O objecto do recurso é delimitado pelas seguintes conclusões da respectiva alegação(1):

“I – O acto impugnado é completamente omisso do ponto de vista factual e insuficiente quanto à sua fundamentação.

II – Tendo criado ao recorrente dificuldades notórias na identificação do acto a impugnar.

III – É duvidoso que ao prazo de interposição destas acções não seja possível aplicar o prazo de três dias úteis, previsto no artigo 139º, nº 5 do C.P.C..

IV – Como é duvidoso que este prazo, havendo férias intercalares, mas abrangendo dois meses de trinta e um dias, tenha de ser reduzido a 90 dias e não 92 dias.

V – Por outro lado ocorre um manifesto desequilíbrio na condescendência com que trata a administração pública, entidade especializada e a intransigência oposta ao Recorrente, cidadão estrangeiro, naturalmente com dificuldades de integração.

VI – A decisão recorrida violou, pois, por erro de interpretação o disposto no artigo 58º, nº 4 do C.P.T.A.

VII – A aceitar-se a interpretação restritiva da sentença quanto à aplicação do disposto no artigo 58º, nº 4, a mesma corresponde a uma negação do acesso ao direito por parte do Recorrente, em violação do disposto no artigo 20º da Constituição da República Portuguesa.

JUNTA – DUC e comprovativo do pagamento.

Termos em que deve ser revogada a decisão recorrida.”.

O Recorrido contra-alegou, em termos que se dão por reproduzidos, e, tendo formulado conclusões, aqui se vertem:

A. “A entidade recorrida adere na íntegra aos termos da Sentença proferida pelo Tribunal ad quo que, entendeu que, tendo a Acção sido interposta em 27/02/2013, nesse momento já havia decorrido o prazo de três meses referenciado, uma vez que o autor foi notificado da decisão em crise em 14/11/2012, pelo que o seu terminus ocorreu em 25/2/2013 – cfr. artº 58º, nº 2 alínea b) do CPTA.

B. Considerou assim o Tribunal ad quo que estando perante uma excepção dilatória que obsta ao prosseguimento do processo, haverá lugar à absolvição da entidade demandada da instância, nos termos do art.º 278º, nº 1 alínea e), 576º nº 2 e 577º do Código de Processo Civil (CPC) ex vi artigo 1º do CPTA e artigo 89º, nº 1 alínea h) do CPTA.

C. Estribou deste modo o tribunal ad quo a sua decisão expressando que “As férias judiciais, correspondem a dias e não a meses. Sendo que a única forma de se viabilizar, em conformidade com a exigência legal, a suspensão durante as férias judiciais, contadas em dias, do prazo processual em causa, contado em meses, é converter este último, de 3 meses, em dias, ou seja, em 90 dias. Neste sentido, vejam-se Mário Esteves de oliveira/Rodrigo Esteves de Oliveira, in Código de processo nos Tribunais Administrativos Anotado, vol. I, Livraria Almedina 2004, 381/2, e Mário Aroso de Almeida/Carlos Alberto Fernandes Cadilhe, in Comentário ao Código de processo nos Tribunais Administrativos, 2ª ed. Ver. Liv. Almedina 2007, 348.

Os ditos noventa dias, contados nos termos do art.º 138º do CPC, ex vi art.º 58º, nº 3, do CPTA, iniciaram-se em 15/11/2012 e terminaram em 25/02/2013.

Assim, no dia em que foi intentada a acção, 27/02/2013, já estava caducado o direito de o autor o poder fazer.

Os prazos de natureza substantiva são aqueles que cuja função é determinar o período de tempo dentro do qual é possível o exercício de um direito, por isso, são prazos peremptórios, isto é, prazos cujo decurso sem esse exercício determina a extinção do direito.

Os prazos judicias, por seu turno, destinam-se a regular a distância entre quaisquer actos do processo, pelo que pressupõem a existência de um processo judicial.

O STA, desde longa data, tem vindo a entender a inaplicabilidade aos prazos de interposição de acções conexas com impugnação contenciosa de actos administrativos do regime previsto nos nºs 5 e 6 do artigo 145º do CPC – possibilidade de prática de actos nos três dias úteis subsequentes ao seu termo. Mediante o pagamento de multa prevista nesses nº 5 e 6 do art.º 145º do CPC.

Na verdade, por um lado, não valem aqui quaisquer exigências de justiça ou de garantia do acesso a ela, pois a faculdade aí prevista ocorre independentemente da existência de qualquer impedimento do interessado em praticar o acto no prazo.

Por outro lado, os prazos de impugnação contenciosa de actos são prazos de caducidade (artigo 298º, nº 2 do Código Civil) pelo que lhes devem ser aplicadas as respectivas regras, designadamente, as de que só impede a caducidade a prática do acto dentro do prazo (artigo 331º, nº 1 do Código Civil) e da não suspensão nem interrupção não previstas na lei (artigo 328º do CC).

Para além disso, a possibilidade de utilização dos três dias úteis seguintes ao termo do prazo apenas está prevista para os prazos de actos praticados em processos judiciais, que são aqueles que aos artigos 137º e ss. – artigos 130º e seguintes do novo CPC - visam regular.

No caso concreto, não vislumbramos qualquer ambiguidade do quadro normativo aplicável, tanto mais que a jurisprudência há muito havia definido que o prazo de três meses devia ser convertido em 90 dias, por forma, a possibilitar a sua suspensão em férias judicias – cfr. acórdão do STA de 08/11/2007, proferido no âmbito do recurso nº 0703/07. Tal, necessariamente, afasta quaisquer dúvidas, que já não subsistem em 2012.

