| Decisão Texto Integral: | Acordam em conferência na Secção de Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Norte:
1. RELATÓRIO
F… inconformado veio interpor recurso jurisdicional da sentença do TAF de Braga, datada de 21.08.2009, que julgou improcedente a intimação para passagem de certidão pelo mesmo deduzida contra o PRESIDENTE DA JUNTA DE FREGUESIA DE RIBA DE ÂNCORA, absolvendo este do pedido de “… intimação … para prestar … as informações … que constam dos itens 8.º e 9.º desta peça …” [teor do acordo ou contrato que eventualmente tenha titulado a operação de eliminação do troço do caminho público que confronta a Poente com prédio de que o mesmo é dono, bem como das deliberações dos órgãos da freguesia tomadas sobre o assunto e demais documentos a elas referentes, nomeadamente, editais e anúncios pertinentes com a data e local da sua publicação].
Formula, nas respectivas alegações (cfr. fls. 78 e segs. - paginação processo em suporte físico tal como as referências posteriores a paginação salvo expressa indicação em contrário), as seguintes conclusões:
“...
1.ª Pelo texto da douta sentença, ficou o recorrente a saber que o recorrido apresentou resposta nos autos, a qual, todavia, não lhe foi notificada, de modo a poder exercer o contraditório.
2.ª A notificação da resposta ao recorrente era essencial, desde logo porque o recorrido tinha suscitado na mesma matéria de excepção - pretensa falta de interesse legítimo do ora recorrente - tendo-se visto o mesmo impedido de se pronunciar sobre essa questão fundamental que, aliás, veio a ditar o indeferimento do pedido de intimação formulado, sendo, por isso, a irregularidade cometida susceptível de influir na decisão da causa.
3.ª Verifica-se, pois, a nulidade do art. 201.º/1 do CPC.
4.ª Verifica-se insuficiência da matéria de facto dada como provada, sendo essencial dar-se igualmente como provada a matéria dos itens 3.º e 7.º, 1.ª parte, do requerimento inicial, que se encontra inteiramente provada e que é decisiva para a boa decisão da causa.
5.ª O interesse legítimo do recorrente para obter os elementos solicitados ao recorrido encontra-se suficientemente alegado, provado e reconhecido.
6.ª O interesse legítimo do recorrente foi desde logo verificado e aceite pelo recorrido - e, consequentemente, implicitamente decidida tal questão prévia - quando, em resposta ao seu requerimento de 25.05.2009, e com data de 4.06.2009, o mesmo recorrido lhe enviou o ofício n.º 50/2009, acompanhado da certidão junta aos autos pelo recorrente sob o doc. 3.
7.ª O que estava em causa a partir daí era a insuficiência dos elementos remetidos pelo recorrido ao recorrente, e não nova apreciação do interesse legítimo do mesmo, como é evidente, pois que no segundo requerimento o recorrente limitou-se a exigir a remessa dos elementos em falta.
8.ª Não seria concebível que o interesse legítimo do recorrente fosse verificado e aceite pelo recorrido quanto ao seu pedido, em função do que lhe emitiu a certidão junta com o requerimento inicial, e já não o fosse quando se tratasse apenas de fornecer-lhe os restantes elementos em falta.
9.ª Acresce que o recorrido não indeferiu qualquer pretensão do recorrente com base na pretensa falta de interesse legítimo do mesmo, como lhe competia, se esse fosse o seu entendimento, nos termos do art. 83.º do CPA.
10.ª Se o recorrido entendia que o recorrente não tinha interesse legítimo, bastava despachar nesse sentido ou, o que seria bem mais curial, exigir-lhe a prova de qualquer facto que entendesse como necessário, ou, porventura, averiguar, ele próprio a veracidade dos factos alegados, nos termos dos arts. 56.º, 60.º/2, 87.º/1, 89.º e 90.º, todos do CPA, o que jamais fez.
11.ª Não era o recorrente obrigado a juntar certidão da Conservatória do Registo Predial comprovativa do seu direito de propriedade sobre o prédio que identificou no seu requerimento de 25.05.2009 e de que o requerimento de 17.06.2009 constitui mero complemento, pretendendo apenas a informação sobre os elementos ainda em falta.
12.ª O que estava - e está - em causa no procedimento são interesses que o ora recorrente pretende acautelar, ou seja, não se conforma o mesmo ficar sem um caminho público centenário que contorna a sua propriedade e, ao invés, através do negócio referido nos autos, de contornos pouco transparentes, sendo o seu interesse legítimo manifesto, de acordo, aliás, com as judiciosas considerações feitas a propósito daquilo que constitui o interesse legítimo para este efeito, no recente douto Acórdão deste Tribunal de 2.04.2009, in http://www.dgsi.pt/jtcn, para o qual se remete.
13.ª Não pondo em causa a douta sentença o interesse legítimo do recorrente, de acordo com aquilo que ele alegou, mas apenas a prova do direito de propriedade alegado, nomeadamente através de certidão do registo predial, a verdade é que o recorrente alegou matéria perfeitamente suficiente para o referido efeito - demonstração do seu interesse legítimo na obtenção das informações pedidas -, nomeadamente nos itens 1.º a 3.º do requerimento de 25.05.2009, de que o requerimento de 17.06.2009 é mero complemento.14ª. No que se refere à prova do direito de propriedade sobre o prédio, tal como se decidiu no douto aresto em referência, a propósito de caso semelhante, não tinha o mesmo de ser feito no procedimento administrativo, pois que, “… para efeitos de aferição do interesse legítimo no acesso e obtenção de informação procedimental não teria a requerente que fazer prova da efectiva titularidade ou co-titularidade do prédio em questão, pois, tal releva apenas para a participação e tramitação no e do procedimento expropriativo, situação que aqui não importa cuidar ou analisar”.
15.ª No presente caso, ainda que não esteja em causa um processo expropriativo, mas antes uma acção administrativa a instaurar, onde, aí sim, o recorrente fará a prova do seu direito de propriedade, a natureza idêntica dos casos é por demais evidente.
