RELATÓRIO
MCF, JMCF, MMCFE, JCFE, JCF, RCFO, ACF, AnCF, CACFS, MFCF, MFCFS e HLCF instauraram a presente acção administrativa especial contra a Junta de Freguesia de Arcozelo, concelho de Ponte de Lima impugnando o “acto administrativo, consubstanciado na carta enviada pela JFA”, indicando como contra-interessada (CI) a sociedade JM & F, Lda.

Os Autores alegam, em suma, que em 03 de Dezembro de 2011 a Ré Junta de Freguesia de Arcozelo notificou o Autor MCF, enquanto cabeça de casal das heranças ilíquidas e indivisas abertas por óbito de MCPC e JCF, para que procedesse à desocupação de terreno, que pertence ao prédio descrito na Conservatória do Registo Predial de Ponte de Lima, sob o n.º 2503/20…17, da freguesia de Arcozelo, situado em Canos, inscrito na matriz urbana sob o n.º24…-P, do qual são proprietários e quem suporta os respectivos impostos municipais.

Alegam ainda que não pode a Junta de Freguesia de Arcozelo arrogar-se proprietária de um prédio que está registado a favor dos Autores.

Na visão dos autores o acto que determina a desocupação de terreno é nulo e ilegal.

Terminam os Autores pedindo, para além do mais: que seja declarado nulo, anulado ou inexistente o acto administrativo impugnado; seja declarado nulo o respectivo procedimento administrativo.

Contestando, o Réu invocou a incompetência material deste Tribunal para dirimir a presente questão, e também a inexistência de acto administrativo, defendendo-se no demais por impugnação.

No despacho saneador, a Mª Juiz proferiu a seguinte decisão

«A) Declaro a incompetência deste Tribunal em razão da matéria para se pronunciar sobre os pedidos formulados pelos Autores:

B) Absolvo o Réu, da instância quanto aos pedidos acima mencionados, formulados pelos Autores.»

b) Os autores não concordam com tal decisão uma vez que consideram que a matéria que apresentaram para decisão judicial é eminentemente do foro administrativo e deve ser decidida pelo Tribunal Administrativo e Fiscal de Braga.

c) Em suma, são as seguintes as considerações essenciais do Tribunal para determinar a sua incompetência em razão da matéria:

1. A fls. 7 da sentença é dito que: “…constatamos que os Autores não invocam a existência de qualquer relação jurídico - administrativa”.

2. A fls. 8 da sentença é referido que: “Ora, a questão que está subjacente aos pedidos dos Autores prende-se exclusivamente com o direito de propriedade sobre o terreno em causa, pelo que só em sede de direito privado tem solução”.

3. “Os pedidos formulados pelos Autores, dado tratar-se de questões de direito privado – relativas ao direito de propriedade e alegada violação desse direito….., estão em consequência arredados da jurisdição administrativa.”

4. Já no penúltimo parágrafo de fls. 8: “…saber qual é o conteúdo concreto do direito de propriedade dos Autores em contraposição ao direito de propriedade da Freguesia é uma questão de natureza privada...”

5. “É que apesar de estarmos na presença de uma alegada actuação da Ré, a verdade é que a mesma não se desenvolve dentro do ius imperium próprio daquelas entidades”.

d) Em nenhum momento, os Autores colocam ao Tribunal uma questão relacionada com o direito de propriedade!

e) Se atentarmos nos pedidos apresentados pelos autores resulta evidente que não é feito qualquer pedido relacionado com uma discussão em torno do direito de propriedade.

f) Os Autores expressamente pedem que seja declarado nulo, anulado ou inexistente um acto administrativo. (sublinhado nosso).

g) Quem coloca a questão em termos de propriedade do terreno é a JFA.

h) O Tribunal nem sequer se pronuncia sobre a eventual classificação do acto cuja legalidade é posta em causa pelos Autores.

i) Não é possível afirmar que não está em causa uma relação jurídico-administrativa, mais a mais perante a carta da JFA uma vez que estamos perante um acto praticado por uma Junta de Freguesia, no âmbito dos seus poderes públicos e, neste caso, dirigido a particulares (cfr. a carta de “intimação” da JFA que aqui se tem por reproduzida) tratando-se, também por isso, de um acto administrativo.

