| Decisão Texto Integral: | Acordam em conferência na Secção de Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Norte:
1. RELATÓRIO
“L…, LDA.”, devidamente identificada a fls. 03, inconformada veio interpor recurso jurisdicional da decisão do TAF do Porto, datada de 29.12.2010, que declarou a sua incompetência absoluta para conhecer da providência cautelar pela mesma deduzida contra o “MINISTÉRIO DA ECONOMIA, DA INOVAÇÃO E DO DESENVOLVIMENTO” (doravante «MEID») (actos proferidos em 01.09.2010, 02.09.2010 e 06.09.2010 no âmbito de acções de fiscalização por inspectores do «MEID/ASAE» que determinaram nos termos do art. 48.º-A do DL n.º 433/82 a apreensão de produto contendo “Naftaleno” por alegada prática de contra-ordenação decorrente da comercialização de produtos biocidas sem autorização de venda - arts. 08.º e 31.º do DL n.º 121/02, de 03.05) e na qual peticionava a suspensão de eficácia dos actos de proibição da comercialização dos produtos apreendidos e consequente desbloqueamento dos mesmos.
Formula, nas respectivas alegações [cfr. fls. 147 e segs. - paginação processo suporte físico tal como as referências posteriores a paginação salvo expressa indicação em contrário], as seguintes conclusões que se reproduzem:
“...
1.ª O presente recurso vem interposto da sentença proferida em 29 de Dezembro de 2010, a fls. 138 a 143, que julgou o Tribunal Administrativo incompetente em razão da matéria para o conhecimento do litígio em causa, por considerar que para o efeito são competentes os tribunais judiciais, e, em consequência, absolveu a entidade Requerida da instância.
2.ª O inconformismo da Recorrente advém da circunstância de, na sentença recorrida, o Senhor Juiz «a quo» não ter feito correcta aplicação dos normativos legais aplicáveis, desde logo, por não ter aferido de forma correcta a pretensão formulada pela ora Recorrente.
3.ª A Recorrente, com a instauração do presente procedimento cautelar não pretendeu, como concluí erroneamente a sentença ora posta em crise, impugnar qualquer processo de contra-ordenação, mas visou a adopção de medidas adequadas a assegurar a utilidade de uma sentença que clarifique a interpretação da Directiva 98/08/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, transposta para a ordem jurídica interna pelo Decreto-Lei n.º 121/2002, pretendendo, pois, a suspensão da referida norma.
4.ª Ou seja, a relação material controvertida da presente providência cautelar consiste, não nas referidas apreensões em concreto nem nos processos contra-ordenacionais em si, mas na interpretação e aplicação dada pela ora Recorrida àquela Directiva 98/08/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, transposta para a ordem jurídica interna pelo Decreto-Lei n.º 121/2002, e aplicada (erradamente) em consequência da deliberação da Comissão de Segurança de Serviço e Bens de Consumo.
5.ª Assim, com a instauração da providência cautelar, não pretendeu a ora Recorrente impugnar as decisões dos processos contra-ordenacionais instaurados, mas antes assegurar a utilidade de uma sentença que venha a declarar a ilegalidade da aplicação da Directiva 98/08/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, transposta para a ordem jurídica interna pelo Decreto-Lei n.º 121/2002, aos produtos comercializados pela Requerente, em termos gerais.
6.ª Sendo que, salvo melhor opinião, a interpretação e aplicação de uma norma por uma entidade pública, constitui um acto administrativo puro, que não tem qualquer envolvimento com ilícitos penais ou contra-ordenacionais e como tal o Tribunal competente para apreciar a licitude da sua aplicação é o Tribunal Administrativo.
7.ª Assim, estando em causa na presente acção a aplicabilidade das citadas normas (Directiva 98/08/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, transposta para a ordem jurídica interna pelo Decreto-Lei n.º 121/2002) aos produtos comercializados pela Requerente, questão independente dos processos de contra-ordenação propriamente ditos, considera a Recorrente, com o devido respeito, que o Tribunal competente é efectivamente o Tribunal Administrativo.
8.ª Pelo que, não se prendendo a questão a dirimir com a apreciação das decisões da autoridade administrativa tomadas no âmbito dos processos de contra-ordenação, sendo estas apenas invocadas para demonstrar a interpretação dada a tais normas e fundamentar o pedido de suspensão da eficácia das referidas normas, sendo esta a efectiva pretensão da ora Recorrente, fica, salvo melhor opinião, afastada a competência dos Tribunais comuns e confirmada, repita-se, a competência do Tribunal Administrativo.
9.ª Deste modo, a sentença recorrida ao decidir nos termos em que decidiu, fez uma errada aplicação dos normativos legais, violando o n.º 3 do art. 212.º da CRP, o art. 18.º da Lei n.º 3/99, de 13 de Janeiro, art. 4.º e art. 44.º, ambos da Lei n.º 13/2002 de 19 de Fevereiro e o art. 112.º do CPTA …”.