16.ª Salvo o devido respeito, foram violadas, entre outras, as disposições dos arts. 3.º, 492.º/1, 152.º/1, 2, 5 e 7, 228.º/2 e 3, 229.º/2 e 3.º, todos do CPC, aplicáveis ex vi do art. 1.º do CPTA, 268.º/1 e 2 da CRP e arts. 61.º a 64.º do CPA ...”.
O requerido, ora recorrido, apresentou contra-alegações (cfr. fls. 92 e segs.), nas quais pugna pela manutenção do julgado, sem que, todavia, haja formulado conclusões.
O Ministério Público (MºPº) junto deste Tribunal notificado nos termos e para efeitos do disposto nos arts.146.º e 147.º ambos do CPTA não apresentou qualquer pronúncia (cfr. fls. 118 e segs.).
Sem vistos, dado o disposto no art. 36.º, n.ºs 1, al. c) e 2 do CPTA, foi o processo submetido à Conferência para julgamento. 2. DELIMITAÇÃO DO OBJECTO DO RECURSO - QUESTÕES A APRECIAR
Cumpre apreciar e decidir das questões colocadas pelo recorrente, sendo certo que, pese embora, por um lado, o objecto do recurso se ache delimitado pelas conclusões das respectivas alegações, nos termos dos arts. 144.º, n.º 2, 146.º, n.º 4 do CPTA, 660.º, n.º 2, 664.º, 684.º, n.ºs 3 e 4 e 685.º-A, n.ºs 1 e 2 do CPC (na redacção introduzida pelo DL n.º 303/07, de 24.08 - cfr. arts. 11.º e 12.º daquele DL -, tal como todas as demais referências de seguida feitas relativas a normativos do CPC) “ex vi” art. 140.º do CPTA, temos, todavia, que, por outro lado, nos termos do art. 149.º do CPTA o tribunal de recurso em sede de recurso de apelação não se limita a cassar a sentença recorrida, porquanto ainda que declare nula a sentença decide “sempre o objecto da causa, conhecendo de facto e de direito”.
As questões suscitadas pelo recorrente resumem-se, em suma, em determinar se na situação vertente a decisão recorrida ao indeferir o pedido de intimação para passagem de certidão incorreu, por um lado, em nulidade [cfr. arts. 03.º, 152.º, n.ºs 1, 2, 5 e 7, 201.º, 228.º, n.ºs 2 e 3, 229.º, n.ºs 2 e 3, 492.º, n.º 1 todos do CPC] e, por outro, em violação ou não do disposto nos arts. 61.º a 64.º do CPA, 268.º, n.ºs 1 e 2 da CRP [cfr. alegações e conclusões supra reproduzidas]. 3. FUNDAMENTOS
3.1. DE FACTO
Da decisão recorrida resultaram provados os seguintes factos:
I) O ora requerente apresentou requerimento, na Junta de Freguesia de Riba de Âncora, em 25.05.2009, solicitando:
“... se digne informá-lo, dentro do prazo legal de dez dias (art. 61.º, n.º 3, do CPA e 14.º, n.º 1 da citada Lei 40/2007) do teor concreto do acordo ou do contrato que eventualmente tenha titulado a referida operação, bem como de todas as deliberações dos órgãos da freguesia tomadas sobre o assunto e demais documentos a ele referentes e que essa Junta de Freguesia tenha em seu poder ou em arquivo, remetendo ao requerente cópia de todos esses elementos, contra o reembolso do respectivo custo”.
Para efeitos de legitimidade, o requerente invocou no item 3.º de tal requerimento o seguinte:
"Ora, chegou ao conhecimento do requerente que essa Junta de Freguesia se prepara para eliminar ou destruir um troço do referido caminho, designadamente na parte em que confronta com o prédio do requerente e com vista a trocá-lo ou transferi-lo para a propriedade dum vizinho, a troco de o mesmo ceder terreno sua propriedade para alargamento de um outro caminho.
Como o referido negócio, a verificar-se, prejudica manifestamente o requerente e se mostra completamente contrário à lei, pretende o mesmo impugná-lo administrativa e judicialmente, para o que tem necessidade de obter informação precisa acerca daquilo que está a ocorrer, direito que lhe assiste nos termos dos artigos 268.º, n.ºs 1 e 2 da Constituição da República Portuguesa, 07.º, alínea a), 61.º, 64.º e 65.º do Código de Procedimento Administrativo, 04.º, n.º 1 alínea e), 5.º, 11.º, n.º 1, alínea b) e 13.º, n.º 1 da Lei 46/2007, de 24 de Agosto …”.
II) Em resposta ao pedido formulado, foi-lhe remetido, por ofício n.º 50/2009, datado de 04.06.2009, cópia da deliberação da Assembleia de Freguesia de Riba de Âncora de 30.12.2007.
III) O requerente não apresentou nos serviços da entidade requerida certidão que atestasse a invocada qualidade de proprietário do prédio confrontante com o caminho referido no requerimento parcialmente transcrito em I).= Nos termos do art. 712.º do CPC e por resultar dos autos adita-se a seguinte factualidade que se mostra necessária à apreciação das questões suscitadas nos mesmos:
IV) O articulado de resposta apresentado nos autos pelo aqui recorrido e inserto a fls. 28 e segs., cujo teor aqui se dá por reproduzido, não foi objecto de qualquer notificação ao ora recorrente antes de ser proferida a decisão judicial recorrida [cfr. fls. 28 a 66 dos autos]. «» 3.2. DE DIREITO
Assente a factualidade que antecede cumpre, agora, efectuar a sua subsunção ao regime jurídico vigente, analisando dos fundamentos do recurso jurisdicional “sub judice”. * 3.2.1. DA DECISÃO JUDICIAL RECORRIDA
O TAF de Braga em apreciação da pretensão deduzida pelo A. na presente intimação para prestação de informação e passagem de certidão veio, em 21.08.2009, concluir decisoriamente julgando a mesma improcedente porquanto aquele não haveria demonstrado e comprovado documentalmente ser titular de direito e/ou interesse afectado pelo procedimento em questão que assim justificasse o pedido de emissão de certidão formulado. * 3.2.2. DA TESE DO RECORRENTE
Argumenta o mesmo que aquela decisão judicial incorreu em nulidade e erro de julgamento por haver contrariado o disposto no quadro legal em referência já que no caso lhe assistia e assiste direito e/ou interesse afectado pelo procedimento e que justifica o pedido de intimação em crise, não carecendo o mesmo de comprovar tal qualidade para que lhe fosse deferida a sua pretensão. * 3.2.3. DO MÉRITO DO RECURSO
3.2.3.1. DA NULIDADE PROCESSUAL [arts. 03.º, 152.º, n.ºs 1, 2, 5 e 7, 201.º, 228.º, n.ºs 2 e 3, 229.º, n.ºs 2 e 3, 492.º, n.º 1 todos do CPC]
Está em causa nesta sede o determinar se aquela decisão judicial foi tomada com preterição do contraditório legalmente imposto [ausência de notificação da resposta apresentada pelo ente demandado], enfermando, assim, de nulidade (arts. 03.º, 152.º, n.ºs 1, 2, 5 e 7, 201.º, 228.º, n.ºs 2 e 3, 229.º, n.ºs 2 e 3, 492.º, n.º 1 todos do CPC “ex vi” art. 01.º do CPTA).
