| Decisão Texto Integral: | Acordam, em conferência, na Secção do Contencioso Administrativo do TCAN:
I- RELATÓRIO
O MINISTÉRIO DO AMBIENTE, ORDENAMENTO DO TERRITÓRIO E DESENVOLVIMENTO REGIONAL, id. nos autos, inconformado com o Acórdão do TAF de Braga, datado de 03.ABR.07, que, em ACÇÃO ADMINISTRATIVA ESPECIAL, julgou procedente a acção, oportunamente, contra si instaurada por M..., igualmente id. nos autos, na qual este peticionou que fosse declarada a nulidade/anulação do despacho de 5 de Setembro de 2005 do Ministro do Ambiente, Ordenamento do Território e Desenvolvimento Regional, publicado na II série do DR, sob o nº 20 118/2005, pelo qual foi exonerado do cargo de Vice-Presidente da Comissão de Coordenação e Desenvolvimento Regional do Norte, que ocupava desde 1 de Outubro de 2003, bem como a condenação da entidade demandada em indemnização fundada seja em responsabilidade extracontratual por actos ilícitos, seja nos termos do artº 26º da Lei 2/04, de 15.JAN, recorreu para o TCAN, formulando as seguintes conclusões:
1. – O Recorrido, enquanto vice-presidente da CCDR-N, foi nomeado por despacho do Ministro do MCOTA.
2. – Esta nomeação nada tem a ver com a nomeação de qualquer funcionário, a qual se processa, sempre, através de concurso público.
3. – O cargo exercido pelo Recorrido revestia natureza política, sendo da confiança do ministro da tutela.
4. – Logo, o acto da sua exoneração reveste-se também de natureza mais política do que administrativa.
5. – E enquanto acto essencialmente político e atento aquele cargo, a fundamentação do despacho da sua exoneração tem que se considerar bastante.
6. – Visto que o destinatário, enquanto vice-presidente da CCDR-N, não pode ter deixado de entender e perceber perfeitamente o itinerário cognoscitivo e valorativo percorrido pelo seu autor.
7. – Assim, o despacho do Senhor Ministro, que exonerou o Recorrido, não enferma de qualquer vício, designadamente de falta de fundamentação.
8. – É o próprio aresto sob censura que qualifica, como especial, a norma do nº 2 do artº 25º do EPD, aprovado pela Lei nº 2/2004, alterada pela Lei nº 51/2005.
9. – É o mesmo aresto que considera que esse normativo especial “se sobrepõe ao estabelecido como regra procedimental no CPA” (artº 100º).
10. – No entanto, acaba por concluir que o acto impugnado padece de vício de forma por preterição de formalidade essencial – violação do disposto no artº 100º do CPA, assinalando-se a contradição.
11. – Se não houve a audição prévia prevista no nº 2 do artº 25º, da Lei nº 2/2004, na redacção da Lei nº 31/2005, só ao A. podia ser imputado, caso se provasse testemunhalmente que, apesar de convocado para uma reunião não compareceu nem justificou a ausência, não se mostrando violada a norma do nº 5 do artº 267º da CRP.
12. – Afastado que foi o artº 100º do CPA, porque a ele se sobrepôs a norma especial do nº 2 do artº 25º da Lei nº 2/2004, na redacção da Lei nº 51/2005, não há que lançar mão das formalidades que aquele impõe.
13. – Os artºs 101º e 102º do CPA especificam a forma que pode revestir a audiência dos interessados, estabelecida no artº 100º do mesmo diploma, preceito este que não tem acolhimento no caso dos autos.
14. – O douto Acórdão decidiu de mérito, quando ainda existia matéria de facto controvertida – artºs 28º a 33º da contestação – tendo, para o efeito, sido arroladas 3 testemunhas.
15. – Nos termos da alínea b) do nº 1 do artº 87º do CPTA, devia ter sido proferido despacho saneador a determinar a abertura de um período de produção de prova, já que o processo ia prosseguir.
16. – O nº 1 do artº 26º da Lei nº 2/2004 apenas previa um único fundamento para a concessão do direito a indemnização dos dirigentes em caso de cessação da comissão de serviço: a “extinção ou reorganização da unidade orgânica” e desde que contem pelo menos 12 meses seguidos de exercício do cargo (sublinhado nosso).
17. – O nº 1 do artº 26º da Lei nº 2/2004, na redacção da Lei nº 51/2005, introduziu, em alternativa, um outro fundamento: “a necessidade de imprimir uma nova orientação a gestão dos serviços ...”.
18. – Mas o nº 1 do artº 8º da Lei nº 51/2005 veio dispor que o nº 1 do artº 26º, na redacção que por ela (Lei nº 51/2005) lhe foi conferida é “aplicável aos actuais titulares de cargos dirigentes apenas no termo do prazo da comissão de serviço ou da respectiva renovação, que se encontre a decorrer na data da sua entrada em vigor (4-9-2005 por virtude da vacatio legis), mantendo-se, em tais casos, em vigor as redacções anteriores da referida lei” (sublinhado nosso).
19. – O Recorrido tomou posse do cargo de Vice-Presidente da CCDR/Norte em 01-10-2003, em regime de comissão de serviço pelo período de 3 anos.
20. – A referida comissão de serviço só findaria em 01-10-2006.
21. – À data da entrada em vigor da Lei nº 51/2005 (04-09-2005) o Recorrido mantinha a comissão de serviço.
22. – Tendo a sua comissão de serviço cessado por despacho de 05-09-2005, com fundamento na “necessidade de imprimir nova orientação à gestão dos serviços”, não tem direito a qualquer indemnização, por lhe ser aplicável o nº 1 do artº 26º da Lei nº 2/2004 que não previa aquele fundamento para efeitos da aquisição do direito a indemnização.
Termos em que deverá ser dado provimento ao presente recurso, devendo, em consequência, ser revogado o douto Acórdão recorrido.
O Recorrido contra-alegou, tendo apresentado, por seu lado, as seguintes conclusões:
I – O douto Acórdão recorrido tem necessariamente de se manter, pois consubstancia a única solução que consagra a justa e rigorosa interpretação dos factos.
Da aplicação do art.º 125.º do CPA
II - A acção que deu origem aos presentes autos tem por objecto a impugnação de um acto exoneratório, ilegalmente praticado pelo Recorrente.
III – É unanimemente aceite por toda a jurisprudência do STA e dos TCA´s que o acto exoneratório em apreço se trata de um verdadeiro acto administrativo e, como tal, sujeito às regras a que deve obedecer a sua emissão, previstas no CPA e, em última instância, na Constituição da República Portuguesa.
IV - Não basta, para que um acto administrativo se encontra regular e devidamente fundamentado, a mera remissão para o texto legal.
V - Na verdade, a fundamentação do acto administrativo seja através de juízos conclusivos ou de mera reprodução do texto legal não é verdadeira fundamentação nos termos exigidos pelo nº 3 do artº 268º da Constituição da República e artºs 123º, nº 1 al d), 124º e 125º do C.P.A uma vez que não esclarece, concretamente, a motivação do seu autor (cfr. Acórdão do Tribunal Central Administrativo Sul, de 4-11-2004).