Pugna pela revogação da decisão judicial e prosseguimento dos autos com as legais consequências.
O ente requerido, aqui ora recorrido, apresentou contra-alegações (cfr. fls. 164 e segs.), concluindo nos seguintes termos:
“…
A. A matéria objecto de recurso, por força do disposto na LOTJ, é da competência exclusiva dos Tribunais de Pequena Instância Criminal;
B. Erradamente, foi a providência cautelar interposta para os Tribunais Administrativos, tendo em atenção que o acto foi praticado por uma autoridade administrativa, sendo certo que o intuito da Recorrente era paralisar os efeitos da apreensão cautelar tomada no âmbito de vários processos de natureza contra-ordenacional;
C. No entanto, o certo é que a autoridade administrativa ASAE, tutelada pelo MEID, agiu no âmbito das suas competências fiscalizadoras e, tendo detectado uma infracção de natureza contra-ordenacional (falta de autorização de venda de produtos biocidas), actuou cautelarmente, ordenando a suspensão de laboração do mesmo ao abrigo de normas nacionais que possibilitam tal actuação, tendo tudo sido processado, insiste-se, no âmbito de vários processos de natureza contra-ordenacional, que sempre tiveram de existir a partir do momento em que se verificou a existência do ilícito;
D. Ora, o processo de contra-ordenação goza de autonomia, tem regras próprias e meios de garantia para os particulares, nomeadamente o exercício do direito de defesa e de impugnação das medidas e decisões tomadas, diferentes das que existem no Direito Administrativo, o que resulta, precisamente, da sua natureza sui generis e própria e da sua aproximação ao Direito Penal;
E. O Tribunal a quo percebeu perfeitamente a questão, fez a interpretação que se considera correcta das normas aplicáveis e, face a tal entendimento, que se tem por válido e bom, compreendeu igualmente a manifesta solução jurídica, já que se recusa que outra pudesse ser, à luz das normas aplicáveis sobre a matéria;
F. Pelo que se considera que bem andou Tribunal a quo ao decidir como decidiu, não merecendo qualquer reparo ou censura a sua decisão, que deve ser mantida por esse Tribunal ad quem nos seus precisos termos …”.
O Ministério Público (MºPº) junto deste Tribunal notificado nos termos e para efeitos do disposto nos arts. 146.º e 147.º ambos do CPTA apresentou parecer (cfr. fls. 182/183), concluindo no sentido da improcedência do recurso, parecer esse que objecto de contraditório não mereceu qualquer resposta (cfr. fls. 184 e segs.).
Sem vistos, dado o disposto no art. 36.º, n.ºs 1, al. e) e 2 do CPTA, foi o processo submetido à Conferência para julgamento. 2. DELIMITAÇÃO DO OBJECTO DO RECURSO - QUESTÕES A APRECIAR
Cumpre apreciar e decidir as questões colocadas pela recorrente, sendo certo que se pese embora, por um lado, o objecto do recurso se acha delimitado pelas conclusões das respectivas alegações, nos termos dos arts. 144.º, 146.º e 147.º do CPTA 660.º, n.º 2, 664.º, 684.º, n.ºs 3 e 4 e 685.º-A, n.º 1 do CPC “ex vi” arts. 01.º e 140.º do CPTA, temos, todavia, que, por outro lado, nos termos do art. 149.º do CPTA, o tribunal “ad quem” em sede de recurso de apelação não se limita a cassar a decisão judicial recorrida porquanto ainda que a declare nula decide “o objecto da causa, conhecendo de facto e de direito” reunidos que se mostrem no caso os necessários pressupostos e condições legalmente exigidas.
E em sede das questões suscitadas pela recorrente relativamente à decisão cautelar as mesmas resumem-se em determinar se na situação vertente aquela decisão ao julgar-se incompetente para conhecer da providência cautelar nos termos em que o fez violou ou não o disposto nos arts. 212.º, n.º 3 da CRP, 18.º da Lei n.º 3/99, de 13.01 (vulgo LOTJ), 04.º e 44.º da Lei n.º 13/02, de 19.02 (vulgo ETAF) e 112.º do CPTA [cfr. alegações e conclusões supra reproduzidas]. 3. FUNDAMENTOS
3.1. DE FACTO
Resulta da decisão recorrida como assente a seguinte factualidade:
I) No dia 01.09.2010 a Autoridade de Segurança Alimentar e Económica procedeu à apreensão de diversos produtos no Supermercado M…, das Caldas da Rainha, conforme doc. n.º 01 junto com o requerimento inicial, cujo teor se dá por integralmente reproduzido.
II) No dia 01.09.2010 a Autoridade de Segurança Alimentar e Económica procedeu à apreensão de diversos produtos no Supermercado M…, da Senhora da Hora, conforme doc. n.º 02 junto com o requerimento inicial, cujo teor se dá por integralmente reproduzido.
