| Decisão Texto Integral: | Acordam, em conferência, os Juízes da Secção de Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Norte:
Relatório
Unidade Local de Saúde de Matosinhos, SA [ULSM] vem interpor recurso jurisdicional do acórdão proferido pelo Tribunal Administrativo e Fiscal [TAF] do Porto – em 9 de Dezembro de 2004 – que – no âmbito de acção administrativa especial intentada por L…, Lda [L…] – anulou a deliberação de 17 de Janeiro de 2003 do seu Conselho de Administração – que decidiu a realização, nos serviços desse hospital, dos exames que vinham sendo requisitados ao exterior pelos Centros de Saúde – e a condenou a proceder ao restabelecimento da normal e regular execução das convenções celebradas com a L… ao abrigo do DL nº97/98 de 18 de Abril.
Conclui as suas alegações da forma seguinte:
1- A decisão inserta na sentença recorrida partiu de pressupostos e fundamentos errados, o que levou o tribunal a quo a efectuar uma desacertada interpretação da situação, de facto e de direito, que originou o acto impugnado e, consequentemente, a proferir uma decisão ao arrepio da lei aplicável;
2- O artigo 3º nº 1 dos Estatutos da ULS Matosinhos, SA, anexos ao DL nº283/02, de 10 de Dezembro, que a instituiu, dispõe que “O Hospital tem por objecto a prestação de serviços de saúde integrado no Serviço Nacional de Saúde, com respeito pelas normas que o regulam e em cumprimento da lei e dos presentes estatutos”;
3- Por seu turno, o artigo 11º nº1 alínea d) dos mesmos Estatutos, prescreve que é competência do Conselho de Administração da ULS Matosinhos “Gerir os negócios sociais e praticar todos os actos relativos ao objecto social que não caibam na competência de outro órgão do Hospital”, como é o caso vertente;
4- Neste contexto, a ULSM, por si, e através das entidades suas antecessoras, de forma a responder às necessidades decorrentes da prestação de cuidados de saúde aos seus utentes, recorre ao sector privado para a prestação de alguns cuidados, nomeadamente, ao nível de meios terapêuticos e de diagnóstico, em que se inserem o laboratório em causa, quando não possui capacidade – humana ou técnica – para os realizar;
5- E fê-lo ao abrigo de convenções celebradas entre a ARS Norte e entidades privadas, atento ao disposto na lei, nomeadamente, no DL nº97/98, de 18 de Abril;
6- Sucede que, o recurso aos serviços de privados, obviamente, só era - e continua a ser - admissível, quando a própria entidade pública não tiver meios próprios para prestar os serviços solicitados. Aliás, é a própria lei a salientar esse ponto, quando, no artigo 6º nº2 do DL nº97/98, de 18 de Abril, afirma que “O RECURSO AOS SERVIÇOS PRESTADOS ATRAVÉS DE CONVENÇÕES NÃO PODE PÔR EM CAUSA O RACIONAL APROVEITAMENTO DA CAPACIDADE INSTALADA NO SECTOR PÚBLICO”;
7- O Serviço Nacional de Saúde (SNS), sendo tendencialmente gratuito, pretende ser universal: universal, no que aos possíveis destinatários diz respeito, mas também universal nos diferentes cuidados de saúde a prestar. Isto é, o SNS pretende prestar todo e qualquer cuidado de saúde a todo e qualquer cidadão;
8- Ora, não obstante este desiderato, sabemos – é do conhecimento público – que sempre existem e existirão situações, pontuais ou não, em que o SNS não terá meios ou capacidade suficiente de responder às solicitações dos seus utentes. Poderá ser falta de meios humanos, mas, outras vezes, será falta de meios técnicos e tecnológicos;
9- Reconhecendo esta eventualidade, mas também a necessidade imperiosa de não deixar de prestar cuidados de saúde aos utentes, o legislador entendeu que, no caso daqueles serviços em falta poderem ser supridos por privados, o Estado poderia – e devia – recorrer a estes;
10- Para o efeito, através do referido DL nº97/98, o legislador criou mecanismos de contratação de serviços, possibilitando a celebração de convenções com entidades privadas, na área de prestação de cuidados de saúde. Desta forma, acautelaram-se aquelas hipóteses em que o SNS não possua meios de resposta suficientes para prover à assistência, que se quer total e universal;
11- Porém, tais convenções não são – nem nunca foram – celebradas tendo em conta a capacidade de uma qualquer unidade prestadora de cuidados de saúde específica, integrante do SNS, muito menos, tendo em atenção a capacidade – ou falta dela – da ULSM: as convenções em causa não foram celebradas porque, especificamente, a recorrente ULSM não tinha meios suficientes para efectuar os exames que a recorrida L… presta;
12- As convenções foram celebradas, sim, porque se admitiu que, num determinado momento, uma entidade do SNS poderia não ter capacidade de efectuar aqueles mesmos exames. Tais convenções foram celebradas entre o Estado e particulares, para precaver aquelas hipóteses em que o Estado, através do seu SNS, não possa dar resposta imediata à solicitação que lhe é efectuada pelo cidadão utente, numa determinada altura. Ora, como o Estado não pode – nem deve – recusar a prestação de cuidados médicos, facultou-se às entidades do SNS, através dos ditos acordos, o recurso aos préstimos de privados, quando tal se afigurasse necessário;
13- Assim, as convenções permitem ao SNS – a cada uma das unidades que o compõem – recorrer aos serviços de privados, mas só numa condição: se não possuírem capacidade instalada para o efeito, se não puderem, naquele momento e para aquela situação concreta, dar a resposta interna, através dos seus meios humanos, técnicos e científicos;
14- Não tendo interpretado correctamente o espírito e letra da lei, bem como os fundamentos, natureza, âmbito e regime, das convenções em questão, o tribunal recorrido não pôde julgar convenientemente a questão sub iudice;
15- Desde logo, o tribunal recorrido não vislumbrou uma questão fundamental: a ULSM nunca celebrou qualquer contrato com a recorrida.