VI – A invocação da necessidade de imprimir nova orientação à gestão dos serviços” trata-se de uma razão-tipo que, em nenhum momento, oferece factos aos Administrado que contra ele possa reagir de forma apropriada.
VII - Andou bem, portanto, o Acórdão recorrido ao considerar o acto exoneratório como um verdadeiro acto administrativo.
Da aplicação dos art.ºs 100.º e 102.º, n.º 4 do CPA
VIII - O art.º 25.º, n.º 2 da Lei 2/2004, de 15 de Janeiro, com as alterações introduzidas pelo art.º 2.º da Lei n.º 51/2005, de 30 de Agosto limita-se a, caso dúvidas houvessem na aplicabilidade dos art.ºs 100.º e ss do CPA, a conferir uma dimensão qualificada ao dever da administração, não afastando, contudo, a aplicabilidade deste preceito normativo.
IX - E mesmo que assim se não considerasse, não restam dúvidas, pela análise que daquele normativo se faz, que o mesmo contempla um expresso dever da Administração em ouvir, em sede de audiência prévia, os Administrados aos quais se pretende impor a prática de um acto desfavorável.
X – A norma em apreço é explícita quanto à obrigatoriedade de efectiva audição do particular, acrescentando, ainda, que tal obrigação devia ser cumprida, independentemente da organização de qualquer processo.
XI - Tal disposição foi, pois, claramente violada bem como, o foi, igualmente, o art.º 267.º, n.º 5 da CRP, já que o Recorrido não foi ouvido previamente à prática do acto de exoneração.
XII - Assim, não restava outra alternativa ao Tribunal a quo que não fosse a de considerar procedente o vício de forma por preterição de formalidade essencial.
Decisão de mérito quando havia matéria de facto controvertida
XIII – Se o Recorrente entendia que ainda existiria matéria de facto controvertida, devia, aquando da notificação do Despacho Saneador através do qual o Tribunal a quo considerou não haver lugar à produção de prova, ter reagido, fazendo uso dos meios legais ao seu dispor.
XIV – Não faz sentido vir agora, em sede de recurso de decisão final, alegar que, naquele momento, devia ter havido lugar a produção de prova.
XV – No que a esta matéria concerne, o presente recurso é, assim, manifestamente extemporâneo.
Da aplicação directa do art.º 26.º da Lei n.º 2/2004, de 15 de Janeiro, alterada pela Lei n.º 51/2005, de 30 de Agosto.
XVI – Não pode vir o Recorrente, que praticou um acto ilegal, argumentar que o Recorrido não terá direito à indemnização prevista na disposição legal em referência porque não logrou completar, na totalidade, o prazo de 3 anos da comissão de serviço.
XVII – Na verdade, se o Recorrido não completou os 3 anos no exercício de funções foi, tão só, porque o Recorrente praticou um acto exoneratório ilegal.
XVIII – Não faz, pois, qualquer sentido, vir o Recorrente escudar-se num acto ilegal com vista a não conferir uma indemnização prevista na Lei.
XIX – Tal argumentação, a ser validada, traduzir-se-ia num manifesto e incompreensível abuso de direito.
XX– Em face de tudo quanto ficou exposto, deve o presente recurso ser julgado totalmente improcedente.
O Dignº Procurador-Geral Adjunto emitiu pronúncia no sentido da improcedência do recurso.
Colhidos os vistos legais, o processo é submetido à Secção do Contencioso Administrativo para julgamento do recurso.
II- QUESTÕES A DECIDIR NO RECURSO
a) A nulidade processual decorrente da falta de prolação de despacho a determinar a abertura de um período de produção de prova, nos termos da alínea b) do nº 1 do artº 87º do CPTA, perante a existência da matéria de facto controvertida constante dos artºs 28º a 33º da Contestação;
b) O erro de julgamento do Acórdão quanto à apreciação dos vícios de falta de fundamentação e de falta de audiência prévia, imputados ao acto impugnado; e
c) O erro de julgamento do Acórdão quanto à apreciação do fundo da causa, com violação do disposto no artº 26º-1 da Lei 2/04, de 15.JAN, na redacção dada pela Lei 51/05, de 30.AGO.
III- FUNDAMENTAÇÃO
III-1. Matéria de facto
O Acórdão recorrido deu como provados os seguintes factos:
1) Por Despacho do Gabinete do Ministro das Cidades, Ordenamento do Território e Ambiente, datado de 24 Setembro de 2003 e publicado na II Série do DR sob o nº 19 620/2003, foi o A. nomeado para exercer, em comissão de serviço, o cargo de Vice-Presidente da Comissão de Coordenação e Desenvolvimento Regional do Norte;
2) Tal nomeação sucedeu em virtude do novo quadro orgânico-funcional definidor da representação regional das funções do Estado atribuídas ao referido Ministério estabelecido pelo DL nº 104/2003, de 23 de Maio, que criou 35 novas comissões de coordenação e desenvolvimento regional;
3) O A., em 1 de Outubro de 2003, tomou posse do referido cargo, tendo dado início ao exercício das respectivas funções;
4) Em 12 de Março de 2005, tomou posse o XVII Governo Constitucional;
5) Por fax datado de 15 de Março de 2005, o A. solicitou a marcação de uma audiência com carácter de urgência, ao Ministro do Ambiente, Ordenamento do Território e Desenvolvimento Regional, no sentido de averiguar da sua continuidade no cargo que ocupava;
6) Por Despacho de 5 de Setembro de 2005, publicado na II série do DR, sob o nº 20 118/2005, em 21 de Setembro, assinado pelo Ministro do Ambiente, do Ordenamento do Território e do Desenvolvimento Regional, o A. foi exonerado do cargo que vinha ocupando;
7) O referido despacho refere: “Considerando, por um lado, que um vice-presidente da Comissão de Coordenação e Desenvolvimento Regional do Norte e dois vice-presidentes da Comissão de Coordenação e Desenvolvimento Regional do Centro apresentaram pedidos de exoneração dos respectivos cargos que actualmente exercem; Considerando, por outro lado, que se afigura necessário imprimir uma nova orientação aos serviços da Comissão de Coordenação e Desenvolvimento Regional do Norte e da Comissão de Coordenação e Desenvolvimento Regional do Centro, o que pressupõe proceder à exoneração também dos restantes vice-presidentes dessas comissões de coordenação e desenvolvimento regional que coadjuvavam os anteriores presidentes entretanto também exonerados: Determina-se, ao abrigo do disposto nos nºs 1 e 3 do artigo 10.º do Decreto-Lei n.º 104/2003, de 23 de Maio, na redacção que lhe foi conferida pelo Decreto-Lei n.º 117/2004, de 18 de Maio, e pelo Decreto-Lei n.º 114/2005, de 13 de Julho, no n.º 1 do artigo 19.º e na subalínea iv) da alínea e) e na alínea i), ambas do n.º 1 do artigo 25.º, todos da Lei n.º 2/2004, de 15 de Janeiro, com a redacção que lhe foi dada pela Lei n.º 51/2005, de 30 de Agosto, que sejam exonerados: (…) 3) O licenciado em Direito Manuel Moreira de Sampaio Pimentel Leitão do cargo de vice-presidente da Comissão de Coordenação e Desenvolvimento Regional do Norte (…)”;
8) O referido despacho foi notificado ao A. através do ofício da Comissão de Coordenação e Desenvolvimento Regional do Norte, assinado pela Chefe de Divisão da DORH, datado de 27 de Setembro de 2005;
9) No mês de Agosto de 2005 o A. auferiu a título de vencimento base o valor ilíquido de € 2.932,42, a título de subsídio de refeição € 84,26 e despesas de representação € 555,69;
10) No mês de Setembro de 2005 o A. auferiu € 390,99 a título de vencimento base; férias não gozadas €5.331, 67; subsídio de refeição €84,26; imposto sobre o rendimento €481,00; despesas de representação €74,09; subsídio de natal €1.954,95 e subsídio de férias € 2.268,23;
11) O A. é Vereador da Câmara Municipal do Porto.