Analisemos.
Refira-se, desde logo, que tal omissão constitui nulidade processual, nulidade essa que constitui possível objecto de conhecimento em sede de recurso jurisdicional dado estar coberta por uma decisão judicial que a sancionou ou a confirmou ainda que de forma implícita.
Ora decorre do n.º 1 do art. 201.º do CPC, sobre a epígrafe “regras gerais sobre a nulidade dos actos”, que fora “… dos casos previstos nos artigos anteriores, a prática de um acto que a lei não admita, bem como a omissão de um acto ou de uma formalidade que a lei prescreva, só produzem nulidade quando a lei o declare ou quando a irregularidade cometida possa influir no exame ou na decisão da causa ...”.
Prevêem-se neste normativo regras em matéria de nulidade dos actos processuais em geral, perpassando no regime consagrado uma preocupação de restringir os efeitos do vício que inquina o acto de modo que só nos casos em que há prejuízo para a relação jurídica litigiosa resultam ou advém efeitos invalidantes.
É que o princípio fundamental nesta sede é o de que a declaração da nulidade só opera ou se produz em função do prejuízo que do vício do acto (por acção ou por omissão) advenha para o processo e para os fins que este visa. Se a lei expressamente determina que a prática/omissão de um certo acto ou duma formalidade geram nulidade então temos que nesses casos está ínsita naquela cominação o reconhecimento do carácter prejudicial do vício. Se, ao invés, não é formulada expressamente tal cominação pelo legislador então temos que pode haver ou não prejuízo para a relação jurídica litigiosa, cabendo ao julgador, no seu prudente arbítrio, o papel de medir, com cautela, a projecção que o vício verificado pode ter para o perfeito conhecimento e justa decisão do pleito.
Temos, assim, que em sede da previsão do art. 201.º do CPC importa distinguir entre as infracções relevantes e as que o não são, já que praticando-se um acto que a lei não admite e/ou omitindo-se um acto/formalidade que a lei prescreve comete-se uma infracção, mas esta infracção nem sempre é relevante, por nem sempre gerar nulidade.
Esta só ocorre quando essa sanção/desvalor expressamente deriva da lei ou quando a irregularidade verificada influa no exame ou na decisão da causa.
Neste juízo a efectuar pelo julgador o mesmo deverá ter sempre presente a finalidade detida pelo acto de processo praticado ou omitido, ou seja, o assegurar a justa decisão da causa.
Na verdade, como a decisão judicial não pode ser conscienciosa e justa se a causa não tiver sido convenientemente instruída e discutida, então, o que importa determinar nesta sede é se não obstante a falta cometida/omitida ainda assim o fim geral que se tem em vista com a regulação e organização dos actos de processo se mostra satisfeito não tendo havido comprometimento do conhecimento regular e justo da causa, quer em termos de instrução da causa como da sua discussão.
Uma vez constatada essa influência no exame e decisão da causa temos que os efeitos invalidantes do acto repercutem-se nos actos subsequentes da sequência processual que dele forem absolutamente dependentes.
Note-se, ainda, que neste particular cumpre atentar que o processo de intimação para a prestação de informações, consulta de processos ou passagem de certidões está organizado não apenas em forma contraditória uma vez que no seu art. 107.º do CPTA se estabelece a citação da autoridade requerida para responder, mas também na sua organização presidem preocupações de celeridade e eficácia com vista a que se chegue rapidamente à decisão final, em atenção ao tipo de pretensão que visa tutelar.
A manifestação do princípio da celeridade surge nesta forma de contencioso numa dupla vertente, pois, por um lado, o processo tem uma tramitação urgente [cfr. art. 36.º, n.ºs 1, al. c) e 2 do CPTA] e, por outro, o juiz exerce uma apreciação discricionária que lhe permite impor à Administração condenada uma celeridade proporcional às circunstâncias do caso no cumprimento da injunção (cfr. art. 108.º, n.º 1 daquele mesmo código).
Atente-se, contudo, que a celeridade não pode ser obtida através do sacrifício do contraditório, tanto mais que ainda assim a decisão só será tomada após conclusão das “diligências que se mostrem necessárias” no prudente juízo do julgador, aceitando-se que uma dessas diligências até poderá ser a audição do requerente relativamente a matéria de excepção, factos, especialmente provas, introduzidos com a resposta e desde que relevantes para a decisão de mérito.
Analisemos, então, o caso que nos é presente.
Do cotejo dos normativos em questão, e que foram, aliás, referenciados em epígrafe, temos que dos mesmos não deriva expressamente o sancionamento com o desvalor invalidante da nulidade no caso de prolação de sentença final sem notificação ao A. do articulado de resposta apresentado pelo ente demandado no âmbito do processo de intimação para prestação de informação e de emissão de certidão, sendo certo que o n.º 5 do art. 152.º e o n.º 3 do art. 229.º ambos do CPC não podem ter-se como violados, pois, respectivamente, o primeiro mostra-se revogado e o segundo inexiste.
