo 69º do CPTA, tendo caducado o direito de acção.
DECISÃO
Nesta conformidade, e sem necessidade de mais considerações, absolvo a entidade demandada da presente instância – ver alíneas c) e h) do nº1 artigo 89º do CPTA.
[…]
A factualidade pertinente para o julgamento de direito das duas questões que foram apreciadas e decididas pela sentença recorrida não foi arrumada, tal como o deveria ter sido, em sede de resultado de julgamento de facto, antes se encontrando disseminada ao longo do respectivo arrazoado jurídico.
No entanto, a recorrente não tirou qualquer consequência dessa omissão do tribunal a quo em termos de nulidade [artigo 668º, nº1 alínea b), do CPC então vigente, ex vi 1º do CPTA], antes se conformando com o plano factual da sentença recorrida, e, por tal razão, também este tribunal ad quem se limitará a usar a factualidade assim apresentada no citado arrazoado de direito.

De Direito
I. Cumpre apreciar as questões suscitadas pela recorrente, o que deverá ser efectuado dentro das balizas estabelecidas, para o efeito, pela lei processual aplicável - ver artigos 5º nº3, 608º nº2, 635º nº3 e nº4, e 639º, todos do CPC [aplicáveis ex vi artigos 5º nº1, e 7º nº1, da Lei nº41/2013, de 26 de Junho, e 140º do CPTA], e ainda artigo 149º do CPTA.

II. A autora desta AAE pediu ao tribunal que anulasse o indeferimento da «reclamação» que interpôs para o DAEMC sobre a fixação do seu horário lectivo para o ano escolar 2011/2012. Mais pediu que o réu fosse condenado a fixar tal componente lectiva em 6 horas semanais e a pagar-lhe as duas 2 horas a mais desde o início desse ano lectivo até decisão judicial final.
O réu MEC, na sua contestação, e além do mais, excepcionou a questão da «falta de impugnabilidade contenciosa» do acto objecto da AAE, o referido «indeferimento da reclamação», sustentando que essa impugnabilidade radica, antes, no acto primário que «fixa o horário lectivo» da autora.
Em sede de saneador o TAF procedeu esta questão prévia, e acrescentou que mesmo a ter sido impugnado o acto que «fixa o horário lectivo» da autora esta tinha deixado «caducar o direito» de o impugnar. Em conformidade, o TAF absolveu da instância o MEC por duas razões que obstam ao prosseguimento da AAE: - inimpugnabilidade do acto impugnado [artigo 89º, nº1, alínea c), CPTA]; - e caducidade do direito de acção [artigo 89º, nº1, alínea c), CPTA].
A autora discorda, e enquanto recorrente vem imputar erro de julgamento «de facto e de direito» à sentença recorrida no tocante ao juízo que nela é feito sobre a questão da «caducidade do direito de acção», defendendo que a acção administrativa especial entrou em tribunal tempestivamente, e que, por isso, a instância deve prosseguir «até que a final se condene o réu nos exactos termos formulados no pedido».
Ao conhecimento destes erros de julgamento se reduzirá, pois, o objecto do recurso jurisdicional.