12) Dá-se aqui como integralmente reproduzido para todos os efeitos o doc. nº1 junto com a contestação.
III-2. Matéria de direito
Como atrás se deixou dito, constitui objecto do presente recurso jurisdicional, indagar quer da nulidade quer dos erros de julgamento supra referenciados imputados ao Acórdão impugnado.
III-2-1. Da nulidade processual.
Alega o Recorrente ter o Acórdão impugnado decidido de mérito, quando ainda existia matéria de facto controvertida – artºs 28º a 33º da contestação – tendo, para o efeito, sido arroladas 3 testemunhas, quando ao invés, nos termos da alínea b) do nº 1 do artº 87º do CPTA, devia ter sido proferido despacho saneador a determinar a abertura de um período de produção de prova, já que o processo ia prosseguir.
Vejamos.
Dispõe o artº 87º do CPTA, sob a epígrafe “Despacho saneador” que:
“Artº 87.o
(Despacho saneador)
1 – Findos os articulados, o processo é concluso ao juiz ou relator, que profere despacho saneador quando deva:
a) Conhecer obrigatoriamente, ouvido o autor no prazo de 10 dias, de todas as questões que obstem ao conhecimento do objecto do processo;
b) Conhecer total ou parcialmente do mérito da causa, sempre que, tendo o autor requerido, sem oposição dos demandados, a dispensa de alegações finais, o estado do processo permita, sem necessidade de mais indagações, a apreciação dos pedidos ou de algum dos pedidos deduzidos, ou, ouvido o autor no prazo de 10 dias, de alguma excepção peremptória;
c) Determinar a abertura de um período de produção de prova quando tenha sido alegada matéria de facto ainda controvertida e o processo haja de prosseguir.
2 – As questões prévias referidas na alínea a) do número anterior que não tenham sido apreciadas no despacho saneador não podem ser suscitadas nem decididas em momento posterior do processo e as que sejam decididas no despacho saneador não podem vir a ser reapreciadas.”.
Por outro lado, sob a epígrafe “ Regras gerais sobre a nulidade dos actos”, estabelece o artº 201º do CPC, o seguinte:
“Artº 201.º
(Regras gerais sobre a nulidade dos actos)
1. Fora dos casos previstos nos artigos anteriores, a prática de um acto que a lei não admita, bem como a omissão de um acto ou de uma formalidade que a lei prescreva, só produzem nulidade quando a lei o declare ou quando a irregularidade cometida possa influir no exame ou na decisão da causa.
2. Quando um acto tenha de ser anulado, anular-se-ão também os termos subsequentes que dele dependam absolutamente. A nulidade de uma parte do acto não prejudica as outras partes que dela sejam independentes.
3. Se o vício de que o acto sofre impedir a produção de determinado efeito, não se têm como necessariamente prejudicados os efeitos para cuja produção o acto se mostre idóneo.”.
Ora, se é certo que, há lugar à prolação de despacho saneador, em caso de ter sido alegada matéria de facto controvertida relevante para a decisão da causa, impondo-se, então, determinar a abertura da fase de instrução, certo é também que incumbe ao tribunal, indagar daquela relevância, sendo certo que, caso entenda que apesar da existência de matéria alegada e controvertida, essa se configure irrelevante para a decisão da causa e os autos contenham, desde logo, elementos que permitam o prosseguimento dos autos sem necessidade de instrução, não se vislumbra razão para que seja proferido despacho saneador a determinar a abertura de um período de produção de prova.
E foi o que aconteceu no caso sub judice porquanto o tribunal, mau grado a alegação de que o Recorrente tinha sido convocado verbalmente, para efeitos de audiência prévia, a que não terá comparecido – cfr. artºs 28º a 33º da Contestação – o tribunal foi do entendimento de que mesmo assim, deveria ter sido lavrada acta da reunião respeitante à audiência prévia, independentemente da comparência ou não do interessado, pelo que a alegação daquela matéria, ainda que controvertida, não o impediu de decidir sobre o invocado vício de forma, por falta de audiência prévia, porquanto esta não teve lugar.
Termos em que improcede a alegada nulidade processual.
III-2-2. Do erro de julgamento quanto à apreciação dos vícios de falta de fundamentação e de falta de audiência prévia
Sustenta o Recorrente que a exoneração do A., ora Recorrido, do cargo de vice-presidente da CCDR-N reveste-se de natureza mais política do que administrativa, pelo que enquanto acto essencialmente político e atento aquele cargo, a fundamentação do despacho da sua exoneração tem que se considerar bastante, visto que o destinatário, enquanto Vice-Presidente da CCDRN, não pode ter deixado de entender e perceber perfeitamente o itinerário cognoscitivo e valorativo percorrido pelo seu autor.
Assim, o despacho do Senhor Ministro, que exonerou o Recorrido, não enferma de qualquer vício, designadamente de falta de fundamentação.
Por outro lado, refere que, no caso dos autos, não tem aplicação o disposto no artº 100º do CPA, porquanto a ele se sobrepõe a norma especial do nº 2 do artº 25º da Lei nº 2/04, na redacção da Lei nº 51/05, pelo que não houve preterição da formalidade da audiência prévia.
Cumpre decidir
A propósito da apreciação destes vícios formais, é a seguinte a fundamentação constante do Acórdão impugnado:
“(…)
O A. imputou ao acto impugnado os vícios de falta de fundamentação, em violação do disposto no artº 123º do CPA, uma vez que o despacho sub judicie se limitou a reproduzir o texto legal do artº 25.°, nº 1, e), subalínea iv), da Lei nº 2/2004 de 15 de Janeiro, alterada pela Lei 51/2005, de 30 de Agosto, e preterição da obrigação de audiência prévia, uma vez que não foi ouvido como impunha o artº 100º do CPA antes de ser proferida a decisão de exoneração.
Comecemos pelo primeiro dos invocados vícios – a falta de fundamentação.
