Acordam em conferência os juízes da Secção de Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Norte:

A2... de Apoio ao Desenvolvimento – A2..., veio interpor o presente RECURSO JURISDICIONAL do saneador-sentença do Tribunal Administrativo e Fiscal de Mirandela, de 30 de Maio de 2013, que absolveu o Recorrido da instância, por inadmissibilidade dos pedidos formulados na acção administrativa especial de condenação do Conselho Directivo de Instituto de Emprego e Formação Profissional à prática de actos que entende devidos: pronunciar-se sobre o referido recurso hierárquico, tempestivamente interposto pela A2... no prazo que se deve fixar em 15 dias; e condenação do Réu numa sanção pecuniária compulsória, por cada dia de atraso ao prazo de resposta então fixado.

Invocou para tanto, em síntese, que são admissíveis tais pedidos e que não se verifica a caducidade do direito de acção.

2- O Juiz a quo fundamenta a decisão recorrida com a justificação de que:

“Atentos os entendimentos transcritos, que aqui merecem a nossa integral adesão, importa concluir que a presente acção dirigida a obter a condenação da administração a decidir o recurso hierárquico interposto pela Autora, mostra-se, de todo, inviável, por não se mostrar possível obter a peticionada condenação do Ente Público demandado na decisão do recurso hierárquico que havia sido interposto, devendo, antes a Autora ter, em conformidade com a efectiva dimensão material pretensiva que subjaz ao litígio que a opõe ao Réu, intentado acção administrativa especial, dirigida contra o acto primário (a decisão de pagamento parcial de saldo, de 17 de Maio de 2007 e notificada à Autora em 14 de Junho de 2007 – doc. 1 junto com o articulado inicial), e uma vez decorrido o prazo para decisão do recurso hierárquico previsto no art. 175º do CPA, com o consequente retomar da contagem do prazo legal de 3 meses para a propositura da acção – art. 59º nºs 1 e 4, do CPTA.

- «Finalmente, não se mostra viável uma possível reformulação do objecto da causa, por forma a compatibilizá-la com o acto efectivamente lesivo dos interesses da Autora, por se revelar manifesta a ultrapassagem do prazo para o respectivo direito de acção, tendo em conta o tempo decorrido da notificação do acto lesivo (14 de Junho de 2007) e a data da propositura da presente acção (30 de Julho de 2008 – cfr. fls 01 dos autos)».

3- Em primeira e fundamental linha, pensa a Recorrente que há erro de julgamento, por indevida interpretação e aplicação dos artigos 52º nº 1 e 268º nº 4 da Constituição da República Portuguesa; 9º, 66º nº 1, 67º, 69º, 72º, 109º nºs 2 e 3 e 175º do Código de Procedimento Administrativo, artigo 59º nº 4 do Código de Processo nos Tribunais Administrativos.

4-No nosso discernir, o Tribunal Recorrido tinha todos os elementos legais e de facto necessários e suficientes para tomar uma decisão diferente daquela de que se recorre.

5- Apesar de o Juiz “a quo” explanar na sentença recorrida o entendimento unânime de que, com a reforma da justiça administrativa de 2003, foram introduzidas importantes alterações que visam dar passos em frente na defesa dos direitos dos administrados, contudo, na prática, decide ao contrário da defesa desses mesmos direitos.

6- Como resulta dos documentos juntos com a petição inicial, a recorrente foi notificada da decisão de pagamento parcial de saldo, em 14/06/2007 – vide documento nº 1.

7- Naquela decisão é lá expressamente consignado que “Da presente decisão poderá V. Exª, se assim o entender, interpor recurso hierárquico para o Conselho Diretivo do Instituto de Emprego e Formação Profissional, no prazo de 3 meses, nos termos dos artigos 158º nº 2 alínea b) e 168º nº 2 do CPA; ou reagir contenciosamente através dos Tribunais competentes”.

8- Em 24.08.2007, por carta registada, com aviso de recepção, a recorrente interpôs o recurso hierárquico dirigido ao Presidente do Conselho Directivo do IEFP.

9- Sendo que desde a data da notificação da decisão de pagamento parcial de saldo e a data de interposição do recurso hierárquico, apenas decorreram 28 dias úteis, dos 90 dias que a recorrente tem para interposição do recurso hierárquico e/ou reagir contenciosamente para o Tribunal Administrativo – cfr. artigo 72º do Código de Procedimento Administrativo.

