| Decisão Texto Integral: | Acordam, em conferência, no Tribunal Central Administrativo Norte – Secção do Contencioso Administrativo:
I RELATÓRIO
1. M... - e outros - identif. nos autos, inconformados, vieram interpor o presente recurso jurisdicional da decisão do TAF de Aveiro, datada de 29 de Junho de 2010, que julgando improcedente a acção administrativa especial (no exercício do direito de ACÇÃO POPULAR) --- onde pretendiam, por um lado, a declaração de nulidade do licenciamento de instalação de um Parque de armazenagem de combustíveis - em garrafas em tara de GPL - à contra interessada "L... - Comércio e Distribuição de Gás, L. da" e, por outro, a condenação na prática dos actos e operações necessários para reconstituir a situação que existiria se o acto de licenciamento não tivesse sido praticado (demolição das obras realizadas e reposição do terreno no seu anterior estado) ---, absolveu do pedido o recorrido MUNICÍPIO de ALBERGARIA-A-VELHA.
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No final das alegações, os recorrentes formularam as seguintes conclusões:
"1ª O douto acórdão recorrido dá por provado que o terreno a que respeita o pedido de licenciamento do Parque de Armazenagem de Gás GPL se localiza (exclusivamente) em “Espaço Agrícola Complementar.
2ª O tribunal formou a sua convicção com base no facto de a localização ter sido indicada “nos documentos que instruíram o processo de licenciamento e integram o Processo Administrativo.”
3ª Documentos que não são referenciados no acórdão e dos quais não se extractou a matéria em que o tribunal se baseia para dar aquele facto como provado.
4ª Porque os ora recorrentes suscitaram na P.I. a questão, sustentada em documentos de prova da ocupação pelas instalações do Parque de área integrada no Espaço Agrícola Protegido (R.A.N.), fazia-se mister que na fundamentação do acórdão, e mormente na apreciação critica da prova se conhecesse da matéria controvertida e da relevância (ou, sendo caso disso, da irrelevância) jurídica da prova respectiva.
5ª Tendo-se limitado a remeter para os “… documentos que instruíram o processo de licenciamento que integram o Processo Administrativo”, sem especificar de que documentos se trata e sem identificar neles a matéria dada por provada, o douto acórdão violou o disposto nos arts 653º, nº 2, e 659º, nº 2, do CPC, e incorreu na nulidade cominada no art. 668º, nº 1, al. b), do mesmo diploma.
6ª Por errada qualificação jurídica dos factos o douto acórdão recorrido violou ainda o disposto nos artigos 8º, 9º e 34º do Dec-Lei nº 196/89, de14.06.
Sem prescindir,
7ª E também ao contrário do que decidiu o tribunal a quo, à luz das regras de uso, ocupação e transformação do solo previstas no PDM de Albergaria-a-Velha, não era possível, no caso dos autos, licenciar o identificado parque de armazenagem de GPL naquele local.
8ª Não era possível, desde logo, porque, pretendendo a requerente do licenciamento, sociedade L..., exercer no Parque de Armazenagem a actividade comercial ou comércio de revenda de garrafas de gás de GPL, o PDM – rectius os seus artigos 25º, 33º, nºs 1 e 2, 34º, nº 4 e 5, 47º, nºs 4, 7, 8 e 9 e os seus Anexos I e II – veda a execução de qualquer programa construtivo do uso do solo incluído no Espaço Agrícola Complementar.
9ª Ao ter propugnado a possibilidade do licenciamento, o douto Acórdão recorrido violou os preceitos legis mencionados na conclusão anterior.
10ª Do Anexo I ao PDM decorre que, enquanto a execução de um programa construtivo de uso do solo, com vista ao exercício de uma actividade de “Comércio e Serviços”, na acepção perfilhado no Anexo II é absolutamente interdita em Espaço Agrícola Complementar, já tratando-se de um Armazém, na acepção do Anexo II, aquela interdição já não tem carácter absoluto, consentindo alguma compressão.
Acontece, todavia, que,
11ª Inexiste no processo de licenciamento qualquer evidência de que aquela excepção tenha concorrido, a qualquer título, para a formação da vontade externada no acto impugnado.
12ª Assim como não há no mesmo quaisquer dados ou elementos de facto ou de direito que fundamentem a decisão de reconhecimento da existência e da admissibilidade daquela excepção.
13ª O procedimento é ainda omisso em matéria de cumprimento de outra condição legal, fixada no Anexo I ao PDM, qual seja de a decisão de admissibilidade daquela excepção ter sido integrada por “uma avaliação de compatibilidade com a classe e categoria de espaço.”
14ª Avaliação que, aliás, jamais existiu.
15ª O douto acórdão recorrido aderiu à tese dos Réu e Contra-interessados de que o Parque de Armazenagem de Gás se integra no conceito de “equipamento público técnico”, recusando, implicitamente, o seu enquadramento em qualquer outra das excepções, previstas nos Anexos I e II ao PDM, incluindo as já mencionadas supra: “Armazéns” e “Comércio e Serviços”.
16ª Isto apesar de nem o Réu, Município de Albergaria-a-Velha, nem a Contra-Interessada, L..., terem, durante o procedimento administrativo qualificado o parque de Armazenagem como ”equipamento público técnico”, o que só viriam a fazer nas contestações apresentadas nos autos.
17ª Ainda que o Parque de Armazenagem fosse, em abstracto, subsumível ao conceito de “Equipamento Público Técnico”, porque também o é ao conceito de “Comércio e Serviços” e ao de “Armazém”, e estando em causa a admissibilidade de um excepção à regra geral que veda a construção no Espaço Agrícola Complementar, dada a relevância e a prevalência do interesse público inerente aos valores ambientais e da qualidade de vida da comunidade contemporânea e das gerações vindouras, impunha-se a adopção do conceito mais restritivo, o que, desde logo, implicaria a exclusão do relativo “Equipamento Público Técnico”.
18ª Das normas dos arts 25º, nº 3, 33º, nºs 1 e 2, 34º, nºs 4 e 5, e 47º, nºs 4, 7, 8 e 9, completadas e integradas pelas dos Anexos I e II todos do PDM de Albergaria-a-Velha, retira-se forçosamente a conclusão de que o Espaço Agrícola Complementar, embora não vedando em absoluto a execução de programas de construção urbana, só os admite a título excepcional e sob condições especialmente restritivas, ainda que com algumas especificidades entre elas, decorrentes da sua relevância social e/ou económica e do seu maior ou menor grau de incompatibilidade com o uso dominante.
19ª O Parque de Armazenagem de Garrafas de GPL não é um “Equipamento Público Técnico”, desde logo, porque nem sequer é um “equipamento público”, sendo, quando muito, um “equipamento privado”, uma vez que é pertença de uma pessoa colectiva de direito privado, no caso, uma sociedade comercial, que prossegue interesses meramente egoísticos, visando o lucro dos seus sócios.
20ª Dado o regime excepcional e assaz restritivo da admissibilidade de construção no Espaço Agrícola Complementar, compreende-se que o interesse público subjacente à inserção desta categoria de uso do solo no PDM possa sofrer alguma compressão, quando se trate de equipamentos públicos (técnicos ou não técnicos) construídos para a satisfação de outros interesses e/ou necessidades públicas relevantes, mas não quando esteja em confronto o interesse público com interesses meramente particulares.
21ª Não sendo o Parque de Armazenagem de Garrafas de GPL licenciado à L... subsumível ao conceito de “equipamento público técnico”, o douto acórdão recorrido, ao propugnar entendimento contrário, está viciado de erro de julgamento mercê da violação do disposto nos arts. 25º, nº 3, 33º, nºs 1 e 2, 34º, nºs 4 e 5, e 47º, nºs 4, 7, 8 e 9, e ainda nos Anexos I e II, todos do PDM.
22ª O Réu e os Contra-interessados vieram no decurso da presente Acção Administrativa invocar “ex novo” fundamentos de facto e de direito do licenciamento controvertido através da subsunção do Parque de Armazenagem ao conceito de “Equipamentos Públicos Técnicos” e ao regime jurídico previsto nos Anexos I e II ao PDM.
23ª Sendo que o douto Acórdão recorrido sufragou a posição de um e de outros, de que extraiu como corolário a improcedência da acção.
24ª Só que ao Réu não é consentida a sanação e destruição retroactiva dos efeitos invalidantes do aludido vício do acto impugnado após a prolação e notificação deste aos interessados e, por maioria de razão, no decurso da presente Acção Administrativa.
25ª Mesmo que o Parque de Armazenagem de Garrafas de GPL fosse subsumível ao conceito de “Equipamento Técnico” – o que, todavia, não se concede – a sua instalação ou construção em Espaço Agrícola Complementar estava, por força do PDM e dos seus Anexos I e II, sujeita a condições, nomeadamente a de que tivesse lugar “uma avaliação de compatibilidade com a classe e categoria de espaço".
26ª Avaliação que devendo ser efectuada pelo Réu, não só não teve lugar, como também inexiste no procedimento administrativo qualquer evidência ou sequer qualquer referência à mesma e às razões por que fora dispensada.