Assim, resta-nos aferir se “in casu” a omissão havida é susceptível de gerar ou não nulidade sendo que tal sanção apenas operará no caso da mesma tenha influído “no exame ou na decisão da causa”.
Em tese afigura-se-nos que a omissão dum acto como o em causa (emissão de decisão final de processo sem que o A./requerente tenha sido notificado do articulado de resposta/oposição deduzido nos autos) é susceptível de poder influir na decisão da causa e isto pese embora o juiz não esteja sujeito às alegações e enquadramento jurídico efectuados pelas partes e sobre o mesmo impenderem poderes/deveres de conhecimento oficioso de determinadas matérias de excepção (cfr. arts. 03.º, 288.º, 493.º, 494.º, 495.º, 496.º, 664.º todos do CPC “ex vi” art. 01.º do CPTA).
Na verdade, conferindo a lei às partes um direito ao contraditório, nos termos em que se mostra explanado no art. 03.º do CPC aplicável aos autos “ex vi” art. 01.º do CPTA e inclusive por força do próprio princípio da igualdade das mesmas expresso no art. 06.º do CPTA, não pode deixar de se extrair a conclusão de que tal acto de notificação do articulado de resposta apresentado pelo ente demandado no âmbito dos autos de intimação para prestação de informação e de emissão de certidão não se trata duma formalidade inútil e inócua para o desenvolvimento dum processo judicial derivando mormente da conjugação dos arts. 152.º, n.º 2, 229.º, n.º 2, 229.º-A, n.º 1 e 492.º, n.º 1 todos do CPC.
Entender como irregularidade perfeitamente inócua e irrelevante para a instrução, discussão e decisão da causa a preterição da notificação ao A./requerente do articulado de resposta apresentado pelo ente demandado, preterindo igualmente o contraditório e o assegurar que ambas as partes estejam numa posição de igualdade, conhecendo os articulados e posições/teses que nos mesmos foram desenvolvidas ou expressas, negando-lhe a possibilidade do exercício dum eventual direito de resposta, será “ferir de morte” o direito a um processo justo e equitativo.
Assente este posicionamento enquanto questão de princípio ou posicionamento em tese importa, todavia, ainda assim, por força do comando legal vertido no n.º 1 do art. 201.º do CPC, aferir se, em concreto, aquela omissão ou preterição de formalidade terá efeitos invalidantes para o processo.
Como supra já fomos avançando a aferição da susceptibilidade de influência da omissão no exame e discussão/decisão da causa terá se ser realizada em concreto, ponderando as circunstâncias fácticas ocorridas no processo, a sua envolvência, natureza e implicações.
Ou seja, por outras palavras não podemos concluir pela verificação da nulidade processual e consequentes efeitos invalidantes numa perspectiva decisória meramente abstracta, antes se impondo ao julgador aferi-la no contexto em que a mesma ocorreu, seus contornos, suas implicações na e para a economia dos autos, utilidade da sua decretação em termos e para a tutela das posições jurídico-processuais das partes envolvidas.
Nesta sede importa, pois, que a parte que argua nulidade processual, não expressamente cominada ou fulminada pela lei como tal e decorrentes consequências legais, alegue e demonstre que a nulidade ocorrida é susceptível de influir ou no exame ou na discussão/decisão da causa, não se podendo bastar com a sua mera invocação abstracta. A parte que a invoca terá de demonstrar ou tornar verosímil que a nulidade ocorrida é susceptível de a afectar nos seus direitos adjectivos e/ou substantivos, obtendo vantagem e utilidade relevante com a decretação da nulidade e demais consequências.
No caso vertente temos para nós que, salvo melhor entendimento, o aqui recorrente não cumpriu o ónus decorrente ou imposto pelo art. 201.º, n.º 1 do CPC, já que da alegação ora produzida não se infere necessariamente que a omissão ocorrida a não ter existido, e, nessa medida, poder ter sido apresentado um eventual articulado de “réplica” tal viesse a influir ou a ter consequências na instrução, discussão/decisão da causa.
Com efeito, face aos termos e julgamento feito na sentença ora em recurso e posicionamento substantivo na mesma expendido quanto à pretensão deduzida não se vislumbra que o julgador “a quo” iria enveredar por pronúncia de sentido inverso tanto mais que é dado assente da análise dos autos “sub judice” e posicionamento neles expresso de que o aqui recorrente não instruiu o procedimento administrativo relativo à pretensão de acesso a informação, nem o procedimento judicial, com qualquer certidão ou documento que comprovasse a titularidade do prédio de que afirma ser proprietário confrontante com o caminho em causa o que na economia da sentença se julgou ser exigível e que teria de existir para o deferimento da pretensão formulada nos autos.
Pese embora a ocorrência daquela nulidade decorrente da omissão do acto de notificação do requerente da apresentação do articulado de resposta da autoridade requerida a mesma não possui efeitos invalidantes do processo e da decisão judicial recorrida porquanto não ficou demonstrado que a mesma fosse susceptível de influir na discussão/decisão da causa visto que da possibilidade de apresentação por parte do aqui recorrente dum novo articulado na sequência de notificação da oposição deduzida pela autoridade requerida parece não ser susceptível de influir nos contornos que presidiram ou em que assentou a decisão judicial ora posta em crise.
Daí que não poderemos qualificar a omissão ocorrida nos autos “sub judice” como relevante para efeitos de invalidação dos autos, pois, ao invés, deveremos concluir pela verificação de preterição de formalidade que, no caso concreto, não é susceptível de influir na discussão/decisão da causa, não gerando a nulidade dos autos, em especial, da decisão judicial em crise.
Improcede, pois, este primeiro fundamento de recurso [conclusões 01.ª a 03.ª]. * 3.2.3.2. DO ERRO DE JULGAMENTO
3.2.3.2.1. DO ERRO DE JULGAMENTO DE FACTO
Argumenta, neste âmbito, o recorrente que a decisão judicial em crise incorreu em erro no julgamento de facto porquanto deveria constar da factualidade tida por provada a alegação inserta nos arts. 03.º e 07.º 1.ª parte do requerimento inicial.