10- Por confissão do Réu, ora Recorrido – vide artigos 16º e 22º da contestação – o recurso hierárquico deu entrada no IEFP, em 31.07.2007.

11- A decisão do Conselho Directivo do IEFP sobre o recurso hierárquico deveria ter sido proferida até ao dia 12.09.2007, altura do termo dos 30 dias úteis para decidir, sendo certo que a recorrente tem direito à emissão de um acto expresso – cfr. artigos 175, 72º e 9º nº 1 do Código de Procedimento Administrativo, 52º nº 1 Constituição da República Portuguesa.

12- Face à falta de apreciação e de decisão expressa do recurso hierárquico no prazo legal, a recorrente, por carta registada, em 29.07.2008, interpôs uma acção administrativa de condenação à prática de acto administrativo que reputa de ilegalmente omitido.

13- E isto, porque não foi emitido um acto expresso no sentido de deferir ou indeferir o recurso hierárquico, quanto à sua substância e razões invocadas pela recorrente.

14- Daqui decorre pois, que não houve indeferimento do recurso, já que ainda não há pronúncia quanto ao mérito da pretensão formulada pela autora no recurso hierárquico.

15- E não havendo pronúncia quanto ao mérito, vedada estava a impugnação de acto não lesivo de interesses e cujo fundamento lhe é desconhecido.

16- Ora, sendo assim, como decorre do dever legal de decidir consagrado no artigo 52º nº 1 da Constituição da Republica Portuguesa e no artigo 9º nº 1 do Código de Processo Administrativo, a recorrente interpôs a acção especial de condenação de acto devido tendo em vista a prática de acto expresso que se pronunciasse quanto ao mérito do seu recurso.

17- Posto isto, e por força da interposição do recurso hierárquico, o prazo de impugnação contenciosa encontra-se suspenso, nos termos do disposto no nº 4 do artigo 59º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos, aplicável por força da remissão do nº 3 do artigo 69º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos, até à notificação da decisão do recurso hierárquico.

18- Como resulta do artigo 67º nº 1 alª a) (cfr. também artigo 69º nº 1), existe um prazo legal para a emissão do acto devido, uma vez expirado o qual o interessado fica habilitado a fazer valer em juízo o seu direito ao acto ilegalmente omitido. Na ausência de disposição especial, esse prazo continua a ser determinado por aplicação das regras do artigo 109º nºs 2 e 3 do Código de Procedimento Administrativo. Aí se estabelece, com efeito, o prazo-regra de noventa dias, que se conta em dias úteis, nos termos previstos no artigo 72º do Código de Procedimento Administrativo: é, pois, uma vez expirado esse prazo que o interessado fica dispensado de continuar a aguardar a decisão da Administração e legitimado a exigir contenciosamente a prática do acto devido.

19- Como o Conselho Directivo do IEFP deveria ter proferido decisão até 12.09.2007 e a acção administrativa tendente a obter o acto foi interposta em 29.07.2008, esta é tempestiva e legal.

20- É que o prazo para interpor tal acção é de um ano, após o termo do prazo do acto ilegalmente omitido – ver artigo 69º nº 1 do Código de Processo nos Tribunais Administrativos.

21- Também o Tribunal Central Administrativo Sul por Acórdão de 17.11.2011, processo nº 07843/11, e que pode ser consultado em www.dgsi.pt, decidiu de forma contrária à sentença recorrida, explanando no seu sumário o seguinte:

“I – No tipo de acções como a proposta pode ser pedida a decisão expressa sobre um recurso hierárquico (quer este seja necessário ou facultativo), uma vez que o dever de pronúncia se verifica sempre, atento o que dispõe o art. 9º nº 1 do CPA;

II- Destinando-se a presente acção apenas a fazer valer o direito à pronúncia por parte da Administração, nos termos do disposto no art. 9º do CPA, a sua procedência não está dependente das consequências que a mesma virá a ter em termos de impugnação contenciosa do acto lesivo com eficácia externa a impugnar (cfr. art. 51º nº 1 do CPTA), sendo certo que todos os meios de impugnação administrativa suspendem o prazo de impugnação contenciosa, nos termos do nº 4 do art. 59º do CPTA.”

22- Depois destas conclusões e de todo o seu alcance, é lícito afirmar que a sentença recorrida não fez, assim, a correcta apreciação dos factos e aplicação do direito aos factos, pelo que deve ser revogada.