j) Repare-se que os Autores têm o terreno registado a seu favor, e nada mais estão a fazer do que defender os seus interesses contra a JFA.

k) O Tribunal nem sequer se debruça sobre o acto administrativo, sobre a sua qualidade ou classificação, para que, depois, possa afirmar não se estar perante um acto administrativo.

l) O Tribunal, erradamente, constata que os “pedidos dos Autores prende-se, exclusivamente, com o direito de propriedade….” (1.º parágrafo de fls. 8).

m) Em consequência, e por tudo o exposto, a sentença violou o disposto no artigo 212.º da C.R.P., no n.º 1 do artigo 1.º e no artigo 4.º do E.T.A.F., uma vez que fez errada interpretação de tais normas, concluindo que a matéria em discussão e levada aos autos pelos AA. é da competência dos Tribunais de jurisdição privada, assim considerando incompetente a jurisdição administrativa.

n) A sentença deverá ser substituída por outra que, considerando competente o T.A.F. de Braga, aprecie os pedidos formulados pelos Autores.

Termos em que, julgando-se o recurso totalmente procedente e revogando-se a douta Sentença recorrida, se fará a habitual e inteira JUSTIÇA!

II. A convolação oficiosa também não é possível na situação dos autos, por absoluta extemporaneidade, porquanto na data da interposição deste recurso já se encontrava esgotado o prazo de 10 dias previsto pelo art. 29º, n.º 1 do CPTA para a apresentação da referida reclamação.

III. A presente lide e os pedidos formulados pelos recorrentes reconduzem-se a uma pura questão de propriedade, a qual, tendo a ver com a qualificação do prédio como baldio ou como prédio propriedade dos mesmos, com o reconhecimento do respectivo direito e com a consequente restituição daquele, tem assento no direito privado.

IV. A competência para a qualificação do prédio como baldio ou não, para a declaração de nulidade dos actos ou negócios jurídicos de apropriação ou apossamento e para ordenar a sua restituição aos seus legítimos proprietários é atribuída por lei aos Tribunais Judiciais ou Tribunais da jurisdição comum. – arts. 1311º do CC e 4º e 32º da Lei 68/93, de 4/9.

V. A Junta de Freguesia actuou, no caso sub judice, despida da veste de autoridade pública, despida de jus imperium, com vista à realização de um interesse que não é público, visto que o domínio sobre a parcela de terreno que aqui está em causa é uma questão de propriedade privada ou de propriedade comunitária e não uma questão de “propriedade pública” ou de dominialidade pública.

VI. Não existindo qualquer relação jurídica administrativa, o Tribunal Administrativo e Fiscal de Braga é incompetente para a apreciação da presente lide (art. 212º/3 da CRP, 66º do CPC e 4º/1,2 e 3 do ETAF).

VII. O alegado acto administrativo que os recorrentes impugnam não existe.

VIII. A Junta de Freguesia de Arcozelo enviou uma carta aos AA, ora recorrentes, destituída de qualquer poder de autoridade, agindo, apenas, como legal representante do universo de compartes, proprietários da parcela de terreno supra referida. - ver artigo 11.º/1 da Lei n.º 68/93, de 4 de Setembro.

IX. A recorrida limitou-se a fazer o que qualquer proprietário (ou seu representante) diligente faria numa situação como esta, isto é, avisar, interpelar ou intimar os destinatários da carta que remeteu e que os recorrentes juntaram aos autos, e que se traduziu num mero aviso ou intimação.

X. Não se pode pedir a nulidade, anulabilidade ou inexistência de algo que não existe na ordem jurídica e que, consequentemente, não produz efeitos externos na esfera jurídica de qualquer pretenso destinatário, nomeadamente dos recorridos.

XI. Resulta expressamente do art. 114º/3/h) do CPTA que o Autor deve fazer prova do acto cuja nulidade, anulabilidade, inexistência se pretende, o que não sucedeu no caso, uma vez que, tal como já se referiu, nunca existiu qualquer relação jurídica administrativa entre as partes.