D. O acto administrativo ora recorrido foi proferido no âmbito de um procedimento que respeitou integralmente os princípios e trâmites constitucionalmente previstos, não enfermando de qualquer vício de forma ou de Direito.

E. Com efeito, o nº 2 do art.º 78º da Lei 23/2007 de 04/07 estatui que só é renovada a autorização de residência aos nacionais de Estados terceiros que, alínea a), disponham de meios de subsistência e, alínea c), tenham cumprido as suas obrigações fiscais e perante a segurança social.

F. Aquando da apresentação do pedido de renovação da autorização de residência por parte do ora recorrente, verificou o SEF que faltavam elementos comprovativos, actuais, da posse de meios de subsistência, e de regularidade das contribuições para a Segurança Social, pelo que foi o mesmo notificado para proceder à junção de documentos, aos 17/05/2012.

G. Apesar de regularmente notificado para apresentação da documentação necessária para que o SEF pudesse proceder à renovação da autorização de residência, o recorrente nada disse, nem apresentou os documentos solicitados, pelo que o SEF elaborou uma proposta de indeferimento do pedido.

H. A referida proposta de indeferimento baseava-se no facto do recorrente não ter feito prova de que preenchia os requisitos necessários para que fosse deferido o pedido de renovação da autorização de residência, constantes das alíneas a) e c) do nº 2 do artº 78º da Lei 23/2007, tendo sido regularmente notificado, aos 10/09/2012, para, no prazo de dez dias, se pronunciar sobre o referido projecto, juntar alegações e os documentos que achasse úteis para a análise do pedido.

I. Verificou-se porém que o ora recorrente nada disse ou aduziu em resposta à notificação do despacho da proposta de indeferimento do seu pedido, pelo que, o SEF na ausência de comprovativos da conformidade do pedido com previsão do nº 2 do artº 78º da Lei 23/2007, nunca poderia deferir a pretensão do ora A., tendo, nessa medida, o Sr. Subdirector Regional do Norte proferido despacho de indeferimento.

J. Vem no entanto o recorrente argumentar que a notificação da decisão final de indeferimento do pedido é ilegal, alegando desconhecer o conteúdo do projecto de indeferimento do qual diz não ter sido notificado.

K. Ora, pela auscultação do processo administrativo, pode extrair-se que o A. foi regularmente notificado para apresentação de documentos, do projecto de decisão, bem como da decisão final, não colhendo, por conseguinte, a argumentação aduzida, quer na Acção Administrativa, quer agora em sede de Recurso.

L. Mais se retira da análise da prova documental que os actos administrativos praticados pelo ora recorrido, são válidos porquanto são enunciados os factos que lhes deram origem, a sua fundamentação, conteúdo, sentido e respectivo objecto, contrariando o que o ora recorrente tem vindo a invocar.

M. Alega o recorrente que, só os titulares de certos rendimentos é que são obrigados a inscreve-se na Segurança Social, deixando subentendido que não se inscreveu na Segurança Social, e não tenciona fazê-lo.

N. Ora, o recorrente sendo portador de uma autorização de residência, tem conhecimento de quais são os pressupostos para a sua renovação do título, assim como os documentos que está obrigado a entregar à Administração.

O. Expressando a al. c) do nº 2 do art.º 78º que “Só é renovada a autorização de residência temporária aos nacionais de estados terceiros que tenham cumprido as suas obrigações fiscais e perante a segurança social”, é evidente a obrigação de inscrição na Segurança Social, independentemente do montante de rendimentos.

P. Mais, no caso de cidadãos estrangeiros a lei também exige para a renovação que, além da inscrição na Segurança Social, disponham de meios de subsistência tal como definidos pela Portaria dos meios de subsistência.

Q. Tanto quanto se sabe a Portaria dos meios de subsistência é um diploma legal, acessível a todos os cidadãos, e o critério de determinação dos meios de subsistência encontra-se expresso no nº 2 do art.º 2 (Portaria nº 1563/2007 de 11 de Dezembro)

R. A suficiência de meios de subsistência, tal como enuncia a Portaria, é regulada pelo valor atribuído em cada ano civil ao rendimento mínimo nacional, pelo que não pode o recorrente alegar que o recorrido “não diz quais os valores concretos considerados suficientes”

S. A Administração no âmbito dos poderes que lhe são conferidos por lei, apenas tem o dever de verificar se o requerente reúne ou não os requisitos exigidos para a renovação da autorização de residência.

T. O que aconteceu, em bom rigor é que o recorrente não carreou para o processo administrativo, documentos dos quais se pudesse extrair que realmente dispunha de meios de subsistência, uma vez que lhe cabia a si o ónus da prova.

U. É facto que foi a inércia do recorrente, consubstanciada na falta de colaboração com a administração, ditou a decisão de indeferimento do seu pedido.

V. No que tange ao argumento de não ter que declarar perante a Segurança Social rendimentos prediais ou derivados de alimentos prestados por familiares, esclareça-se que a Administração nunca fez tal exigência.

W. Até porque, sendo ora A. ser portador de autorização de residência para efeitos de exercício de actividade profissional, os rendimentos que a Administração vai ter em conta devem cingir-se aos percepcionados por via dessa actividade, e não outros, ou de terceiros.