23- Assim não se tendo entendido e decidido, não se fez melhor e mais correcta interpretação das pertinentes disposições legais, nomeadamente, os artigos 52º nº 1 e 268º nº 4 da Constituição da República Portuguesa; 9º, 66º nº 1, 67º, 69º, 72º, 109º nºs 2 e 3 e 175º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos; artigo 59º, nº 4, do Código de Processo nos Tribunais Administrativos.

1- A A2... de Apoio ao Desenvolvimento – A2... demandou o Réu Instituto do Emprego e Formação Profissional, em acção administrativa especial, formulando os seguintes pedidos:

“a condenação do Conselho Directivo de IEFP a pronunciar-se sobre o recurso hierárquico, tempestivamente interposto pela A2...; a fixação de um prazo para o efeito não superior a 15 dias; a determinação de uma sanção pecuniária compulsória ao R., por cada dia de atraso ao prazo de resposta então fixado”.

2- A Autora é uma Instituição Privada de Solidariedade Social, de utilidade pública, sem fins lucrativos.

3- Pelo ofício nº 11835/DN/SEFP-DEM, datado de 25.05.2007, foi a Autora notificada em 14.06.2007, da decisão proferida pelo Réu.

4- Nesta notificação foi expressamente referido que da decisão do Réu poderia a Autora “interpor recurso hierárquico para o Conselho Directivo do Instituto do Emprego e Formação Profissional, no prazo de três meses, nos termos dos artigos 158º nº 2 e 168º nº 2 do CPA ou reagir contenciosamente através dos Tribunais competentes.”

5 -Em 31.07.2007, o Réu recebeu a carta registada com aviso de recepção com interposição do recurso hierárquico da Autora dessa decisão do Réu.

6- A Autora não obteve qualquer decisão desse recurso hierárquico por si interposto até à presente data.

7- A presente acção deu entrada em juízo 30.07.2008.

1. A inadmissibilidade legal do pedido.

Esta questão foi tratada de forma a que integralmente aderimos pelo acórdão do Tribunal Central Administrativo Sul, de 17.09.2009, no processo 05122/09, e que se passa a transcrever na parte relevante para o caso:

“O artigo 46º, nº 2, alínea b) do CPTA veio expressamente admitir que na acção administrativa especial pudessem ser formulados a título principal pedidos de condenação à prática de um acto administrativo legalmente devido, dando deste modo consagração, no plano do direito ordinário, ao tipo de pretensões dirigidas à determinação da prática de acto legalmente devido que havia sido especialmente previsto, como integrando a garantia da tutela jurisdicional efectiva dos administrados, na revisão constitucional de 1997 [cfr. artigo 268º, nº 4 da CRP].

Deste modo, os artigos 66º a 71º do CPTA vieram regular o objecto e os pressupostos dessa concreta acção administrativa especial.

Assim, de acordo com o disposto no artigo 66º, nº 1 do CPTA, “a acção administrativa especial pode ser utilizada para obter a condenação da entidade competente à prática, dentro de determinado prazo, de um acto administrativo ilegalmente omitido ou recusado”, constituindo pressupostos do uso dessa forma processual que, tendo sido apresentado requerimento que constitua o órgão competente no dever de decidir, não tenha sido proferida decisão dentro do prazo legalmente estabelecido, tenha sido recusada a prática do acto devido ou tenha sido recusada a apreciação de requerimento dirigido à prática do acto [cfr. artigo 67º, nº 1, alíneas a), b) e c) do CPTA].

Relativamente aos casos de omissão ou inércia da Administração, a alínea a) do nº 1 do artigo 67º do CPTA passou a reportar o pressuposto processual da acção à simples ausência de uma decisão expressa dentro do prazo legal, eliminando igualmente qualquer possibilidade de impugnação contenciosa do acto tácito de indeferimento, ou seja, “o CPTA «aboliu» o acto de indeferimento tácito, enquanto ficção jurídica destinada a possibilitar ao interessado o exercício do direito de impugnação contenciosa, derrogando a norma do artigo 109º, nº 1 do CPA, na parte em que esta reconhecia ao interessado a faculdade de presumir indeferida a pretensão para poder exercer o respectivo meio legal de impugnação, deixando a tutela jurisdicional da omissão circunscrita ao pedido de condenação à prática do acto devido” [cfr., neste sentido, Mário Aroso de Almeida e Carlos Alberto Cadilha, no “Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos”, 2005, a págs. 341, e do primeiro autor, “O Novo Regime do Processo nos Tribunais Administrativos, 3ª edição, 2004, a págs. 202].