Mais: a ULSM não resolveu, revogou ou deixou de cumprir qualquer contrato ou convenção;
16- Não tendo diligenciado por uma correcta análise da situação trazida a pleito, a interpretação efectuada pelo tribunal recorrido incorreu, pois, em erros fundamentais: PRIMEIRO ERRO: CELEBRAÇÃO DA CONVENÇÃO – a ULSM não celebrou qualquer convenção com a recorrida L…. Foi o Estado – no caso a ARS Norte – quem celebrou a convenção em causa nos autos. E celebrou-a, repete-se, não por a ULSM não ter capacidade instalada para efectuar os exames em questão, mas porque as entidades do SNS que são abrangidas pela referida ARS poderiam, num dado momento e perante uma determinada situação, não ter meios técnicos e ou tecnológicos suficientes, para efectuar aqueles mesmos exames. Para acautelar estas eventualidades é que foram celebradas, entre a ARS e a recorrida, as convenções em questão;
17- Por outro lado, e segundo o tribunal de 1ª Instância, a ULSM, ainda que tivesse adquirido capacidade instalada para efectuar os exames que eram solicitados à recorrida L…, só a poderia utilizar, após terminado o período de vigência das convenções;
18- Porém, e como as convenções não são celebradas por cada hospital ou centro de saúde... nem são celebradas tendo em consideração as características específicas destes, nomeadamente, da ULSM... mas sim, tendo em conta a generalidade das entidades que compõem o SNS, basta que se configure a hipótese de uma dessas entidades não poder prestar os serviços convencionados, num dado momento, para que as convenções se mantenham e se renovem;
19- E a ser assim – como efectivamente é - de acordo com a interpretação efectuada pelo tribunal a quo jamais a ULSM poderia utilizar a sua capacidade instalada! Estaria, eternamente, votada a requisitar serviços a privados, com o inerente custo acrescido dos mesmos, e a manter estagnada a sua capacidade instalada;
20- Evidentemente, a lei não configurou a presente situação da forma como o tribunal recorrido a interpretou;
21- A dita convenção funciona, pois, da seguinte forma: se, numa dada situação, uma qualquer entidade do SNS – por exemplo, a recorrente ULSM – não possuir capacidade instalada suficiente para efectuar um exame específico, poderá recorrer aos préstimos dos privados convencionados [por exemplo, aos serviços da recorrida L...] ao abrigo da convenção que estes mesmos privados celebraram com a ARS/ Estado;
22- A única obrigação – obrigação legal, sublinhe-se - que impende sobre a ULSM é a de só poder recorrer aos serviços dos privados convencionados, quando não possua meios suficientes para efectuar o serviço que requisita;
23- SEGUNDO ERRO: ALTERAÇÃO DA CONVENÇÃO - a ULSM não modificou unilateralmente o objecto da convenção, apenas cumpriu a lei;
24- Na verdade, o contrato ou convenção permanece em vigor e a produzir todos os seus efeitos;
25- A ULSM cumprindo o desiderato e imposição legais, expressos no já citado artigo 6º nº2 do DL nº97/98, de 18 de Abril, entendeu, num dado momento, possuir condições técnicas e tecnológicas para passar a efectuar, nas suas instalações, os exames que eram requisitados ao exterior, ao abrigo daquelas convenções;
26- No entanto, se por qualquer motivo [mau funcionamento dos serviços, falta de pessoal, afluência elevada de utentes, situação de calamidade ou catástrofe, etc.] a ULSM não puder efectuar um qualquer exame, poderá, nessa hipótese e fazendo uso da convenção celebrada entre a ARS e a recorrida, requisitá-lo a esta última, ou a outra entidade convencionada com a ARS;
27- TERCEIRO ERRO: INTERPRETAÇÃO DO DL Nº97/98 - O nº2 do artigo 6º do DL nº97/98, não prevê uma obrigação pré-contratual, mas sim uma obrigação que as entidades do SNS devem observar, durante a vigência das convenções celebradas entre o Estado e entidades privadas;
28- O real significado, hipótese e previsão daquela norma, não produz efeitos apenas em sede pré-contratual ou como condição de celebração das convenções;
29- Aliás, se assim fosse, estaríamos votados a uma situação absurda – e não cremos que o Estado e o Legislador sejam entidades que proporcionem e patrocinem o absurdo. Senão, repare-se: na interpretação aventada pelo tribunal recorrido, nunca – repete-se, nunca – a ULSM poderia efectuar exames nas suas instalações, não obstante ter capacidade para o efeito, tendo de recorrer, ad eternum, a serviços de privados, mais caros para os utentes e, por essa via, para o erário público e para todos e cada um de nós;
30- É que a ULSM não pode celebrar convenções desse género! Logo, se não as pode celebrar, também não as pode denunciar, modificar, resolver ou revogar!
31- Assim, e porque é legítimo crer que o SNS poderá ter sempre necessidade de recorrer a privados para colmatar pontuais falhas... e atendendo ao facto que, por se aperceber dessa situação, o Estado irá continuar a celebrar convenções deste tipo... na interpretação conferida pelo tribunal a quo, a ULSM estaria sempre obrigada a recorrer aos serviços da recorrida! Não é por a ULSM ter, hoje, capacidade para efectuar os ditos exames nas suas instalações, que a ARS vai deixar de celebrar as convenções em questão, como é óbvio;
32- Aliás, a lei é explícita neste ponto – “O RECURSO AOS SERVIÇOS PRESTADOS ATRAVÉS DE CONVENÇÕES NÃO PODE PÔR EM CAUSA O RACIONAL APROVEITAMENTO DA CAPACIDADE INSTALADA NO SECTOR PÚBLICO”;
33- O que se lê é “RECURSO AOS SERVIÇOS PRESTADOS ATRAVÉS DE CONVENÇÕES”, e não “RECURSO A CONVENÇÕES”. A letra da lei é inequívoca, não deixa margem para qualquer sombra ou resquício de dúvida – RECURSO AOS SERVIÇOS PRESTADOS ATRAVÉS DE CONVENÇÕES!
34- A LEI NÃO FAZ REFERÊNCIA A CONDIÇÕES PRÉ-CONTRATUAIS, MAS SIM, A IMPOSIÇÕES QUE SE DEVEM RESPEITAR NA VIGÊNCIA DE CONVENÇÕES;
35- As convenções são descritas, pelo legislador, como um meio através do qual são prestados serviços. E são esses serviços que só poderão ser utilizados, na medida em que não afectem ou ponham em causa a capacidade instalada do SNS;
36- Ou seja, as entidades do SNS só podem recorrer aos serviços prestados por privados, no âmbito das convenções celebradas entre estes e o Ministério da Saúde ou as ARS, se necessitarem desses serviços. Se possuírem capacidade para fornecerem tais serviços, estão proibidos de recorrerem àquelas convenções e, por via destas, às entidades privadas convencionadas;
37- A interpretação perfilhada na sentença recorrida é abusiva, pois, segundo a mesma, não é permitido à ULSM, em tempo algum, fazer uso da sua capacidade instalada. As convenções existirão sempre, uma vez que, não sendo celebradas individualmente, existirão sempre razões para a sua existência – basta que uma percentagem mínima das entidades do SNS não possua capacidade instalada, ou que se preveja que, mesmo possuindo, não a possa aproveitar, para que as convenções existam;
38- Obedecendo ao desiderato legislativo, a ULSM sabe que a boa gestão dos seus recursos implica que se façam esforços no sentido de maximizar o aproveitamento de toda a sua capacidade estrutural. Assim, não faz sentido – e seria ilegal - que existindo capacidade de resposta na própria instituição, se continue a requisitar serviços a entidades exteriores;
39- Desta forma, nunca a recorrente ULSM poderia violar qualquer princípio jurídico, muito menos o da legalidade – fundamento, quando foi precisamente para cumprir a lei que a recorrente ULSM decidiu passar a efectuar os exames requisitados à recorrida L..., nas suas próprias instalações;
40- Existe norma jurídica a fundamentar este comportamento – aliás, existe norma jurídica a impor este comportamento: o nº2 do artigo 6º do DL nº97/98;
41- Acresce ainda, por outro lado, que constitui um poder especial da ULSM, conferido pelo DL nº283/2002, de 10 de Dezembro, o de “utilizar, proteger e gerir infra-estruturas afectas ao serviço público”. Ora, a deliberação da ULSM mais não é do que o exercício dessa faculdade legal!