III) No dia 02.09.2010 a Autoridade de Segurança Alimentar e Económica procedeu à apreensão de diversos produtos no Supermercado M…, da Senhora da Hora, conforme doc. n.º 03 junto com o requerimento inicial, cujo teor se dá por integralmente reproduzido.
IV) No dia 02.09.2010 a Autoridade de Segurança Alimentar e Económica procedeu à apreensão de diversos produtos na Drogaria M…, SA, conforme doc. n.º 04 junto com o requerimento inicial, cujo teor se dá por integralmente reproduzido.
V) No dia 06.09.2010 a Autoridade de Segurança Alimentar e Económica procedeu à apreensão de diversos produtos nas instalações da requerente, conforme doc. n.º 05 junto com o requerimento inicial, cujo teor se dá por integralmente reproduzido. «» 3.2. DE DIREITO
Assente a factualidade apurada cumpre, agora, entrar na análise do objecto de recurso jurisdicional “sub judice” supra enunciado.
π
3.2.1. DA DECISÃO JUDICIAL RECORRIDA
O TAF do Porto confrontado com a pretensão cautelar deduzida pela recorrente contra o “MEID” [na qual a mesma fez constar no respectivo cabeçalho “providência cautelar de suspensão de eficácia de acto administrativo …”, invocou os actos de apreensão levados a cabo pela ASAE e peticionou o seu recebimento e procedência, “… ordenando-se suspensão da proibição de comercialização dos produtos ambientadores em causa, com o consequente desbloqueamento dos artigos apreendidos …”] julgou-se absolutamente incompetente [em razão da matéria] para dela conhecer porquanto entende estar-se perante actos desenvolvidos no âmbito de procedimento contra-ordenacional e como tal a competência jurisdicional para apreciar da sua legalidade mostra-se conferida aos tribunais comuns e não aos tribunais administrativos. π 3.2.2. DA TESE DA RECORRENTE
Argumenta esta que tal decisão efectuou errado julgamento de direito já que, no seu entendimento, no caso estar-se-ia perante pretensão de impugnação de legalidade de norma [ilegal transposição/aplicação da Directiva n.º 98/08/CE], sendo que estaríamos em presença sempre em todo o caso de decisões proferidas no âmbito de procedimento administrativo e não contra-ordenacional pelo que o tribunal “a quo” será competente em razão da matéria para conhecer da pretensão cautelar “sub judice”. π 3.2.3. DO MÉRITO DO RECURSO
Avançando, desde já, nosso juízo temos que a decisão judicial recorrida não enferma do erro de julgamento que lhe foi assacado.
Motivemos, então, este nosso entendimento, na certeza de que a questão basilar que se mostra objecto de discussão neste recurso jurisdicional não é totalmente nova vindo a merecer uma resposta unívoca nos e pelos vários tribunais que sobre a mesma têm emitido pronúncia.
I. Assim, temos que, desde logo, não se vislumbra minimamente procedente a alegação de que com estes autos cautelares se visa assegurar utilidade de decisão a proferir em acção administrativa principal tendo por objecto pretensão de impugnação de legalidade de norma.
Na verdade, tal é infirmado clara e inequivocamente pelos termos da petição/requerimento inicial dos autos cautelares “sub judice” onde consta no respectivo cabeçalho “providência cautelar de suspensão de eficácia de acto administrativo …” e no qual são invocados os actos de apreensão levados a cabo pela ASAE, concluindo-se peticionando o seu recebimento e procedência “… ordenando-se suspensão da proibição de comercialização dos produtos ambientadores em causa, com o consequente desbloqueamento dos artigos apreendidos …”.
Está, pois, em causa face aos termos expendidos naquela peça processual a dedução de ulterior pretensão principal impugnatória daqueles actos [qualificados como administrativos e tidos por lesivos] e cuja suspensão cautelar se visa desde já obter com consequente levantamento da apreensão dos produtos e posterior comercialização, actos esses que enfermariam de ilegalidade, mormente a infracção ao acto normativo comunitário aludido.
Temos, por conseguinte, como correcto o enquadramento da pretensão efectuado na decisão judicial recorrida.
II. De igual modo não se descortina como desacertado o juízo efectuado pelo Tribunal “a quo” quanto à caracterização dos actos/decisões em crise e respectivos meios contenciosos e tribunal competente para esse efeito à luz do entendimento jurisprudencial que vem sendo sustentado.
Com efeito, em situação diversa, mas com entendimento que em tese se pode transpor para o caso em presença, sustentou-se no acórdão do STA de 13.11.2007 (Proc. n.º 0679/07 in: «www.dgsi.pt/jsta») o seguinte “… A Recorrente interpôs no TAF … a presente providência cautelar requerendo «a suspensão de eficácia da decisão do Exmo. Director Regional da ASAE emitida no âmbito do processo administrativo n.º …, que ordena a suspensão imediata ou encerramento do estabelecimento» que explorava.