III. Na verdade, a ora recorrente entende que o TAF procedeu a questão da caducidade do direito de acção com base em pressupostos de facto errados, assim querendo significar, mediante esta designação mais apropriada à decisão administrativa que à decisão judicial, que o tribunal de primeira instância errou quanto à data da entrada da acção em juízo, pois não terá sido a de 19.02.2012, como se diz na sentença, mas antes a de 08.02.2012, como se constata de folha 2 do suporte físico dos autos, e quanto à data do seu conhecimento do acto de fixação do respectivo horário lectivo, que não terá sido 15.09.2011, como supõe a sentença recorrida, mas «nunca antes de 28.09.2011».
Isto, relativamente ao «erro de julgamento de facto», assim entendido por este tribunal numa interpretação claramente pro actione [artigo 7º do CPTA].
No que concerne ao julgamento de direito, diz a recorrente que o mesmo está errado porque, e sempre por referência ao acto impugnado, isto é, ao acto de indeferimento da sua «reclamação» sobre o acto de «fixação do seu horário lectivo», aquando da entrada da AAE em juízo ainda não tinham decorrido três meses [reduzidos a 90 dias, devido à interposição das «férias judiciais» de NATAL de 2011] sobre a data da sua notificação [artigo 58º, nº2 alínea b), do CPTA].
Esclarecido, assim, o objecto do recurso jurisdicional, na maior fidelidade possível às «pretensões» da recorrente, tal como vertidas nas suas conclusões de recurso, impõe-se que lhe seja negado provimento.
Desde logo por uma razão fundamental, incontornável: é que a recorrente apenas ataca a sentença do TAF na vertente da caducidade do direito de acção, sendo certo que a questão nuclear que foi nela decidida, até por ter sido essa a única questão suscitada pelo réu na contestação, foi a da «inimpugnabilidade» do acto impugnado, isto é, do acto de «indeferimento da reclamação».
Sendo certo que, neste caso, a questão da «inimpugnabilidade» andará de mãos dadas com a questão da «caducidade», o que levou o julgador a misturá-las, não deixa também de o ser que são «questões distintas». De tal modo que se este tribunal superior procedesse as pretensões da recorrente, e revogasse a sentença recorrida no tocante ao julgamento nela feito sobre a «caducidade do direito de acção», sempre subsistiria a decisão nela também tomada, de forma independente [alíneas c) e h) do nº1 do artigo 89º CPTA], acerca da falta de impugnabilidade contenciosa do acto objecto da AAE. O que sempre acarretaria a absolvição da instância.
Ou seja, a recorrente estará condenada a ver gorar as suas pretensões, se não for de uma forma é de outra, sendo que apenas de si se pode queixar.
E poderíamos ficar por aqui, face à ostensiva inutilidade da apreciação das conclusões da recorrente, dado que cingidas à questão da caducidade do direito de acção.
Apesar disso, sempre acrescentaremos que mesmo que assim não fosse a pretensão da recorrente no prosseguimento da AAE estaria, ainda assim, votada ao insucesso.
Na verdade, sendo certo que a data de entrada da acção em juízo é a por ela indicada, 08.02.2012, e não a de 19.02.2012, erradamente utilizada pelo TAF, mesmo assim ocorre a «caducidade do seu direito de acção». Isto porque não é crível que ela tenha tido conhecimento do acto primário, isto é, do acto que lhe «fixou o horário lectivo», apenas no próprio dia em que apresentou a respectiva «reclamação» [28.09.2011 – a folha 6 PA], sendo certo que o ano lectivo em causa teve início entre 8 e 15 de Setembro de 2011. Mostra-se perfeitamente aceitável, por conseguinte, em termos de convicção judicial, concluir que teve conhecimento do acto primário pelo menos no último dia daquele referido período: 15.09.2011.
Dando como certo que o acto «contenciosamente impugnável» era aquele primeiro, de «fixação do horário lectivo», e que a «reclamação» dele deduzida pela ora recorrente apenas «suspendeu» a contagem do prazo para a respectiva impugnação judicial [artigo 59º, nº4, do CPTA; ver, a propósito da sua aplicação à «reclamação», o AC STA de 26.03.2009, Rº01053/08], não restam dúvidas de que a contagem deste prazo de três meses, reduzido a 90 dias em virtude da interposição das «férias judiciais» [entre 22.12.2011 a 03.01.2012], terminou a 30.01.2012. Donde resulta extemporânea a AAE interposta a 08.02.2012.
Deverá, pelo exposto, ser negado provimento ao recurso jurisdicional, e mantida na ordem jurídica a sentença recorrida, proferida pelo TAF de Coimbra.
Em conformidade se decidirá.
DECISÃO
Nestes termos, decidem os Juízes deste Tribunal Central, em conferência, negar provimento ao recurso jurisdicional, e manter a decisão judicial recorrida.
Custas pela recorrente – artigos 527º do CPC, 189º do CPTA e regras do RCP [alterado pela Lei nº7/2012 de 13.02] com Tabela I-B a ele anexa.
D.N.
Porto, 25.10.2013
Ass.: José Veloso
Ass.: Fernanda Brandão
Ass.: Isabel Soeiro