42- Reafirmando tudo o que acima se expôs, nunca se poderia ter considerado também, que o acto impugnado violou os princípios da boa-fé e da tutela da confiança, ou o regime procedimental do acto administrativo. Na verdade, os acordos celebrados com o sector privado tiveram como base legal o disposto no DL nº97/98, de 18 e Abril;
43- O que se possibilitou foi às entidades do SNS recorrerem aos préstimos de privados, QUANDO, E APENAS QUANDO, NÃO POSSUAM CAPACIDADE DE RESPOSTA, de forma a contribuir-se para a prontidão, continuidade e qualidade da prestação de cuidados de saúde, garantindo a equidade de acesso dos utentes a esses mesmos cuidados de saúde;
44- A recorrida L… sabia, antes de celebrar os ditos acordos, que os mesmos apenas conferiam a possibilidade às entidades do SNS de solicitarem os seus serviços, quando, precisamente, deles necessitassem e não pudessem, pelos seus próprios meios, resolver o problema;
45- Não sabia [e continua sem saber] a recorrida L… – porque isso não constituiu base do acordo, fundamento ou sequer cláusula do mesmo – que entidades do SNS é que lhe iriam solicitar serviços, nem por quantas vezes o iriam fazer;
46- O que foi proposto, em sede pré-contratual, à recorrida L…, e depois concretizado nas convenções, é que toda e qualquer entidade do SNS poderia, quando disso necessitasse, e apenas quando disso necessitasse, recorrer aos seus préstimos;
47- Não foi dito ou feito crer, por qualquer meio, à recorrida L…, que nessas entidades estava a ULSM. Foi, sim, acordado que poderia ser toda e qualquer entidade do SNS, da área abrangida pela ARS Norte;
48- E também não foi dito ou feito crer, por qualquer meio, à recorrida L…, que esses serviços iriam ser-lhe solicitados numa determinada quantidade e com uma determinada frequência. Foi, sim, acordado que aquelas entidades só recorreriam aos seus préstimos, quando o necessitassem e na medida em que não os pudessem, por si próprias, prestar;
49- Ora, a expectativa pré-contratual da recorrida L…, atento o disposto na lei, só poderia ser assim configurada. E, assim sendo – como efectivamente é – não só a ULSM não tinha poderes ou sequer possibilidades de facto para defraudar aquelas legítimas expectativas, uma vez que não foi, nem é, parte na convenção... como ainda, como é evidente, se mantém o cenário pré-contratual e as expectativas criadas: a ULSM, bem como toda e qualquer outra entidade integrada no SNS, poderá, a qualquer momento, solicitar exames à recorrida, quando deles precisar e não os puder efectuar;
50- Nunca – repete-se, NUNCA – poderia afirmar o tribunal recorrido que o acto ora impugnado “teve como consequência privar a autora de alguns daqueles que seriam a sua “clientela” normal durante o período de vigência das convenções outorgadas”;
51- Desde logo, porque o acto posto em crise não privou a recorrida L… de coisa alguma. Quando muito, e fazendo cumprir a lei, limitou a própria recorrente ULSM;
52- Depois, porque a recorrida L… não foi privada de exercer qualquer actividade, até porque as entidades do SNS, incluindo a recorrente ULSM, podem continuar a solicitar os seus serviços;
53- Finalmente, porque, mais uma vez, o tribunal a quo partiu de um enorme equívoco, para concluir como concluiu: AS CONVENÇÕES EM CAUSA NÃO ATRIBUÍRAM CLIENTES A NINGUÉM, MUITO MENOS, “DURADOUROS” OU AVENÇADOS!
54- Por outro lado, o acto recorrido nunca poderia ter violado qualquer regime procedimental, por omissão de audiência prévia. Desde logo, porque a Convenção em causa se mantêm inalterável... depois, porque a decisão expressa no acto impugnado era a única legalmente devida: a recorrente ULSM apenas se limitou a cumprir o disposto no nº2 do artigo 6º do DL nº97/98. Tratou-se de uma decisão legal e que só competia à recorrente tomar;
55- Depois, porque a recorrida L… sabia que qualquer entidade que recorresse aos seus préstimos, só o faria por não ter capacidade de, por si própria, efectuar os ditos exames;
56- Assim, sempre que uma qualquer entidade do SNS, perante uma situação concreta, tivesse capacidade de prestar, de forma integral, os cuidados de saúde necessários, a lei impede-a de recorrer aos préstimos daquela. Nessa medida – e porque assim resulta da lei – não era necessário ouvir a L… em audiência prévia: A DECISÃO DECORRE DA LEI E DA PRÓPRIA CONVENÇÃO!
57- Aliás, tendo em consideração que diariamente acorrem centenas de milhares de pessoas às instalações das várias entidades que compõem o SNS, seria incomportável e inexequível efectuar audiências prévias com todas as entidades convencionadas com o SNS, sempre que se decidisse efectuar todos os cuidados médicos, sem recorrer a essas entidades... No caso de assim não se entender, diga-se ainda que o direito dos interessados a serem ouvidos em audiência prévia, não possui a natureza jurídica de direito fundamental. Aliás, conforme o TCA decidiu em acórdão de 30/10/2003, “tal direito depende da natureza do procedimento em causa, não tendo necessariamente de ser concretizado, nomeadamente nos casos em que não houve instrução ou em que a audiência pretendida se revista de um carácter meramente formal e sem qualquer conteúdo útil para a decisão a proferir” – in www.dgsi.pt;
58- Ora, o tribunal a quo deveria ter considerado que, no caso em apreço, estamos perante a situação prevista pelo legislador no artigo 103º nº2 alínea a) do CPA – dispensa de audiência dos interessados - por a ora recorrida L… já estar ciente, desde a publicação do DL nº97/98, e desde a celebração das convenções em questão, da possibilidade legal da recorrente ULSM poder não lhe requisitar exames;
59- No caso de se entender que na situação em apreço, e não obstante o que acima se alegou, deveria ter havido lugar à audiência dos interessados, ainda assim o acto posto em crise teria de ser mantido;
60- É que, ainda que a audiência fosse realizada, o sentido e alcance do acto recorrido nunca poderia ter sido outro, pela razão – já expressa – de que a manutenção da situação significava a violação da lei! Desta forma, a audiência do interessado nunca poderia alterar a decisão a proferir, porque esta se limitou a fazer cumprir a lei: a audiência seria, pois, inútil;
61- E assim sendo – como efectivamente é – a omissão de audiência prévia não podia produzir o efeito anulatório declarado na sentença recorrida, por força do princípio do aproveitamento do acto administrativo [neste sentido, os Acórdãos do STA de 30/09/1998, de 02/02/2000, de 24/10/2001, de 20/11/2002, de 17/01/2002 e de 19/02/2003, e do TCA, de 02/12/1999, in www.dgsi.pt];
62- Tendo em atenção tudo o que acima se alegou, bem como o regime definido pelo DL nº97/98, a decisão constante da sentença recorrida é desprovida de qualquer sentido, limitando-se, apenas, a constatar algo que, hoje, se verifica e que nunca foi alterado;
63- Em primeiro lugar, não se pode falar em restabelecimento de convenções, quando estas nunca deixaram de produzir os seus efeitos;
64- Por outro lado, não se vedou em absoluto, com o acto posto em crise, o recurso aos serviços da recorrida L…: quando deles necessitar, a recorrente tomará as diligências necessárias para os requerer à recorrida.
Termina pedindo a este Tribunal Central que revogue o acórdão recorrido, mantendo-se o acto administrativo em causa.