No entender do A., o despacho impugnado ao remeter para uma determinada disposição legal e ao referir a necessidade de imprimir uma nova orientação aos serviços, não se encontra fundamentado.
Defendeu a demandada que o XVII Governo Constitucional entendeu necessário imprimir um novo cunho na orientação das CCDR’s, o qual passava pela redefinição do procedimento de nomeação dos seus cargos dirigentes, colocando integralmente essa decisão na margem de discricionariedade do Governo. Assim, foi alterado o DL nº 104/2003, de 23 de Maio que criou as CCDR’S pelo DL nº 117/2004, de 18 de Maio e pelo DL nº 114/2005, de 13 de Agosto.
Acrescentou que, de acordo com a alínea e) do nº1 do artº 25º do referido DL, se estabelece que a comissão de serviço dos titulares dos cargos de direcção superior cessa com a necessidade de imprimir nova orientação à gestão dos serviços e que esse fundamento que está na lei foi invocado e é suficiente para considerar o despacho fundamentado.
Vejamos.
O acto impugnado, invocando o disposto nos nºs 1 e 3 do artigo 10.º do Decreto-Lei n.º 104/2003, de 23 de Maio, na redacção que lhe foi conferida pelo Decreto-Lei n.º 117/2004, de 18 de Maio, e pelo Decreto-Lei n.º 114/2005, de 13 de Julho, no n.º 1 do artigo 19.º e na subalínea iv) da alínea e) e na alínea i), ambas do n.º 1 do artigo 25.º, todos da Lei n.º 2/2004, de 15 de Janeiro, com a redacção que lhe foi dada pela Lei n.º 51/2005, de 30 de Agosto, refere, para o que aqui interessa, que um Vice-Presidente da Comissão de Coordenação e Desenvolvimento Regional do Norte apresentou pedido de exoneração do respectivo cargo e que se afigura necessário imprimir uma nova orientação aos serviços da Comissão de Coordenação e Desenvolvimento Regional, o que pressupõe proceder à exoneração também dos Vice-Presidentes dessas Comissões de Coordenação e Desenvolvimento Regional que coadjuvavam os anteriores Presidentes entretanto também exonerados.
Em resumo, a razão de ser da exoneração do ora A., de acordo com o despacho impugnado vem na sequência da exoneração do Presidente da CCDR e dos vice-presidentes e fundamentou-se na necessidade de imprimir uma nova orientação aos serviços da Comissão de Coordenação e Desenvolvimento Regional.
Os normativos legais para que remete o despacho constituem o diploma legal que institui as CCRD’S, o DL 104/2003, de 23/5, com as alterações introduzidas pelo DL nº 117/2004, de 18/5 e pelo DL nº 114/2005, de 13/7, instituindo este último que o recrutamento selecção e provimento do Presidente e Vice-Presidentes das CCDR’S segue o regime definido na Lei nº 2/2004, de 15/1 (alterada pela Lei 51/2005, de 30 de Agosto) e que institui a regra de que os cargos de direcção superior do 1º grau (como sucede com o Presidente da CCDR- cfr. artº 10º do DL nº 104/2003, com as alterações do DL nº 114/2005), são providos por despacho conjunto do Primeiro Ministro e do membro do governo competente e que os cargos de direcção superior do 2º grau (como sucede com os vice-presidentes) são providos por despacho do membro do governo competente.
Por seu turno, o artº 25º da Lei nº 2/2004, de 15/1 (alterada pela Lei 51/2005, de 30 de Agosto) estabelece na alínea e) do nº1, subalínea iv) que a comissão de serviço dos titulares dos cargos dirigentes cessa, por despacho fundamentado na situação de necessidade de imprimir nova orientação à gestão dos serviços.
Estabelece, ainda, o mesmo normativo, no seu nº2 que “a cessação da comissão de serviço com fundamento na alínea e) do número anterior pressupõe a prévia audição do dirigente sobre as razões invocadas, independentemente da organização de qualquer processo”.
O artº125.º do CPA que estabelece os requisitos da fundamentação dos actos administrativos, tem o seguinte teor:
“1 – A fundamentação deve ser expressa, através de sucinta exposição dos fundamentos de facto e de direito da decisão, podendo consistir em mera declaração de concordância com os fundamentos de anteriores pareceres, informações ou propostas, que constituirão neste caso parte integrante do respectivo acto.
2 – Equivale à falta de fundamentação a adopção de fundamentos que, por obscuridade, contradição ou insuficiência, não esclareçam concretamente a motivação do acto.
3 – Na resolução de assuntos da mesma natureza, pode utilizar-se qualquer meio mecânico que reproduza os fundamentos das decisões, desde que tal não envolva diminuição das garantias dos interessados.”
O acto impugnado limita-se a invocar a situação contemplada na lei e que constitui uma das situação previstas para cessação da comissão de serviço.
Porém, decorre da previsão normativa – v. artº 25º, nº1, alínea a) –que o acto que determina a cessação da comissão tem que ser objecto de despacho fundamentado, revelando-se que, no caso dos autos, o despacho impugnado não procedeu a qualquer concretização da realidade fáctica subsumível à situação contemplada na lei (“necessidade de imprimir nova orientação à gestão dos serviços”).
Como se viu, o acto impugnado não explicitou, ainda que de forma sucinta, como é exigido pelo artº 125º do CPA qual a motivação que conduz à cessação da comissão de serviço do A., qual a realidade factual que tomou em consideração e a avaliação que dela fez para concluir como concluiu, isto é, que a manutenção do A. no lugar para que foi nomeado colidia com a necessidade de imprimir nova orientação à gestão dos serviços, não indicando um único facto que permitisse perceber a um destinatário normal que a situação era enquadrável na previsão normativa.
Para sustentar a fundamentação não basta, pois, a mera enunciação do texto legal, sem qualquer tradução, ao nível factual, de dados objectivos, consonantes ou não com a previsão da norma, mas, em todo o caso, concretizados ao nível da exigência desse texto.
Assim sendo, o acto impugnado deixou o seu destinatário no desconhecimento quanto ao motivo concreto da decisão proferida, havendo, pois, que concluir que o acto não se mostra suficientemente fundamentado de facto, o que gera a sua anulabilidade (artº 135º do CPA).
Na verdade, como tem sido referido pelo STA, a fundamentação do acto administrativo é um conceito relativo que varia conforme o tipo de acto e as circunstâncias do caso concreto, porém, a fundamentação só é suficiente quando permite a um destinatário normal aperceber-se do itinerário cognoscitivo e valorativo seguido pelo autor do acto para proferir a decisão, isto é, quando aquele possa conhecer as razões por que o autor do acto decidiu como decidiu e não de forma diferente, de forma a poder desencadear os mecanismos administrativos ou contenciosos de impugnação (a título meramente exemplificativo v. Acórdão de 15/12/2004, proferido no recurso n.º 518/03.