X. A Sentença do tribunal “a quo”, foi correcta e legalmente proferido e o procedimento administrativo que lhe está subjacente não padece de qualquer vício que o invalide, pelo que não procedem in totu as alegações aduzidas pelo recorrente.

Y. É de concluir por todo o exposto que o recorrente não é detentor de qualquer interesse legalmente protegido ou direito que possa ser beliscado com a manutenção da decisão de indeferimento do pedido de renovação de autorização de residência temporária, e bem assim que a recorrida Sentença não padece de qualquer vício.

Termos em que deve esse Venerando Tribunal manter a Sentença ora recorrido.”.

O Ministério Público, notificado ao abrigo do disposto no artº 146º, nº 1, do CPTA, pronunciou-se, em termos que se dão por reproduzidos, pelo não provimento do recurso.

As questões suscitadas(2) e a decidir(3), se a tal nada obstar, resumem-se em determinar se a decisão recorrida “violou, pois, por erro de interpretação o disposto no artigo 58º, nº4 do C.P.T.A.”.

Cumpre decidir.

II – FUNDAMENTAÇÃO

II.1 – OS FACTOS ASSENTES NA DECISÃO RECORRIDA

A matéria de facto fixada pela instância a quo é a seguinte:

1 - Em 16/12/2011, o autor solicitou nos serviços da entidade demandada renovação de autorização de residência temporária em território nacional – cfr. fls. 1 e seguintes do processo administrativo.

2 - Em 17/05/2012, o autor foi notificado nos termos e para os efeitos previstos nos artigos 87.º e 89.º do Código do Procedimento Administrativo, solicitando o envio por correio para a Direcção Regional Norte do SEF, no prazo máximo de 10 (dez) dias úteis, os seguintes documentos: histórico da Segurança Social; meios de subsistência actualizados; os três últimos recibos de prestação de serviços – cfr. fls. 26 e 26 verso do processo administrativo.

3 - Em 10/09/2012, o autor foi notificado, nos termos e para os efeitos dos artigos 100.º e 101.º do CPA, do projecto de decisão de indeferimento que recaiu sobre o processo identificado na notificação, exarado pelo Subdirector Regional, que se transcreveu: «(…) “Apesar de notificado para tal, o requerente não comprova dispor de meios de subsistência suficientes nem ter regularizada a sua situação perante a segurança social.

Por não se verificarem os requisitos previstos no art.º 78.º, 2-a) e c) da Lei n.º 23/07, é provável o indeferimento do pedido. (…)” Pelo presente fica V. Exa. notificado(a) de todo o conteúdo do despacho supra bem como do relatório/informação de serviço que o fundamenta e que dele faz parte integrante. (…)» - cfr. fls. 29 e 29 verso do processo administrativo.

4 – Em 14/11/2012, o autor foi notificado de decisão final proferida, em 26/10/2012, pelo Subdirector Regional do Norte, com o seguinte teor que se mostra transcrito na notificação: «“Nada tendo o requerente alegado contra o projecto da decisão, mantenho o respectivo sentido e, com os mesmos fundamentos. (…)” Pelo presente fica, assim, notificado(a), de todo o conteúdo do despacho supra, bem como do relatório/informação de serviço que o fundamenta e que se anexa, dele fazendo parte integrante. Mais se notifica que da presente decisão cabe recurso contencioso a interpor no prazo de 3 meses nos termos dos arts. 16.º, 46.º e 58.º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos. (…)» - cfr. fls. 33 e 33 verso do processo administrativo.

5 - A presente acção administrativa especial foi apresentada em 27/02/2013 – cfr. registo de envio por correio electrónico a fls. 3 do processo físico.

II.2 – DO MÉRITO DO RECURSO

Vertidos os termos da causa e a posição das partes, vejamos a questão em causa.

Em saneamento dos autos, o Tribunal a quo concluiu pela verificação da caducidade do direito de acção, na medida em que, à data da interposição da acção, já havia decorrido o prazo de três meses para tanto, de harmonia com o disposto na alínea b) do nº 2 do artigo 58º do CPTA.

Insurge-se o Recorrente, alegando que o acto impugnado é completamente omisso do ponto de vista factual e insuficiente quanto à sua fundamentação, tendo criado ao recorrente dificuldades notórias na identificação do acto a impugnar.

Acrescenta ser duvidoso que ao prazo de interposição destas acções não seja possível aplicar o prazo de três dias úteis, previsto no artigo 139º, nº 5 do C.P.C., como também, adita, ser duvidoso que este prazo, havendo férias intercalares, mas abrangendo dois meses de trinta e um dias, tenha de ser reduzido a 90 dias e não 92 dias.

Entende, por outro lado, que ocorre um manifesto desequilíbrio na condescendência com que a decisão recorrida trata a administração pública, entidade especializada e a intransigência oposta ao Recorrente, cidadão estrangeiro, naturalmente com dificuldades de integração.

Conclui que a decisão recorrida violou, por erro de interpretação, o disposto no artigo 58º, nº 4, do CPTA e ainda que, a aceitar-se a interpretação restritiva da sentença quanto à aplicação do disposto no artigo 58º, nº 4, a mesma corresponde a uma negação do acesso ao direito por parte do Recorrente, em violação do disposto no artigo 20º da Constituição da República Portuguesa.

Vejamos, antes de mais, a contagem dos prazos.