A L… contra-alegou, concluindo assim:
A- Como ponto prévio, cumpre dizer que bem andou a decisão recorrida ao anular o acto objecto de impugnação com fundamento em violação do princípio da legalidade-fundamento, violação dos princípios da boa-fé e tutela da confiança e violação do regime procedimental do acto administrativo por omissão de audiência prévia. Do mesmo modo, fez um correcto juízo da realidade subjacente à questão discutida nos autos ao condenar a ré, ora recorrente, a proceder ao restabelecimento da normal e regular execução das convenções celebradas com a autora, ora recorrida;
B- O acto administrativo objecto de impugnação põe em causa, como bem entendeu a decisão recorrida, a normal execução das convenções celebradas com entidades privadas, entre as quais se inclui a ora recorrida, cujo objectivo é contratar a prestação de cuidados de saúde, por essas entidades, aos utentes do SNS;
C- Ora, a respeito do funcionamento das convenções, não se pode negar que de facto o Estado não se compromete, nem tão pouco o poderia fazer porque tais circunstâncias são imprevistas, a emitir com uma determinada periodicidade temporal, um determinado número de requisições para entidades privadas, porquanto isso está dependente, por um lado, do número de utentes que se deslocam a consultas médicas, maioritariamente nos centros de saúde, e, por outro, dos problemas de saúde que estes tenham e da necessidade de realização de determinados exames de diagnóstico;
D- De todo o modo, a interpretação perfilhada pelo recorrente, não tem qualquer fundamento legal e fere os mais elementares princípios que devem presidir à celebração de contratos, mesmo contratos administrativos nos quais intervém o Estado, designadamente o necessário equilíbrio entre as partes e as obrigações que ambas assumem, o que desde logo se infere da interpretação do nº2 do artigo 6º do DL nº97/98, de 18 de Abril;
E- Na verdade, aquilo que se exige de um Estado diligente na afectação dos recursos públicos e cuja actuação se paute pela boa fé, é, previamente à celebração de uma convenção, e para respeitar e garantir os interesses dos privados com os quais aquela vai ser celebrada, avaliar as necessidades do sector público e, nessa sequência, celebrar as convenções apenas quando o sector público de uma determinada e circunscrita área territorial não tenha a necessária capacidade instalada para, através de recursos próprios, responder às necessidades dos utentes;
F- Todavia, uma vez avaliada a capacidade e recursos públicos, constatada que esta é inexistente, justificando por isso a celebração das convenções, o Estado não pode depois invocar essa capacidade, porventura desenvolvida, para não cumprir as convenções a que se obrigou por um período mínimo de cinco anos;
G- Tal não implica, contrariamente ao que o recorrente pretende fazer crer, que o sector público e as diferentes entidades que o compõem, existentes na área abrangida pela convenção, fiquem perpetuamente sujeitas à aplicação da convenção mesmo que uma delas tenha capacidade própria para prestar todos os cuidados necessários aos utentes, porque basta, segundo a recorrente, que uma dessas entidades não a tenha para a convenção estar em vigor e se renovar automaticamente. Perante esta situação, o Estado, de acordo com a entidade privada, pode modificar a convenção, retirando do leque das entidades que a ela podem recorrer através da emissão das necessárias requisições, mediante a necessária contrapartida à entidade privada, aquelas que tenham essa capacidade instalada;
H- O que não pode o Estado fazer, porque a convenção não o prevê, nem tão pouco existe alguma obrigação legal nesse sentido é, durante o período de vigência da convenção, recorrer à sua capacidade, inexistente à data da celebração do contrato, mas desenvolvida posteriormente. E não o pode porque o Estado, quando celebra a convenção, assume um dever particular que se consubstancia em não criar obstáculos e impedimentos às entidades convencionadas e à prestação de cuidados de saúde por parte destas;
I- Dito de outra forma, o real significado do referido nº2 do artigo 6º do DL 97/98, de 18 de Abril, é o de, em sede pré-contratual – portanto, como condição de celebração [ou renovação] das convenções – o Estado ter o dever de aferir e de tomar em consideração a capacidade instalada de que dispõe. E, repare-se, não somente a capacidade instalada mas também a capacidade a instalar no período provável de vigência da convenção [pelo menos cinco anos];
J- Desta interpretação resulta que, durante o período temporal em que vigorarem as convenções, as entidades convencionadas estão obrigadas à prestação de cuidados de saúde aos utentes do SNS nos moldes referidos supra. De igual modo, durante este período temporal, o Estado está igualmente obrigado [não a garantir um mínimo de actividade às entidades convencionadas, mas sim] a garantir que estas possam prestar serviços de saúde aos utentes que a elas querem recorrer, através da emissão das competentes requisições;
K- Ao que acresce que a interpretação que se rejeita colide assim claramente com a teleologia expressa no DL nº97/98, de 18 de Abril, e, mais especificamente, com alguns dos objectivos traçados no preâmbulo desse diploma já supra apresentados, designadamente o de garantir segurança ao investimento privado, ainda que em coexistência com a adequada rentabilização da capacidade instalada;
M- Na interpretação que perfilha, o recorrente ignora a parte final do nº2 do artigo 6º que reforça o carácter pré-contratual desta previsão legal, de acordo com a qual a capacidade instalada no sector público, com base na qual vai ser ponderada a necessidade ou não de celebração de convenções com o sector privado, carece de um parecer prévio da Agência de Contratualização dos Serviços de Saúde, à qual compete avaliar, em cada caso, as capacidades e carências dos serviços públicos, de determinadas áreas de saúde e determinadas áreas geográficas, e a consequente necessidade ou não de celebração de convenções;
N- Tal implica que não pode assim cada serviço, de forma autónoma, por si só e sem dar satisfações a mais ninguém, decidir que tem capacidade para prestar determinado tipo de cuidados de saúde e passar a aplicar essa capacidade, ignorando a existência de convenções e recusando-se a emitir as necessárias requisições;
O- E, o facto de a recorrente ter hoje uma determinada autonomia na sua organização e gestão não lhe confere legitimidade para tal, sendo que ainda que se entenda que a autonomia de que goza a recorrente legítima agora essa atitude, ainda assim não estaria isenta do cumprimento de certas regras, sendo que tal possibilidade apenas se pode aplicar a situações futuras, isto é, para o caso de celebração de novas convenções e não para convenções já existentes e em vigor à data de constituição da recorrente;
P- No que respeita ao facto de não ter sido a ULSM a celebrar a convenção com a recorrida, mas sim o Estado, no caso a ARS Norte, convém dizer que a convenção foi outorgada pela ARS Norte em representação do Estado e, portanto, de todas as entidades que o compõem, as quais estão obrigadas a cumprir essas convenções embora não tenham tido intervenção directa no momento da celebração do contrato, no qual a recorrida se insere;
Q- Do mesmo modo, não colhe o argumento de que a recorrente não modificou unilateralmente o objecto da convenção, tendo-se limitado a cumprir a lei, uma vez que a recorrente só teria cumprido a lei se tivesse respeitado o teor da convenção celebrada que tem de respeitar como qualquer entidade do SNS;
R- Nestes termos, o acto administrativo praticado pelo recorrente, ao impedir que as entidades privadas, concretamente a recorrida, possam cumprir a sua obrigação contratual por falta de utentes do SNS, está não só a violar as obrigações contratuais a que está vinculado mas também a própria lei que prevê e regula o regime convencional, o que consiste num vício de violação de lei gerador de anulabilidade nos termos do artigo 135º do CPA. Assim e em suma, foi bem decidida a anulação do acto administrativo impugnado com base na violação do princípio legalidade-fundamento;
S- Do mesmo modo, bem andou o tribunal recorrido ao declarar procedente a violação do princípio da boa fé e da tutela da confiança, porquanto, se de facto não se pode negar que com a celebração das convenções à recorrida não foi garantido um determinado número de requisições a apresentar por um certo número de utentes, com uma dada periodicidade temporal, é igualmente certo que à recorrente foi garantido, sob pena de incumprimento contratual que, durante o período de vigência das convenções, na área abrangida pelas mesmas, e porque os serviços públicos não têm capacidade para tal, seriam emitidas requisições aos utentes para que se dirigissem às entidades convencionadas ou, pelo menos, não seriam praticados actos que colocassem em crise a convenção celebrada;