O A. sustentou, ainda, que não foi ouvido em sede de audiência prévia, como prevê o artº 100º do CPA, o que constitui vício de forma por preterição de formalidade essencial, vício que a entidade demandada defendeu que não se verifica uma vez que nenhum dos preceitos do CPA é aplicável no caso dos autos dado que não existe qualquer procedimento administrativo findo o qual houvesse que dar lugar à audiência dos interessados.
Argumentou, ainda, a entidade demandada que o A. foi convocado telefonicamente para estar presente em reunião destinada à audição dos dirigentes, à qual o A. não compareceu.
Vejamos.
O nº 1 do artº 100º do CPA estabelece que “concluída a instrução e salvo o disposto no artigo 103º, os interessados devem ser ouvidos no procedimento antes de ser tomada a decisão final, devendo ser informados nomeadamente, sobre o sentido provável desta”.
A audiência dos interessados, como figura geral do procedimento administrativo decisório de 1º grau, representa o cumprimento da directiva constitucional de "participação dos cidadãos na formação das decisões ou deliberações que lhes disserem respeito" (artº 267º, nº 5 da CRP), determinando para o órgão administrativo competente a obrigação de associar o administrado à tarefa de preparar a decisão final – Cfr. Acórdão do STA, de 2/6/2004, proferido no âmbito do recurso nº 1519/03.
O princípio da participação que teve consagração expressa no artº 8º do CPA, normativo que impõe à Administração o dever de "assegurar a participação dos particulares, bem como das associações que tenham por objecto a defesa dos seus interesses, na formação das decisões que lhes disserem respeito, designadamente através da respectiva audiência nos termos deste Código".
O fim legal dessa formalidade é o de proporcionar aos interessados a possibilidade de se pronunciarem sobre o objecto do procedimento, chamando a atenção do órgão competente para a decisão para a relevância de certos interesses ou pontos de vista adquiridos no procedimento.
Assim, assegurado pelo artº 100º do CPA o direito de audiência é “a garantia mais substanciosa que se confere a todos os administrados, de que a sua versão dos factos e do direito ou a tutela dos seus interesses serão tomados em consideração na decisão do procedimento, mesmo que seja para os desqualificar, face a outros que a Administração tenha como prevalecentes” - Cfr. CPA Comentado, 2ª edição, de Mário Esteves de Oliveira e outros, a págs. 449 e seguintes.
Se é certo que constitui pressuposto da aplicação do normativo procedimental supra referido que tenha havido instrução no procedimento administrativo, no caso em apreço, há um normativo especial que se sobrepõe ao estabelecido como regra procedimental no CPA e que é, precisamente o que consta do nº2 do artº 25º do Estatuto do Pessoal Dirigente (aprovado pela Lei nº 2/2004, de 15 de Janeiro, alterada pela Lei nº 51/2005, de 30/8), isto é, que “a cessação da comissão de serviço com fundamento na alínea e) do número anterior pressupõe a prévia audição do dirigente sobre as razões invocadas, independentemente da organização de qualquer processo” (sublinhado nosso).
Com base neste normativo, dúvidas não há de que devia ter sido permitido ao A. apresentar a sua pronuncia sobre a intenção de cessar a sua nomeação em comissão de serviço no cargo do vice-presidente da CCDR, Norte, só assim se respeitando a exigência legal que não é mais que a reprodução do impositivo constitucional que visa assegurar a todos os cidadãos a sua participação nas decisões que lhes dizem respeito.
E, ainda que a audição prévia pudesse ser efectuada oralmente, o que constituía uma opção legítima do decisor (v. artº 100º, nº2 do CPA), ainda, assim, dessa audição teria que ser lavrada a correspondente acta (v. nº4 do artº 102º do CPA).
Ora, a entidade demandada não juntou qualquer documento comprovativo de ter levado a cabo essa audição. Ainda que, conforme defendeu a demandada, o A. não tivesse estado presente na reunião para a qual foi convocado, sempre haveria que demonstrar ter ocorrido a dita reunião com o objectivo de audição dos dirigentes.
Nesta medida, é forçoso concluir que procede, também, o apontado vício de forma, por preterição de formalidade essencial – violação do disposto nos artigos 100º do CPA e 267º, nº 5 da CRP.
(…)”.
Ora, com referência aos imputados vícios de forma, quer por falta de fundamentação quer por falta de audiência prévia, ao acto impugnado, somos do entendimento ter o Acórdão recorrido efectuado uma apreciação suficientemente exaustiva e clara e com a qual se concorda.
Com efeito, traduzindo-se a fundamentação do acto administrativo como a enunciação clara do itinerário cognoscitivo percorrido pelo seu autor por forma a esclarecer de modo perceptível o seu destinatário da sua ratio decidendi, somos do entendimento, de acordo aliás, com a jurisprudência que vem sendo seguida pelo STA, e tal como se decidiu também no Acórdão recorrido, que o acto impugnado tendo-se limitado, em sede de motivação, a reproduzir o texto legal “ necessidade de imprimir nova orientação à gestão dos serviços” sem aludir a uma qualquer concretização da realidade fáctica a ela subsumível, não se configura como suficientemente fundamentado – Cfr. neste sentido, entre outros, os Acs. do STA de 17.MAR.98, 30.DEZ.02, 18.NOV.04, 30.JAN.07 e 15.DEZ.07, in Recs. nºs 40 844, 40 635, 1431/02, 0177/06 e 01214/05, respectivamente.
Por outro lado, quanto à audiência prévia dos interessados, independentemente das exigências procedimentais a ele respeitantes contempladas nos artºs 100º e segs. do CPA, no caso especial dos autos, impunha-se a sua observância, desde logo, nos termos enunciados pelo nº 2 do artº 25º da Lei 2/04, de 15.JAN, na redacção dada pela Lei 51/05, de 30.AGO.
Com efeito dispõe este normativo legal:
Artº 25.º
(Cessação)
1 - A comissão de serviço dos titulares dos cargos dirigentes cessa:
a) Pelo seu termo, nos casos do n.º 1 do artigo anterior;
b) Pela tomada de posse seguida de exercício, a qualquer título, de outro cargo ou função, salvo nos casos e durante o tempo em que haja lugar a suspensão ou em que seja permitida a acumulação nos termos da presente lei;
c) Por extinção ou reorganização da unidade orgânica, salvo se for expressamente mantida a comissão de serviço no cargo dirigente do mesmo nível que lhe suceda;
d) Nos casos do n.º 7 do artigo 16.º e do n.º 6 do artigo 17.º da presente lei e do n.º 6 do artigo 7.º e do n.º 4 do artigo 11.º do Decreto-Lei n.º 413/93, de 23 de Dezembro;
e) Por despacho fundamentado numa das seguintes situações:
i) Não realização dos objectivos previstos, designadamente dos constantes da carta de missão;
ii) Falta de prestação de informações ou prestação deficiente das mesmas, quando consideradas essenciais para o cumprimento da política global do Governo;
iii) Não comprovação superveniente da capacidade adequada a garantir a observação das orientações superiormente fixadas;
iv) Necessidade de imprimir nova orientação à gestão dos serviços;
f) Na sequência de procedimento disciplinar em que se tenha concluído pela aplicação de sanção disciplinar;
g) Pela não frequência, por causa que lhes seja imputável, ou pelo não aproveitamento em curso a que se refere o n.º 1 do artigo 12.º;
h) Pela mudança de Governo;
i) A requerimento do interessado, apresentado nos serviços com a antecedência mínima de 60 dias, e que se considerará deferido se no prazo de 30 dias a contar da data da sua entrada sobre ele não recair despacho de indeferimento.