XII. O Tribunal recorrido não só não tinha qualquer obrigação de apreciar a questão da qualificação do pretenso acto impugnado acto administrativo (já que, de acordo com o disposto no art. 95º/1 do CPTA, sempre teria de considerar-se que a questão da qualificação do acto impugnado resultaria prejudicada pela declaração de incompetência do Tribunal Administrativo recorrido), como se encontrava mesmo impedido de conhecer do mérito da causa, pois segundo preceitua o art. 493º/2 do CPC, aplicável por força da remissão do art. 1º do CPTA, “As excepções dilatórias obstam a que o tribunal conheça do mérito da causa e dão lugar à absolvição da instância ou à remessa do processo para outro tribunal.”.

XIII. Não foram violadas as disposições dos arts. 212º/3 da CRP e 1º/1 e 4º do ETAF, tendo o Tribunal recorrido feito a correcta aplicação do direito, não merecendo qualquer censura o douto despacho saneador de fls.., devendo o mesmo manter-se na íntegra.

PEDIDO:

TERMOS EM QUE, E NOS DO DOUTO SUPRIMENTO DE V. EXªS.:

1. DEVE SER O PRESENTE RECURSO REJEITADO, POR MANIFESTA INADEQUAÇÃO DO MEIO UTILIZADO (ART. 27º/2 DO CPTA) E POR IMPOSSIBILIDADE DE CONVOLAÇÃO OFICIOSA PARA A FORMA ADEQUADA, POR EXTEMPORANEIDADE (ART. 29º/1 CPTA).

2. QUANDO ASSIM NÃO SE ENTENDA, DEVE PROCEDER-SE À RESPECTIVA CONVOLAÇÃO OFICIOSA EM RECLAMAÇÃO PARA A CONFERÊNCIA (ART. 27º/2 DO CPTA);

3. SEM PRESCINDIR, SE VIER O RECURSO INTERPOSTO PELOS RECORRENTES MCF E OUTROS A SER APRECIADO, DEVE SER NEGADO PROVIMENTO AO MESMO

1. Com data de 30/11/2011, o Presidente da Junta de Freguesia da Vila de Arcozelo, com a referência 592/2011 e Assunto: DESOCUPAÇÂO DE TERRENO, dirigiu ao Autor MCF ofício, do seguinte teor:

“(…) Fica V.ª Ex.º, na qualidade de cabeça de casal das heranças ilíquidas e Indivisas abertas por óbito de MCPC e JCF, notificado e informado do seguinte:
1. Que esta Junta de Freguesia arrendou um terreno, sito no lugar de Canos, nesta freguesia de Arcozelo, terreno que até 2008, esteve arrendado a uma sociedade de que era sócio um membro da V/ família.
2. A actual e legítima arrendatária do dito prédio, informou esta Junta de Freguesia de que herdeiros da herança que V.ª Ex.ª representa se terão arrogado proprietários daquele espaço e, inclusivamente, terão feito alguma delimitação do mesmo.
3. Como sabe, tal espaço é e sempre foi terreno baldio, cuja propriedade é da Freguesia de Arcozelo e cuja administração cabe a esta Junta de Freguesia.
4. Assim, fica V.ª Ex.a intimado, na qualidade de cabeça de casal das heranças acima indicadas a desocupar imediatamente o referido espaço, no prazo de 8 dias, a contar da recepção desta carta, sob pena de não o fazendo, esta Junta de Freguesia actuar em conformidade, nomeadamente recorrendo à acção directa (…)” [Cfr. Doc. 1 junto com o Requerimento Inicial(RI) da Providência Cautelar apensa a estes autos).