Está assente, sem contestação, que o Recorrente foi notificado da decisão impugnada nos autos, no dia 14-11-2012.

A decisão recorrida concluiu pela subsunção da situação à previsão da norma da alínea b) do nº 2 do artigo 58º do CPTA, o que igualmente não vem posto em crise.

E pacífico, ainda, se mostra o assentamento da data da entrada da acção em juízo, por correio electrónico, em 27/02/2013.

A contagem dos prazos referidos no nº 2 do artigo 58º do CPTA obedece ao regime aplicável aos prazos para a propositura de acções que se encontram previstos no Código de Processo Civil, como reza o seu número 3, pelo que, nos termos do artigo 138º do CPC2013 (artigo 144º, nº 4, do CPC61), o prazo é contínuo, suspendendo-se, no entanto, durante as férias judiciais, salvo se a sua duração for igual ou superior a seis meses ou se tratar de actos a praticar em processos que a lei considere urgentes.

O processo não tem natureza urgente (cfr. artigo 36º do CPTA), e o prazo em causa é de três meses; de considerar, ainda, o período de férias judiciais, que teve início no dia 22 de Dezembro de 2012 (Domingo) e termo no dia 03 de Janeiro de 2013 (4ª feira).

A decisão recorrida, nesta matéria, decidiu assim:

“O objecto do presente litígio é a impugnação de acto praticado pela entidade demandada em 26/10/2012 e que foi notificado ao autor em 14/11/2012.

A entidade demandada suscitou a excepção de caducidade do direito de acção, uma vez que, quando o autor deduziu a presente acção, já havia decorrido o prazo de três meses previsto no artigo 58.º, n.º 2, alínea b) do CPTA.

Assim, importa saber como deve efectuar-se a contagem do prazo de três meses, estabelecido neste artigo 58.º, n.º 2, alínea b), do CPTA para a impugnação de actos administrativos, quando esse prazo abranja período correspondente a férias judiciais, como é o caso.

Com efeito, o mesmo artigo 58.º, no seu n.º 3, dispõe que «A contagem dos prazos referidos no número anterior obedece ao regime aplicável aos prazos para a propositura de acções que se encontram prescritos no Código de Processo Civil».

Este preceito faz, assim, remissão para o disposto no artigo 138.º do Código de Processo Civil (CPC), anterior artigo 144.º, cujo n.º 4 dispõe que «os prazos para a propositura de acções previstos neste Código seguem o regime dos números anteriores». Sendo que, por fim, o n.º 1 do mesmo artigo 138.º do CPC estabelece que «o prazo processual, estabelecido por lei ou fixado por despacho do juiz, é contínuo, suspendendo-se, no entanto, durante as férias judiciais, salvo se a sua duração for igual ou superior a seis meses ou se trate de actos a praticar em processos que a lei considere urgentes».

Assim, conforme o regime legal exposto, o referido prazo de três meses, para o exercício do direito de acção, é contínuo, mas suspende-se durante as férias judiciais.

Todavia, as férias judiciais correspondem a dias e não a meses. Sendo que a única forma de se viabilizar, em conformidade com a exigência legal, a suspensão durante as férias judiciais, contadas em dias, do prazo processual em causa, contado em meses, é converter este último, de 3 meses, em dias, ou seja, em 90 dias. Neste sentido, vejam-se Mário Esteves de Oliveira/Rodrigo Esteves de Oliveira, in Código de Processo nos Tribunais Administrativos Anotado, vol. I, Liv. Almedina 2004, 381/2, e Mário Aroso de Almeida/Carlos Alberto Fernandes Cadilhe, in Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos, 2ª ed. rev., Liv. Almedina 2007, 348.

Acresce que, «em termos jurídicos, um mês são 30 dias, como decorre da alínea a) do artigo 279. do Código Civil, onde se faz corresponder o meio do mês a 15 dias daí resultando, inequivocamente, que o mês completo serão 30. Mesmo o sentido corrente faz corresponder mês a um período de trinta dias (Dicionário da Língua Portuguesa Contemporânea da Academia das Ciências de Lisboa)».

Também no sentido da necessidade de se converter o prazo de impugnação contenciosa de 3 meses em 90 dias, para o compatibilizar com o prazo de impugnação administrativa, fixado em (30) dias (artigo 165.º CPA) e durante o qual aquele se suspende (artigo 59.º/4 CPTA), se pronunciou, igualmente, o acórdão, da Secção do STA, de 22.3.07, proferido no recurso n.º 848/06.

Cabe notar, por fim, que esta solução, de converter em dias o referenciado prazo de impugnação, de 3 meses, quando abranja período de férias judiciais, é a que permite viabilizar a imposição legal de suspensão daquele prazo não só nas férias judiciais de Verão como também nas de Natal e de Páscoa. O que assegura, como é desejável, o estabelecimento de um critério de interpretação idêntico, para qualquer das situações em que se suscita idêntica dificuldade de compatibilização daquele prazo, fixado em meses, como prazos fixados em dias.

Nesta conformidade, reportando a contagem do prazo de caducidade de 3 meses, reduzidos a 90 dias por causa do desconto das «férias judiciais» [artigo 12.º da Lei n.º 52/2008, de 28.08; e, por todos, cfr. acórdão do STA de 08/11/2007, proferido no âmbito do recurso n.º 0703/07, e acórdão do TCAN de 23/09/2011, Recurso n.º 00089/10], à data da notificação do acto impugnado(4), o certo é que aquando da entrada desta acção em juízo já tinha caducado há dois dias o direito de acção do autor.