2 - A cessação da comissão de serviço com fundamento na alínea e) do número anterior pressupõe a prévia audição do dirigente sobre as razões invocadas, independentemente da organização de qualquer processo.
3 – (…).
4 – (…)”.
Ora, no caso em apreço, e como se faz referencia no Acórdão recorrido, “(…)ainda que a audição prévia pudesse ser efectuada oralmente, o que constituía uma opção legítima do decisor (v. artº 100º, nº2 do CPA), ainda, assim, dessa audição teria que ser lavrada a correspondente acta (v. nº4 do artº 102º do CPA).
Ora, a entidade demandada não juntou qualquer documento comprovativo de ter levado a cabo essa audição. Ainda que, conforme defendeu a demandada, o A. não tivesse estado presente na reunião para a qual foi convocado, sempre haveria que demonstrar ter ocorrido a dita reunião com o objectivo de audição dos dirigentes.
Nesta medida, é forçoso concluir que procede, também, o apontado vício de forma, por preterição de formalidade essencial – violação do disposto nos artigos 100º do CPA e 267º, nº 5 da CRP.”.
Nesta conformidade, concordando-se com a fundamentação constante do Acórdão recorrido, que se acompanha, somos do entendimento de que, efectivamente, o acto impugnado padece dos imputados vícios de forma, quer por falta de fundamentação quer por falta de audiência prévia.
Para além disso, embora o Acórdão recorrido seja omisso quanto a esse aspecto, na linha da jurisprudência que vem sendo seguida pelo STA, somos do entendimento que o acto de exoneração, em referência nos autos, não se configura como um acto político mas como um acto administrativo, razão por que lhe é aplicável a teoria geral do acto administrativo, designadamente no que tange à apreciação dos vícios invocados.
Com efeito, refere-se no Ac. do STA de 15.DEZ.07, in Rec. nº 01214/05, cuja jurisprudência se acolhe e com a qual se concorda, o seguinte:
“(…) Sucede que o Legislador não definiu o que se deva entender por actos praticados no exercício da função política, daí que o conceito de tal função se deve clarificar, recorrendo, desde logo, ao texto constitucional, em especial, os artigos 133º, 134º, 135º, 141º, 145º, 161º, 163º, 197º e 201º, da CRP.
Podemos, assim, concluir que o Legislador faz apelo a critérios materiais para se saber se se está perante um acto excluído da jurisdição administrativa.
Não é relevante, por isso, o critério puramente orgânico, que pretende aferir a natureza política das funções exercidas partindo da autoria do acto em causa.
Por outro lado, relevante também não é um critério formal, assente apenas na forma externa de que se revista o acto em questão.
De qualquer maneira, importa salientar ser perfeitamente compreensível a exclusão contida na dita alínea a), do nº 2, do artigo 4º do ETAF.
Na verdade, desde a sua génese, os tribunais administrativos não foram vocacionados para sindicar os actos praticados no exercício de função política.
Aliás, já no século XIX, a jurisprudência do Conselho de Estado francês entendia não lhe incumbir conhecer das questões relacionadas com actos políticos ou do governo.
Tal jurisprudência considerava como políticos ou de governo os actos praticados com móbil político.
Este critério que fazia apelo ao móbil político do acto padecia de vários inconvenientes, já que acabava por permitir o arbítrio da Administração que poderia praticar, por exemplo, um verdadeiro acto administrativo com invocação de motivos políticos, assim impossibilitando o seu controle contencioso.
Contudo, o dito critério viria a ser abandonado em França, por volta de 1875, altura em que foi substituído por um critério de natureza casuística, que, no essencial, considerava como políticos os actos referentes às relações do poder executivo com o parlamento e os respeitantes às relações do país com países estrangeiros.
No tocante ao nosso ordenamento jurídico temos que, como já se salientou, é de seguir o critério material. Ou seja, aquele que atende às funções do Estado, definidas por um critério material.
Assim, serão actos políticos os praticados no desempenho da função política e que têm por objecto directo e imediato a conservação da sociedade política e a definição e prossecução dos interesses essenciais da colectividade mediante a livre escolha dos rumos ou soluções consideradas preferíveis, exprimindo tais actos, precisamente, as opções do poder político, as quais não podem, por isso, ser sujeitas a controlo jurisdicional, por este se ter de situar ao nível do controle de legalidade, não podendo os tribunais exercer, por isso, qualquer tipo de apreciação quanto ao mérito ou demérito de tais volições primárias dos órgãos políticos, quando actuem no exercício da função política.
No âmbito da função política cabe, designadamente, definir primária e globalmente o interesse público, interpretando-se os fins do Estado e elegendo os meios que em cada momento sejam tidos por adequados à sua concreta prossecução.
Ver, nesta linha, o Parecer do Conselho Consultivo da Procuradoria Geral da República nº 12/92, de 30-3-92, confrontar, ainda, Freitas do Amaral, in, “Curso de Direito Administrativo”, a págs. 45-46, Sérvulo Correia, in “Legalidade e Autonomia Contratual nos Contratos Administrativos”, a págs. 280/282 e 768, Vieira de Andrade, in “A Justiça Administrativa”, 2ª edição, a págs. 14, Marcelo Rebelo de Sousa, in “Lições de Direito Administrativo”, I, a págs. 9/10, Jorge Miranda, in “A Competência do Governo na Governo na Constituição de 1976”, em “Estudos sobre a Constituição”, Vol. II, pág. 637 e “Órgãos e actos do Estado”, a págs. 24, Mário Esteves de Oliveira, in “Noções de Direito Administrativo”, a págs. 29-30 e Gomes Canotilho, in “Direito Constitucional”, 5ª Edição a págs. 762, 763 e 765.
Por sua vez, a jurisprudência deste STA tem, também, adoptado o critério material.
É o que se pode retirar, entre outros dos Acs. de 22-4-93 – Rec. 29790, de 9-6-94 – Rec. 33975, de 3-5-00 – Rec. 44661, de 9-5-01 – Rec. 28775, de 6-2-01 – Rec. 45990, de 16-4-02 – Rec. 48174, de 24-4-02 – Rec. 44693, de 15-10-02 – Rec. 44314, de 23-9-03 – Rec. 1087/03, de 29-10-03 – Rec. 865/02, de 23-8-06 – Rec. 816/06, de 6-03-07 – Rec. 1143/06 e de 30-10-07 – Rec. 477/07.