2. Os Autores figuram como sujeitos activos da inscrição AP. 17 de 20…8/09/17 da Conservatória de Registo Predial de Ponte de Lima referente ao Prédio Urbano, situado em Canos, com a área total de 1947m2, sendo 11m2 de área coberta e 1936m2 de área descoberta, inscrito na matriz n.º 2402-P da Natureza Urbana, com a composição: ARMAZÉM DESTINADO A ACTIVIDADE INDUSTRIAL, COM LOGRADOURO, a confrontar a norte e nascente com rego de água bravas, a sul com caminho público e a poente com JM Fernandes, conforme Certidão emitida pela Conservatória de Registo Predial em 2012/02/01, cujo teor se reproduz na íntegra (Cfr. Doc. 2 junto com o Requerimento Inicial (RI) da Providência Cautelar apensa a estes autos)

Em contra alegação a Recorrida suscitou a questão prévia da extemporaneidade do recurso, por se ter esgotado o prazo da reclamação para a conferência que, na sua tese, seria o único meio admissível de reacção contra a decisão a quo, considerando o disposto no artigo 27º/1/i)/2 do CPTA e conforme decidido pelo STA no acórdão para uniformização de jurisprudência nº3/2012, proc. 420/12, publicado no DR 182, Série I, de 19-09-2012.

Ora, o STA decidiu nesse acórdão que “Das decisões do juiz relator sobre o mérito da causa, proferidas sob a invocação dos poderes conferidos do art. 27º, n.º 1, alínea i), do CPTA, cabe reclamação para a conferência, nos termos do n.º 2, não recurso”.

Tal solução nos seus estritos termos é inaplicável ao caso vertente porque a decisão recorrida não incide sobre o mérito da causa, sendo certo que na sequência predominou a corrente jurisprudencial que pugnava pela inaplicabilidade desse acórdão uniformizador nº3/2012 do Pleno da 1ª Secção do STA, tirado em 05-06-2012, a casos, como o vertente, em que não se discutia o mérito da causa.

Entretanto o tema esgotou o seu potencial de controvérsia perante as alterações estruturais na orgânica dos TAF que vieram propiciar e exigir uma visão radicalmente nova sobre a questão, mesmo com alcance retrospectivo. Nessa senda é paradigmático o acórdão deste TCAN de 06-11-2015, proc. 01053/12.4BEAVR, com o seguinte sumário:

«I – O n.º 3 do artigo 40.º do ETAF foi revogado na alteração operada pelo Decreto-Lei n.º 214-G/2015, passando a constar do seu n.º 1 que os tribunais administrativos de círculo funcionam apenas com juiz singular, exceto nos casos em que a lei processual administrativa preveja o julgamento em formação alargada. A revogação desta norma entrou em vigor no dia seguinte ao da publicação do diploma (03.10.2015), por força do disposto no artigo 15.º/4 do citado Decreto-Lei, com a consequente extinção do mecanismo de reclamação para a conferência (para cuja apreciação já não é possível determinar o funcionamento coletivo do tribunal) e também de todas as normas que estavam instrumentalizadas ao funcionamento dessa figura, incluindo o prazo para a respetiva apresentação. Concludentemente, o recurso passou a ser o único meio de impugnação das decisões proferidas pelos tribunais administrativos de 1.ª instância.»

Destaca-se ainda desse acórdão a seguinte passagem:

«E nem se diga, em contrário, que no caso se devia ficcionar a necessidade da reclamação para a conferência para depois se concluir pela sua intempestividade (por ter sido apresentada fora do prazo de 10 dias). É que ao desaparecer o mecanismo de impugnação (reclamação para conferência), por via da citada revogação do n.º 3 do artigo 40.º do ETAF, desapareceram também todas as normas que estavam instrumentalizadas ao funcionamento dessa figura, incluindo o prazo para a respetiva apresentação.»

Assim improcede a questão em análise, impondo-se conhecer do objecto do recurso.

Está em questão a incompetência desta jurisdição, em razão da matéria, para o conhecimento do litígio.