Apreciemos.
Ora neste segmento afigura-se-nos assistir razão ao recorrente porquanto a factualidade ali em causa no nosso juízo se revela de interesse para a decisão da causa considerando as várias soluções plausíveis para o enquadramento jurídico da mesma e a apreciação da pretensão deduzida.
Assim, na procedência deste fundamento de recurso [conclusão 04.ª] deverá ser aditado à factualidade provada que supra se mostra fixada ainda o seguinte quadro factual:
V) O aqui recorrente na sequência da recepção do ofício n.º 50/2009 referido em II), datado de 04.06.2009 e contendo a cópia da deliberação da Assembleia de Freguesia de Riba de Âncora de 30.12.2007, veio a apresentar em 17.06.2009 na autoridade requerida novo requerimento, com o teor inserto a fls. 11 a 14 dos autos e que aqui se dá por reproduzido, no qual alegou que aquele ofício de resposta se mostrava “… deficiente, já que o requerente havia solicitado informação do teor concreto dos seguintes elementos …”, que os mesmos não foram enviados dado verificar-se a “… falta, no mínimo, o teor da deliberação (e a votação) da Junta de Freguesia sobre a matéria, que na mesma é referida mas que não foi dada a conhecer ao requerente, nem sequer a data da sua prática, tal como falta a planta referida na parte final da deliberação remetida ao signatário, tal como faltam todos os projectos da obra, do acto que o aprovou, etc (…). … falta saber o teor dos editais e anúncios que publicitaram as deliberações tomadas, quando foram as mesmas publicitadas e onde (…). E todos os demais documentos existentes sobre a matéria na posse da Junta de Freguesia ou em arquivo, sendo que, no caso de não existir qualquer outro documento para além daquele que me foi remetido, isso mesmo deverá ser especificamente transmitido ao requerente …”, pelo que conclui peticionando que “… se digne informá-lo, …, do teor concreto do acordo ou do contrato que eventualmente tenha titulado a operação referida no requerimento do impetrante de 25.05.2009, bem como todas as deliberações dos órgãos da freguesia tomadas sobre o assunto e demais documentos a ele referentes (incluindo, …, os editais e anúncios pertinentes, com data e local da sua publicação), e que essa Junta de Freguesia tenha em seu poder ou em arquivo (…). Caso não disponha de quaisquer outros elementos para além daquele que foi remetido ao requerente (acta da Assembleia de Freguesia de 30.12.2008), isso mesmo lhe deverá ser comunicado …”.
VI) Tal requerimento referido em V) não mereceu ou obteve qualquer resposta por parte da autoridade requerida até à propositura da presente intimação e dedução da resposta nela inserta.* 3.2.3.2.2. DO ERRO DE JULGAMENTO DE DIREITO
Por fim, o recorrente sustenta que a sentença lavrada nos autos viola o disposto nos arts. 61.º a 64.º do CPA e 268.º, n.ºs 1 e 2 da CRP porquanto na mesma o Mm.º Juiz “a quo” efectuou incorrecto juízo quanto aos pressupostos de procedência da sua pretensão de acesso e obtenção de informação, mormente, o da alegação e demonstração de interesse legítimo e sua prova.
Analisemos, sendo que previamente importa tecer alguns considerandos de enquadramento.
A Lei Fundamental consagra o princípio da liberdade de informação, que integra o direito de informar, de se informar e de ser informado, sem impedimentos, censura ou discriminações (cfr. art. 37.º, n.ºs 1 e 2 da CRP), sendo que nos termos do n.º 2 do art. 48.º do texto constitucional todos os cidadãos têm o direito de ser esclarecidos sobre os actos das entidades públicas.
O direito à informação dos administrados, consagrado no citado art. 268.º, n.ºs 1 e 2 da CRP, assume natureza análoga aos direitos, liberdades e garantias consagrados na Lei Fundamental, sendo que tal direito, da forma ampla e generosa como está consagrado no texto constitucional, engloba um número alargado de direitos “instrumentais”, nomeadamente a consulta do processo, a transcrição de documentos e a passagem de certidões, estando intimamente ligado com o direito de participação em procedimentos administrativos.
No art. 268.º da CRP prevê-se, entre os direitos dos administrados, o direito dos cidadãos serem informados pela Administração sempre que o requeiram sobre o andamento de processos em que sejam directamente interessados, bem como o de conhecer as resoluções definitivas que sobre eles forem tomadas (cfr. n.º 1 - direito à informação procedimental), e, bem assim, o direito de acesso aos arquivos e registos administrativos, sem prejuízo do disposto na lei em matérias referentes à segurança interna e externa, à intimidade das pessoas, à investigação criminal (cfr. n.º 2 - direito à informação não procedimental).
Com efeito, porque o direito estrito à informação se exerce normalmente no âmbito de um procedimento administrativo em curso, enquanto que o direito de acesso aos arquivos e registos administrativos se reporta vulgarmente a procedimentos administrativos já findos, a doutrina, tendo em vista uma imediata distinção destas duas espécies do genérico direito à informação, passou a designá-los, respectivamente de "procedimental" e "não procedimental".
Tratam-se de realidades diversas que importa distinguir e ter presente já que o direito à informação procedimental decorre ou tem assento nos arts. 61.º a 64.º do CPA e o direito à informação não procedimental ou direito de acesso a arquivos e registos da Administração está previsto no art. 65.º do CPA e na LADA (actualmente corporizada na Lei n.º 46/07, de 24.08, diploma à data factos vigente - vide seu art. 41.º - que revogou, no seu art. 40.º, a anterior Lei n.º 65/93, de 26.08, alterada sucessivamente pela Lei n.º 08/95, de 29.03, pela Lei n.º 94/99, de 16.07, e pelo art. 19.º da Lei n.º 19/06 de 12.06), sendo que o primeiro pressupõe a existência de um processo pendente e um interesse directo ou interesse legítimo do requerente, a definir e precisar ulteriormente, ao passo que no segundo é conferido a todas as pessoas.
Temos, pois, que a distinção entre informação procedimental e não procedimental assenta no tipo de informação que está em causa, na qualidade de quem a solicita e no distinto objectivo que se pretende atingir com a sua tutela.
