| Decisão Texto Integral: | Acordam, em Conferência, os Juízes da Secção de Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Norte:
I – RELATÓRIO
MUNICÍPIO DE VNF veio recorrer do Despacho saneador proferido no Tribunal Administrativo e Fiscal de Braga no âmbito da acção administrativa comum instaurada contra si por APD & C.ª, LDA, que julgou improcedente a excepção da prescrição suscitada na respectiva Contestação.* O Recorrente apresentou as respectivas alegações, nas quais formulou as seguintes conclusões:“1ª O despacho saneador julgou improcedente a excepção peremptória da prescrição do direito de indemnização reclamado pela Autora, ora recorrida.2ª Considerou-se nesse despacho que o prazo da prescrição para intentar a presente acção começou a correr na data em que foi emitido o alvará de loteamento, ou seja, em 12.01.2007, pelo que, tendo a petição inicial dado entrada em 25.11.2009, nesta data não se tinha ainda completado o prazo de prescrição de três anos.3ª O direito de indemnização fundado em responsabilidade civil extracontratual das pessoas colectivas de direito público por danos resultantes do exercício da função administrativa prescreve no prazo de três anos, a contar da data em que o lesado teve conhecimento do direito que lhe compete, embora com desconhecimento da pessoa do responsável e da extensão integral dos danos.4ª Na perspectiva da petição inicial, o evento gerador da responsabilidade civil imputada ao recorrente ocorreu em Dezembro de 2002 ou, pelo menos, em 30.04.2003.5ª Não tendo sido executada espontaneamente a sentença de 31.03.2005 que anulou o despacho de 30.04.2003, abriram-se à recorrida duas possibilidades de tutela judicial: ou a acção de indemnização fundada nos prejuízos eventualmente decorrentes da falta de emissão e entrega do alvará motivada pela suspensão do acto de licenciamento, ou a execução do julgado nos termos do art. 176º do CPTA.6ª O prazo para intentar aquela acção de indemnização era o prazo de três anos fixado no nº 1 do artº 498º do Código Civil, contado desde 18.04.2005, mas sem prejuízo do disposto nos nºs 1 e 2 do art. 323º do Código Civil.7ª Caso optasse pela execução do julgado, o prazo era de seis meses contado do termo do prazo de três meses que a Administração dispunha para a execução espontânea da sentença.8ª Dentro do prazo de três anos a contar do trânsito em julgado da sentença que anulou o despacho de 30.04.2003 (rectius, até cinco dias antes desse prazo terminar), a recorrida não intentou a acção de indemnização, nem requereu a execução do julgado anulatório.9ª Tendo o recorrente sido citado na presente acção muito depois de 18.04.2008, estava já prescrito na data da citação, ou mesmo no quinto dia posterior à data da interposição da acção, o direito de indemnização peticionado pela recorrida.10ª O despacho de 19.08.2005 (que considerou ter caducado o acto de licenciamento de 18.12.2001) ou os procedimentos judiciais a que deu lugar não tiveram o condão de interromper o prazo de prescrição em curso desde 18.04.2005.11ª Nem um, nem outro desses procedimentos judiciais exprimiam, directa ou indirectamente, a intenção de exercer o direito de indemnização reclamado na presente acção.12ª Esse direito não se funda no mesmo acto que é objecto de tais procedimentos.13ª Ao decidir como decidiu, o despacho saneador na parte de que vem interposto o presente recurso violou o disposto nos arts. 298º, nº1, 301º, 304º, nº1, 306º, nº1, 1ª parte, e 498º, nº1, todos do Código Civil, e no art. 576º, nº 3, do Novo Código de Processo Civil.”.* O Recorrido apresentou contra-alegações requerendo a improcedência do presente recurso.* O Ministério Público junto deste Tribunal, notificado nos termos e para os efeitos previstos no artigo 146.º do Código do Processo nos Tribunais Administrativos (CPTA), emitiu parecer no sentido de ser concedido provimento ao recurso (cfr. fls. 166 a 169).* Prescindindo-se dos vistos legais, mas com envio prévio do projecto de Acórdão aos Juízes Desembargadores Adjuntos, foi o processo submetido à conferência para julgamento.** II – DO OBJECTO DO RECURSO – Questões decidendas
As questões suscitadas e a decidir, delimitadas pelas conclusões das alegações apresentadas pela Recorrente extraídas a partir da respectiva motivação conforme o disposto nos artigos 5.º, 608.º, n.º 2, 635.º, n.ºs 3, 4 e 5 e 639.º do CPC, aplicáveis ex vi artigos 1.º e 140.º do CPTA, respeitam a alegados erros de julgamento da decisão a quo na interpretação e aplicação do direito em desrespeito pelo disposto nos artigos 298º, nº 1, 301º, 304º, nº 1, 306º, nº 1, 1ª parte, e 498º, nº 1, todos do Código Civil, e no art. 576º, nº 3, do Novo Código de Processo Civil.*** III – FUNDAMENTAÇÃO:
DE FACTO
Com interesse para o julgamento do presente recurso dão-se como assentes os seguintes factos, com base nos elementos constantes dos autos e no confronto da posição das partes assumidas nos respectivos articulados.