Os ditos noventa dias, contados nos termos do artigo 138.º do CPC [ex vi 58.º, n.º 3, do CPTA], iniciaram-se em 15/11/2012 e terminaram em 25/02/2013. Assim, no dia em que foi intentada a acção, 27/02/2013, já estava caducado o direito de o autor o poder fazer.”.

E decidiu bem quanto a esta conclusão e respectiva fundamentação, em total harmonia com o quadro normativo aplicável e segundo a identificada jurisprudência e doutrina, que pacificamente se têm debruçado sobre a matéria.

Na verdade, em face da nova norma (nova, de 2002, pois foi dada à luz pela Lei nº 15/2002, de 22 de Fevereiro) do nº 3 do artigo 58º do CPTA, impunha-se e impõe-se a suspensão do prazo nas férias judiciais, o que transforma o prazo de 3 meses em 90 dias — em face do disposto na alínea a) do artigo 279º do CC, sendo que a um mês correspondem 30 dias de calendário —, permitindo, assim, o desconto dos dias de férias. Nada, aliás, que a Doutrina supra referida não tenha sobejamente ensinado ou que a Jurisprudência, incluindo a deste TCAN, desde logo em acórdão de 29-11-2007, no processo nº 760/06.5BEPNF, publicado em www.dgsi.pt, não tenha pacificamente estabelecido.

Quanto à mera dúvida que o Recorrente suscita, de que ao prazo de interposição destas acções não seja possível aplicar o prazo de três dias úteis, previsto no artigo 139º, nº 5 do C.P.C., à míngua de alegação de razões susceptíveis de derrotar aquelas que a decisão recorrida arregimentou, não sofre abalo o decidido, e bem, com a seguinte fundamentação:

“Contudo, o autor, mesmo assim, ainda pugnou pela não caducidade do direito de acção, invocando ser possível a aplicação do disposto no n.º 6 do artigo 145.º do Código de Processo Civil (CPC), artigo 139.º, n.º 6 do novo CPC, defendendo ser admissível um prazo suplementar.

Os prazos de natureza substantiva são aqueles cuja função é determinar o período de tempo dentro do qual é possível o exercício de um direito e, por isso, são prazos peremptórios, isto é, prazos cujo decurso sem esse exercício determina a extinção do direito.

Os prazos judiciais, por seu turno, destinam-se a regular a distância entre quaisquer actos do processo, pelo que pressupõem a existência de um processo judicial.

O STA, desde longa data, tem vindo a entender a inaplicabilidade aos prazos de interposição de acções conexas com impugnação contenciosa de actos administrativos do regime previsto nos n.ºs 5 e 6 do artigo 145.º do CPC - possibilidade de prática de actos nos três dias úteis subsequentes ao seu termo, mediante o pagamento de multa, prevista nesses n.º 5 e 6 do artigo 145.º do CPC.

Na verdade, por um lado, não valem aqui quaisquer exigências de justiça ou de garantia do acesso a ela, pois a faculdade aí prevista ocorre independentemente da existência de qualquer impedimento do interessado em praticar o acto no prazo.

Por outro lado, os prazos de impugnação contenciosa de actos são prazos de caducidade (artigo 298.º, n.º 2 do Código Civil), pelo que lhes devem ser aplicadas as respectivas regras, designadamente, as de que só impede a caducidade a prática do acto dentro do prazo (artigo 331.º, n.º 1 do Código Civil) e da não suspensão nem interrupção não previstas na lei (artigo 328.º do CC).

Para além disso, a possibilidade de utilização dos três dias úteis seguintes ao termo do prazo apenas está prevista para os prazos de actos praticados em processos judiciais, que são aqueles que os artigos 137.º e seguintes – artigos 130.º e seguintes do novo CPC - visam regular.

Dessa constatação decorre que tal regime seja inaplicável aos prazos de natureza substantiva, designadamente os prazos para a impugnação de actos administrativos.

Com efeito, relativamente aos prazos de natureza substantiva, não valem as regras relativas aos actos processuais, em que se inclui a do artigo 145.º do CPC - artigo 138.º do novo CPC, vigorando as regras da caducidade, que só é impedida pela prática, dentro do prazo legal, do acto a que a lei atribui efeito impeditivo daquela (artigos 298.º, n.º 2 e 331.º, n.º 1 do Código Civil).”.

O que se mostra correcto, já que estamos perante um prazo de caducidade, cujo decurso faz extinguir o direito de demandar, e não perante um prazo estabelecido para a prática de um acto inserido num processo judicial, o que impõe a conclusão de que ao caso presente não tem aplicação o disposto nos nºs 5 e 6 do artigo 145º do CPC61 e actualmente, como é o caso presente, o disposto no artigo 139º, nºs 5 e 6, do CPC2013, tal como abundantemente tem a jurisprudência e doutrina pacificamente concluído — vejam-se, por todos, os acórdãos do STA, de 21-04-1993, recurso nº 15117 (publicado no Ap. ao DR de 30/4/1996, pp. 1207 a 1210) bem como a doutrina ali referenciada (Pires de Lima, Revista de Legislação e de Jurisprudência, ano 93º, p. 79; Vaz Serra, ibidem, ano 94º, p. 317 e ano 98º, p. 249; e Antunes Varela, ibidem, ano 103º, p. 300.); de 13-10-1999 (publicado no Ap. ao DR de 30/9/2002, pp. 3275 a 3281); de 04-07-2001, recurso nº 25.789 (publicado no Ap. ao DR de 8/9/2003, pp. 1808 a 1810), de 06-03-2014, processo nº 01502/13, de 30-01-2013, processo nº 0951/12.