Constituindo duas formas alternativas de concretizar o princípio geral da publicidade ou transparência da Administração, estreitamente conexionadas no alcance desse objectivo, o critério de distinção que mais releva é o tipo de informação pretendida.
Assim, o direito à informação reveste de natureza procedimental quando a informação pretendida está contida em factos, actos ou documentos de um concreto procedimento em curso. Já tratando-se de acesso a documentos administrativos contidos em procedimentos já findos ou em arquivos ou registos administrativos, neste caso, mesmo que se encontre em curso um procedimento, o direito à informação tem natureza não procedimental.
As duas modalidades de informação cumprem objectivos distintos: enquanto a informação procedimental visa a tutela de interesses e posições subjectivas directas daqueles que intervêm (ou podem intervir) num procedimento, a informação não procedimental visa proteger o interesse mais objectivo da transparência administrativa (cfr., entre outros, Acs. deste TCAN de 22.06.2006 - Proc. n.º 00028/06.7BEPNF, de 16.10.2008 - Proc. n.º 00319/08.2BEPNF in: «www.dgsi.pt/jtcn»).
Encerrando aqui os considerandos de enquadramento importa, então, reverter à análise do caso em presença e aferir da bondade do julgado.
Caracterizando ou qualificando o tipo de informação pretendida pelo aqui ora recorrente temos que claramente se tratava e trata de informação procedimental, porquanto o requerente formulou pedido de acesso a documentos/informação por referência a um concreto procedimento administrativo em curso tendente à desafectação de parcela do domínio público da Freguesia para o domínio privado e que alegadamente elimina caminho público que confrontaria com prédio a si pertencente, procedimento esse alegadamente em curso na edilidade e contra o qual aquele visa tutelar, em sede própria, seus direitos, interesses e posições subjectivas directas.
Assistirá, todavia, razão ao recorrente quanto ao sustenta que no caso estão reunidos os requisitos para o deferimento do pedido de intimação?
Afigura-se-nos que, neste âmbito, a tese pugnada pelo recorrente procede.
Explicitemos este nosso juízo.
De harmonia com o preceituado nos arts. 268.º da CRP, 61.º e segs. do CPA, arts. 104.º e segs. do CPTA temos que, actualmente, o requerente para ver deferida a sua pretensão terá de demonstrar e estar provado que: a) Deu entrada de requerimento em harmonia com o disposto nos arts. 61.º e segs. do CPA;
b) A Administração Pública através da entidade a quem foi dirigido tal requerimento tenha indeferido, ainda que só parcialmente, a sua pretensão de forma expressa ou de forma tácita;
c) O requerente tenha deduzido o presente meio processual contencioso de intimação no prazo de 20 dias contados nos termos do art. 105.º do CPTA, sendo detentor de direito a acesso à informação à luz do que se disciplina nos arts. 61.º e segs. do CPA;
d) A matéria não esteja abrangida pela previsão do art. 62.º, n.º 2 do CPA.
Na verdade, a Administração está vinculada à passagem, em 10 (dez) dias úteis, de certidão ou à autorização da consulta de documentos a requerimento dos interessados a fim de lhes ser permitido o uso dos meios administrativos ou contenciosos, sendo que tal obrigação ou dever apenas comporta a excepção prevista no referido art. 62.º do CPA e demais legislação avulsa que disciplina a matéria dos segredos ali aludidos.
Decorrido que se mostre aquele prazo para a passagem de certidão e sem que a mesma se mostre passada o interessado dispõe, então, do prazo de 20 (vinte) dias para intentar a presente acção de intimação para prestação de informações, consulta de processos ou passagem de certidões (cfr. arts. 104.º e 105.º do CPTA).
Preceitua-se no citado art. 104.º que quando “… não seja dada integral satisfação aos pedidos formulados no exercício do direito à informação procedimental ou do direito de acesso aos arquivos e registos administrativos, o interessado pode requerer a intimação da entidade administrativa competente …” (n.º 1), sendo que o “… pedido de intimação é igualmente aplicável nas situações previstas no n.º 2 do artigo 60.º e pode ser utilizado pelo Ministério Público para o efeito do exercício da acção pública ...” (n.º 2).
Prosseguindo na análise da questão e não existindo dúvidas quanto ao preenchimento dos requisitos supra enunciados sob as als. a), c) e d) importa centrar a nossa apreciação na existência “in casu” dum alegado indeferimento ilegal e ilegítimo por parte da autoridade recorrida na satisfação do direito de acesso à informação do aqui recorrente.
É consabido que o dever de passar certidões por parte da Administração apenas se pode impor ou reportar a documentos ou elementos que tenham existência real ou a documentos previamente existentes ao requerimento que o interessado lhe dirija e que estejam na disponibilidade da entidade administrativa a quem o pedido de certidão é dirigido, não servindo este meio processual acessório para produzir novos actos e documentos ou a obrigar a Administração a praticar tais novos actos.
Constitui, aliás, jurisprudência pacífica a de que o pedido de passagem de certidão tem como pressuposto que a certidão é sempre um documento emitido em face de um documento original preexistente, pois, na verdade, as certidões são documentos emitidos por entidades públicas que atestam a existência ou inexistência de um certo documento ou registo. A entidade administrativa reproduz, transcreve ou resume total ou parcialmente (consoante seja de teor ou narrativa) o conteúdo do documento ou declara que certo documento não existe (certidão negativa).
Este Tribunal já teve oportunidade para se pronunciar sobre a concretização do interesse legítimo na consulta e acesso a informação procedimental e seu ónus de prova, entendimento que aqui importa reiterar por manter plena validade.
Com efeito, no acórdão de 02.04.2009 (Proc. n.º 01993/08.5BEPRT in: «www.dgsi.pt/jtcn»), aludindo-se a entendimento já firmado anteriormente em decisão também deste Tribunal de 15.07.2004 (Proc. n.º 00133/04 in: «www.dgsi.pt/jtcn»), referiu-se o seguinte: “… o CPA nos seus arts. 61.º a 64.º concretiza tal direito constitucional, estipulando, desde logo no art. 61.º, n.º 1 que: “Os particulares têm o direito de ser informados pela Administração, sempre que o requeiram, sobre o andamento dos procedimentos em que sejam directamente interessados, bem como o direito de conhecer as resoluções definitivas que sobre eles forem tomadas.”