No entanto, o eventual decretamento de tal medida não foi, sequer, apreciado por aquele Tribunal ter entendido que a referida ordem tinha decorrido da prática de diversas ilicitudes que consubstanciavam infracções de natureza contra-ordenacional - a laboração sem licença e a falta de condições técnicas de segurança e de higiene - o que significava que os actos praticados pela Entidade Requerida não eram «actos administrativos, face ao pedido e à causa de pedir, aqui em apreço, sendo os mesmos de índole pública, mas de natureza fiscalizadora, traduzindo uma actuação dos deveres atinente e característicos dos órgãos de polícia criminal». Ou seja, a decisão cuja eficácia se queria ver suspensa era de natureza contra-ordenacional e, porque o era, a apreciação da sua legalidade estava cometida aos tribunais comuns. Daí que se tenha considerado materialmente incompetente para conhecer e julgar o presente litígio.
… Resulta do probatório que a ASAE, tendo verificado que o estabelecimento de Bar propriedade da Recorrente se encontrava a laborar sem a correspondente licença e que estava «fortemente indiciada a falta de condições técnicas de segurança e de higiene, bem como outras condicionantes do exercício da actividade em questão indiciadoras de que se encontra criado um perigo para a vida e integridade física quer dos seus trabalhadores quer dos seus clientes», e tendo considerado que esta falta de licença consubstanciava «a prática de uma infracção de natureza contra-ordenacional, de carácter permanente, …, e que urgia «fazer cessar de imediato essa situação de ilicitude», o respectivo Director Regional ordenou «a imediata suspensão da laboração do estabelecimento supra identificado».
Ordem esta que a Recorrente pretendeu paralisar através da propositura desta providência onde requereu a prolação de decisão que suspendesse a sua eficácia.
Mas sem sucesso já que o TAF …, em decisão confirmada pelo Acórdão recorrido, considerou que os actos praticados pela Entidade demandada não tinham a natureza de actos administrativos mas de actos de ordem pública característicos dos órgãos de polícia criminal, inseridos na sua competência contra-ordenacional, e que, sendo assim, era aos tribunais comuns que estava cometida a competência para decretar as medidas relacionadas com o acto aqui questionado.
Ou seja, e dito de outra forma, o Tribunal recorrido decidiu que os Tribunais Administrativos careciam de competência para decretar a requerida providência.
A Recorrente não aceita este julgamento, por um lado, porque considera que o acto que ordena a cessação de utilização de um estabelecimento constitui um acto administrativo, visto ser uma decisão de um órgão da Administração proferido ao abrigo de normas de direito público destinada a produzir efeitos jurídicos numa situação individual e concreta, e, por outro, porque considera que «doutrina sufragada no Acórdão significaria que todos os actos administrativos relativos a obras ou direito de utilização deixariam ou poderiam deixar de ser da competência dos tribunais administrativos e de estar sujeitos à lei administrativa» e «significaria, ainda, que a aplicação do regime contra-ordenacional ou do regime administrativo, bem como a competência dos tribunais comuns ou dos tribunais administrativos, ficaria na inteira disponibilidade de uma das Partes - a entidade administrativa - que qualificaria um mesmo acto como sendo administrativo ou contra-ordenacional consoante lhe aprouvesse».
Ao que acrescia que o entendimento acolhido no Acórdão recorrido era materialmente inconstitucional por violação dos princípios ínsitos nos arts. 2.º, 13.º, 20.º, 212.º, n.º 3, e 268.º, n.º 4, da Constituição.
… A CRP estabelece que os «tribunais judiciais são os tribunais comuns em matéria cível e criminal e exercem jurisdição em todas as áreas não atribuídas a outras ordens judiciais» (art. 211.º/1) e que «compete aos tribunais administrativos o julgamento das acções e recursos contenciosos que tenham por objecto dirimir litígios emergentes de relações jurídicas administrativas» (art. 212.º/3).
Comentando o conteúdo desta última norma os Profs. G. Canotilho e V. Moreira consideram que dela se deve retirar que «a competência dos tribunais administrativos deixou de ser especial ou excepcional face aos tribunais judiciais, tradicionalmente considerados como tribunais ordinários ou comuns. A letra do preceito constitucional parece não deixar margem para excepções, no sentido de consentir que estes tribunais possam julgar outras questões, ou que certas questões de natureza administrativa possam ser atribuídas a outros tribunais. Nesta conformidade pode dizer-se que os tribunais administrativos passaram a ser verdadeiros tribunais comuns em matéria administrativa» (CRP Anotada, pág. 814, …).
E a lei ordinária acolheu os citados princípios constitucionais ao estabelecer que incumbe aos «tribunais da jurisdição administrativa e fiscal … administrar a justiça (......), nos litígios emergentes das relações jurídicas administrativas e fiscais» (art. 1.º do ETAF), muito embora também prescreva que lhes compete a apreciação de litígios que tenham por objecto «a prevenção, cessação e reparação de violações a valores e bens constitucionalmente protegidos em matéria …. qualidade de vida quando cometidas por entidades públicas e desde que não constituam ilícito penal ou contra-ordenacional» (art. 4.º/1, al. l, do mesmo diploma …).