Porém, a jurisprudência do STA não tem sido uniforme quando se trata de densificar o conceito de actos praticados no exercício da função política, embora os acórdãos mais recentes tenham alinhado pela tónica já atrás enunciada, ou seja, que a função política correspondente à prática de actos que exprimem opções fundamentais sobre a definição e prossecução dos interesses ou fins essenciais da colectividade, assumindo-se, assim, como próprio da função política a definição do interesse geral da comunidade, traçando os rumos do destino colectivo, daí o seu cariz eminentemente criador, livre e primário, ainda que limitado em certas áreas pela CRP. Confrontar, neste sentido, em especial, os Acs. de 6-2-01 – Rec. 45990, de 9-5-01 – Rec. 28775, de 6-4-02 – Rec. 48174, de 6-3-07 – Rec. 1143/06 e de 30-10-07 – Rec. 477/07.
Sucede que, olhando ao que se acabou de expor, é patente que, na situação em análise, o acto de exoneração não assume a natureza de acto praticado no exercício da função política nem, tão-pouco, pode ser tido como um “acto misto” ou “acto do Governo”, nele se não podendo surpreender qualquer tipo de definição das grandes opções que o pais enfrenta ao traçar os rumos do destino colectivo, não estando aqui em causa escolhas fundamentais para a orientação dos destinos da colectividade, antes se tratando da definição da situação jurídico-administrativa concreta do Autor, actividade esta que se assume como secundária, na medida em que se consubstancia na concretização das opções políticas já vertidas na lei, designadamente, no DL 114/2005, de 13 de Julho.
Em suma, nada obsta à apreciação da legalidade do questionado acto sobre o prisma dos vícios invocados pelo Autor, vícios esses atinentes com a legalidade externa do acto, não contendendo, assim, tal controle jurisdicional com qualquer margem de reserva da Administração, não estando em causa, a este nível, a conveniência ou a oportunidade da actuação da Administração, tudo se centrando, na indagação a proceder quanto à invocada violação de vínculos jurídicos que, alegadamente, condicionavam a Administração, concretamente, a obrigação de audiência prévia e o dever de fundamentar o acto, destarte se não extravasando do mero controlo de juridicidade (cfr., o nº 1, do artigo 3º do CPTA, bem como Sérvulo Correia, in “Direito do Contencioso Administrativo”, Vol. I, a págs. 778, Mário Aroso de Almeida e Carlos F. Cadilha, in “Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos”, a págs. 32 e Mário Esteves de Oliveira e Rodrigo Esteves de Oliveira, in “Código de Processo nos Tribunais Administrativos”, Vol. I, a págs. 123).
(…)”.
Termos em que improcedem as conclusões de recurso atinentes ao invocado erro de julgamento quanto à apreciação dos vícios de falta de fundamentação e de falta de audiência dos interessados.
III-2-3. Do erro de julgamento quanto à apreciação do fundo da causa, com violação do disposto no artº 26º-1 da Lei 2/04, de 15.JAN, na redacção dada pela Lei 51/05, de 30.AGO.
Invoca, quanto a este fundamento do recurso, o Recorrente que, o nº 1 do artº 26º da Lei nº 2/2004 apenas previa um único fundamento para a concessão do direito a indemnização dos dirigentes em caso de cessação da comissão de serviço: a “extinção ou reorganização da unidade orgânica” e desde que contassem pelo menos 12 meses seguidos de exercício do cargo.
Posteriormente, a Lei 51/05, alterou esse nº 1 do artº 26º da Lei nº 2/2004, tendo introduzido, em alternativa, um outro fundamento: “a necessidade de imprimir uma nova orientação a gestão dos serviços...”.
Acontece que o nº 1 do artº 8º da Lei nº 51/2005 veio dispor que o nº 1 do artº 26º, na redacção que por ela (Lei nº 51/2005) lhe foi conferida é “aplicável aos actuais titulares de cargos dirigentes apenas no termo do prazo da comissão de serviço ou da respectiva renovação, que se encontre a decorrer na data da sua entrada em vigor (4-9-2005 por virtude da vacatio legis), mantendo-se, em tais casos, em vigor as redacções anteriores da referida lei”).
Ora, no caso, como o Recorrido tomou posse do cargo de Vice-Presidente da CCDR/Norte em 01-10-2003, em regime de comissão de serviço pelo período de 3 anos, a referida comissão de serviço só findaria em 01-10-2006, sendo que à data da entrada em vigor da Lei nº 51/2005 (04-09-2005) o Recorrido mantinha a comissão de serviço.
Assim, tendo a sua comissão de serviço cessado por despacho de 05-09-2005, com fundamento na “necessidade de imprimir nova orientação à gestão dos serviços”, não tem direito a qualquer indemnização, por lhe ser aplicável o nº 1 do artº 26º da Lei nº 2/2004 que não previa aquele fundamento para efeitos da aquisição do direito a indemnização.
Quanto a esta problemática, o Acórdão impugnado foi do entendimento que assistia ao Recorrente o direito a uma indemnização nos termos do disposto no artº 26º da Lei 02/04, de 15.JAN, na redacção que lhe foi dada pela Lei 51/05, de 30.AGO.
Vejamos se assiste razão ao Recorrente em confronto com o decidido no aresto sob recurso.
Dispunha o artº 26º da Lei 2/04, de 15.JAN, na redacção anterior à Lei 51/05, de 30.AGO, do seguinte modo:
“Artº 26.º
(Indemnização)
1 - Os dirigentes têm direito a uma indemnização quando a cessação da comissão de serviço decorra da extinção ou reorganização da unidade orgânica e desde que contem pelo menos 12 meses seguidos de exercício do cargo.
2 - A indemnização referida no número anterior será calculada em função do tempo que faltar para o termo da comissão de serviço e no montante que resultar a diferença entre a remuneração base do cargo dirigente cessante e a remuneração da respectiva categoria de origem.
3 - O montante da indemnização tem como limite máximo o valor correspondente à diferença anual das remunerações, nelas se incluindo os subsídios de férias e de Natal.
4 - O direito à indemnização prevista nos números anteriores só é reconhecido nos casos em que à cessação da comissão de serviço não se siga imediatamente novo exercício de funções dirigentes em cargo de nível igual ou superior, ou exercício de outro cargo público com o nível remuneratório igual ou superior.
5 - O exercício das funções referidas no número anterior, no período a que se reporta a indemnização, determina a obrigatoriedade da reposição da importância correspondente à diferença entre o número de meses a que respeite a indemnização percebida e o número de meses que mediar até à nova nomeação.
6 - Para efeitos do disposto no número anterior, a nova nomeação será acompanhada de declaração escrita do interessado, de que não recebeu ou de que irá proceder à reposição da indemnização recebida, a qual será comunicada aos serviços processadores.”.
Entretanto, na redacção dada pela Lei 51/05, aquele normativo legal, passou a rezar do modo seguinte:
Artigo 26.º
(Indemnização)
1 - Quando a cessação da comissão de serviço se fundamente na extinção ou reorganização da unidade orgânica ou na necessidade de imprimir nova orientação à gestão dos serviços, os dirigentes têm direito a uma indemnização desde que contem, pelo menos, 12 meses seguidos de exercício de funções.
2 - (…)
3 - (…)
4 - (…)
5 - (…)
6 – (…)”.