T- É evidente a boa fé daqueles que celebraram as convenções, entre eles a recorrida: por um lado, a responsabilidade do crescimento deste mercado é unicamente do SNS, o qual, sem capacidade para suportar todas as exigências decorrentes da prestação de cuidados de saúde, passou a recorrer frequentemente ao sector privado, incentivando e apoiando a criação e desenvolvimento de meios e infra-estruturas de prestação de cuidados de saúde, dos quais os meios terapêuticos e de diagnóstico, no qual se insere a recorrente, são o exemplo por excelência; por outro lado, no momento em que se foram efectivando aquelas convenções, os privados não poderiam com certeza antever a medida que agora se tenta implementar [antes sendo legítimo considerarem a manutenção do status quo ante];
U- Por conseguinte, nunca poderia a recorrida, enquanto entidade convencionada [nem tal lhe poderia ser exigido] antever uma medida drástica por parte da recorrente que, enquanto entidade integrante do SNS está obrigada a respeitar as convenções existente, mas, ao invés, pura e simplesmente esvaziou de conteúdo aquelas convenções e, por consequência, as suas legítimas expectativas. Donde, parece igualmente clara a existência de um investimento nessa confiança, traduzido na celebração das convenções, no investimento realizado, na suposição de realização de certas receitas que agora, num acto repentino e contra a própria tendência de emagrecimento do sector público com recurso ao sector privado, se vê abruptamente impossibilitado de realizar face ao acto em crise;
V- Com efeito, é inadmissível que a actuação da Administração Pública neste sector sempre se tenha pautado por uma nota de incentivo ao sector privado, nos termos que se escreveram no preâmbulo do diploma citado, e que essa mesma Administração Pública [embora com outras vestes] pretenda agora demitir-se daquela intenção, retirando-lhe o todo o sentido e valor, de forma unilateral e abrupta;
W- E a frustração da confiança legitimamente fundada da recorrente, materializada no acto administrativo que inviabiliza o integral cumprimento das convenções assumidas, tem como responsável o Estado, enquanto único accionista que está por detrás da entidade que pratica o acto – a ULSM, S.A. De facto, a recorrida, enquanto entidade pública [ainda que sob forma privada] não podia agir em desrespeito ao anteriormente convencionado pelas entidades em que está integrada, recorde-se, o SNS. Ao determinar o que determinou, a recorrida está a impedir, pois, o cumprimento das convenções celebradas com os privados, privando-os, injustificadamente, da sua “clientela” normal, com base na qual fizeram investimentos e organizaram a sua actividade profissional;
X- Perante estes argumentos, pode concluir-se que o acto em crise materializa uma conduta da Administração claramente lesiva da confiança suscitada na recorrida aquando da celebração da convenção com o Estado. A violação do princípio fundamental da boa fé e tutela da confiança, tal como já foi dito, justifica a invalidade do acto que a materializa, gerando a anulabilidade do mesmo, nos termos do artigo 135º do CPA, a qual foi assim devidamente declarada pelo tribunal recorrido;
Y- Não assiste razão à recorrente quando alega que no presente caso não foi violado o direito de audiência prévia da recorrida, porquanto não se está perante uma situação subsumível na alínea a) do nº2 do artigo 103º do CPA;
Z- A lei dispõe claramente que a dispensa de audiência apenas tem lugar quando a pronúncia dos interessados ocorre no procedimento administrativo de formação da decisão [impugnada]. No caso, impunha e impõe a lei que tendo sido iniciado um procedimento administrativo e nele proferida uma decisão administrativa, a mesma tivesse sido antecedida da participação procedimental da recorrida, por via da audiência prévia, o que efectivamente não aconteceu;
AA- Mas mesmo que, por hipótese académica, a situação subjacente ao caso concreto se subsuma na norma citada, sempre teria a recorrente de fundamentar, de uma forma expressa, a decisão de dispensa, reportando-se à situação material existente – o que de modo algum foi feito pela recorrente. Não o tendo feito, tem de se considerar que o acto administrativo impugnado constitui uma decisão invalidável, por vício de procedimento;
BB- Por outro lado, e quanto à inutilidade da audiência, a correcta interpretação e aplicação da lei é a sustentada, desde o início, pela recorrida e acolhida na sentença recorrida.
Termina pedindo a manutenção integral do acórdão recorrido.
O Ministério Público – notificado nos termos e para os efeitos do artigo 146º nº1 do CPTA – não se pronunciou.* De Facto
São os seguintes os factos dados como provados no acórdão recorrido, cuja suficiência e correcção não foram postas em causa pela recorrente:
1) A autora é uma entidade convencionada com o Serviço Nacional de Saúde [SNS] para a prestação de análises clínicas e exames, com quem celebrou convenção ao abrigo do DL nº97/98, de 18 de Abril;
2) O Conselho de Administração do Hospital Pedro Hispano SA, a quem sucedeu a actual Unidade Local de Saúde de Matosinhos [ULSM], SA, em reunião realizada no dia 17.01.2003 deliberou por unanimidade «… viabilizar a concretização das propostas de melhoria da capacidade instalada, mencionadas na respectiva proposta, que faz parte integrante desta acta…» - ver acta nº1, junta aos autos a folhas 96, dada por integralmente reproduzida;
3) A proposta referida na deliberação antecedente constitui «A PROPOSTA PARA REUNIÃO DO CONSELHO DE ADMINISTRAÇÃO» da autoria do Presidente do Conselho de Administração do Hospital Pedro Hispano, cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido e, na qual, ficou consignado a título de proposta, designadamente que: «… proponho […] – a maximização da utilização da capacidade instalada pelos Serviços de Patologia Clínica e de Anatomia Patológica, iniciando a realização, neste Serviços, dos exames que têm sido requisitados ao exterior pelos Centros de Saúde e que podem ser realizados neste Serviços, levando em consideração as condições estruturais existentes de cada um dos Centros de Saúde com vista às respectivas colheitas de produtos biológicos» - ver documento de folha 57 dos autos;
4) Mais ficou consignado na proposta referida no ponto antecedente que «…a redução de custos resultantes da iniciativa referida no ponto anterior seja canalizada para outras iniciativas que visem melhorar a acessibilidade dos utentes aos serviços de saúde prestados pela instituição [quer no Hospital, quer nos Centros de Saúde]» - ver documento de folha 57 dos autos;
5) Em consequência da deliberação referida em 2) e 3) parte dos exames e análises clínicas que vinham sendo realizadas no autor, ao abrigo de convenção que celebrou com o SNS, passaram a ser realizados, desde 10 de Março de 2003, no próprio Hospital Pedro Hispano e no Centro de Saúde de S. Mamede de Infesta, estruturas que integram a actual ULSM;
6) A autora não foi chamada a participar no procedimento administrativo de formação da deliberação a que se alude nos pontos 2) e 3) que antecedem;
7) A ULSM, SA, através das entidades suas antecessoras, durante vários anos e de forma a responder às necessidades decorrentes da prestação de cuidados de saúde aos seus utentes, recorreu ao sector privado para a prestação de alguns cuidados, nomeadamente, ao nível dos meios terapêuticos e de diagnóstico, em que se inserem os laboratórios do autor;
8) Para a prestação de cuidados de saúde pelas entidades convencionadas, como o autor, a ré emite credenciais aos seus utentes;
9) Teor dos documentos juntos a folhas 259, 260 e 261, dos autos.* De Direito
I. Cumpre apreciar as questões colocadas pela recorrente [ULSM], o que deverá ser efectuado dentro das balizas estabelecidas, para o efeito, pela lei processual aplicável – ver artigos 660º nº2, 664º, 684º nº3 e nº4, e 690º nº1, todos do CPC, aplicáveis “ex vi” 140º do CPTA, e ainda artigo 149º do CPTA, a propósito do qual são tidas em conta as considerações interpretativas tecidas por Vieira de Andrade, A Justiça Administrativa (Lições), 8ª edição, páginas 459 e seguintes, e por Mário Aroso de Almeida e Fernandes Cadilha, Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos, página 737, nota 1.