O que quer significar que a jurisdição administrativa está vocacionada para o conhecimento de todos os litígios emergentes de relações administrativas salvo se os mesmos envolverem ilícito penal ou contra-ordenacional pois que, neste caso, a apreciação da sua legalidade estará cometida aos tribunais comuns. O que não contrariaria o disposto no art. 212.º/3 da CRP já que este, como já se disse, não impede que os tribunais comuns possam conhecer e decidir certas questões relacionadas com o direito administrativo, designadamente as resultantes da aplicação de medidas de natureza contra-ordenacional por autoridades administrativas.
E, porque assim é, o presente recurso só poderá obter provimento se for de concluir que o acto cuja eficácia se quer ver suspensa nada tem a ver com o ilícito contra-ordenacional e, por isso, que a apreciação da sua legalidade não pode estar cometida aos tribunais comuns ou que, estando com ele relacionado, não são de aplicar as normas que remetem a referida apreciação para esses tribunais por as mesmas serem materialmente inconstitucionais.
… No tocante à primeira hipótese acabada de equacionar a mesma tem de ser liminarmente afastada, uma vez que sendo a ordem de encerramento do estabelecimento da Recorrente uma sanção acessória da infracção que lhe é imputada e sendo esta punida com uma coima - … - ter-se-á de concluir que a mesma está intimamente conexionada com o ilícito contravencional, pelo que o tribunal competente para o julgamento de uma terá de ser o competente para o julgamento da outra. E isto porque, atenta a complementaridade da medida acessória e, por conseguinte, atenta a sua conexão e dependência com a sanção principal será através das regras de atribuição de competência para a impugnação e julgamento desta que se apurará a competência do tribunal para a impugnação e julgamento da aplicação da medida acessória. O que, aliás, se encontra de harmonia com o que se estabelece no n.º 1 do art. 96.º do CPC onde se disciplina que o tribunal competente para a acção é também competente dos incidentes que nela se levantem e a sanção acessória pode, e deve, ser vista como de carácter incidental e complementar em relação à sanção principal.
De resto, seria totalmente incompreensível e quebraria a unidade do sistema que competisse a um tribunal a julgar a bondade da decisão de aplicação de uma coima e competisse a um tribunal de diferente jurisdição julgar a bondade da aplicação da medida acessória que lhe correspondia.
Ora, é indiscutível que a aplicação de sanções contra-ordenacionais está sediada nos tribunais comuns já que o art. 61.º/1 do DL 433/82 prescreve que «é competente para conhecer do recurso o Tribunal em cuja área territorial se tiver consumado a infracção», sendo certo, por outro lado, que aqueles tribunais exercem jurisdição em todas as áreas não atribuídas a outras ordens judiciais (art. 211.º/1 da CRP). É, aliás, por isso que o art. 73.º/1 daquele diploma estatui que da sentença se recorre para a Relação o que reforça a convicção de são os tribunais comuns os competentes nesta matéria.
… E o que fica dito não é abalado pela alegação da Recorrente de que a aplicação da medida acessória constitui um acto de natureza administrativa por se tratar da decisão de um órgão da Administração que ao abrigo de normas de direito público visa produzir efeitos jurídicos numa situação individual e concreta e, por isso, se tratar de um verdadeiro acto administrativo praticado num processo contra-ordenacional já que, por um lado, a aplicação da coima também constitui um acto administrativo ainda que de natureza especial e, por outro, o art. 55.º do DL 433/82 estabelece que a impugnação judicial de todos os actos praticados no decurso processo contra-ordenacional que afectem os direitos ou interesses do interessado, entre eles certamente a aplicação das sanções acessórias, se faz naquele processo e, por conseguinte, perante os tribunais comuns.
Ou seja, independentemente da ordem proferida pelo Sr. Director Regional da ASAE constituir um acto administrativo e de a mesma ter precedido a decisão de aplicação de uma coima e de, por isso, se configurar como uma medida preventiva e antecipatória certo é que essa realidade não altera as regras de competência para a apreciação da sua legalidade. E isto porque existe lei expressa a atribuir essa competência aos tribunais comuns.
A Recorrente alega que, se assim for, essa lei é inconstitucional por violar diversos princípios constitucionais, designadamente os da tutela jurisdicional efectiva, da igualdade e da segurança jurídica.
Mas tal não é verdade.
Com efeito, e ao contrário do que a Recorrente sustenta, o facto da competência para dirimir o litígio desenhado nestes autos estar sediada nos tribunais comuns não compromete o princípio da tutela jurisdicional efectiva na medida em que a impugnação da aplicação medida ora em causa encontra-se salvaguardada pela possibilidade da sua impugnação também poder … feita nesses tribunais.