27ª O douto acórdão recorrido deu por adquirido que o Réu fez no caso concreto o juízo de compatibilidade legalmente exigido “entre o uso e ocupação que se pretende dar ao solo e o uso dominante para que ele se encontra previsto em sede de PDM”, com base no “Estudo de Enquadramento” apresentado pela L....
28ª Tendo, todavia, laborado em erro nos pressupostos, uma vez que não há no processo de licenciamento evidência de que tal juízo avaliativo haja sido efectuado e de que o mesmo tenha concorrido para a formação do acto impugnado.
29ª Labora igualmente em erro o douto acórdão quando considera que o “Estudo de Enquadramento” se destinou precisamente “a permitir que a entidade administrativa formulasse tal juízo de compatibilidade com aquela classe e categoria de espaço” (Espaço Agrícola Complementar), porquanto os”Estudos de Enquadramento” estão previstos no Anexo I ao PDM apenas nas situações a que se referem as notas escritas 10, 12, 13 e 16, nenhuma das quais se aplica aos “Equipamentos Públicos Técnicos”, posto que o Parque de Armazenagem fosse como tal qualificável, o que se recusa.
30ª A falta de avaliação de compatibilidade viola a norma do Anexo I ao PDM que a impõe ferindo o acto impugnado de vício de violação de lei (cfr. normas do PDM citadas supra – arts 25º, nº 2, 33º, nºs 1 e 2, 34º, nºs 4 e 5. 47º, nºs 4, 7, 8 e 9, e Anexo I – e a do art. 34º do Dec-Lei nº 196/89, de 24.11), e de vício de forma por preterição de formalidades legais.
31ª Porque assim não entendeu o douto acórdão recorrido, a decisão nele proferida violou as normas legais referidas na conclusão anterior.
32ª O douto acórdão recorrido incorreu também em erro de julgamento a propósito da questão da ilegitimidade da L..., por considerar que tal irregularidade arguida pelos ora recorrentes deveria ter sido suscitada pelo Réu no procedimento respectivo ao abrigo do disposto nos arts 76º e 83º, al. c), do CPA, porquanto tais normas não são aplicáveis ao caso vertente, mas, sim o disposto nos arts 8º do Dec-Lei nº 267/2002, de 26.11, e 7º, nº 1, da Portaria nº 1188/2003, de 10.10, dos quais não resulta que, no caso vertente, devesse ser feito convite par sanar a irregularidade praticada na instrução do pedido.
33ª Também por erro na apreciação da prova e violação do disposto no art. 653º, nº 2, do CPC, o douto acórdão haverá de claudicar, desde logo por dar por provada a existência nos autos um “contrato de arrendamento comercial”, quando o que neles se encontra incorporado é um simples contrato promessa de arrendamento” datado de 14.10.2004.
34ª O acórdão recorrido violou, por erro na apreciação da prova, o disposto no art. 653º, nº 2, do CPC; e, por erro de julgamento, por ter considerado improcedente a arguição das irregularidades (vícios de forma) imputadas ao procedimento administrativo na P.I., violou o disposto nos arts 4º, nº 2, do Dec-Lei nº 267/2002, de 26.11, e no art. 2º, primeiro hífen, da Portaria nº 1188/2003, de 10.10.
35ª Por ter considerado que o proprietário do terreno onde a L... pretendia instalar o Parque de Gás, Manuel Matos Tavares da Silva era sócio daquela sociedade, desvalorizando com esse fundamentos a arguição pelos recorrentes de várias irregularidades imputadas ao acto impugnado, o douto acórdão fez mais uma vez errada apreciação da prova produzida nos autos, violando, também desta feita, o disposto no art. 653º, nº 2, do CPC.
36ª Erro que repetiu a propósito do terreno de M…, e que envolve violação do mesmo preceito legal.
37ª E no qual voltou a reincidir a propósito da situação do terreno propriedade da M… e da oneração do prédio resultante da pavimentação do caminho, violando, também desta feita, a citada disposição legal.
38ª O processo de licenciamento foi instruído com uma declaração emitida por um tal J… na qual, invocando falsamente a qualidade de proprietário de um caminho – qualidade que os serviços e o órgão executivo do Réu sabiam não ter – concedeu autorização à L... para proceder à passagem com máquinas e carros pelo aludido caminho.
39ª Do processo administrativo decorre que aquela declaração foi decisiva para o licenciamento.
40ª Apesar de a concessão da autorização de passagem de máquinas e carros pela L... ser alvo de oposição pelos aqui recorrentes levada ao conhecimento da Câmara e incorporada no processo de licenciamento, o acto impugnado não lhe faz qualquer referência, bastando-se com a declaração, consabidamente falsa, do J…, que nem sequer era idónea a constituir validamente direitos reais sobre o caminho nem constituía título de força jurídica prevalecente sobre o título invocado e formalizado pelos recorrentes.
41ª O Réu, para além de conhecer a falsidade da declaração do J…, agiu em violação do princípio da imparcialidade plasmado no art. 266º, nº 1, da Constituição da República Portuguesa e com usurpação de poder, por se ter arrogado a competência para dirimir os conflitos entre os titulares do direito ao dito caminho.
42ª Por seu turno, o acto impugnado, na medida em que culminou um procedimento integrado, por documento falso, está ele próprio viciado por irregularidades instrutórias e ferido de ilegalidade por violação do disposto nos arts. 4º, nº 2, do Dec-Lei nº 267/2002, de 26.11, e art. 2º, primeiro hífen, da Portaria 1183/2003, de 10.10.
43ª Porque o douto acórdão perfilhou entendimento diverso na apreciação da matéria vertida nas conclusões que antecedem, violou, também ele, as disposições legais nelas referenciadas.
44ª Sendo aplicável o que se referiu na conclusão 42ª a propósito da procuração passada pela M… ao J… com a qual o acórdão em causa justifica a validade da autorização concedida pelo último à L....
45ª Ao contrário do que se defende no douto acórdão recorrido, os vícios arguidos da declaração emitida pelo J… prejudicam os efeitos jurídicos desta, deixando, assim, a nu, a ilegalidade do licenciamento e da própria decisão judicial, por violação do disposto nos arts. 4º, nº 2, do Dec-Lei nº 267/2002, de 26/11, e 2º, primeiro hífen, da Portaria nº 1183/2003, de 10/10, que, por isso, não pode manter-se na ordem jurídica.
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Notificadas as alegações acabadas de transcrever nas respectivas conclusões, veio o recorrido Município de Albergaria-a-Velha apresentar contra alegações que assim se concluíram:
"a) Ao contrário do alegado pelos recorrentes o acórdão recorrido baseou-se na cartografia do Regulamento do Plano Director Municipal de Albergaria-a-Velha e nos documentos constantes de fls. 78,77,76 e 75 do Proc. Adm. nº nº 269/04 e fls. 18,17,16 e 15-verso, 15 e 14-verso do Proc. Adm. nº 215/04, os quais fazem parte do Processo Administrativo relativo ao procedimento em causa (pedido de licenciamento) para concluir que o terreno destinado à instalação do Parque de Armazenagem de Garrafas de Gás de GPL Tipo A, se situa no Espaço Agrícola Complementar, pelo que o nº 11 da matéria de facto está mais que fundamentado.
b) De resto, os ora recorrentes populares nunca puseram em causa que o referido terreno não se localizasse no Espaço Agrícola Complementar pois o que impugnaram foi a violação do PDM por o licenciamento permitir nele e na RAN a instalação do referido Parque.
c) Acresce que são os próprios recorrentes a aceitar que o Parque em questão se situa no Espaço Agrícola Complementar – cfr. nº 1 a 10 destas alegações.
d) O acórdão recorrido justifica todas as questões relativas ao licenciamento do Parque de armazenagem de garrafas de gás pelo que não enferma das ilegalidades que os recorrentes lhe imputam.
e) Não merece censura o douto acórdão recorrido quando decidiu ser legalmente possível licenciar a instalação do Parque de Armazenagem de Garrafas de Gás no Espaço Agrícola Complementar porquanto existindo consenso que o referido Parque consubstancia um armazém a lei permite, a título excepcional, em conformidade com o disposto nos arts. 25º, nº 3 e 33º, nº 1 do Regulamento do PDM e Anexos I e II, que no referido Espaço se possa instalar uma tal unidade, como o reconhecem os próprios recorrentes – cfr. 11 a 14 desta s contra-alegações.
f) Questionam, porém, os recorrentes que no processo de licenciamento não existe qualquer evidência de que aquela excepção tenha concorrido para a formação da vontade externada no acto impugnado do licenciamento, não existindo no mesmo quaisquer dados ou elementos de facto ou de direito que fundamentem a decisão de reconhecimento da existência e da admissibilidade daquela excepção.
g) Só que, a ser assim, estamos perante um vício de falta de fundamentação do acto impugnado de que não se poderá conhecer nesta fase já que não foi invocado tempestivamente – cfr. nºs 14 e 15 destas contra-alegações.