II. Dando provimento ao que lhe havia sido peticionado pelo autor L... na acção administrativa especial, o TAF do Porto anulou a deliberação de 17 de Janeiro de 2003 do Conselho de Administração [CA] da Unidade Local de Saúde de Matosinhos, SA [ULSM] – que decidiu a realização, pelos seus próprios serviços, dos exames e análises clínicas que vinham sendo requisitadas ao exterior pelos respectivos Centros de Saúde – e condenou esta entidade a proceder ao restabelecimento da normal e regular execução das convenções celebradas com o laboratório autor ao abrigo do DL nº97/98 de 18 de Abril.
Esta decisão judicial foi proferida porque o tribunal recorrido entendeu que a deliberação posta em causa violava os princípios da legalidade [artigos 266º nº2 da CRP e 3º nº1 do CPA] e da boa-fé e tutela da confiança [artigos 266º nº2 da CRP e 6º-A do CPA], bem como tinha sido proferida com preterição do dever de audiência prévia do laboratório autor [artigos 100º a 103º do CPA].
Tal entendimento partiu da atribuição da natureza de acto administrativo à deliberação impugnada – proferida pelo CA da ULSM, sociedade anónima de capitais exclusivamente públicos, que integra o Serviço Nacional de Saúde [SNS] – e de contrato administrativo à convenção celebrada entre o L… e a Administração Regional de Saúde do Norte [ARSN] para a prestação de exames e análises clínicas aos utentes do SNS da respectiva área, e da consideração de que o cumprimento deste contrato se impõe a todas as unidades de saúde por ele abrangidas, não configurando, apenas, um meio de recurso complementar posto à disposição das mesmas para colmatar eventuais e pontuais carências do sistema – sobre a natureza de acto administrativo da deliberação impugnada, encontra-se, junto aos autos, um parecer do Professor Freitas do Amaral, e sobre a natureza de contrato administrativo das convenções celebradas ao abrigo do DL nº97/98, de 18 de Abril, encontra-se, também junto aos autos, um parecer do Mestre em Direito Público João Pacheco de Amorim.
A partir deste alicerce jurídico, considerou o tribunal recorrido que a ULSM, enquanto entidade integrada na ARSN, não podia alterar unilateralmente a convenção celebrada por esta última entidade com o laboratório L…, sendo que, ao fazê-lo, não só violou os ditos princípios que se impõem à actividade administrativa [legalidade, boa-fé e tutela da confiança, dever de audiência prévia], por não ser parte no contrato nem ter poderes especiais para tal, como pôs em crise o cumprimento do que havia sido convencionado.
A ora recorrente ULSM discorda do assim entendido e decidido, imputando ao acórdão recorrido erros de julgamento.
Defende que o CA da ULSM, ao deliberar como deliberou, se limitou a cumprir o disposto no artigo 6º nº2 do DL nº97/98 de 18 de Abril – conclusões 29 a 63 – e que a convenção, que não foi por ela celebrada, não se lhe impõe da forma considerada no acórdão recorrido, porque apenas visou permitir-lhe, assim como às demais unidades de saúde abrangidas, recorrer aos serviços do laboratório L… a título complementar, ou seja, em situações de carência eventual e pontual de meios [humanos, técnicos ou tecnológicos] para realizar as análises ou exames exigidos pelas situações clínicas dos respectivos utentes – conclusões 1 a 28 – motivo pelo qual também carece de sentido falar em preterição de audiência prévia, não só porque a convenção não foi alterada pela deliberação impugnada, mas também porque esta deliberação, face ás circunstâncias concretas, era a única legalmente possível – conclusões 64 a 77.
Como vemos, embora seja pacífico, para estas duas teses [a do acórdão recorrido e a da recorrente], que as convenções celebradas entre o Estado [Ministério da Saúde, através da Direcção-Geral de Saúde, ou Administrações Regionais de Saúde] e as entidades privadas, que visem a contratação da prestação de cuidados de saúde aos utentes do SNS, se aplicam a todas as unidades de saúde que, inseridas no SNS, são abrangidas pela entidade contratante [Direcção-Geral de Saúde ou Administração Regional de Saúde respectiva], elas divergem quanto à finalidade e obrigatoriedade das mesmas: para o acórdão recorrido, as convenções celebradas com entidades privadas ao abrigo do DL nº 97/98, de 18 de Abril, obrigam as unidades de saúde do SNS por elas abrangidas durante todo o período da sua vigência - [5 anos, com possibilidade de renovação, como decorre do artigo 8º do DL nº 97/98l] – mesmo que, entretanto, todas ou alguma delas tenha suprido a carência de resposta que levou à sua celebração; para a recorrente, tais convenções, mesmo durante o seu período de vigência, deixam de obrigar as unidades de saúde do SNS por elas abrangidas, sempre que estas unidades deixem de ter necessidade de recorrer aos serviços das entidades privadas convencionadas, por, entretanto, passarem a ter a capacidade de resposta cuja falta levou à celebração da convenção.