Poder-se-á dizer que o processo contra-ordenacional não prevê expressamente a existência de providências cautelares, designadamente a suspensão de eficácia das decisões de aplicação de medidas acessórias, e que, portanto, o mesmo não assegura as mesmas garantias do procedimento administrativo. Todavia, isso não significa que tal constitua uma violação do princípio da tutela jurisdicional efectiva uma vez que, por um lado, a sindicância judicial não se faz - nem tem que fazer-se - sempre pela mesma forma e através dos mesmos meios e, por outro, não se vê que se não possa solicitar no Tribunal comum o decretamento de uma providência que acautele provisoriamente os seus interesses.
… Por outro lado, também não se mostram violados os princípios da igualdade, da segurança jurídica ou da subordinação da Administração à lei uma vez que, por um lado, a competência do tribunal para o julgamento deste litígio não depende da escolha de qualquer das partes, designadamente da Entidade demandada mas sim, e unicamente, do legislador no DL 433/82, e, por outro, porque este diploma garante a defesa dos direitos dos interessados.
Ou seja, as normas que a Recorrente contesta, ou o entendimento que delas fez o tribunal recorrido, não violam qualquer princípio constitucional …” (concluindo igualmente no sentido da incompetência dos tribunais administrativos para conhecer de pedido de intimação para prestação de informação cfr. ainda os acórdãos do STA de 01.10.2008 - Proc. n.º 0584/08, de 22.10.2008 - Proc. n.º 0583/08, de 02.11.2010 - Proc. n.º 0692/10 in: «www.dgsi.pt/jsta»; e acórdão deste TCAN de 03.12.2010 - Proc. n.º 01762/10.2BEPRT in: «www.dgsi.pt/jtcn»).
III. Também este TCAN sendo chamado a pronunciar-se sobre questão vem sustentando idêntico entendimento.
Assim, no seu acórdão de 10.01.2008 (Proc. n.º 02062/07.0BEPRT in: «www.dgsi.pt/jtcn»), pode ler-se na fundamentação do mesmo, na parte que releva, o seguinte “… A requerente cautelar solicitou ao TAF do Porto a suspensão de eficácia da decisão administrativa ínsita no documento de folhas 55 dos autos, proferida em 09.09.07 pela ASAE, mediante a qual lhe foi ordenada a suspensão imediata de actividade no estabelecimento de discoteca/bar …, tudo com fundamento legal nos artigos 12.º e 21.º n.º 1 do DL n.º 234/07 de 19.06, 6.º [capítulo II] do Regulamento [CE] n.º 852/04 de 29.04, 54.º n.º 2 alínea e) do Regulamento [CE] n.º 882/04 de 29.04, tendo sido ainda notificada nos termos e para os efeitos dos artigos 46.º, 55.º n.º 1 e n.º 3, 59.º, n.º 3, 60.º e 61.º do DL n.º 433/82 de 27.10 [alterado e republicado pelo DL n.º 244/95 de 14.09], e advertida de que o não cumprimento imediato dessa ordem, ou a sua violação posterior, constituiria um crime de desobediência [previsto e punido no artigo 348.º, n.º 1 do Código Penal].
… A decisão recorrida rejeitou liminarmente este requerimento cautelar, com fundamento na incompetência material da jurisdição administrativa para julgar questão que considera ser da competência da jurisdição comum, concretamente do TPIC do Porto, junto do qual deverá a decisão da ASAE ser objecto de competente impugnação judicial.
A ora recorrente discorda do assim decidido, entendendo que a decisão judicial recorrida errou no seu julgamento ao considerar a decisão da ASAE de natureza contra-ordenacional, quando tudo indica tratar-se de decisão administrativa já que foi tomada antes de ter sido lavrado o respectivo auto de notícia, saindo violados, assim, os artigos 211.º da CRP e 18.º, 64.º e 102.º da LOTJ [Lei n.º 3/99 de 13.01 …].
… A arrumação de competência entre os tribunais comuns e os tribunais administrativos, que o presente caso exigia, encontra-se correctamente efectuada na decisão judicial recorrida, pois está feita, na verdade, de acordo com os pertinentes preceitos constitucionais e legais, e em franca sintonia com a mais recente jurisprudência sobre o assunto - ver, entre outros, AC TCAS de 09.12.04, Rº 00254/04; AC TCAS de 25.05.06, Rº 01615/06; AC TCAS de 13.09.06, Rº 01834/06; AC TCAS de 03.08.07, Rº 02772/07; AC TCAS de 24.08.07, Rº 2689/07; AC STA de 13.11.07 [recurso de revista do artigo 150.º do CPTA], Rº 679/07-1.1, e Assento n.º 1/2003 do STJ, n.º 21 da I série A do DR de 25.01.03 [referido na decisão recorrida].
Efectivamente, a letra dos artigos 211.º, n.º 1 e 212.º, n.º 3 da CRP não consagra apenas os tribunais administrativos como verdadeiros tribunais comuns em matéria administrativa, mas também consente que determinadas questões de natureza administrativa possam ser atribuídas a outros tribunais - ver, a respeito, Gomes Canotilho e Vital Moreira, CRP Anotada, Coimbra Editora, página 814 [o artigo 211.º n.º 1 estipula que os tribunais judiciais são os tribunais comuns em matéria cível e criminal e exercem jurisdição em todas as áreas não atribuídas a outras ordens judicias; o artigo 212.º n.º 3 estipula que compete aos tribunais administrativos o julgamento das acções e recursos contenciosos que tenham por objecto dirimir litígios emergentes de relações jurídicas administrativas].