h) Contrariamente ao que alegam os recorrentes a Administração procedeu à avaliação de compatibilidade da instalação do Parque com a classe e categoria do espaço embora se tenha de reconhecer que não se verificou, efectivamente, uma diligência formal com esse título. Mas como bem salienta o douto acórdão recorrido, o Estudo de Enquadramento com que a contra-interessada instruiu o pedido de licenciamento com vista a obter a aprovação de localização para a instalação do aludido Parque e a Memória Descritiva, bem como os demais documentos que acompanharam aquele pedido, permitiram que a Administração formulasse tal juízo de compatibilidade.
i) Tanto mais quanto é certo que não foi violada qualquer das circunstâncias de incompatibilidade referidas no nº 5 do art. 34º do Regulamento do PDM, nem os recorrentes apontam sequer uma, nem mesmo erro grosseiro ou palmar à referida decisão, uma vez que estamos perante conceitos indeterminados, sindicáveis apenas por aquele erro.
j) De resto, ninguém de boa fé poderá afirmar que a Administração não fez um juízo de compatibilidade porque esta existe, sendo certo que o Parque reúne todas as condições de segurança, como o reconheceram as entidades competentes as quais deram parecer favorável, a saber: IEP, técnicos da CM de Albergaria –a-Velha, e os que acompanharam a obra, técnicos esses devidamente credenciados, o Coordenador Distrital do Ministério da Administração Interna do Serviço Nacional de Bombeiros e Protecção Civil e do Centro Distrital de Operações de Socorro de Aveiro, a Inspectro, entidade de inspecção de instalação de combustíveis, L.ª e o próprio Comandante de Bombeiros.
k) Exigir-se que a Administração procedesse formalmente a um auto de avaliação de compatibilidade quando teve oportunidade de obter os mesmos resultados por outra via era ser-se excessivamente formalista! Era exigir-se mais burocracia e impor-se mais demora no já de si tão moroso processo de licenciamento!- cfr. nºs 17 a 25 das presentes contra-alegações.
l) Desinteressa saber se o Parque em questão é ou não um “Equipamento Público Técnico” ou não para efeitos da sua instalação no Espaço Agrícola Complementar uma vez que a sua instalação, a título excepcional em tal Espaço já se mostra reconhecida e demonstrada na alínea e) destas conclusões.- cfr. nºs 26 a 31 destas contra-alegações.
m) A inicial ilegitimidade da contra-interessada L... mostra-se sanada através da junção aos autos, com a contestação, do contrato de arrendamento do terreno onde foi instalado o Parque de Armazenamento de garrafas de gás, degradando-se, assim, aquela irregularidade essencial em não essencial, em conformidade com o princípio da economia processual.
n) E, como se sustenta no acórdão recorrido, tal questão deveria ter sido suscitada no procedimento administrativo ao abrigo do disposto nos arts. 76º e 83º, c), ambos do CPA, o qual é de aplicação geral a todos os procedimentos, salvo quanto àqueles que expressamente a afastam.- cfr. nºs 32 a 40 destas contra-alegações.
o) Relativamente à situação do terreno de M…;ao facto deste terreno ter sido cerceado na sua área por virtude do alargamento do caminho de acesso ao Parque; à ilegalidade da pavimentação de tal caminho; à falsidade do documento elaborado por J… em que este se intitula proprietário de tal caminho quando apenas é procurador da sua proprietária La-Salete, bem decidiu o acórdão recorrido sem reparo para qualquer censura.- cfr. 41 a 46 destas contra-alegações.
p) Mas pergunta-se: qual o interesse dos recorrentes populares nesta questão do caminho e da localização do terreno da M…, bem como da falsidade ou não do documento em que o J… autoriza a L... a proceder à passagem com máquinas e carros por tal caminho, se tudo isto nada tem a ver com a legalidade do licenciamento do Parque de armazenagem de garrafas de gás? Trata-se de uma questão de direito privado que apenas diz respeito aos proprietários dos prédios confinantes com o referido caminho sendo os AA totalmente alheios a esse interesse.
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Também a contra interessada "L... - Comércio e Distribuição de Gás, L. da" apresentou contra alegações, mas sem que formule quaisquer conclusões.
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O Digno Procurador Geral Adjunto, neste TCA, notificado nos termos do art.º 146.º, n.º 1 do CPTA, pronunciou-se no sentido de negação de provimento ao recurso - cfr. fls. 472/473.
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Colhidos os vistos legais junto dos Exmos. Juízes-Adjuntos, foram os autos remetidos à Conferência para julgamento.
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2 . Efectivando a delimitação do objecto do recurso, cumpre apreciar e decidir as questões colocadas pelo recorrente, sendo certo que o objecto do recurso se acha delimitado pelas conclusões das respectivas alegações, acima elencadas, nos termos dos arts. 660.º, n.º 2, 664.º, 684.º, ns. 3 e 4 e 690.º, n.º 1 todos do Código de Processo Civil, “ex vi” dos arts.1.º e 140.º, ambos do CPTA.
II FUNDAMENTAÇÃO
1 . MATÉRIA de FACTO
O acórdão recorrido fixou a seguinte factualidade:
1 . A contra-interessada, L... - Comércio e Distribuição de Gás, L.da, dirigiu ao Presidente da Câmara Municipal de Albergaria-a-Velha em 30-07-2004 o requerimento constante de fls. 21 do Processo Administrativo (cujo teor se dá aqui por integralmente reproduzido), que veio a dar origem ao Proc.º n.° 215/04, pelo qual requereu ao abrigo do artigo 12º do DL. nº 267/2002 e do artigo 10º da Portaria nº 1.188/2003, de 10 de Outubro, que fosse feita uma vistoria inicial do lote de terreno onde pretendia instalar um parque de garrafas em tara de gases de petróleo liquefeitos, com capacidade máxima de 30 m3, para revenda, a instalar em local de que disse ser arrendatária, sito em Alto de Assilhó (Rua de D. Dinis), freguesia de Albergaria-a-Velha, concelho de Albergaria-a-Velha, distrito de Aveiro, pelo prazo de exploração de 20 anos, com o qual juntou os documentos constante de fls. 1 a 20 daquele Processo Administrativo.
2 . Entre aqueles documentos consta uma «Memória Descritiva» (de fls. 11 a 13 do Processo Administrativo) e um «Estudo de Enquadramento» (de fls. 8 a 10 do Processo Administrativo), ambos subscritos pelo mesmo Técnico Projectista, cujo teor se dá aqui por integralmente reproduzido.
3 . Apresentada pela L... pedido para pavimentar o caminho se serventia, para acesso ao terreno destinado à instalação do Parque de Armazenagem de Garrafas de GPL, cuja Memória Descritiva e peças desenhadas constam de fls. 1 a 3 do Processo Administrativo nº 215/04, foi o mesmo autorizado pelo Instituto de Estradas de Portugal, IP, autorização que lhe foi notificada pelo ofício de 16-07-2004, cujo teor se dá aqui por integralmente reproduzido (constante de fls. 4 daquele PA) com as condições nele referidas.
4 . Realizada a pretendida vistoria em 06-08-2004, em cujo «Auto de Vistoria Inicial» (constante de fls. 26 daquele Processo Administrativo) foi mencionado pelo técnicos que o local cumpria os requisitos regulamentares e legais aplicáveis, sugerindo que a distância de 10 metros relativamente à estrema norte fosse alterada para 60 metros, no sentido de aumentar a distância à habitação mais próxima, na reunião de 01-09-2004 da Câmara Municipal de Albergaria-a-Velha (cuja respectiva acta consta de fls. 27 do Processo Administrativo) foi aprovada a localização para a instalação do parque, na condição de a distância de 10 metros relativamente à estrema norte ser alterada para 60 metros, no sentido de aumentar a distância à habitação mais próxima.
5 . A L... - Comércio e Distribuição de Gás, Lda. dirigiu então ao Presidente da Câmara Municipal de Albergaria-a-Velha em 15-10-2004 o requerimento constante de fls. 29 do Processo Administrativo (cujo teor se dá aqui por integralmente reproduzido), que veio a dar origem ao Proc.º de Obras Particulares n° 269/04, pelo qual requereu a concessão de Licença para instalação de armazenagem de combustíveis, constituída por um parque de garrafas em tara de GPL, com capacidade aproximadamente de 30.000 litros, para revenda, a instalar em local de que disse ser arrendatária, sito em Alto de Assilhó (Rua de D. Dinis), freguesia de Albergaria-a-Velha, concelho de Albergaria-a-Velha, distrito de Aveiro, pelo prazo de exploração de 20 anos, com o qual juntou os documentos constante de fls. 1 a 28 daquele Processo Administrativo.
6 . Enviada cópia do pedido ao Serviço Nacional de Bombeiros e Protecção Civil – Centro Distrital de Operações de Socorre de Aveiro, na sequência da Informação Técnica de 15-10-2004 (de fls. 31 do Processo Administrativo) este informou, por ofício de 08-11-2004 (de fls. 81 do Processo Administrativo), não haver objecções ao licenciamento da obra.
7 . Em 16-11-2004 a L... - Comércio e Distribuição de Gás, Lda. apresentou para ser junto àquele Proc.º de Obras n° 269/04 o Parecer Técnico emitido pela I… - Inspecção de Instalações de Combustíveis, Lda., constante de fls. 99 a 82 do Processo Administrativo.