Este diferente posicionamento reflecte-se, obviamente, numa diferente abordagem do disposto no artigo 6º nº 2 do DL nº 97/98 de 18 de Abril – segundo o qual o recurso aos serviços prestados através de convenção não pode pôr em causa o racional aproveitamento da capacidade instalada no sector público, avaliada em sede de Agência de Contratualização dos Serviços de Saúde […] - pois que enquanto para o acórdão recorrido esta norma tem aplicação em fase pré-contratual, de modo a que o serviço a convencionar resulte de uma de carência real das unidades de saúde abrangidas [situação a avaliar pela Agência de Contratualização dos Serviços de Saúde] e não de deficiente aproveitamento da capacidade instalada nas mesmas, para a recorrente, a sua observância constitui obrigação permanente para cada unidade de saúde abrangida pela convenção, de tal forma que se lhes torna ilegal recorrer aos serviços de saúde convencionados com privados sempre que, entretanto, tenham sido instaladas, no sector público, as capacidades de resposta que originariamente justificaram a celebração ou renovação convenção.* O tribunal recorrido fundamentou a sua decisão, no tocante à referida violação do princípio da legalidade, da forma seguinte [realces nossos]:
Conforme emerge da matéria de facto assente, a autora é uma entidade convencionada com o SNS para a prestação de análises clínicas e exames, com quem celebrou convenção ao abrigo do DL nº 97/98, de 18 de Abril.
Nos termos do consignado no nº1 da base XII da Lei de Bases da Saúde [Lei nº 48/90, de 24 de Agosto] O sistema de saúde é constituído pelo SNS e por todas as entidades públicas que desenvolvam actividades de promoção, prevenção e tratamento na área da saúde, bem como por todas as entidades privadas e por todos os profissionais livres que acordem com a primeira a prestação de todas ou de algumas daquelas actividades.
Por sua vez, estabelece-se no nº2 da base IV da mesma lei que Para efectivação do direito à protecção da saúde, o Estado actua através de serviços próprios, celebra acordos com entidades privadas para a prestação de cuidados e apoia e fiscaliza a restante actividade privada na área da saúde, consignando-se no nº3 da base XXVII da mesma lei que cabe, em especial ao conselho de administração das administrações regionais de saúde Contratar com entidades privadas a prestação de cuidados de saúde aos beneficiários do SNS na respectiva região, sem prejuízo de acordos de âmbito nacional sobre a mesma matéria. Ademais, e no que respeita à celebração de tais convenções, diz-se no nº2 da base XLI que A lei estabelece as condições de celebração de convenções e, em particular, as garantias das entidades convencionadas.
Das disposições legais transcritas conclui-se que o Estado, no âmbito da prestação de cuidados de saúde aos utentes do SNS, pode recorrer à contratualização de entidades privadas através da celebração de convenções para que estas colaborem na realização dessas prestações de saúde.
Como se sabe, o estatuto do SNS foi apenas aprovado pelo DL nº 11/93, de 15 de Janeiro, e nesse diploma consignaram-se algumas disposições legais sobre o sector convencionado, que vieram a ser alteradas com o DL nº 97/98, de 18 de Abril, diploma que estabeleceu o regime de celebração das convenções a que se refere a base XLI da Lei de Bases da Saúde, e no qual se encontram definidos os pressupostos e princípios subjacentes à contratualização com o sector privado lucrativo ou com fins de solidariedade social, por via de adequada disciplina estabilizadora e clarificadora do sector convencionado, tendo igualmente em vista a segurança do seu investimento – ver preâmbulo do DL nº97/98.
Na alínea a) do artigo 3º do DL nº97/98, define-se a convenção, como sendo o contrato de adesão celebrado entre o Ministério da Saúde, através da Direcção–Geral da Saúde, ou das administrações regionais de saúde, e as pessoas privadas, singulares ou colectivas, que tenham por objecto a prestação de cuidados de saúde, em articulação com o SNS, integrando-se na rede nacional de prestação de cuidados de saúde.
Da consideração desta disposição legal resulta que as convenções celebradas neste domínio entre o Estado e os privados têm natureza contratual, na verdade, a lei qualifica-as expressamente como contratos de adesão.
[…]
Tratando-se de um contrato administrativo, dele emergem obrigações e direitos para as ambas as partes, sendo que um dos princípios que informam os contratos administrativos é do respeito pelo interesse privado do contraente particular.
Conforme escreve Marcello Caetano - Manual I, página 1189 - «(…) há que considerar a posição de interesse privado do contraente particular” ou seja, “muito embora o contraente particular seja sempre um colaborador na realização do interesse público, o seu interesse privado deve ser respeitado na medida em que os termos do contrato o imponham e que a realização integral dos fins administrativos o exija, segundo a lógica da livre vinculação contratual». Diz ainda aquele ilustre professor que «…a destruição do interesse privado do contraente particular não só não pode estar estabelecida no contrato, como seria contrária ao espírito da estipulação contratual …em todo o contrato administrativo, havendo por definição uma colaboração livre e remunerada do particular com a Administração, tem de se pressupor o equilíbrio das prestações: o particular prestará serviços ou entregará bens mediante as vantagens que estão asseguradas pelo acordo que estipulou. O contrato assenta, pois, numa determinada equação financeira [os encargos assumidos por um dos contraentes correspondem às vantagens prometidas pelo outro], e as relações contratuais têm de desenvolver-se na base do equilíbrio estabelecido no acto da estipulação”.
Não obstante, e como se sabe, no que respeita à execução dos contratos administrativos, a Administração Pública goza de prerrogativas de autoridade que não têm paralelo no âmbito dos contratos regidos pelo direito privado. Tais poderes encontram-se previstos no artigo 180º do CPA e neles se integra o poder de modificação unilateral, isto é, o poder reconhecido à Administração Pública de alterar unilateralmente o conteúdo do contrato com vista a ajustá-lo às novas exigências do interesse público desde que seja respeitado o equilíbrio financeiro do contrato. A garantia do equilíbrio financeiro ao contraente particular é, assim, a contrapartida deste “jus variandi” ou “fait du prince” que assiste à Administração e que lhe permite derrogar o princípio da estabilidade dos contratos, ou seja, o princípio do “pacta sunt servanda”.
[…]
Na situação “sub judice” o autor celebrou com a ARSN convenções para a prestação de análises clínicas e exames ao abrigo do DL nº 97/98, de 18 de Abril.
Dada a natureza contratual dessas convenções [contratos de adesão] delas emergem direitos e obrigações para ambas as partes, que devem ser pontualmente cumpridos durante a vigência do contrato.
No desenvolvimento da sua actividade contratual, a Administração Pública está sujeita à observância de um conjunto de princípios que se lhe impõem tanto ao nível do procedimento de escolha do contratantes como na fase de execução do contrato, desde logo, o respeito pela estabilidade do contrato e pelos interesses privados do seu co-contratante decorrentes da outorga do contrato.
A este respeito é sintomática a referência que é feita no preâmbulo do DL nº 97/98, de 18 de Abril, onde expressamente se diz que um dos objectivos do diploma é o de garantir segurança ao investimento privado em conjugação com a efectivação de uma adequada rentabilização da capacidade instalada, e daí que o próprio legislador tenha fixado, no artigo 8º desse diploma legal, o prazo de validade destas convenções em 5 anos, e previsto no artigo 13º do mesmo diploma o direito de resolver a convenção caso qualquer das partes incorra em incumprimento contratual.
É certo que nos termos do disposto no nº 2 do artigo 6º do DL nº 97/98, de 18 de Abril, o recurso aos serviços prestados através de convenção não pode pôr em causa o racional aproveitamento da capacidade instalada no sector público, avaliada em sede da Agência de Contratualização dos Serviços de Saúde […]. Simplesmente, deste preceito legal não pode extrair-se a conclusão, como sustenta a ré, de que as entidades do SNS estão proibidas de recorrer aos serviços prestados por privados, no âmbito das convenções celebradas entre estes e o Ministério da Saúde, se entretanto adquirirem capacidade para prestar esses serviços aos utentes do SNS, e que, por isso, não podem ser obrigadas a contratar com tais entidades quando não necessitam dos bens ou serviços que essas entidades lhes podem fornecer.