Além do mais, tendo a recorrente interposto recurso hierárquico do indeferimento da reclamação que oportunamente havia deduzido da classificação de serviço que lhe foi atribuída no ano de 2006, verificando-se a total omissão do despacho a decidir o aludido recurso, a melhor interpretação para a norma constante do artigo 175º, nº 3 do CPA [de resto, de modo paralelo ao que ocorre com a norma do artigo 109º, nº 1 do mesmo Código] é a que considera que essa eventual falta de decisão por parte do superior, dentro do prazo legal, não corresponde a um indeferimento tácito, para efeito da sua impugnação contenciosa, antes constituindo um facto que permite ao interessado lançar mão da competente acção de condenação à prática do acto devido [Neste sentido, cfr. Mário Aroso de Almeida e Carlos Alberto Cadilha, no “Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos”, 2005, a págs. 352, e do primeiro autor, “O Novo Regime do Processo nos Tribunais Administrativos, 3ª edição, 2004, a págs. 203].”

Posição que veio a ser confirmada pelo acórdão do Tribunal Central Administrativo Sul de 17.11.2011, no processo 07843/11.

E à qual se adere por se mostrar mais consentânea com o princípio da tutela jurisdicional efectiva, consagrada nos artigo 20º e 268º, n.º4, da Constituição da República Portuguesa.

Não tendo o Réu dado resposta ao recurso hierárquico interposto pela Autora, violou o dever de decidir e, como tal, é legal, ao contrário do decidido na sentença recorrida, o pedido aqui deduzido, de condenação à prática do acto devido, a decisão sobre o recurso hierárquico, é legal.

Está previsto e regulado na lei processual da jurisdição administrativa – artigos 66º a 71º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos (de 2002, aplicável no tempo ao caso).

Impõe-se, por isso, revogar a decisão recorrida neste fundamento essencial.

2. A caducidade do direito de acção.

Na decisão recorrida, em jeito de reforço da fundamentação, afirma-se que, em todo o caso, não seria possível convolar o objecto do processo porque a acção seria intempestiva, dado há muito ter decorrido o prazo para a impugnação do acto efectivamente lesivo, o acto objecto do recurso hierárquico.

Parte-se aqui, no entanto, de dois pressupostos que entendemos errados.

O primeiro pressuposto é o de que o objecto da acção é o acto proferido em primeiro grau pela Administração, o acto que foi objecto do recurso hierárquico interposto pela Autora.

O segundo pressuposto é o de que o pedido é o de anulação desse acto.

O objecto da acção, tal como definido pelo autor – e, como vimos, se mostra legal – é o de condenação da Entidade Demandada à prática do acto devido, em concreto, à prolação de uma decisão sobre o referido recurso hierárquico.

Assim sendo, o prazo para intentar a presente acção era de um ano, desde que terminou o prazo para o Conselho Directivo do Instituto do Emprego e Formação Profissional decidir o recurso hierárquico.

Efectivamente, dispõe o n.º 1 do artigo 69.º Código de Processo nos Tribunais Administrativos (de 2002):

“Em situações de inércia da Administração, o direito de acção caduca no prazo de um ano contado desde o termo do prazo legal estabelecido para a emissão do acto ilegalmente omitido”.

Ora dos factos provados resulta que o recurso hierárquico foi recebido pelo Demandado em 31.07.2007 e acção foi intentada em 30.07.2008.

O que significa que quando foi interposta a acção não tinha decorrido o prazo legal de um ano para a intentar, contado desde a dedução do recurso hierárquico.

Contando ainda com o prazo que a Entidade Demandada tinha para decidir, consta-se que a acção foi interposta muito antes de se ter esgotado o prazo em apreço.

Termos em que se impõe revogar a sentença recorrida, devendo os autos prosseguirem a sua normal tramitação se nada mais a tal obstar.

A) Revogam a decisão recorrida.

B) Julgam improcedentes as excepções de ilegalidade do pedido deduzido e de caducidade do direito de acção.

C) Determinam a baixa dos autos para prosseguirem os seus normais termos, se nada a mais tal obstar.

Custas em ambas as instâncias pelo Recorrido.

Porto, 04.11.2016
Ass.: Rogério Martins
Ass.: Hélder Vieira, em substituição
Ass.: Alexandra Alendouro