8 . Após apresentação de exposição pela Requerente L... de 30-11-2004 no âmbito do Processo nº 215/04 (constante de fls. 31 do Processo Administrativo) a Câmara Municipal de Albergaria-a-Velha deliberou na sua reunião de 19-01-2005 (cuja respectiva acta consta de fls. 35 do Processo Administrativo) revogar a anterior deliberação de 01-09-2004 (tomada no Proc.º nº 215/04) no que respeita às condicionantes ali estabelecidas, aprovando a mesma localização com as seguintes condicionantes: «a instalação ficar distanciada 60 metros da habitação mais próxima e ficar garantido o acesso ao terreno com a autorização dos restantes comproprietários do caminho, se for caso disso, o qual deverá ser devidamente infra-estruturado, por forma a garantir a circulação de viaturas automóveis, nomeadamente as de emergência.»
9 . Notificada daquela deliberação, e visando dar cumprimento à mesma, a Requerente L... Requerente apresentou em 14-02-2005 (na sequência da Informação Técnica de 15-10-2004, de fls. 101 do PA) o requerimento constante de fls. 113 do Processo Administrativo, com o qual juntou duas plantas de implantação do Parque (constantes de fls. 111 e 112 do Processo Administrativo), e uma declaração (constante de fls. 113 dos autos) à qual se refere como «declaração do proprietário do caminho particular a autorizar a execução das obras de acordo com o parecer do IEP», cujo teor é o seguinte:
…
10 . Em 01-02-2004 foi apresentado e junto ao Processo Administrativo nº 269/04 (a fls. 102) a seguinte Declaração:
11 . O terreno referido em 1. supra situa-se em área delimitada na cartografia do Regulamento do Plano Director Municipal de Albergaria-a-Velha, ratificado pela Resolução do Conselho de Ministros nº 20/99, de 25 de Fevereiro e publicado na 1ª Série-B do Diário da República nº 64, de 17-03-1999 como «Espaço Agrícola Complementar», localização que foi indicada nos documentos que instruíram o processo de licenciamento e integram o Processo Administrativo (cfr. fls. 69 e 69-verso dos autos, fls. 78, 77,76 e 75 do Processo Administrativo nº 269/04 e fls. 18, 17, 16, 15, 15-verso, 14 e 14-verso do Processo Administrativo nº 215/04).
12 . Em 02-03-2005, foi aprovado por deliberação da Câmara Municipal o projecto apresentado pela contra-interessada, L..., vindo os projectos de especialidades a ser aprovados por despacho do Vereador do Pelouro em 30-03-2005.
13 . Em reunião pública de 06-04-2005 foi apresentado o seguinte requerimento dirigido ao Presidente da Câmara Municipal de Albergaria-a-Velha (constante de fls. 41 do Processo Administrativo nº 215/04):
14 . Em conformidade com a Informação Técnica de 29-04-2005 (de fls. 42 do PA), e com o deliberado na reunião da Câmara Municipal de 18-05-2005 foi notificado àqueles exponentes pelo ofício de 06-06-2005 (constante de fls. 43 do PA) o seguinte:
«De acordo com o solicitado, informo que a requerente L... – comércio e distribuição de gás, Lda., anexou ao processo de licenciamento do Parque de Gás, processo nº 269/94, uma declaração do proprietário do caminho particular, Sr. S…, a autorizar as obras de acordo com o parecer do IEP.
Se existe algum conflito relacionado com a titularidade do caminho, deverá o mesmo ser dirimido junto dos tribunais.”
15 . Entre os proprietários do terreno referido em 1. supra e a Contra-interessada L... foi celebrado, com data de 14-10-2004, o Contrato de Arrendamento Comercial (junto a fls. 183 dos autos), cujo teor se dá aqui por integralmente reproduzido.
16 . Por procuração outorgada em 04-08-1979 no Cartório Notarial de Albergaria-a-Velha (junta a fls. 187 dos autos), M… constituiu seu procurador J… a quem conferiu, entre o demais, poderes para vender, trocar, hipotecar ou por qualquer outra forma onerar os seus bens.
17 . O caminho de acesso ao terreno referido em 1. supra, bem como aos demais terrenos situados para além deste e por ele servidos, forma uma perpendicular com a Estrada Nacional 16-2 (cuja configuração se mostra vertida na plantas de localização e de implantação de fls. 6 e 7 do Processo Administrativo nº 215/04, e nas fotografias de fls. 31, 33, 72 a 75 dos autos).
18 . Entre o terreno referido em 1. supra e a Estrada Nacional 16-2 situa-se o terreno de cultura que com ele confina (cuja configuração se mostra vertida na plantas de localização e de implantação de fls. 6 e 7 do Processo Administrativo nº 215/04, e nas fotografias de fls. 31, 33, 72 a 75 dos autos) descrito na Conservatória do Registo Predial de Albergaria-a-Velha sob o nº 1064/170387 (cuja respectiva certidão se encontra junta aos autos a fls. 39), e ali inscrito a favor de M….
2 . MATÉRIA de DIREITO
Assente a posição do recorrente e a decisão questionada, cumpre, agora, entrar na análise do objecto do recurso jurisdicional, que se objectiva na análise dos seguintes itens:
-- nulidade, por alegada falta de fundamentação do acórdão recorrido - art.º 668.º, n.º1, al. b) do CPCivil;
-- violação do PDM de Albergaria a Velha;
-- erro de julgamento (de facto e de direito) quanto ao contrato de arrendamento celebrado com a recorrida L...;
--- erro de julgamento quanto à declaração de autorização de alargamento/melhoramento do acesso ao parque de Armazenamento de Garrafas GPL".
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Vejamos cada um dos pontos elencados.
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Quanto à nulidade, por alegada falta de fundamentação da decisão do TAF de Aveiro, aqui questionada.
Alegam a este respeito os AA. populares, ora recorrentes jurisdicionais (cfr. conclusões 1.ª a 5.ª das conclusões das suas alegações, supra transcritas) que o acórdão recorrido dá por provado que o terreno a que respeita o pedido de licenciamento do Parque de Armazenagem de Gás GPL se localiza (exclusivamente) em “Espaço Agrícola Complementar", tendo formado a sua convicção com base no facto de a localização ter sido indicada “nos documentos que instruíram o processo de licenciamento e integram o Processo Administrativo.”, acrescendo que esses documentos não são referenciados no acórdão, sendo ainda que recorrentes suscitaram na pi a questão, sustentada em documentos de prova da ocupação pelas instalações do Parque de área integrada no Espaço Agrícola Protegido, pelo que se fazia mister que na fundamentação do acórdão, e mormente na apreciação critica da prova se conhecesse da matéria controvertida e da relevância (ou, sendo caso disso, da irrelevância) jurídica da prova respectiva.
Assim - continuam os recorrentes na sua alegação conclusiva --- tendo em vista - adiante-se desde já - lançar mão de todos os meios, ignorando as razões fundamentadoras e justificadoras constantes da decisão do TAF de Aveiro que demonstram à saciedade a correcção da decisão, para obterem uma decisão que lhes venha a dar razão - , tendo-se limitado a remeter para os “… documentos que instruíram o processo de licenciamento que integram o Processo Administrativo”, sem especificar de que documentos se trata e sem identificar neles a matéria dada por provada ---, o acórdão violou o disposto nos arts 653º, nº 2, e 659º, nº 2, do CPC, e incorreu na nulidade cominada no art. 668º, nº 1, al. b), do mesmo diploma.
Porém sem razão, porquanto a sentença não deixou da fazer referência concreta às fontes que estiveram na base da factualidade dada como provada.
Assim, logo nos factos provados - concretamente e no que ora interessa quanto ao ponto 11 - aí se justificou a factualidade aí exarada, ao referir-se que "cfr. fls. 69 e 69-verso dos autos, fls. 78, 77, 76 e 75 do Processo Administrativo nº 269/04 e fls. 18, 17, 16, 15, 15-verso do Processo Administrativo nº 215/04".
Deste modo, estão perfeitamente identificados e localizados nos autos quais os documentos que foram atendidos pelo tribunal recorrido, além de que, mais à frente, se escreveu que a formação da convicção “teve por base os documentos aí referenciados, juntos pelas partes, bem como os constantes dos Processos Administrativos apensos aos autos, e a posição assumida pelas partes nos seus articulados”.
Em conclusão e quanto a esta parte, é manifesta a falta de razão dos recorrentes, inexistindo, assim, a nulidade.
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Quanto à violação do PDM de Albergaria-a-Velha - artigos 8º e 9º do Decreto-Lei nº 196/89, de 14 de Junho, com as alterações introduzidas pelo Decreto-Lei nº 274/92, de 12 de Dezembro, e do disposto nos artigos 6º, 20º, 25º, 28º, 32º, 34º, 47º e Anexo II, do Plano Director Municipal de Albergaria-a-Velha.
Vejamos!