Transcreve-se o essencial da decisão recorrida:

«Assim, para que se configure uma relação jurídica administrativa impõe-se que uma das partes integre a Administração, seja um ente administrativo, e que actue munida do seu ius imperii ou a coberto de normas públicas imperativas, ou que, não o sendo, esteja investida, por lei, no exercício de poderes públicos. (sublinhado nosso)
São estes os princípios gerais, importa tecer algumas considerações relativamente ao requisito da competência.
A medida (o âmbito) da jurisdição dos Tribunais Administrativos e Fiscais, vem definida no artigo 4.º do ETAF.
Pelo que se imporá averiguar se o objecto dos presentes autos se apresenta como questão emergente de uma relação jurídica de natureza administrativa.
Ora, tendo em conta que a competência do tribunal se fixa pelo pedido do Autor na sua petição, analisado o petitório, constatamos que os Autores não invocam a existência de qualquer relação jurídico – administrativa.
Vejamos:
Os Autores alegam nestes autos serem proprietários do prédio urbano referido no ponto 2 da matéria assente.
Na visão dos Autores o “espaço”, referenciado na carta/notificação que foi recebida pelo Autor MCF é sua propriedade, por se integrar no prédio urbano que dizem ser sua propriedade. E, invocam a violação dos seus direitos decorrentes dessa propriedade.
Por outro lado a Ré sustenta que o referido “espaço” está integrado numa parcela de terreno baldio da Freguesia de Arcozelo, cuja administração é da sua competência.
Ora, a questão que está subjacente aos perdidos dos Autores prende-se, exclusivamente com o direito de propriedade sobre o terreno em causa, pelo que só em sede de direito privado tem solução.
Estamos, assim, perante uma situação jurídica subjectiva que se encontra excluída da jurisdição administrativa, como se extrai do artigo 1.º do ETAF.
Os pedidos formulados pelos Autores, dado tratar-se de questões de direito privado – relativas ao direito propriedade e alegada violação desse direito, com aplicação de normas, princípios e critérios próprios –, estão em consequência arredados da jurisdição administrativa.
Analisados quer o artigo 212.º da CRP, quer os artigos 1.º e 4.º do ETAF, os pedidos dos Autores acima já mencionados, estão excluídos do âmbito da jurisdição administrativa por força do disposto nos artigos 4.º do ETAF e 212.º, n.º 3 da CRP. Nenhum destes pedidos surge incluído nas als. a) a n) do n.º1 do artigo 4.º do ETAF e 212.º, n.º 3 da CRP, uma vez que não emergem de relações jurídicas administrativas – Cfr. Artigo 1.º, n.º1 do ETAF.
Assim e em primeiro lugar, saber qual o conteúdo concreto do direito de propriedade dos Autores em contraposição ao direito de propriedade da Freguesia é uma questão de natureza privada, não envolvendo uma relação jurídico administrativa, sendo incompetentes, em razão da matéria, os Tribunais Administrativos e Fiscais para a julgar. É que apesar de estarmos na presença de um alegada actuação da Ré, a verdade é que a mesma não se desenvolve dentro do ius imperium próprio daquelas entidades.
A apreciação desses pedidos está pois excluída do âmbito da pronúncia dos Tribunais Administrativos por se tratar de matérias cujo conhecimento está reservado aos Tribunais Comuns – Cfr. Artigo 212.º da CRP, 1.º e 4.º do ETAF e 66.º do CPC.
São, pois, os Tribunais Administrativos são materialmente incompetentes para o conhecimento dos pedidos formulados na presente acção.
Nos termos do artigo 101.º do CPC e 1.º e 4.º do ETAF a infracção das regras de competência em função da matéria, determina a incompetência absoluta do Tribunal, o que constitui uma excepção dilatória que, como tal, obsta a que o Tribunal conheça do mérito da causa e conduz à absolvição da instância – Cfr. Artigo 494.º al. a) e artigo 493.º, n.º 2, ambos do CPC.»

Esta posição encontra suporte no parecer do MP: «Na verdade, em nenhum momento os AA colocam ao Tribunal uma questão relacionada com o direito de propriedade, pois não é feito qualquer pedido relacionado com uma discussão em torno do direito de propriedade. Os AA expressamente pedem que seja declarado nulo, anulado ou inexistente um acto administrativo. Quem coloca a questão em termos de propriedade do terreno é a Junta de Freguesia de Arcozelo.»