1. O Presidente da Câmara Municipal de VNF aprovou, por despacho de 18.12.2001, o pedido apresentado pelo ora Recorrido de licenciamento do loteamento e respectivas obras de urbanização a que se reporta o artigo 3.º da petição inicial.
2. Em 17.06.2002, a Recorrida requereu a emissão do respectivo alvará de licença.
3. Em Dezembro de 2002, quando a Recorrida se apresentou na secretaria da respectiva Câmara Municipal para levantar o alvará de loteamento o mesmo não lhe foi entregue tendo sido verbalmente notificada – e mais tarde por carta datada de 12.12.2002 – de que ia ser suspensa a eficácia do acto de deferimento do licenciamento e de obras de urbanização de 18.12.2001 até à aprovação definitiva da planta parcelar do traçado da variante.
4. Por despacho de 30.04.2003 o Vereador do Pelouro do Urbanismo e Habitação da Câmara Municipal decidiu suspender a eficácia do acto administrativo de 18.12.2001, ordenando ainda a restituição da garantia bancária que a recorrida havia prestado para a emissão do referido alvará.
5. Em 12.09.2003, a Recorrida interpôs recurso contencioso de anulação desse despacho (despacho de 30.04.2003) tendo sido concedido provimento ao recurso e anulado o despacho recorrido por sentença de 31.03.2005, transitada em julgado em 18.04.2005.
6. Por despacho de 19.08.2005, o referido Vereador considerou que o acto de licenciamento de 18.12.2001 havia caducado, podendo a Recorrida requerer a concessão de novo licenciamento, sujeito aos requisitos da lei vigente à data do requerimento.
7. Em Dezembro de 2005, a Recorrida intentou contra o recorrente uma acção administrativa especial para anulação desse despacho (de 19.08.2005) e cumulativamente para condenação à prática de acto administrativo (emissão do alvará de loteamento), e por apenso a essa acção, deduziu um procedimento cautelar de intimação para a adopção de condutas por parte do Município requerido (a proceder à emissão de alvará de loteamento no prazo de trinta dias após a apresentação pela requerente da garantia bancária e o pagamento ou depósito das taxas devidas, a liquidar pelo Município dentro daquele mesmo prazo) – respectivamente Procs. n.ºs 1328/05.9BEBRG e 1328/05.9BEBRG-A. que correram termos no TAF de Braga.
8. Na pendência destes procedimentos judiciais, mais exactamente em 12.01.2007, o ora Recorrente emitiu e entregou à Recorrida o alvará de loteamento em causa.
9. A referida acção administrativa especial veio a ser julgada extinta em 27.03.2007, por inutilidade superveniente da lide, tendo a sentença sido notificada às partes por carta datada de 30.03.2007 – cfr. doc. junto às contra-alegações.
10. A acção subjacente ao presente recurso jurisdicional deu entrada em juízo em 25.11.2009, tendo o recorrente sido citado para contestar em 21.12.2009.