São diversas as formas de prestação de informação contempladas nos arts. 62.º a 64.º do CPA.
As três formas mais típicas, previstas na lei, são a informação directa a que se refere o art. 61.º, n.º 2 do CPA, a consulta do processo, regulada no artigo seguinte e as certidões dos respectivos documentos, reguladas no art. 63.º do mesmo Código.
Ora, todos estes normativos restringem o direito de informação às pessoas directamente interessadas no procedimento.
Com efeito, é o próprio art. 61.º do CPA que refere terem os particulares o direito de serem informados pela Administração sobre os processos em que sejam directamente interessados, mantendo os normativos constantes dos arts. 62.º e 63.º do CPA a referência, quanto a tal titularidade, aos interessados no procedimento.
Do art. 61.º do CPA resulta, pois, que o interessado na obtenção da informação terá de ser directo, ou seja, o procedimento há-de por si ou contra si ser desencadeado, sendo que em causa hão-de estar direitos e interesses que o particular pretende acautelar (…).
Daí que interessado directo é todo aquele a quem o desfecho ou resolução do procedimento afecta na sua esfera jurídica. Directamente interessados no procedimento são "(...) todas as pessoas cuja esfera jurídica resulta alterada pela própria instauração do procedimento ou aquelas que saiam (ou sairão provavelmente) beneficiadas ou desfavorecidas nessa sua esfera pela respectiva decisão final (...)".
A afecção directa opõe-se à indirecta ou reflexa em que o interesse é afectado, não imediatamente pela solução dada ao procedimento, mas pelo efeito dessa solução num interesse de outrem, de que o afectado dependa, pelo que o interesse apenas indirecto não legitima o recurso ao preceituado no art. 61.º do CPA.
Por seu turno o art. 64.º, n.º 1 do CPA prevê que: “Os direitos reconhecidos nos artigos 61.º a 63.º são extensivos a quaisquer pessoas que provem ter interesse legítimo no conhecimento dos elementos que pretendam”.
Não se exige aqui já a qualidade de interessado, bastando a existência de um mero interesse atendível na obtenção da informação.
O "interesse legítimo" "(...) é o que deriva de uma situação conexa com aquela que forma o objecto do procedimento" (…).
Com efeito, o direito previsto no art. 64.º, n.º 1 do CPA é independente do interesse no procedimento, ou seja, da sua dinâmica em vista de um resultado, pois, basta um interesse legítimo, no sentido de interesse atendível no conhecimento dos elementos que pretende.
Nesta hipótese, o interesse de quem requer as informações não ressalta da mera formulação do pedido, devendo o mesmo ser alegado pelo requerente da informação, provado pelo mesmo em termos documentais e apreciada pelo dirigente do serviço a sua existência nos termos do n.º 2 do mesmo artigo [cfr. entre outros, Acs. do STA de 09.02.1993 - Proc. n.º 31.484, de 14.07.1994 - Proc. n.º 35.251, de 12.06.1997 - Proc. n.º 42.310, de 12.11.2003 (Pleno) - Proc. n.º 47.985 … todos in: www.dgsi.pt/jsta], sem que tal apreciação permita, todavia, que a Administração recuse a prestação da informação pretendida com base no entendimento de que a mesma seja inútil e/ou desnecessária para os fins para os quais o requerente a vá utilizar ou diz ir utilizar (…).
(...) «… o conceito de interesse legítimo não corresponde (...) à noção de interesse legalmente protegido ou interesse reflexo, com os quais esse conceito aparecia tradicionalmente identificado: interesse legítimo na informação pretendida é qualquer interesse atendível (protegido ou não proibido juridicamente) que justifique, razoavelmente, dar-se ao requerente tal informação ...».
Note-se, todavia, tal como se sustentou no Ac. do TCA de 25.01.2001 (Proc. n.º 370/01) “(...) o interesse legítimo de que trata o art. 64.º, n.º 1 do CPA, não deriva tanto da influência positiva ou negativa que o procedimento concreto possa trazer para a esfera jurídica das pessoas, mas antes e verdadeiramente da simples constatação de um determinado elemento contido em certo procedimento, cujo conhecimento poderá ser útil para o interessado e proporcionar-lhe a realização de certo objectivo.
Nesta perspectiva, o enfoque do interesse legítimo não reside no agir ou no intervir decisivamente no procedimento, mas no conhecimento total ou parcial do conteúdo deste.
(...) Mas não um conhecimento qualquer, dado que a simples curiosidade, o interesse simples em saber, em estar a par de, podem representar uma intolerável intromissão na vida de certas pessoas, órgãos e instituições e, por tal razão, estão excluídos da dimensão tituladora do interesse.
Por isso, o interesse tem que ser próprio, comprovado, sério e útil.”
… Ora, o que resulta claramente dos dispositivos em referência é que a existência e o âmbito do direito à informação dependem, essencialmente, da relação existente entre os requerentes e o objecto a esclarecer.
Por princípio, o direito à informação cabe aos directamente interessados no procedimento a que se reportam as pretendidas informações (cfr. arts. 61.º e 62.º do CPA) e "por extensão", tal direito cabe "a quaisquer pessoas que provem ter interesse legítimo no conhecimento dos elementos que pretendam " (cfr. art. 64.º, n.º 1 do CPA); fora destes casos, qualquer pessoa pode aceder aos registos e arquivos administrativos (cfr. art. 65.º do CPA) que não exijam reserva, mas tal acesso pressupõe a prévia conclusão do procedimento e se forem nominativos, o direito de acesso é limitado à pessoa a que digam respeito ou a terceiros que demonstrem "interesse directo e pessoal" (…).