Por outro lado, dispõe o artº 8º da Lei 51/05, que:
“Artº 8.º
(Aplicação)
1 - O disposto no n.º 4 do artigo 17.º, no n.º 2 do artigo 18.º, no artigo 19.º-A, no n.º 1 do artigo 26.º e nos n.ºs 3 e 5 do artigo 31.º da Lei n.º 2/2004, de 15 de Janeiro, na redacção que lhes é conferida pela presente lei, é aplicável aos actuais titulares de cargos dirigentes apenas no termo do prazo da comissão de serviço, ou da respectiva renovação, que se encontre a decorrer na data da sua entrada em vigor, mantendo-se, em tais casos, em vigor as redacções anteriores da referida lei.
2 - O disposto no n.º 2 do artigo 24.º e na alínea h) do n.º 1 e nos n.ºs 3 e 4 do artigo 25.º da Lei n.º 2/2004, de 15 de Janeiro, é apenas aplicável aos titulares dos cargos de direcção superior que venham a ser nomeados após a entrada em vigor da presente lei.”.
Para além disto, importa considerar que a Lei 51/05, de 30.AGO, atenta a data da sua publicação e na falta de previsão de data para a sua entrada em vigor, por aplicação das normas constantes do nº 2 do artº 5º do CC e do nº 2 do artº 2º da Lei 74/98, de 11.NOV, em sede de vacatio legis, entrou em vigor passados cinco dias após a data da sua publicação, ou seja em 04.SET.05.
Com efeitos dispõem os artºs 5º do CC e 2º da Lei 74/98 que:
“Artº 5º
(Começo da vigência da lei)
1. A lei só se torna obrigatória depois de publicada no jornal oficial.
2. Entre a publicação e a vigência da lei decorrerá o tempo que a própria lei fixar ou, na falta de fixação, o que for determinado em legislação especial.
Artº 2º
(Vigência)
“1 - Os actos legislativos e os outros actos de conteúdo genérico entram em vigor no dia neles fixado, não podendo, em caso algum, o início da vigência verificar-se no próprio dia da publicação.
2 - Na falta de fixação do dia, os diplomas referidos no número anterior entram em vigor no 5.º dia após a publicação.
3 - A entrada em vigor dos mesmos diplomas ocorrerá, nas Regiões Autónomas dos Açores e da Madeira, no 15.º dia após a publicação e, em Macau e no estrangeiro, no 30.º dia.
4 - Os prazos referidos nos números anteriores contam-se a partir do dia imediato ao da publicação do diploma, ou da sua efectiva distribuição, se esta tiver sido posterior.”
Feito este enquadramento legal, vejamos então se assiste razão ao Recorrente na sua argumentação.
Ora, no caso dos autos temos que, por despacho do Gabinete do Ministro das Cidades, Ordenamento do Território e Ambiente, datado de 24 Setembro de 2003 e publicado na II Série do DR sob o nº 19 620/2003, foi o A. nomeado para exercer, em comissão de serviço, o cargo de Vice-Presidente da Comissão de Coordenação e Desenvolvimento Regional do Norte, tendo, em 1 de Outubro de 2003, tomado posse do referido cargo e dado início ao exercício das respectivas funções.
E, por despacho de 5 de Setembro de 2005, publicado na II série do DR, sob o nº 20 118/2005, em 21 de Setembro, assinado pelo Ministro do Ambiente, do Ordenamento do Território e do Desenvolvimento Regional, o A. foi exonerado do cargo que vinha ocupando, com o fundamento de que se afigurava necessário imprimir uma nova orientação aos serviços da Comissão de Coordenação e Desenvolvimento Regional do Norte e da Comissão de Coordenação e Desenvolvimento Regional do Centro.
Na sua redacção inicial, o nº 1 do artº 26º da Lei nº 2/2004 previa como fundamento para a concessão do direito a indemnização dos dirigentes em caso de cessação da comissão de serviço apenas a “extinção ou reorganização da unidade orgânica” e desde que contassem pelo menos 12 meses seguidos de exercício do cargo.
Posteriormente, a Lei 51/05, alterou esse nº 1 do artº 26º da Lei nº 2/2004, tendo introduzido, um outro fundamento para a concessão daquele direito: “a necessidade de imprimir uma nova orientação a gestão dos serviços...”.
Esta Lei 51/05, que alterou, entre outros o nº 1 do artº 26º da Lei 2/04, entrou em vigor em 04.SET.05.
Entretanto, o Recorrido foi exonerado do exercício de funções em comissão de serviço, em 05.SET.05, com fundamento na “necessidade de imprimir uma nova orientação a gestão dos serviços...”.
Acontece que o nº 1 do artº 8º da Lei nº 51/2005 veio dispor que o nº 1 do artº 26º, da Lei 2/04, na redacção conferida por aquela lei, é apenas aplicável aos actuais titulares de cargos dirigentes apenas no termo do prazo da comissão de serviço ou da respectiva renovação, que se encontre a decorrer na data da sua entrada em vigor, ou seja em 04.SET.05, mantendo-se, em tais casos, em vigor as redacções anteriores da referida lei.
Assim, como no caso sub judice, o A., ora Recorrido, tomou posse do cargo de Vice-Presidente da CCDRN em 01.OUT.03, em regime de comissão de serviço pelo período de 3 anos, a referida comissão de serviço só terminaria em 01.OUT.06, pelo que à data da entrada em vigor da Lei 51/05 - 04-SET.05 - o Recorrido mantinha a comissão de serviço.
Assim sendo, tendo a sua comissão de serviço cessado por despacho de 05.SET.05, com fundamento na “necessidade de imprimir nova orientação à gestão dos serviços”, o nº 1 do artº 26º da Lei 2/04, na redacção anterior à vigência da Lei 55/05, aplicável ex vi do nº 1 do artº 8º deste último diploma legal, não lhe confere direito a qualquer indemnização, porquanto aquele normativo legal não previa aquele fundamento para efeitos da aquisição do direito a indemnização.
Procedem, deste modo, as conclusões de recurso, respeitantes ao erro de julgamento quanto à apreciação do fundo da causa, com violação do disposto no artº 26º-1 da Lei 2/04, de 15.JAN, na redacção dada pela Lei 51/05, de 30.AGO, impondo-se, em consequência, a revogação do Acórdão recorrido, nessa parte.
IV- DECISÃO
Termos em que acordam os juízes da Secção do Contencioso Administrativo do TCAN no seguinte:
a) Conceder parcial provimento ao recurso jurisdicional; e
b) Revogar, parcialmente, o Acórdão impugnado na parte que condenou o R. no pagamento da indemnização ao A., mantendo-se quanto ao demais decidido.
Custas pelas partes, em ambas as instâncias, na proporção de 1/3 a cargo do Recorrente e de 2/3 a cargo do Recorrido.
Porto, 08 de Maio de 2008
Ass. José Luís Paulo Escudeiro
Ass. Maria do Céu Dias Rosa das Neves
Ass. Carlos Luís Medeiros de Carvalho |