A lei ordinária acolheu estes princípios constitucionais, como lhe competia, prescrevendo no artigo 1.º do ETAF que aos tribunais administrativos compete administrar a justiça nos litígios emergentes das relações jurídicas administrativas, e no artigo 4.º n.º 1 alínea l) do mesmo concretiza que lhes compete a apreciação de litígios emergentes da prevenção, cessação e reparação de violações a valores e bens constitucionalmente protegidos em matéria de saúde pública, ambiente, urbanismo, ordenamento do território, qualidade de vida, património cultural e bens do Estado, quando cometidas por entidades públicas e desde que não constituam ilícito penal ou contra-ordenacional […].
Resulta, pois, com clareza, que a jurisdição administrativa está vocacionada para julgar os litígios emergentes de relações jurídico-administrativas, salvo se tais litígios configurarem ilícito criminal ou contra-ordenacional, pois que, neste caso, a apreciação da legalidade está cometida aos tribunais comuns.
Assim, o presente recurso só poderá obter provimento se for de concluir que a decisão da ASAE, cuja eficácia a requerente cautelar pretende ver suspensa, nada tem a ver com um ilícito de natureza contra-ordenacional.
Ora, de acordo com o artigo 21.º n.º 1 alínea a) do DL n.º 234/07, de 19.06, a falta de título válido de abertura de estabelecimento [nos termos dos seus artigos 10.º a 12.º] constitui contra-ordenação punível com coima de 1250€ a 3740,98€, no caso de se tratar de pessoa singular, e de 2500€ a 30000€, no caso de se tratar de pessoa colectiva, sendo que à coima pode acrescer a sanção acessória de encerramento do estabelecimento por um período máximo de dois anos [artigo 22.º], competindo à ASAE a fiscalização do cumprimento das obrigações previstas no diploma em referência, sem prejuízo das competências próprias dos municípios no âmbito do RGEU, bem como das competências das entidades que intervêm no domínio dos requisitos específicos aplicáveis [artigo 20.º].
E foi precisamente com base nestas normas legais que a ASAE ordenou a imediata suspensão da actividade …, invocando ainda, para o efeito, instrumento legal comunitário [artigo 54.º n.º 2 alínea e) do Regulamento CE n.º 882/04, de 29.04] que alegadamente também lhe permitiria lançar mão dessa medida cautelar.
Do que não há dúvida nenhuma, face à notificação que a ASAE fez à recorrente […], é que independentemente da ordem de suspensão de actividade do estabelecimento constituir um acto administrativo, e ter precedido a eventual aplicação de uma coima, essa ordem foi dada ao abrigo do poder público fiscalizador concedido por lei à ASAE e no âmbito de uma infracção configurada por lei como ilícito contra-ordenacional.
Assim, resultaria numa incompreensível e intolerável quebra da unidade do sistema, permitir, como quer a recorrente, que fosse da competência da jurisdição comum julgar a verificação ou não de um determinado ilícito contra-ordenacional, mas já fosse da competência administrativa apreciar uma medida tomada precisamente com base na ocorrência desse mesmo ilícito.
Isto significa, até, que mesmo que a decisão tomada pela ASAE tivesse sido prematura em face do respectivo formalismo processual, o certo é que essa eventual irregularidade teria de ser apreciada em face do comportamento ilícito que a justificou, e que expressamente se confina a um ilícito contra-ordenacional.
A determinação, feita na decisão judicial recorrida, do TPIC do Porto como tribunal competente para apreciar a presente questão, resulta linear da letra da lei, bastando para tal consultar os artigos 77.º n.º 1 alínea d) e 102.º n.º 2 da LOTJ [Lei Orgânica dos Tribunais Judiciais], 55.º, n.º 1 e n.º 3 e 61.º do DL n.º 433/82 de 27.10 [alterado e republicado pelo DL n.º 244/95 de 14.09] …” (cfr. em idêntico sentido acórdãos deste mesmo TCAN de 10.01.2008 - Proc. n.º 02205/07.4BEPRT, de 11.08.2010 - Proc. n.º 00852/10.6BEPRT in: «www.dgsi.pt/jtcn»).
E no recente acórdão deste mesmo Tribunal de 25.02.2011 (Proc. n.º 01283/10.3BEBRG-A in: «www.dgsi.pt/jtcn») considerou-se que a competência para a apreciação de medida cautelar de apreensão de material perigoso destinado a actividade pirotécnica para o qual a ali recorrente não estava legitimada com a pertinente licença [actuação que constituía contra-ordenação] cabia aos tribunais comuns e não aos tribunais administrativos.