11. A acção em causa configura uma acção comum para efectivação de responsabilidade civil extracontratual do ora Recorrente, fundada, no essencial, nos prejuízos decorrentes da ilegalidade por omissão ou recusa de emissão de um acto alegadamente devido (o alvará de loteamento), com referência a actos considerados ilícitos (de 30.04.2003 que suspendeu o acto de 18.11.2001 de deferimento do requerido licenciamento do loteamento e respectivas obras de urbanização; de 19.08.2005 de caducidade do acto de licenciamento de 18.12.2001 com convite à Recorrida para requerer a concessão de novo licenciamento) inseridos em omissão/conduta tida como ilegal imputada ao ora Recorrente, que alegadamente impediu a Recorrida de durante pelo menos 4 anos iniciar a construção de projectadas moradias e consequente comercialização – cfr. Petição inicial, v.g. artigos 6.º a 33.º, 60.º a 64.º.* B/DE DIREITO
Cumpre apreciar a questão suscitada pelo Recorrente que se prende com a verificação (ou não) de erro de julgamento de direito no que respeita à improcedência da excepção da prescrição suscitada, em violação dos normativos legais precedentemente identificados.
Vejamos.
A prescrição é uma excepção peremptória que, a proceder, importa a absolvição total ou parcial do peticionado – artigos 496.º e 493.º n.º 3, do anterior CPC, correspondentes aos artigos 579.º e 576.º, n.º 3, do CPC de 2013).
A questão do início do prazo de prescrição do direito à indemnização, em causa, do dies a quo do prazo prescricional do direito indemnizatório, contemplado no artigo 498.º do Código tem sido, como sabemos, profusamente debatida em sentido tendencialmente uniforme pela doutrina e jurisprudência, pelo que apenas teceremos breves considerações sobre tal questão.
Ora, de acordo com o disposto artigo 298.º n.º 1 do Código Civil “estão sujeitos a prescrição pelo seu não exercício durante o lapso de tempo estabelecido na lei, os direitos que não sejam indisponíveis ou que a lei não declare isentos de prescrição”, tendo o obrigado a faculdade de recusar o cumprimento da prestação ou de se opor, por qualquer meio, ao exercício do referido direito (artigo 304.º, n.º 1, do CC), sem que, no entanto, a prescrição ponha em causa a existência do direito invocado.
Nos termos do disposto no referido artigo 498.º n.º 1 o direito de indemnização “prescreve no prazo de três anos, a contar da data em que o lesado teve conhecimento do direito que lhe compete, embora com desconhecimento da pessoa do responsável e da extensão integral dos danos...”.
Considerando as disposições conjugadas dos artigos 1.º e 5.º, do Decreto-Lei n.º 48.051, de 21/11/1967 e/ou artigos 1.º, n.os 1 e 2 e 5.º, da Lei n.º 67/2007, de 31 de Dezembro, que aprovou o actual Regime da Responsabilidade Civil do Estado e Demais Entidades Públicas e 498.º do CC, tal prazo de 3 anos, seu início e modo de contagem, aplicam-se ao caso dos autos.
Assim, o direito de indemnização por responsabilidade civil extracontratual dos entes públicos prescreve no prazo de três anos, a partir da data em que o lesado teve conhecimento do direito que lhe compete, ou seja “a partir da data em que o lesado, conhecendo a verificação dos pressupostos que condicionam a responsabilidade, soube ter direito à indemnização pelos danos que sofreu – cfr. Antunes Varela, Das Obrigações em Geral, Vol. I, pág, 649, 9.a Edição. Sendo o início do prazo de prescrição independente do conhecimento da extensão integral destes.
Pretendeu-se, dessa forma, aproximar o mais que possível a data da apresentação da matéria em juízo e sua discussão do momento em que os factos se verificaram, atendendo-se, entre o demais, à possibilidade de o lesado formular pedido genérico de indemnização. Como se refere no Acórdão do TCAN, de 03-05-2013, no Processo n.º 00905/12.6BEPRT, “(...) ao referir que o conhecimento do direito de indemnização pelo lesado, para relevar, é independente da identificação da «pessoa do responsável» e da «extensão integral dos danos», o legislador impede que o «termo inicial» do prazo de prescrição, embora ligado ao conhecimento do lesado concreto, fique acorrentado à sua eventual incúria quanto à obtenção daquela identificação, ou à ocorrência de danos «sucessivos ou duradouros».