E com razão é realçado o pedido dos Autores, pois como se refere na clássica lição de Manuel de Andrade (Noções Elementares de Processo Civil, Coimbra Editora, 1993, p. 91) «A competência do tribunal – ensina Redenti - «afere-se pelo quid disputatum (quid decidendum, em antítese com aquilo que será mais tarde o quid decisum»; é o que tradicionalmente se costuma exprimir dizendo que a competência se determina pelo pedido do Autor.»

Eis os pedidos formulados pelos Autores nesta acção:

«a) Ser declarado nulo, anulado ou inexistente o acto administrativo impugnado;

b) Ser declarado nulo o respectivo procedimento administrativo;

c) Ser a JFA condenada no pagamento aos Autores da quantia de €200,00 com fundamento nos artigos 21.º a 30.º deste petitório;

d) Ser a JFA condenada no pagamento aos Autores da quantia de €5.434,26, com fundamento nos artigos 21.º a 30.º deste petitório.»

Ora, c) e d) do petitório configuram pedidos de condenação da Ré, Junta de Freguesia, à reparação dos danos resultantes de obras levadas a cabo pela CI no terreno que os Autores alegam fazer parte do prédio descrito no artigo 5º da petição inicial (PI), o qual conforme artigo 6º do mesmo articulado alegam que “está registado a favor dos aqui Autores, que são seus proprietários”, dizendo ainda – no artigo 7º da PI – que “Não pode a JFA arrogar-se de ser proprietária de um prédio que está registado a favor dos aqui Autores”.

Segundo alegam ainda os Autores no artigo 25º da PI, “foi a conduta da JFA, que deu de arrendamento um prédio que não era seu que, certamente, originou os actos da JMF, supra descritos”.

Assim não há dúvidas de que os tribunais administrativos são competentes para conhecimento dos pedidos c) e d), nos termos do artigo 4º/1/g) do ETAF, pois como referem M. Aroso de Almeida e C. A. F. Cadilha (Comentário ao CPTA, 3ªed., p. 241) “os tribunais administrativos são competentes para conhecer de todas as questões de responsabilidade civil extracontratual que envolvam pessoas colectivas de direito público, independentemente de saber se tais questões se regem por um regime de direito público ou de direito privado, assim se devendo interpretar o facto de a alínea g) do n.º1 do artigo 4º do ETAF ter deixado de fazer qualquer alusão aos actos de gestão pública”.

Por outro lado, também se afigura que a jurisdição administrativa é a mais autorizada para dilucidar a natureza do acto e procedimento cuja invalidade é invocada nas alíneas a) e b) do petitório.

Posto isto, no entanto, há que reconhecer que, em termos práticos, toda a sorte da acção está dependente de um pressuposto essencial, sobre o qual versa o litígio, saber se o terreno em causa se integra no prédio dos Autores ou, antes, no baldio administrado pela Ré. E se esta questão for autonomizada, não há dúvida que é da competência da jurisdição comum.

Entende-se, em concordância com o MP, que estamos perante uma “questão prejudicial – a de decidir de quem é o terreno em causa. Ou seja, o objecto da acção depende da decisão de tal questão, que é da competência do tribunal judicial, pertencente a outra jurisdição…”

E que, assim, se justifica sobrestar na decisão até que o tribunal competente se pronuncie, em eventual acção a ser proposta no prazo de dois meses, sem o que prosseguirá o presente processo, sendo a questão prejudicial decidida com efeitos a ele restritos – cf artigo 15º CPTA.

Em suma, o recurso merece provimento, não podendo manter-se a declaração de incompetência da jurisdição administrativa proferida pelo TAF, mas o prosseguimento da acção fica suspenso nos termos mencionados no parágrafo antecedente.

Pelo exposto acordam em conceder provimento ao recurso, revogar a decisão recorrida e determinar que a acção prossiga os seus termos, se nada mais obstar, sem prejuízo do disposto no artigo 15º CPTA.

Custas pela Recorrida.

Porto, 26 de Maio de 2017
Ass.: João Beato Sousa
Ass.: Hélder Vieira
Ass.: Joaquim Cruzeiro