Da concatenação dos citados dispositivos resulta claro que o direito de informação “stricto sensu” ou procedimental, regulado nos arts. 61.º e 64.º do CPA, pressupõe uma relação específica entre o cidadão e o objecto a esclarecer, ou seja, só quando essa relação consubstanciar um interesse directo ou legítimo na pretendida informação é que se justifica o uso do meio judicial … no caso do pedido de informação ter sido recusado ou não satisfeito integralmente pela Administração.
(…), estando em presença de um pedido de informação procedimental em que, …, o requerente, …, nunca teve qualquer intervenção impunha-se que o mesmo no requerimento que formulou … alegasse e provasse ser detentor de um “interesse legítimo no conhecimento dos elementos” que pretendia ter acesso, não bastando a sua alegação e prova em sede de processo judicial de intimação para consulta ou obtenção de certidão.
É que … o art. 64.º, n.º 2 do CPA, …, impõe-lhe a satisfação ou o cumprimento de tal ónus ….
O exercício do direito à informação ao abrigo do art. 64.º do CPA … supõe não apenas a invocação do interesse pelo requerente, mas também é necessária a alegação e prova de elementos que acrescentem alguma coisa mais de relevante que permitam ajuizar da atendibilidade do interesse do requerente, ónus esse que no caso se impunha (…)”.
Reiterando-se este entendimento e considerandos no mesmo vertidos temos para nós que na situação em presença ao aqui recorrente assiste o direito de acesso ao procedimento em questão e à obtenção dos elementos documentais peticionados já que ainda que se entenda que o mesmo não era directamente interessado naquele procedimento ocorre, porém, que o mesmo, à luz da qualidade que invocou no seu requerimento recepcionado em 25.05.2009 e que mereceu uma primeira resposta positiva, pese embora deficiente, por parte da autoridade recorrida se revela detentor de um interesse legítimo.
Com efeito, a autoridade recorrida uma vez confrontada com o pedido de fornecimento de informação efectuado pelo recorrente, sem qualquer instrução específica, aceitou como boa a qualidade e interesse invocados pelo recorrente no requerimento, que foi recepcionado nos seus serviços em 25.05.2009, pelo que decidiu remeter a este o ofício n.º 50/2009, acompanhado duma fotocópia em anexo, com o qual pretendia dar satisfação a tal pedido de acesso/obtenção de informação procedimental. Esta atitude e procedimento da autoridade recorrida quanto ao aludido requerimento, sem que fizesse quaisquer exigências específicas em sede de instrução do requerimento para acesso à informação tida por necessária e aceitando/reconhecendo assim o interesse legítimo do recorrente no conhecimento do conteúdo do aludido procedimento e dos actos nele desenvolvidos eventualmente lesivos da sua esfera jurídico-patrimonial, criou naquele um claro clima de confiança e de expectativa na desnecessidade de tal instrução e que se consolidou com o facto de uma vez recebido novo requerimento em 17.06.2009 nos serviços da edilidade nada lhe ter sido exigido ou dito nesse sentido.
Dado que nesta sede não está em causa, nem importa apreciar e decidir da legitimidade substantiva para o aqui recorrente intervir e participar no procedimento administrativo de desafectação de parcela do domínio público em curso, temos que no concreto contexto e desenvolvimentos havidos em sede de pedido de acesso à informação não carecia o requerente de instruir o seu requerimento, recebido em 17.06.2009, com qualquer prova para efeitos de demonstrar o seu interesse legítimo no acesso e obtenção de informação procedimental, porquanto tal realidade e qualidade havia sido aceite, sem quaisquer reservas, pelo ente demandado, pelo que uma postura diversa seria susceptível de se revelar um “venire contra factum proprium”.
Assim, tem-se como preenchido também este requisito porquanto a autoridade recorrida, no prazo legal, não facultou ao ora recorrente o acesso ao procedimento administrativo em causa, nem determinou a emissão da certidão com o conteúdo peticionado, enviando resposta que, como vimos, não justifica a não satisfação daquele direito.
Daí que a falta de prestação da referida informação/certificação, por parte do ente demandado, viola o dever de informação que sobre o mesmo impendia, contra-face do direito à informação que assiste ao requerente e, por ilegal, não pode subsistir pelos fundamentos e motivação antecedente.
Nessa medida e pela motivação antecedente, procede, neste segmento, este fundamento material do recurso jurisdicional “sub judice”, o que conduz à revogação da decisão judicial em crise [demais conclusões].4. DECISÃO
Nestes termos, acordam em conferência os juízes da Secção de Contencioso Administrativo deste Tribunal, de harmonia com os poderes conferidos pelo art. 202.º da Constituição da República Portuguesa, em:
A) Conceder parcial provimento ao recurso jurisdicional “sub judice” e, em consequência, revogar a decisão judicial recorrida;
B) Defere-se o pedido de intimação formulado pelo recorrente, intimando-se o recorrido a prestar as informações peticionadas no requerimento recepcionado em 17.06.2009 [n.º V) dos factos apurados - doc. n.º 04 e inserto a fls. 11 a 14 dos autos] no prazo de 10 (DEZ) dias, com todas as legais consequências.
Custas em ambas as instâncias a cargo aqui recorrido, sendo que na fixação da taxa de justiça em 1.ª e nesta instância, não revelando os autos especial complexidade, se atenderá ao valor resultante da secção B) da tabela I anexa ao Regulamento Custas Processuais (doravante RCP) [cfr. arts. 446.º, 447.º, 447.º-A, 447.º-D, do CPC, 04.º “a contrario”, 06.º, 12.º, n.ºs 1, al. b) e 2, 25.º, 26.º e 38.º todos do referido Regulamento, e 189.º do CPTA].
Valor para efeitos tributários: 2.000,00€ [cfr. art. 12.º, n.ºs 1, al. b) e 2 do RCP].
Notifique-se. D.N. Restituam-se, oportunamente, aos ilustres mandatários das partes os suportes informáticos gentilmente disponibilizados. Processado e revisto com recurso a meios informáticos (cfr. art. 138.º, n.º 5 do CPC “ex vi” art. 01.º do CPTA).Porto, 14 de Janeiro de 2010
Ass. Carlos Luís Medeiros de Carvalho
Ass. Antero Pires Salvador
Ass. Ana Paula Soares Leite Martins Portela |