Em síntese, o legislador definiu como “marcador” do início da prescrição o conhecimento do direito pelo lesado, ou seja dos factos constitutivos do direito à indemnização no sentido de “factos bastantes para poder qualificar o facto como ilícito como gerador de responsabilidade e percepcionar que sofreu danos em consequência dele, não se exigindo “um conhecimento jurídico” – cfr. Acórdão do STA de 6-7-2004, proferido no recurso 0597/04.
Ou seja, “o sobredito «conhecimento do direito» é, no fundo e apenas, o conhecimento dos pressupostos fácticos da responsabilidade civil, sendo despiciendo que o lesado, depois de apreender os constituintes naturalísticos desses requisitos, tenha incorrido numa errada representação das consequências jurídicas que deles resultariam, só mais tarde se apercebendo de que era, afinal, titular de um direito relativamente ao lesante (…). Deste modo, a circunstância do lesado não ter submetido os factos lesivos a uma determinada perspectiva jurídica, o que equivale a uma «ignorantia legis» (que «non excusat» – art. 6.º do Código Civil), é impotente para alterar o termo inicial do prazo de prescrição, por forma a reportá-lo ao momento em que ele ficara juridicamente esclarecido. (...)” sendo decisivo “o conhecimento da existência do dano e da sua imputabilidade a alguém, que por ele deva responder...” – cfr. Acórdão do STA de 6-02-2004, proferido no Proc. n.º 0597/04 com reporte para, entre outros, os acórdãos do STA de 14/10/97, de 9/7/98 e de 1/6/2006, proferidos, respectivamente, nos recs. n.os 41.819, 37.634 e 257/06.
O que se coaduna com a expressa exclusão legal da necessidade de conhecimento da pessoa do responsável e a extensão integral dos danos – 498.º n.º 1 in fine e a asserção ínsita no art. 306.º, n.º1, do CC no sentido de o prazo da prescrição “começar a correr quando o direito puder ser exercido”.
“Só assim, partindo-se do facto danoso, a problemática da prescrição pode discutir-se em bases objectivas e controláveis «in judicio», o que não sucederia se o prazo prescricional dependesse das condições psicológicas do lesado. (...) O que o autor não pode é, excluindo do início do prazo prescricional uma das linhas de causalidade do evento danoso por si já conhecido, diferir para o futuro um conhecimento dessa linha, já detectável «ex ante», e colocar, assim, o «dies a quo» do prazo na sua inteira disponibilidade – por só ele ser capaz de indicar o exacto momento em que obteve a nítida consciência de que o assunto podia também ser encarado pelo prisma da responsabilidade dos agora réus.” – cfr. citado Acórdão do STA de 6-02-2004.
Sobre a temática em causa, vide, ainda, Parecer da Exma. Procuradora Geral Adjunta junto aos autos, Vaz Serra, Prescrição Extintiva e Caducidade, p 199; Vaz Serra, in “Revista de Legislação e Jurisprudência”, anos 95, 96 e 97; Antunes Varela, Obrigações em Geral, 8.ª edição, p. 638; Pires de Lima e Antunes Varela, Código Civil Anotado, 4ª edição, volume I, p. 503; Almeida e Costa, Direito das Obrigações, 4.ª edição, p. 401, nota 3; Parecer da Procuradoria-Geral da República, de 25 de Julho de 1984, BMJ 343-62; AC STJ de 27.11.73, anotado por Vaz Serra na RLJ, ano 107, página 296; AC STJ de 18.04.2002, Rº 950/02; AC STA de 07.03.89, AD n.os 344-345, páginas 1035 a 1053; AC STA de 12.01.93, AD 382; AC STA de 19.11.96, Rº 40260; AC STA de 17.04.97, Rº 40735; AC STA de 27.06.2000, Rº 44214; AC STA de 31.10.2000, Rº 44345; AC STA de 13.11.2001, Rº 47482; AC STA de 21.01.2003, Rº 01233/02; AC STA de 09.02.2006, Rº 0294/05; AC STA de 27.04.2006, Rº 0304/05; AC STA de 01.06.2006, Rº 257/06; AC STA 19.12.2006, Rº 01036/05; AC STA 02.10.2008, Rº 0453/08; AC STA 04.02.2009, Rº 0522/08; AC STA de 27.01.2010, Rº 01088/09; AC STA de 27.01.2010, Rº 0513/09; AC STA de 25.02.2010, Rº 01112/09. (...)” in www.dgsi.pt.