O que está em causa é o acto de licenciamento que permitiu a instalação pela contra-interessada L... do Parque de armazenagem de combustíveis, constituído por um parque de garrafas em tara de GPL - "Parque Tipo A” (já que está localizado em recinto descoberto e tem capacidade inferior a 0,520 m3, sendo delimitado por uma rede metálica) - alegadamente, num primeiro argumento, em área de Reserva Agrícola Nacional (RAN) e depois no Espaço Agrícola Complementar (EAC), sustentando assim os recorrentes que por tal razão a decisão impugnada violou o disposto nos normativos supra indicados.
Porém - como bem evidencia a decisão do TAF de Aveiro - o local onde foi instalado o parque de armazenamento não se encontra instalado em zona de RAN e em zona de Espaço Agrícola Complementar, simultaneamente.
Como não pode deixar de ser!
Ou estaria situado em zona de RAN ou então em Espaço Agrícola Complementar (EAC), porque a inserção num destes espaços impossibilita de todo o outro, porquanto nos termos do art.º 23.º do Reg. do PDM, o Espaço Agrícola (EA) engloba duas possibilidades. Um, o denominado "Espaço Agrícola Protegido" (EAP) - espaço RAN e o outro o EAC.
Como resulta dos documentos juntos aos autos (indicados no ponto 11 dos factos provados) e foi, também, confirmado pela Comissão Regional da RAN em documento junto aos autos, o espaço em causa situa-se em EAC e não em EAP (RAN).
Assim, dispensando-nos de outras referências - até porque a decisão recorrida é suficiente e correcta na análise desta questão - concluímos que a instalação do Parque de Armazenagem se situa, nos termos do art.º 25.º do Reg. PDM de Albergaria-a- Velha, em zona de Espaço Agrícola Complementar e não em zona de EAP (RAN).
E agora pergunta-se: e podia ali ser autorizada a sua instalação?
A argumentação e justificação legal aduzida no acórdão recorrido é esclarecedora dessa possibilidade e só os recorrentes - apelando agora também e apenas em sede de recurso a novos conceitos (tais como conceitos de "comércio e "serviços") querem "baralhar" para tentarem obter os seus desideratos impugnatórios.
Transcrevemos aqui e nesta parte a decisão recorrida porque infirma de todo os argumentos reiterados pelos recorrentes na sua alegação. Da decisão judicial consta o seguinte:
"... Pelo que um determinado espaço de solo não pode ser simultaneamente abrangido por aquelas duas categorias de solo, já que aquelas de excluem mutuamente. Solo que está abrangido pela “Reserva Agrícola Nacional” não está integrado no “Espaço Agrícola Complementar” e só pode ser classificado como Espaço Agrícola Complementar” se não estiver integrado na “reserva Agrícola Nacional”.
Ora conforme resulta da factualidade assente, o terreno para o qual o Parque de armazenagem de combustíveis foi licenciado situa-se em área delimitada na cartografia do Regulamento do Plano Director Municipal de Albergaria-a-Velha como «Espaço Agrícola Complementar» e não em área abrangida por «Reserva Agrícola Nacional».
Assim sendo, é à luz das possibilidades de ocupação, uso e transformação de solo inserido em Espaço Agrícola Complementar previstas no Regulamento do PDM de Alberaria-a-Velha e seus Anexos I e II que deve ser aferida a validade do acto de licenciamento aqui impugnado e não à luz do regime jurídico da Reserva Agrícola Nacional aprovado pelo Decreto-Lei nº 196/89, de 14 de Junho, cujas normas não se podem, assim, considerar violadas, como haviam invocado os Autores. Como não se podem considerar violadas as normas dos artigos 6º, 20º e 25º do Regulamento do PDM que se limitam a acolher as regras próprias do regime jurídico da Reserva Agrícola Nacional. Improcedendo por conseguinte, nesta parte, a sua alegação.
Subsistindo, então, para apreciação, na parte remanescente, as normas do Regulamento do PDM de Albergaria-a-Velha que os Autores sustentam terem sido violadas por o terreno onde foi licenciado e instalado o parque de armazenagem de combustíveis se situar em área delimitada como Espaço Agrícola Complementar naquele PDM".
E depois de transcrever as normas do PDM cuja violação é aqui invocada pelos AA./recorrentes - arts. 20º, 25º, 28º, 32º, 34º e 47º e bem assim o Anexo II a que se refere o artigo 33º nº 1 do PDM - e tecer considerações dogmáticas acerca da natureza das normas dos PDM´s - continua a decisão do TAF de Aveiro:
"... Com efeito importa desde logo ter presente que o acto de licenciamento aqui em causa constitui o licenciamento de uma instalação de armazenamento de produtos petrolíferos, cujo procedimento e requisitos de licenciamento se encontra previsto no Decreto-Lei n.º 267/2002, de 26 de Novembro (diploma que na sequência da Lei n.º 159/99, de 14 de Setembro, transferiu para os municípios as competências em matéria de licenciamento e fiscalização de instalações de armazenamento e de instalações de abastecimento de combustíveis líquidos e gasosos derivados do petróleo). No caso, conforme decorre do Processo Administrativo (mormente da Memória Descritiva de fls. 13 do PA), um «Parque de armazenamento de garrafas de GPL» (Gases de petróleo liquefeitos: propano e butano comerciais - cfr. artigo 3º alínea c) daquele diploma), a que alude a alínea j) do artigo 3º daquele Decreto-Lei n.º 267/2002, Parque de Armazenamento que ali é definido como “área destinada ao armazenamento de garrafas de GPL com a finalidade de constituir reservas para fins comerciais, não estando incluídas nesta definição as áreas integradas em instalações onde se efectue o enchimento dessas garrafas com gases de petróleo liquefeitos” cujos requisitos a satisfazer para a emissão da respectiva licença de construção são os que foram entretanto definidos pela Portaria n.º 451/2001, de 5 de Maio (Portaria conjunta do Ministro da Economia e do Membro do Governo que tutela as autarquias locais, conforme dispõe o artigo 4º nº 2 do Decreto-Lei n.º 267/2002), enquadrando-se o Parque de Armazenagem objecto dos autos no “Parque Tipo A”, já que está localizado em recinto descoberto e tem capacidade inferior a 0,520 m3, sendo delimitado por uma rede metálica.
O que importa aqui saber é se à luz das regras de uso, ocupação e transformação do solo previstas no PDM de Albergaria-a-Velha não era possível, no caso dos autos, licenciar o identificado parque de armazenagem de GPL naquele local, como sustentam os Autores.
A resposta a tal questão há-de ser desde logo encontrada no Anexo I ao Regulamento do PDM, anexo que constitui o “Quadro Regulamentar” que estabelece, conjuntamente com as “Notas Explicativas” do Anexo II, as regras de ocupação, uso e transformação do solo incluído nas diferentes classes e categorias de espaços delimitadas na planta de ordenamento, conforme dispõe o artigo 33º nº 1 do Regulamento do PDM (“As regras de ocupação, uso e transformação do solo incluído nas diferentes classes e categorias de espaços, delimitadas na planta de ordenamento, estão estabelecidas sob a forma de um «quadro regulamentar» e de um conjunto de «notas explicativas», considerados como anexos do presente Regulamento (anexos I e II, respectivamente) e por isso dele fazendo parte integrante.”).
Importando desde logo ter presente que à luz das “Notas Explicativas” constantes do Anexo II, são “classe de uso do solo” as “Áreas territoriais que ficam afectas a um uso dominante, o qual confere à classe a sua denominação”, sendo que “a porção do território afecta a uma classe de uso será entendida no processo de planeamento no sentido de que deverá ser privilegiado o uso dominante, interditas todas as actividades e utilizações que o prejudiquem ou comprometam e toleradas ou mesmo estimuladas as actividades complementares ou paralelas que de algum modo contribuam para desenvolver ou valorizar o sistema” (sublinhado nosso). Ali se explicitando que “categoria de uso do solo (subclasse)”, envolve sempre “o uso local e conjunto de um espaço e a correspondência com o uso dominante da classe da unidade territorial em que está integrado”, pelo que “no interior do espaço de uma classe de uso ocorrem diversas categorias, não necessariamente coincidentes com o uso dominante” (sublinhado nosso).
Ora no que respeita ao “Espaço Agrícola Complementar”, da consulta do “Quadro Regulamentar” (Anexo I) resulta que nele apenas estão expressamente previstas como passíveis de ser colocadas em solo situado em “Espaço Agrícola Complementar” instalações agrícolas, instalações agro-pecuárias, instalações pecuárias, instalações agro-industriais e anexos independentes (conceitos cuja definição, para este efeito, se pode encontrar nas “Notas Explicativas” (Anexo II).
Os demais usos encontram-se, por conseguinte, interditos. Admite-se, porém, que mediante “excepção justificada e sob reserva de aprovação específica”, que ali assim se enuncia: “depende de uma avaliação de compatibilidade com a classe e categoria de espaço”, poderão ser colocados em Espaço Agrícola Complementar “depósitos, armazéns e garagens colectivas” bem como “equipamentos públicos técnicos” e “equipamentos públicos não técnicos”. O mesmo ocorrendo com as “habitações unifamiliares isoladas”, cuja permissão de instalação naquela categoria de espaço se encontra condicionada a destinarem-se a “direcção, vigilância ou guarda do lote” detendo “uma área mínima de terreno igual à área mínima da unidade de cultura definida nos termos legais, sempre que possível” (cfr. Anexo I).