Finalmente, conclui o Recorrente que a decisão recorrida violou, por erro de interpretação, o disposto no artigo 58º, nº 4, do CPTA e ainda que, a aceitar-se a interpretação restritiva da sentença quanto à aplicação do disposto no artigo 58º, nº 4, a mesma corresponde a uma negação do acesso ao direito por parte do Recorrente, em violação do disposto no artigo 20º da Constituição da República Portuguesa.

Vejamos se assim é.

Dispõe o nº 4 do artigo 58º do CPTA:

4 — Desde que ainda não tenha expirado o prazo de um ano, a impugnação será admitida, para além do prazo de três meses da alínea b) do n.º 2, caso se demonstre, com respeito pelo princípio do contraditório, que, no caso concreto, a tempestiva apresentação da petição não era exigível a um cidadão normalmente diligente, por:

a) A conduta da Administração ter induzido o interessado em erro;

b) O atraso dever ser considerado desculpável, atendendo à ambiguidade do quadro normativo aplicável ou às dificuldades que, no caso concreto, se colocavam quanto à identificação do acto impugnável, ou à sua qualificação como acto administrativo ou como norma;

c) Se ter verificado uma situação de justo impedimento.

O Recorrente não identifica a alínea do nº 4 deste artigo 58º, ao abrigo da qual, ou das quais, a impugnação deveria ter sido admitida, pelo que, atentemos no alegado.

O Recorrente não invoca justo impedimento, nem alega que a conduta da Administração o tenha induzido em erro.

Resta o disposto na alínea b). Assim, a impugnação será admitida, para além do prazo de três meses da alínea b) do n.º 2, caso o Recorrente demonstre, que, no caso concreto, a tempestiva apresentação da petição não era exigível a um cidadão normalmente diligente, por dever o atraso ser considerado desculpável, atendendo (1) à ambiguidade do quadro normativo aplicável ou (2) às dificuldades que, no caso concreto, se colocavam quanto (2.a.) à identificação do acto impugnável, ou (2.b.) à sua qualificação como acto administrativo ou como norma.

O Recorrente alega que “É verdade que o Recorrente foi notificado em 27-08-2012, informando-o que “não comprova dispor de meios de subsistência suficientes nem ter regularizada a sua situação perante a segurança social…””. E acrescenta que “Tal afirmação é genérica e conclusiva” e que “Não ter meios de subsistência suficientes não é igual a não ter meios.”.

Envereda, depois, por um discurso sobre os referidos rendimentos e, designadamente, sua necessidade ou desnecessidade de os declarar à segurança social, para concluir: “Importava pois que o SEF declarasse, por exemplo, que o Recorrente auferia um rendimento do trabalho de um certo valor, e que por tal motivo estava obrigado a efectuar descontos para a Segurança Social, e daí a exigência do histórico. Pedir este, sem que haja qualquer indício do recebimento de rendimentos tributáveis em sede de Segurança Social, é uma exigência abusiva. Daí que o teor da notificação padece de manifesta insuficiência, não sendo devidamente identificada e compreendida pelo seu destinatário.”.

Mas não tem razão, pois não demonstra nenhum dos aspectos que a lei exige para que se pudesse admitir a impugnação para além do prazo de três meses.

Na verdade, a questão perante o Serviço de Estrangeiros e Fronteiras era de apenas a de comprovar, ou de não comprovar, dispor o Recorrente de meios de subsistência suficientes e de ter a sua situação regularizada perante a segurança social. Apenas isto. E sobre isso, o Recorrente optou pela inércia ou silêncio, senão vejamos.

Em 17-05-2012, o Autor foi notificado nos termos e para os efeitos previstos nos artigos 87.º e 89.º do Código do Procedimento Administrativo, solicitando o envio por correio para a Direcção Regional Norte do SEF, no prazo máximo de 10 (dez) dias úteis, os seguintes documentos: histórico da Segurança Social; meios de subsistência actualizados; os três últimos recibos de prestação de serviços.

Em 10-09-2012, o Autor foi notificado, nos termos e para os efeitos dos artigos 100.º e 101.º do CPA, do projecto de decisão de indeferimento que recaiu sobre o processo identificado na notificação, exarado pelo Subdirector Regional, que se transcreveu: «(…) “Apesar de notificado para tal, o requerente não comprova dispor de meios de subsistência suficientes nem ter regularizada a sua situação perante a segurança social. Por não se verificarem os requisitos previstos no art.º 78.º, 2-a) e c) da Lei n.º 23/07, é provável o indeferimento do pedido. (…)” Pelo presente fica V. Exa. notificado(a) de todo o conteúdo do despacho supra bem como do relatório/informação de serviço que o fundamenta e que dele faz parte integrante. (…)».

Em 14-11-2012, o Autor foi notificado de decisão final proferida, em 26-10-2012, pelo Subdirector Regional do Norte, com o seguinte teor que se mostra transcrito na notificação: «“Nada tendo o requerente alegado contra o projecto da decisão, mantenho o respectivo sentido e, com os mesmos fundamentos. (…)” Pelo presente fica, assim, notificado(a), de todo o conteúdo do despacho supra, bem como do relatório/informação de serviço que o fundamenta e que se anexa, dele fazendo parte integrante. (nossa ênfase gráfica).