Por outro lado, resulta do regime da prescrição previsto nos artigos 300.º a 327.º do Código Civil que começa a correr quando o direito puder ser exercido e interrompe-se com a citação ou notificação judicial de qualquer acto que exprima, directa ou indirectamente, a intenção de exercer o direito, e se a citação ou notificação não se fizer dentro de cinco dias depois de ter sido requerida, por causa não imputável ao requerente tem-se a prescrição por interrompida logo que decorram os cinco dias.
Assim, nos termos do disposto no artigo 323.º do Código Civil a prescrição interrompe-se pela citação ou notificação judicial de qualquer acto que exprima a intenção de exercer o direito, tendo-se a prescrição por interrompida decorridos que sejam cinco dias depois de ter sido requerida a citação, se não for feita antes. Sem prejuízo de outras causas interruptivas da prescrição previstas na lei, como é o caso do disposto no artigo 41.º n.º 3 do CPTA que prescreve que a impugnação de actos lesivos exprime a intenção, por parte do autor, de exercer o direito à reparação dos danos que tenha sofrido, para o efeito de interromper a prescrição deste direito, nos termos gerais.
A interrupção prevista inutiliza para a prescrição do direito à reparação dos prejuízos, todo o tempo decorrido anteriormente, começando a correr novo prazo a partir do acto interruptivo, sendo que o novo prazo não começa a correr enquanto não transitar em julgado a sentença que puser termo ao processo nas situações – como a dos autos – em que a interrupção se fica a dever a citação, notificação ou acto equiparado – artigo 327.º nº 1 do Código Civil.
Pelo que, após o trânsito em julgado da respectiva sentença conta-se o prazo de prescrição de novo e por todo o respectivo período de tempo, após o trânsito em julgado da dita sentença anulatória – vide Mário Esteves de Oliveira e Rodrigo Esteves de Oliveira, in Código de Processo nos Tribunais Administrativos anotado, V.I, Almedina, p. 294).* Ora, considerando os factos que emergem dos autos e que se fixaram supra como assentes e a sua subsunção à normação aplicável, interpretada nos termos explanados, assiste, em parte, razão ao Recorrente quando refere que na perspectiva da petição inicial, a alegada ofensa do direito da Recorrida à emissão e entrega do alvará, causal de responsabilidade civil do Recorrente, ocorreu em Dezembro de 2002 (quando a Recorrida se apresentou na secretaria da Câmara Municipal para levantar o alvará de loteamento e o mesmo não lhe foi entregue, tendo sido então verbalmente notificada de que a Câmara Municipal ia suspender a eficácia do acto administrativo de 18.12.2001 de deferimento de licenciamento do loteamento e respectivas obras de urbanização) ou, pelo menos, em 30.04.2003 (quando a suspensão desse acto foi efectivamente decretada) e não em 12.01.2007, como se concluiu no despacho recorrido.
Desta forma o início do prazo de prescrição do direito de indemnização reporta-se a 30.04.2003 uma vez que foi nesta data que se efectivou a suspensão da pretendida emissão de alvará e que a Recorrida pôde percepcionar a situação de ilegalidade geradora de danos (alegada na Petição inicial da presente acção).
Sendo que tal prazo de prescrição do direito de indemnização baseado na omissão ilegal imputada à Administração, como o admite o Recorrente, foi interrompido com a citação deste na pessoa do Vereador responsável pelo Pelouro do Urbanismo e Habitação para responder no recurso contencioso de anulação do despacho de 30.04.2003 interposto pela recorrida, voltando a iniciar-se em 18.04.2005 com o trânsito em julgado da respectiva sentença anulatória (cfr. arts. 326.º e 327.º, n.º 1, do Código Civil).