Sustenta o Réu Município (vide artigos 34º e 35º da sua contestação e conclusões aa) e bb) das suas alegações escritas) que nos termos do Quadro Regulamentar anexo ao PDM de Albergaria-a-Velha (Anexo I), se prevê que no Espaço Agrícola Complementar é permitido instalar “equipamento público técnico”, e que este constitui, de acordo com as Notas Explicativas instalações e serviços de interesse geral onde se incluem as áreas de abastecedores de combustíveis líquidos, e que assim o Parque em questão não ofende de forma alguma o PDM nem o respectivo Regulamento.
Com efeito, de harmonia com as Notas Explicativas (Anexo II) do Regulamento do PDM são “Equipamentos públicos técnicos” as “instalações e serviços de interesse geral, podendo considerar-se, nomeadamente, as seguintes áreas:
- Estações de bombagem e reservatórios de água potável:
- Estações de tratamento (de água, ETA e de águas residuais, ETAR);
- Centrais eléctricas, térmicas e hidráulicas;
- Substações e postos de transformação;
- Centrais telefónicas;
- Centros de distribuição de gás natural;
- Abastecedores de combustíveis líquidos;
- Estações emissoras de, nomeadamente, rádio e televisão;
- Estações e instalações ferroviárias;
- Instalações para recolha, processamento e tratamento de resíduos sólidos;
- Explorações de recursos geológicos.
Esta enumeração que ali é feita, de equipamento ou instalações que devam considerar-se integrada no conceito de “equipamentos públicos técnicos” é uma enumeração meramente exemplificativa, não taxativa ou fechada. Pelo que a circunstância de ali se encontrarem apenas enunciados os “Abastecedores de combustíveis líquidos” que se afiguram subsumir no conceito de “instalações de abastecimentos de combustíveis líquidos e gasosos derivados de petróleo” também apelidadas de “postos de abastecimentos de combustíveis” a que alude a alínea b) do artigo 1º do Decreto-Lei n.º 267/2002, de 26 de Novembro (diploma que, como já se referiu, veio estabelecer o regime de licenciamento e fiscalização de instalações de armazenamento de produtos de petróleo e instalações de postos de abastecimento de combustíveis de competência municipal) sem que se encontrem igualmente também enunciados as “instalações de armazenamento de produtos de petróleo” a que alude a alínea a) do artigo 1º daquele mesmo diploma, e no qual se integram os “parques de armazenamento de garrafas de GPL” a que aludem a alínea c) do artigo 1º e a alínea j) do artigo 3º daquele mesmo diploma, e no qual se integra o licenciamento dos autos, não obsta a que estes possam ser considerados “equipamentos públicos técnicos” para efeitos de aplicação das normas de uso e ocupação dos solos previstas no PDM de Albergaria-a-Velha. Por outro lado, o conceito de “equipamento público técnico” utilizado no PDM de Albergaria-a-Velha, e bem assim as expressões usadas para o definir (“instalações e serviços de interesse geral”) comportam conceitos vagos e indeterminados. A que se soma a circunstância de a enumeração que ali é feita ser uma enumeração meramente exemplificativa, a qual apenas permite densificar, em certa medida, aqueles conceitos. Assim sendo a interpretação do que deve ser entendido como “equipamento público técnico” (para aplicação no caso concreto) faz apelo a juízos valorativos (atenta a sua redacção da norma, a enunciação dos conceitos usados e o fins visados), que, no caso, só em certa medida podem ser aferidos pelo Tribunal, não lhe cabendo a este, antes lhe estando vedado (à luz do Princípio da Separação e da Interdependência dos Poderes constitucionalmente consagrado e legalmente acolhido no artigo 3º do CPTA), substituir-se à Administração na formulação de tal juízo. [Vide, a este propósito Diogo Freitas do Amaral, in Curso de Direito Administrativo, Vol. II, Almedina, 2002, pág. 108 ss., quando se refere ao preenchimento de conceitos indeterminados cuja concretização apela a preenchimentos valorativos, aí referindo este autor que em caso de inexistência de valorações objectivas pré-existentes a que o conceito faça apelo, este deve ser preenchido caso a caso, através de actos de valoração, não podendo em tal situação o tribunal sobrepor o seu juízo ao da administração, excepto em casos de erro manifesto ou grosseiro, onde se inclui a manifesta desproporcionalidade ou inadequação ao caso concreto].
A esta luz, e no presente caso, o controle judicial da decisão da Administração no que a esta vertente respeita nunca poderia ser exercido em pleno, mas só na parte em que quanto aos aspectos valorativos integradores dos conceitos indeterminados a que as normas do PDM faz apelo, fosse de concluir de forma inequívoca, face aos elementos revelados, que o juízo valorativo formulado pela Administração, tenha sido manifestamente errado, desajustado ou inadequado [vide, neste sentido, e a propósito de preenchimento de alguns conceitos indeterminados na área do urbanismo, os Acórdãos do STA de 11-03-2002, Rec. 42973, de 08-05-2007, Rec. 168/07, de 17-02-2004, Rec. 47882].
Posto isto, face ao Quadro Regulamentar (Anexo I) do Regulamento do PDM e tendo presente as respectivas Notas Explicativas (Anexo II) não é de considerar que não fosse passível de licenciamento a instalação de um Parque de Armazenagem de Garrafas de GPL Tipo A (armazenagem em recinto descoberto) em solo classificado como Espaço Agrícola Complementar. Ponto é que se verifique a justificação que excepciona, nos termos previstos naquele Quadro Regulamentar, a proibição de actividades incompatíveis com o uso dominante (o uso agrícola) para ele previsto – a avaliação de compatibilidade com aquela classe e categoria de espaço. Com efeito, de harmonia com as disposições conjugadas dos artigos 25º nº 3 e 33º nº 1 do Regulamento do PDM e Anexo I - Quadro Regulamento, lidas à luz das normas ínsitas nas Notas Explicativas (Anexo II) – mormente aquelas de acordo com as quais a “classe de uso do solo” de uma determinada área territorial encontra-se afecta “a um uso dominante” precisamente aquele que confere àquela classe a sua denominação, devendo ser privilegiado aquele uso dominante e interditas todas as actividades e utilizações que o prejudiquem ou comprometam – em solo delimitado como “Espaço Agrícola Complementar” apenas são admitidos, como uso dominante, as instalações agrícolas, instalações agro-pecuárias, instalações pecuárias, instalações agro-industriais e anexos independentes, excluindo-se todas as outras, excepto, as “habitações unifamiliares isoladas” caso se destinarem a “direcção, vigilância ou guarda do lote” e detenham “uma área mínima de terreno igual à área mínima da unidade de cultura definida nos termos legais, sempre que possível” e os “depósitos, armazéns e garagens colectivas”, os “equipamentos públicos técnicos” e os “equipamentos públicos não técnicos” avaliada que seja, nestes três últimos casos, a sua compatibilidade com aquela classe e categoria de espaço.
Mais um vez, estamos perante conceitos indeterminados, pelo quais, no caso, é conferido amplo poder discricionário à administração no que respeita ao juízo de compatibilidade entre o uso e ocupação que se pretende dar ao solo e o uso dominante que para ele se encontra previsto em sede de PDM.
Sendo que o «Estudo de Enquadramento» com que a Contra-interessada instruiu o pedido que dirigiu em 30-07-2004 ao Presidente da Câmara Municipal de Albergaria-a-Velha com vista a obter a aprovação da localização para a instalação do identificado Parque de Armazenamento de Garrafas GPL se destinou precisamente (conjuntamente com a Memória Descritiva e os demais documentos que acompanharam o pedido) a permitir que a entidade administrativa formulasse tal juízo de compatibilidade com aquela classe e categoria de espaço. E não a afastar a exigência de Plano de Pormenor que o permitisse (como se afigura ter sido considerado pelos Autores ao citarem os artigos 32º e 47º nºs 7 a 9 do Regulamento do PDM, ainda que o não refiram expressamente - vide artigos 44º e 46º da sua contestação).
Ora também aqui não é de concluir, dos elementos constantes do Processo, que no juízo de compatibilidade de usos que fez no caso concreto a administração tenha incorrido em erro manifesto ou grosseiro, ou que seja a manifesta a sua desproporcionalidade ou inadequação. Erro para o qual ademais os Autores não fazem apelo na sua argumentação.
O mesmo valendo para a invocação feita pelos Autores no sentido de se verificar alguma ou algumas das circunstâncias enunciadas nas alíneas a), b), c) e d) do nº 5 do artigo 34º do Regulamento do PDM ali tidas como razões suficientes para o juízo de incompatibilidade com o uso dominante da classe ou categoria de espaço (vide artigos 45º, 67º e 68º da sua Petição Inicial).