Nenhuma dificuldade vem alegada, no caso concreto, quanto à identificação do acto impugnável, nem relativamente à sua qualificação como acto administrativo ou como norma.

E nenhuma ambiguidade do quadro normativo aplicável releva no caso presente, valendo aqui, porque suficientes e bem alicerçados, os fundamentos da decisão recorrida, que se transcrevem:

“Por último, ainda para obviar à caducidade do direito de acção, o autor invocou a verificação do disposto no artigo 58.º, n.º 4, alínea b) do CPTA, que se passa a transcrever:

“Artigo 58º (Prazos)

1.(…)

2. (…)

3. (…)

4. Desde que ainda não tenha expirado o prazo de um ano, a impugnação será admitida, para além do prazo de três meses da alínea b) do n.º 2, caso se demonstre, com respeito pelo princípio do contraditório, que, no caso concreto, a tempestiva apresentação da petição não era exigível a um cidadão normalmente diligente, por:

a) (…)

b) O atraso dever ser considerado desculpável, atendendo à ambiguidade do quadro normativo aplicável ou às dificuldades que, no caso concreto, se colocavam quanto à identificação do acto impugnável, ou à sua qualificação como acto administrativo ou como norma;

c) (…)”

Ora, no caso concreto, não vislumbramos qualquer ambiguidade do quadro normativo aplicável, tanto mais que a jurisprudência há muito havia definido que o prazo de três meses devia ser convertido em 90 dias, por forma a possibilitar a sua suspensão em férias judiciais - cfr. acórdão do STA de 08/11/2007, proferido no âmbito do recurso n.º 0703/07. Tal, necessariamente, afasta quaisquer dúvidas, que já não subsistem em 2012.

O autor sustenta, também, a aplicabilidade do disposto no n.º 4 do artigo 58.º do CPTA, porque as deficiências do acto impugnável que lhe foi notificado criaram dificuldades ao autor, já que, em rigor, o autor não conheceu a decisão, primando a mesma pela obscuridade.

Não ignoramos que, nos termos do artigo 68.º do CPA, da notificação deve constar entre outros, obrigatoriamente, o texto integral do acto administrativo ou o texto resumido do seu conteúdo e objecto, quando o acto tiver deferido inteiramente a pretensão formulada pelo interessado ou respeite a prática de diligências processuais.

No entanto, no contexto em que o autor foi notificado é impossível defender que qualquer eventual irregularidade da sua notificação lhe tenha causado dificuldades quanto à identificação do acto impugnável ou à sua qualificação como acto administrativo.

O autor peticionou que a entidade demandada lhe autorizasse a residência temporária no território nacional; foi notificado para instruir o procedimento com elementos indispensáveis à apreciação do seu pedido, designadamente, identificação dos seus actuais meios de subsistência e documentos comprovativos de descontos para a Segurança Social, por envio do respectivo histórico. Nada remeteu para os serviços da entidade demandada, daí ter sido pessoalmente notificado de projecto de decisão de indeferimento, por não comprovar dispor de meios de subsistência suficientes nem ter regularizada a sua situação perante a segurança social.

É nesta sequência que, nada tendo acrescentado ou carreado para o procedimento, o Subdirector Regional do Norte manteve o sentido do projecto de decisão, com os mesmos fundamentos – cfr. matéria de facto apurada.

Nesta conformidade, o autor não só não pode afirmar desconhecer o sentido decisório, pois a proposta de decisão é clara ao referir-se ao indeferimento do seu pedido, caso contrário nem o autor teria interesse em agir, e a decisão final mantém expressamente esse sentido, com os mesmos fundamentos, ou seja, por não comprovar dispor de meios de subsistência suficientes nem ter regularizada a sua situação perante a segurança social; como não se vislumbram quaisquer obstáculos em perceber que o acto de indeferimento final foi praticado em 26/10/2012, tal como foi notificado ao autor em 14/11/2012.

Assim, independentemente de reconhecermos que o acto administrativo poderá não ter sido integralmente reproduzido na notificação efectuada em 14/11/2012, o teor da notificação que foi realizada apresenta-se suficiente, inteligível e sem dificuldades de identificação do acto impugnável, atentas as circunstâncias em que é efectuada, isto é, com total manutenção, sem quaisquer elementos novos, do teor e sentido do projecto de decisão regularmente notificado ao autor, conforme espelham os elementos constantes do processo administrativo.

Nestes termos, as vicissitudes do procedimento administrativo não permitem a aplicação excepcional de prazo alargado previsto no n.º 4 do artigo 58.º do CPTA.”.

Assim, é, ainda, de repudiar o entendimento que o Recorrente manifesta, de que ocorre um manifesto desequilíbrio na “condescendência” com que a decisão recorrida trata a Administração pública, entidade especializada, e a “intransigência” oposta ao Recorrente, cidadão estrangeiro, naturalmente com dificuldades de integração, entendimento, alias, não alicerçado em matéria ou argumentos demonstrativos, minimamente sequer, das alegadas “condescendência” e “intransigência” que, assim, se quedam pela gratuitidade da sua alegação e inocuidade enquanto argumento invalidante da decisão recorrida — Da mihi factum, dabo tibi ius.