Concludentemente, a não existir nenhuma causa de interrupção do prazo em questão, o mesmo esgotar-se-ia em 18.04.2008 e assim, à data da citação do Réu/ Recorrente para a presente acção – 21.12.2009 – encontrar-se-ia prescrito.
Não obstante, tal não sucede porquanto o Recorrido, dentro do referido prazo de três anos a contar daquele trânsito em julgado, recorreu a uma causa de interrupção do prazo prescricional em curso. Referimo-nos aos processos judiciais instaurados em Dezembro de 2005 contra a Recorrente que correram termos no TAF de Braga sob os n.ºs 1328/05.9BEBRG e 1328/05.9BEBRG-A:
a) Acção administrativa especial para anulação de despacho praticado em 19.08.2005 que considerou caducado o acto de licenciamento de 18.12.2001 e para condenação à prática de acto administrativo considerado devido (a pretendida emissão do alvará de loteamento);
b) Procedimento cautelar apensado àquela acção, de intimação para a adopção de condutas por parte do Município requerido (a proceder à emissão de alvará de loteamento no prazo de trinta dias após a apresentação pela requerente da garantia bancária e o pagamento ou depósito das taxas devidas, a liquidar pelo Município dentro daquele mesmo prazo).
Com efeito, de acordo com o artigo 41.º n.º 3 do CPTA a impugnação de actos lesivos exprime a intenção, por parte do autor, de exercer o direito à reparação dos danos que tenha sofrido, para o efeito de interromper a prescrição deste direito, nos termos gerais, interrupção que, como já se viu, se lê no sentido geral de após o trânsito em julgado da respectiva sentença se iniciar a contagem de novo prazo de prescrição.
Ora, as acções em causa não se limitaram à impugnação do despacho de 18.12.2001 já que a recusa ou omissão – considerada ilícita – de passagem do alvará de loteamento requerido/pretendido pelo Autor desde 17.06.2002 após a prolação do acto de deferimento do requerido licenciamento de loteamento e obras de urbanização (em 18.12.2001) esteve subjacente às mesmas, nas quais, repita-se, a Recorrida pediu, respectivamente, a condenação do ora Recorrente à emissão do alvará de loteamento (em cumulação) e a intimação urgente daquele a proceder à referida “emissão de alvará de loteamento no prazo de trinta dias (…).
Acrescendo que a acção inerente ao presente recurso jurisdicional configura uma acção comum para efectivação de responsabilidade civil extracontratual do ora Recorrente, fundada, no essencial, na ilegalidade ou recusa de emissão de acto considerado devido (a emissão do pretendido alvará de loteamento) com referência a actos considerados ilícitos (despacho de 30.04.2003 que suspendeu o acto de 18.11.2001 de deferimento do referido licenciamento e despacho de 19.08.2005 de caducidade do acto de licenciamento de 18.12.2001) e inseridos em conduta imputada à ora Recorrente – centrada na recusa ou omissão ilegal do alvará de loteamento – a qual, na sua versão, a impediu de, durante pelo menos 4 anos, iniciar a construção de projectadas moradias e consequente comercialização.
Termos em que, tendo o Recorrente sido citado em 21.12.2009 para contestar a presente acção, proposta em 25.11.2009, naquela data ainda não se encontrava esgotado o inerente prazo de prescrição do direito em causa, interrompido desde 18.04.2005 e voltado a iniciar-se no mês de Maio de 2007, na data do trânsito em julgado da sentença da acção administrativa especial (Proc. n.º 1328/05.9BEBRG) de extinção da instância, por inutilidade superveniente da lide, proferida em 27.03.2007 e notificada às partes por carta datada de 30.03.2007.
Desta forma, improcede o presente recurso jurisdicional confirmando-se, com os fundamentos supra expostos, a decisão recorrida.**** IV – DECISÃO
Nestes termos, acordam, em conferência, os juízes deste Tribunal em negar provimento ao recurso.
Custas pela Recorrente.
Notifique.
DN.
Porto, 8 de Maio de 2015
Ass.: Maria Alexandra Alendouro
Ass.: João Beato de Sousa
Ass.: Hélder Vieira Bonito |