Tenhamos novamente presente a redacção daquele nº 5 do artigo 34º do Regulamento do PDM, que já supra se citou: “Haverá razões suficientes de incompatibilidade quando a ocupação, utilização ou instalação de actividades se enquadre em qualquer das seguintes circunstâncias:
a) Produção de ruídos, fumos, cheiros ou resíduos que agravem as condições de salubridade ou dificultem o seu melhoramento;
b) Perturbação das condições de trânsito e estacionamento ou produção de movimentos de cargas e descargas em regime permanente que prejudiquem a utilização da via pública;
c) Agravamento dos riscos de incêndio ou explosão
d) Dimensões ou outras características arquitectónicas não conformes com a escala urbana ou com o espaço envolvente”.
Com efeito também aqui são amplamente usados vários conceitos indeterminados, cuja concretização apela a preenchimentos valorativos a efectuar caso a caso, através de actos de valoração próprios da actividade administrativa, não podendo o tribunal sobrepor o seu juízo ao da administração, excepto em casos de erro manifesto ou grosseiro, que aqui não é invocado pelos Autores nem é de considerar-se que exista face aos elementos patenteados no processo.
Na verdade o que os Autores invocam (vide artigos 67º e 68º da sua Petição Inicial) é que os identificados actos praticados pelos órgãos e agentes autárquicos causaram e causarão «graves prejuízos para o ambiente, para a actividade agrícola e pecuária, e para a saúde pública de toda a comunidade dos habitantes locais e/ou proprietários que desenvolvem actividades agrícolas ou outras em toda a zona, havendo, inclusivamente o risco de poluição da água captada nos poços existentes nas imediações (3 a menos de 15 metros do parque e 8 num raio de cerca de 80 metros) água que se destina, quer a rega das propriedades, quer a consumo humano e dos animais», e que a instalação do Parque de garrafas de GPL «no interior de um espaço agrícola e habitacional, próximo de matas onde ocorrerem incêndios frequentes nas épocas secas e onde se praticam actividades agrícolas que, segundo as práticas ancestrais, implicam a realização de queimadas, acarretará, se não for rapidamente removida do local, ou restrições injustificadas e sem cobertura legal aos direitos de propriedade de número muito significativo de pessoas ou um agravamento exponencial do risco de acidentes (v.g. explosões das garrafas de gás) potenciados pelas fogueiras e queimadas de detritos e subprodutos resultantes da actividade agrícola»
A esta alegação contrapõe o Município de Albergaria-a-Velha (vide artigos 13º, 14º, 26º a 32º da sua contestação) que quer dos documentos que integram o Processo Administrativo quer dos documentos juntos aos autos se infere que o Parque em causa se situa «numa zona isolada, rodeada por couves e batatas, sendo certo que nem sequer existem habitações por perto, à excepção de duas ou três casas que distam para além de 60 metros»; que a Lei apenas exige uma distância de 7,5 metros às habitações mais próximas, invocando o Quadro I, Anexo à Portaria nº 451/2001, de 5 de Maio, e que assim se encontra demonstrada a segurança do local e também a sua legalidade, sustentando não ter sido em vão que as entidades envolvidas no processo deram parecer positivo ao licenciamento, após ter sido realizada a vistoria inicial ao local a que alude o nº 3 do artigo 12º do DL nº 267/2002, de 26 de Novembro; que de acordo com o artigo 17º desse diploma as regras técnicas relativas à exploração e construção destas instalações obedecem à regulamentação e legislação específicas aplicáveis; que no caso em apreço a Portaria nº 451/2001, de 5 de Maio aprova o Regulamento de Segurança relativo à construção, exploração e manutenção dos Parques de Garrafas de Gás de Petróleo liquefeitos (GPL); que de acordo com o artigo 4º desta Portaria nº 451/2001 o caso em apreço classifica-se como Parque Tipo A, caracterizando-se por estar localizado em recinto descoberto e reunir as demais condições previstas nesse artigo; que a localização dos Parques deve, de acordo com o artigo 13º da Portaria nº 451/2001, ter em atenção a possibilidade de acesso aos bombeiros e aos seus equipamentos, para qualquer intervenção de emergência, devendo respeitar as distâncias de segurança ali estipuladas; que tal distância de segurança nos termos legais exigidos é de 7,5 metros de habitações mais próximas, e que no caso em apreço a habitação mais próxima situa-se a cerca 60 metros; que foi realizada essa vistoria inicial com a participação do representante do SNB (Serviço Nacional de Bombeiros) tendo-se concluído que a localização respeitava todos os requisitos de Segurança Máxima exigida pela referida Portaria, e que assim a Câmara Municipal aprovou a localização do Parque.
E refere a este propósito a Contra-interessada L... (vide artigos 18º a 21º da sua contestação) que pela Deliberação da Câmara Municipal de Albergaria-a-Velha de 19-01-2005 foi imposta uma distância de 60 metros entre o Parque de armazenagem de garrafas GPL à habitação mais próxima; que esse distanciamento é muito superior ao legalmente estabelecido no Quadro I do Regulamento de Segurança relativo a Construção, Exploração e Manutenção das Instalações dos Parques de Garrafas de Gases de Petróleo Liquefeitos (GPL) aprovado pela Portaria nº 451/2001, de 5 de Maio.
Porém, e conforme por nós já foi dito, independentemente da argumentação aduzida pelo Réu Município e pela Contra-interessada no sentido da legalidade do licenciamento por o mesmo ter obedecido ao regime legal aprovado pelo DL nº 267/2002, de 26 de Novembro (diploma que estabelece os procedimentos e define as competências para efeitos de licenciamento e fiscalização de instalações de armazenamento de produtos de petróleo e instalações de postos de abastecimento de combustíveis) e ao disposto na Portaria nº 451/2001, de 5 de Maio (que aprova o Regulamento de Segurança relativo à construção, exploração e manutenção dos Parques de Garrafas de Gás de Petróleo liquefeitos - GPL), não é invocada pelos Autores, a este respeito, a violação de qualquer disposição legal ou regulamentar contida naqueles diplomas, mas a violação do PDM de Albergaria-a-Velha por no caso não permitir, no seu entendimento, que um Parque de armazenagem de garrafas de GPL seja instalado em solo classificado como Espaço Agrícola Complementar, invocando em abono da sua tese a norma do artigo 34º nº 5 do Regulamento do PDM já supra citada. Pelo que a montante dos indicados diplomas que regulam os específicos requisitos para o licenciamento de instalações de armazenamento de produtos de petróleo situa-se o Regulamento do PDM de Albergaria-a-Velha, diploma regulamentar que define os termos do uso, ocupação e transformação do solo naquele Município, incluindo a supra citada norma do seu artigo 34º nº 5.
Ora como já se disse nesta norma são amplamente usados vários conceitos indeterminados, cuja concretização apela a preenchimentos valorativos a efectuar caso a caso, através de actos de valoração próprios da actividade administrativa. Sendo certo que o que resulta nos autos é que também por efeito das regras de licenciamento de Parques de armazenagem de combustíveis desta natureza, foi efectuada prévia vistoria ao local em 06-08-2004 (cujo «Auto de Vistoria Inicial» consta de fls. 26 do Processo Administrativo n° 215/04), na sequência do qual, após ter sido sugerido pelos técnicos o aumento da distância à habitação mais próxima, veio a ser deliberado em reunião da Câmara Municipal de Albergaria-a-Velha de 19-01-2005 (cuja respectiva acta consta de fls. 35 do Processo Administrativo) a aprovação da localização daquele Parque com as seguintes condicionantes: «a instalação ficar distanciada 60 metros da habitação mais próxima e ficar garantido o acesso ao terreno com a autorização dos restantes comproprietários do caminho, se for caso disso, o qual deverá ser devidamente infra-estruturado, por forma a garantir a circulação de viaturas automóveis, nomeadamente as de emergência.» Condicionantes que vão, com efeito, para além das exigências mínimas estabelecidas pelos indicados diplomas que regulam os específicos requisitos para o licenciamento de instalações de armazenamento de produtos de petróleo. Apertando, assim, também, as garantias de segurança que o Município considerou dever impor naquele caso concreto, face às suas concretas circunstâncias, no exercício de um poder discricionário que aqui lhe compete.
E nem os argumentos aduzidos pelos Autores nem os elementos patenteados no processo permitem concluir, como aliás já dissemos, que o Município de Albergaria-a-Velha tenha laborado em erro manifesto ao autorizar a localização daquele Parque de Armazenagem de Garrafas de GPL naquele local, e que ao invés de autorizar aquela localização e licenciar a sua instalação a deveria ter indeferido ao abrigo do disposto no artigo 34º nº 5 do Regulamento do PDM de Albergaria-a-Velha.
Parque que, recorde-se, nos termos da “Memória Descritiva” constitui um parque de armazenagem de garrafas de GPL, descoberto, e com capacidade até 30 m3, classificando-se como um Parque Tipo A a que se refere o artigo 4º da Portaria nº 451/2001, sendo as garrafas empilhadas em grades na vertical; parque que tem uma área de implantação de 160 m2 num terreno de aproximadamente 5400 m2, que é vedado por uma rede metálica em malha igual ou inferior a 50 mm e de diâmetro mínimo de 2 mm em material incombustível, com mais de 2 metros de altura, o pavimento isento de covas ou depressões é cimentado comum ligeira inclinação e o acesso é feito por uma porta metálica.