Finalmente, vejamos a última conclusão do Recorrente: “A aceitar-se a interpretação restritiva da sentença quanto à aplicação do disposto no artigo 58º, nº 4, a mesma corresponde a uma negação do acesso ao direito por parte do Recorrente, em violação do disposto no artigo 20º da Constituição da República Portuguesa.”.

Entende o Recorrente que a decisão recorrida efectuou uma interpretação restritiva do disposto no nº 4 do artigo 58º do CPTA.

Mas não tem razão.

A interpretação é restritiva quando, como o próprio adjectivo indica, restringe o alcance aparente da lei, reduzindo-o às proporções compatíveis com a vontade real do órgão legislativo — PIRES DE LIMA E ANTUNES VARELA, Noções Fundamentais de Direito Civil, 4ª ed. 1º, pag. 155 — ou seja, como refere JOÃO BATISTA MACHADO, Introdução ao Direito e ao Discurso Legitimador, 12ª reimp. Pag. 186, "cessante ratione legis cessat eius dispositivo (lá onde termina a razão de ser da lei termina o seu alcance)”.

Nesse sentido, nenhuma interpretação restritiva foi efectuada, como é patente pelo atinente discurso dirimente, mas antes interpretação declarativa, pois o texto normativo comporta directa e claramente o sentido dele retirado pela decisão recorrida, correspondente ao pensamento legislativo, sem exercícios da alegada restritividade.

Ademais, não pode ignorar-se que o Recorrente está representado por advogado, com procuração junta aos autos, datada de 07 de Fevereiro de 2013. Como bem refere a Exmª Procuradora-Geral Adjunta na sua pronúncia, “… o artigo 58º, nº 4, do CPTA, não é uma válvula de escape para a negligência das partes em intentarem tempestivamente as pertinentes acções judiciais em defesa dos seus direitos subjectivos e interesses legalmente protegidos”.

Para que a impugnação fosse admissível para além do competente prazo, necessário teria sido que o Recorrente demonstrasse que, no caso concreto, a tempestiva apresentação da petição não lhe era exigível, segundo a exigibilidade imposta a um cidadão normalmente diligente, por dever o atraso ser considerado desculpável, atendendo (1) à ambiguidade do quadro normativo aplicável ou (2) às dificuldades que, no caso concreto, se colocavam quanto (2.a.) à identificação do acto impugnável, ou (2.b.) à sua qualificação como acto administrativo ou como norma. O que, como vimos, não acontece no caso presente.

A caducidade do direito de acção decorrente da falta de interposição da acção administrativa especial no prazo legal previsto para o efeito, sem que tenha sido demonstrado motivo justificativo e operante da admissibilidade para além do prazo, a que alude o nº 4 do artigo 58º do CPTA, aplicado segundo uma interpretação declarativa, não constitui violação do disposto no artigo 20º da CRP.

Em todo o caso, o Tribunal Constitucional tem-se pronunciado no sentido da não inconstitucionalidade, por violação do direito de acesso aos tribunais, de soluções normativas que fixem prazos reduzidos para a impugnação contenciosa de actos administrativos, tomando em consideração o carácter de urgência ou a especialidade dos procedimentos em causa, como resulta dos acórdãos nº 587/05 e 451/08, de 02-11-2005 e 24-09-2008, respectivamente, em matéria de asilo e de impugnação de deliberações do CSM.

Improcede totalmente a alegação, mantendo-se plenamente a decisão recorrida.

III. DECISÃO

Termos em que os juízes da Secção do Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Norte acordam em negar provimento ao recurso.

Custas pelo Recorrente, por lhes ter dado causa, sendo que, até à presente data, não demonstrou nos autos ter-lhe sido concedido o benefício do apoio judiciário, na sequência do despacho da 1ª instância, de 21-11-2013, a fls. 57 do processo em suporte de papel.

Notifique e D.N..
Porto, 04 de Dezembro de 2015
Ass.: Helder Vieira
Ass.: Alexandra Alendouro
Ass.: João Beato
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¹Nos termos dos artºs 144.º, n.º 2, e 146.º, n.º 4, do CPTA, 660.º, n.º 2, 664.º, 684.º, n.ºs 3 e 4, e 685.º-A, n.º 1, todos do CPC, na redacção decorrente do DL n.º 303/07, de 24.08 — cfr. arts. 05.º e 07.º, n.ºs 1 e 2 da Lei n.º 41/2013 —, actuais artºs 5.º, 608.º, n.º 2, 635.º, n.ºs 4 e 5, 639.º e 640º do CPC/2013 ex vi artºs 1.º e 140.º do CPTA.
² Tal como delimitadas pela alegação de recurso e respectivas conclusões — artigos 608º, nº 2, e 635º, nºs 3 e 4, 637º, nº 2, 639º e 640º, todos do Código de Processo Civil ex vi artº 140º do CPTA.
³ Para tanto, e em sede de recurso de apelação, o tribunal ad quem não se limita a cassar a decisão judicial recorrida porquanto, “ainda que declare nula a sentença, o tribunal de recurso não deixa de decidir o objecto da causa, conhecendo do facto e do direito”, reunidos que se mostrem os necessários pressupostos e condições legalmente exigidas — art. 149.º do CPTA.
⁴ Cfr. Acórdão do TCAN, de 03/05/2013, proferido no âmbito do Processo n.º 1575/09.4BEBRG.