IV. Munidos de todas as considerações e do entendimento ora acabado de expor, que aqui igualmente se secunda e que se mostra plenamente válido para o caso vertente, temos que o juízo realizado pela Mm.ª Juiz “a quo” se mostra com o mesmo conforme, termos em não merece qualquer reparo, não envolvendo, com e pela motivação antecedente, qualquer infracção ao que se dispõe nos arts. 212.º, n.º 3 da CRP, 18.º da LOTJ, 04.º e 44.º do ETAF e 112.º do CPTA.
É que, na verdade, estando-se em presença de impugnação de diversas actuações/decisões tomadas por uma autoridade administrativa no âmbito de processo(s) de contra-ordenação traduzidas na apreensão dos produtos foi feita ao abrigo do “… artigo 48º-A do Decreto-Lei n.º 433/82, de 27/10, por estarem destinados a servir a prática de uma contra-ordenação …” e cuja eficácia se pretende ver suspensa com a restituição dos mesmos para sua ulterior comercialização, temos que a competência jurisdicional para discutir e decidir da legalidade daquelas actuações/decisões prolatadas no quadro de processo contra-ordenacional [destinado a apurar se aqueles produtos podem ou não ser considerados produtos «biocida» para efeitos do DL n.º 121/02 e da Directiva n.º 98/08/CE do Parlamento Europeu e do Conselho e se, nessa medida, se mostram ou não abrangidos pela “proibição” de comercialização preenchendo ou não os pressupostos da contra-ordenação inserta no art. 31.º daquele DL] cabe aos tribunais comuns e não aos tribunais administrativos.
Tais medidas de apreensão dos produtos tomadas pela ASAE no quadro e ao abrigo do art. 48.º-A do DL n.º 433/82 (diploma que contém e disciplina o regime geral das contra-ordenações) devem ser impugnadas juntos dos tribunais judiciais através dos mecanismos processuais próprios previstos conjugadamente naquele normativo e ainda nos arts. 55.º, 59.º, 60.º e 61.º do mesmo diploma.
Improcede, por conseguinte e sem necessidade de quaisquer outros considerandos, o presente recurso jurisdicional.* Sumariando, nos termos do n.º 7 do art. 713.º do CPC, concluiu-se da seguinte forma:
I. A competência para a aplicação de sanções contra ordenacionais está sediada nos Tribunais comuns já que o art. 61º, n.º 1 do DL n.º 433/82 prescreve que “é competente para conhecer do recurso o Tribunal em cuja área territorial se tiver consumado a infracção”, sendo certo, por outro lado, que aqueles Tribunais exercem jurisdição em todas a áreas não atribuídas a outras ordens judiciais (art. 211.º, n.º 1 da CRP).
II. De acordo com o art. 31.º, n.º 1 al. a) do DL n.º 121/02, de 03.05, constitui contra-ordenação a colocação no mercado ou a utilização dos produtos definidos nas alíneas a) e b) do n.º 1 do art. 03.º sem a autorização ou o registo previstos nos n.ºs 1 e 2 do art. 08.º do mesmo diploma.
III. Resultaria numa incompreensível e intolerável quebra da unidade do sistema, permitir que fosse da competência da jurisdição comum julgar a verificação ou não de um determinado ilícito contra-ordenacional, mas já fosse da competência administrativa apreciar ainda que em sede de tutela cautelar uma medida tomada ao abrigo do art. 48.º-A do DL n.º 433/82 e precisamente com base na ocorrência desse mesmo alegado ilícito.4. DECISÃO
Nestes termos, acordam em conferência os juízes da Secção de Contencioso Administrativo deste Tribunal, de harmonia com os poderes conferidos pelo art. 202.º da Constituição da República Portuguesa, em negar provimento ao recurso jurisdicional “sub judice” e manter a decisão judicial recorrida com todas as legais consequências.
Custas nesta instância a cargo da requerente cautelar, aqui recorrente, sendo que na mesma a taxa de justiça, não revelando os autos especial complexidade, se atenderá ao valor resultante da secção B) da tabela I anexa ao Regulamento Custas Processuais (doravante RCP) [cfr. arts. 446.º, 447.º, 447.º-A, 447.º-D, do CPC, 04.º “a contrario”, 06.º, 12.º, n.º 2, 25.º e 26.º todos do referido Regulamento, e 189.º do CPTA].
Valor para efeitos tributários: 14.963,94€ [cfr. art. 12.º, n.º 2 do RCP].
Notifique-se. D.N..Restituam-se, oportunamente, aos ilustres representantes judiciários das partes os suportes informáticos que hajam sido gentilmente disponibilizados.Processado com recurso a meios informáticos, tendo sido revisto e rubricado pelo relator (cfr. art. 138.º, n.º 5 do CPC “ex vi” art. 01.º do CPTA).Porto, 18 de Março de 2011
Ass. Carlos Luís Medeiros de Carvalho
Ass. Antero Pires Salvador
Ass. Rogério Paulo da Costa Martins |