O que também conduz, pelas mesmas razões e fundamentos que aqui nos abstemos de reproduzir, à improcedência da argumentação aduzida pelos Autores em abono da sua tese (vide artigos 64º a 66º da sua Petição Inicial) no sentido de que «a actividade da L..., pela sua natureza e por força do Regulamento para a Cedência de Lotes de Terreno na Zona Industrial de Albergaria-a-Velha, reúne características que lhe permitem instalar-se na zona industrial» por «embora o seu objecto seja o comércio, nos termos do artigo 3º do Regulamento (acessível v.g. no site do Município: w.w.w.cm-albergaria.pt) podem candidatar-se, entre outras, empresas dos sectores do gás, comércio por grosso e armazenamento (em cujo grupo se integra a L...)»; que nos termos do artigo 4º nº 4 do Regulamento “As empresas instaladas no concelho de Albergaria-a-Velha, fora do perímetro da Zona Industrial e que pretendam deslocalizar a sua unidade industrial para a Zona Industrial, também gozarão de preferência na aquisição e utilização de lotes, a qual será decidida, caso a caso pela Câmara Municipal e com a condição de as anteriores instalações serem completamente desactivadas.”, e que assim «nem a L... nem os órgãos e agentes municipais poderiam invocar – e tão pouco o fizeram – uma situação de força maior eventualmente configurável como estado de necessidade justificativo da violação das leis a que todos estavam e estão estritamente vinculados».
Com efeito também aqui não é de substituir o juízo feito pela Administração, por não ser de concluir ocorrer erro grosseiro na avaliação que esta fez.
Face a tudo o exposto não é, pois, de concluir que as invocadas normas do PDM de Albergaria-a-Velha tenham sido violadas por o terreno para o qual foi licenciado o parque de armazenagem de garrafas de GPL se situar em área delimitada como Espaço Agrícola Complementar, assim improcedendo, também nesta parte, a arguição dos Autores.
Decai, por conseguinte, em toda a amplitude, a invocação de nulidade do impugnado acto de licenciamento, já que não se mostram violadas, nos termos supra vistos, as invocadas normas do Regulamento do Plano Director Municipal de Albergaria-a-Velha, incluindo as decorrentes do Regime Jurídico da Reserva Agrícola Nacional nela acolhidas, únicas causas de invalidade que a verificarem determinariam a nulidade do impugnado acto de licenciamento (cfr. artigo 103º do Decreto-Lei nº 380/99, de 22 de Setembro)".
Concordando com esta vasta argumentação que se mostra suficientemente justificada em termos legais, sem mais considerações por desnecessárias e mesmo despiciendas pois que sempre se reduziriam a repetições do ali constante e também reiterado pelos recorridos, seja o Município de Albergaria-a-Velha, seja a L..., temos de concluir também pela inverificação das invalidades determinantes de nulidade da decisão administrativa impugnada nos autos e assim soçobra esta parte alegatória dos recorrentes.
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Quanto ao contrato de arrendamento, celebrado entre a L... e os proprietários do terreno para o qual foi deferida a construção do Parque de Armazenagem em causa nos autos, assiste razão aos recorrentes quanto ao facto de, no ponto 15 dos factos provados, ter sido dado como provada a existência de um Contrato de Arrendamento Comercial, datado de 14/10/2004, quando o que afinal existe no processo - fls. 183/184 e fls. 106 do Processo Cautelar - com essa data é um "Contrato de Promessa de Arrendamento".
Mas - apesar desse manifesto lapso da decisão do TAF de Aveiro - e porque entretanto foi junto aos autos "Contrato de Arrendamento", datado de 3/4/2006 - fls. 298/299 dos autos e fls. 233 do Processo Cautelar - mostra-se salvaguardada a legitimidade da recorrida L... para o pedido de licenciamento, ainda que regularizada por documento posterior; aliás e como se diz na sentença, mesmo a verificar-se essa deficiência instrutória --- que convenhamos deveria ter sido sindicada pela entidade licenciador, notificando a requerente para demonstrar a legitimidade no procedimento - arts. 76.º e 83.º do CPA --- nada impunha a anulação do acto de licenciamento, mas antes a sua manutenção, em prol do princípio do aproveitamento do acto.
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Quanto à declaração emitida por J…- pese embora o erro resultante de aí se identificar como proprietário do terreno onde se situa o caminho de acesso ao parque (e a outros terrenos agrícolas), quando apenas dispunha de poderes derivados de procuração da sua proprietária, temos também que inexistem as invalidades/irregularidades suscitadas, remetendo-se, nesta parte para a decisão recorrida que desvaloriza, por um lado o erro referido e, por outro justifica a relevância desse mesmo documento para documentar a possibilidade de utilização, alargamento/melhoramento desse caminho, que, nem por isso, deixou de poder ser utilizado por anteriores utilizadores, usufruindo do direito de servidão de passagem, mas agora melhorado.
Assim, refere-se, a este propósito na decisão do TAF de Aveiro:
" Deve desde logo dizer-se que muito embora os Autores aleguem que a Declaração junta ao processo de licenciamento pela L... em 14-02-2005, subscrita por J… (vertida em 9. supra da factualidade assente) constitui um documento falso, na verdade, não imputam qualquer falsidade ao documento em si, o qual constitui um documento escrito particular, na acepção acolhida nos artigos 362º, 363º nº 1 e nº 3 do Código Civil, mas à afirmação nele feita pelo identificado J… de que é proprietário do dito caminho particular, sustentando os Autores que o caminho de acesso ao terreno onde foi instalado o Parque pertence aos vários co-titulares subscritores da declaração junta a fls. 102 do Processo Administrativo nº 269/04 (referida em 1. supra da factualidade assente) na qual manifestaram a sua oposição à utilização do caminho, e que o identificado J… não é proprietário nem sequer comproprietário daquele caminho, nem tão pouco é dono de qualquer prédio servido por aquele caminho (vide artigos 10º a 20º da sua Petição Inicial), concluindo que este não tinha legitimidade para dar a autorização contida naquela declaração. Pelo que a ser procedente a tese dos Autores, o que ocorreria era que o órgão autárquico havia sido induzido em erro pela requerente e pelo particular declarante ocorrendo assim, nesse caso, erro-vício, se fosse de considerar que nessa parte o licenciamento concedido foi determinada por erro quanto à propriedade do caminho e, por conseguinte, quanto à garantia de acesso de viaturas automóveis, nomeadamente as de emergência, condição para o licenciamento do Parque que havia sido já estabelecida na deliberação de 19-01-2005 [vide a propósito do erro na formação da vontade, Diogo Freitas do Amaral, in Curso de Direito Administrativo, II volume, Almedina, 2002, pág. 399 ss.]. Erro que não é o invocado pelos Autores. Sendo que ademais o que resulta, como bem sustenta a Contra-interessada nesta parte (vide artigos 26º a 42º da sua contestação), é que nos termos da configuração vertida na plantas de localização e de implantação de fls. 6 e 7 do Processo Administrativo nº 215/04, e nas fotografias de fls. 31, 33, 72 a 75 dos autos, entre o terreno para o qual foi licenciado o Parque e a Estrada Nacional 16-2 situa-se o terreno de cultura que com ele confina pertença de M…, e que o terreno para o qual foi licenciado o Parque é, por tal razão, o primeiro dos terrenos ali existentes servido por tal caminho. Pelo que o único prédio onerado com a pavimentação daquele caminho foi, como aliás reconhecem os Autores (vide artigo 55º da Petição Inicial), o prédio pertença de M…, continuando os demais terrenos a serem servidos por aquele mesmo caminho. O que aliás foi expressamente ressalvado na declaração de autorização (referida em 9. supra da factualidade assente) nos seguinte termos: «sem prejuízo do direito de passagem para todos os demais proprietários de terrenos envolventes». E a circunstância de tal declaração não ter sido subscrita pela proprietária M… mas pelo seu procurador, no âmbito dos poderes que por ela lhe haviam sido conferidos através de procuração (cfr. resulta de 15. supra da factualidade assente), ainda que este não tenha referido tal título, antes encontrar-se ali a declarar na qualidade de proprietário, tal circunstância não prejudica a validade da declaração nem afasta os seus efeitos, tendo-se por proferida em representação da proprietária, à luz do disposto nos artigos 258º ss. do Código Civil". - sublinhado nosso.
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Mostram-se assim improcedentes todos ao argumentos apresentados (e reiterados) pelos recorrentes no âmbito deste recurso, pelo que importa julgá-lo improcedente.
III DECISÃO
Nestes termos, acordam, em conferência, os juízes deste Tribunal em negar provimento ao recurso e assim manter o acórdão recorrido.
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Custas pelos recorrentes.
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Notifique-se.
DN.
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Processado com recurso a meios informáticos, tendo sido revisto e rubricado pelo relator (cfr. art.º 138.º, n.º 5 do Cód. Proc. Civil, “ex vi” do art.º 1.º do CPTA).
Porto, 27 de Outubro de 2011
Ass. Antero Pires Salvador
Ass. Rogério Paulo da Costa Martins
Ass. José Augusto Araújo Veloso |