Sem dúvida que com o consagrado no nº 2 do artigo 6º citado, o legislador pretendeu assegurar o racional aproveitamento da capacidade instalada no sector público, a qual é de considerar, em nosso entender, no momento em que são celebradas as convenções com o sector privado. Porém, uma vez celebradas tais convenções, isto é, tais contratos administrativos, à Administração Pública não assiste o direito de os ignorar só porque, entretanto, adquiriu capacidade ao nível dos seus serviços para realizar as prestações que outrora decidiu contratualizar com os privados, quando tais contratos ainda estejam em vigor, como é a situação dos autos.
Partilhamos da opinião inserta no parecer junto aos autos, da autoria de João Pacheco de Amorim de que «…o real significado desta norma é o de, em sede pré-contratual - portanto, como condição de celebração [ou renovação] das convenções - o Estado ter o dever de aferir e de tomar em consideração a capacidade instalada de que dispõe. […] De maneira que, possuindo o Estado capacidade própria para suprir as necessidades dos utentes ou prevendo atingir uma determinada capacidade não pode recorrer aos serviços prestados pelos privados, mediante celebração [ou renovação de convenções]».
Sendo a autora uma entidade convencionada, e constituindo a ré uma entidade pública de saúde integrada no SNS, a mesma encontra-se adstrita ao cumprimento dos contratos de adesão celebrados ao abrigo do DL nº 97/98 pela ARSN com as entidades privadas convencionadas.
Ora, por força das referidas convenções, a autora assumiu para com a Administração Pública, “in casu”, a obrigação contratual de realizar as análises clínicas e os exames médicos que lhe fossem requisitados pelos utentes do SNS, e a Administração Pública assumiu para com aquelas entidades o dever de não criar impedimentos a que estas possam realizar os referidos exames e análises durante o prazo de vigência das convenções – 5 anos renováveis por 3 caso não sejam denunciadas.
Sendo assim, entendemos que a Administração Pública, durante o período de vigência das convenções não pode alterar as condições iniciais que vigoravam ao tempo da sua celebração, isto é, não pode, entretanto, e sem mais, só porque passou a deter capacidade para deixar de necessitar de recorrer a essas entidades convencionadas impedir que os utentes a elas possam dirigir-se para realizar os exames ou análises que lhes sejam medicamente solicitados e decidir que tais exames e análises passarão a ser efectuados directamente pelos seus serviços, só com base em tal fundamento.
Ao actuar pela forma como fez, o réu procedeu a uma modificação unilateral do objecto do contrato de adesão celebrado entre o autor e o Estado sem para tal estar autorizado legalmente.
Na verdade, e conforme já supra deixamos dito, nos termos do preceituado no artigo 180º do CPA, a Administração Pública goza do poder de modificação unilateral dos contratos administrativos por razões de interesse público, mas em tais situações está obrigada a respeitar o equilíbrio financeiro do contrato, maxime o interesse privado do contraente particular, consubstanciado no contrato que celebrou em determinados termos e tendo em conta o período de vigência do mesmo, o que não foi tido em conta pelo acto impugnado.
Com a decisão impugnada, a ré restringiu as possibilidades de trabalho com que inicialmente a autora contava aquando da celebração de tais convenções sem que, em simultâneo, tenha garantido o necessário equilíbrio financeiro do contrato.
Sendo assim, e verificando-se que pelo acto administrativo impugnado expressamente se decidiu a realização, nestes serviços, dos exames que têm sido requisitados ao exterior pelos Centros de Saúde e que podem ser realizados nestes serviços, levando em consideração as condições estruturais existentes de cada um dos Centros de Saúde com vista às respectivas colheitas de produtos biológicos, sem atender à vigência das convenções existentes com o sector privado e em vigor, forçoso é concluir-se que foi posto em causa o respeito pelo cumprimento das obrigações resultantes das referidas convenções, tendo a ré procedido a uma modificação unilateral de tais convenções em termos ilegais.
O argumento de que não é parte em tais convenções, porque nelas não interveio como outorgante, mas sim a ARSN, é totalmente descabido, uma vez que sendo a ré uma entidade integrante do SNS está obrigada a respeitar os acordos celebrados pelo Estado ou pelas ARS com o sector privado convencionado.
Tendo em consideração que o acto impugnado, embora com fundamento em razões de interesse público, procedeu a uma alteração unilateral das convenções em vigor com o autor sem que tenha sido garantido o equilíbrio financeiro propiciado pela vigência dessas convenções, o mesmo encontra-se ferido de vício de violação de lei.
Termos em que se conclui padecer o acto impugnado de vício de violação de lei decorrente da violação do princípio da legalidade–fundamento, uma vez que nenhuma norma jurídico–administrativa que disciplina o serviço público de saúde atribui competência ao Conselho de Administração da ré para tomar uma decisão do teor da que foi tomada, ilegalidade que, atento o disposto no artigo 135º do CPA, determina a anulabilidade do acto administrativo questionado nestes autos.
Nesta sequência, e no que respeita à violação dos princípios da boa-fé e da tutela da confiança, o tribunal recorrido fundamentou assim a sua decisão:
Este princípio impõe à Administração Pública uma actuação séria, impedindo-a de agir de “má-fé” e obrigando-a a obedecer à “bona fide” nas suas relações com os particulares.
A autora celebrou com o SNS convenções que são contratos administrativos. Aquando da celebração desses contratos não era expectável para a autora que os seus potenciais clientes, ou seja, os utentes do SNS da região, viriam a ser obrigados, dentro do período de vigência das convenções, a efectuar as análises e exames que lhe fossem clinicamente requisitados nos serviços da própria ré e que assim ficariam sem aquela clientela, sem que daí resultasse qualquer obrigação por parte da ré quanto às respectivas consequências.
Conforme já supra deixamos dito a propósito da violação do princípio da legalidade–fundamento, o acto impugnado teve como consequência privar a autora de alguns daqueles que seriam a sua “clientela” normal durante o período de vigência das convenções outorgadas, consubstanciando um incumprimento de tais contratos.
Nestes termos e sem necessidade de mais considerações, julgamos verificada a invocada violação do princípio da boa-fé e da tutela da confiança, o que gera a anulabilidade do acto impugnado.
E, por fim, entendeu o tribunal recorrido que também resultava preterida a obrigação de audiência prévia do laboratório de análises clínicas L…, uma vez que sendo a deliberação do CA da ULSM directamente lesiva da sua esfera jurídica deveria ter sido ouvido sobre o respectivo projecto de decisão, pois que a observância desta formalidade é de grande alcance para a consolidação do modelo de administração participada, aberta e transparente, pretendido pelo legislador constitucional – artigo 267º nº5 da CRP - e pelo legislador ordinário – artigos 8º e 100º a 103º do CPA - funcionando como travão de formas autoritárias do exercício da actividade administrativa e como emanação relevante do direito de defesa que assiste a todos os cidadãos. * A argumentação ora aduzida pela recorrente, cremos, não é bastante para abalar o que nos parece ser uma decisão judicial correcta, porque suficientemente fundamentada na lei.
Tal argumentação surge como muito sedutora para unidades de saúde que, como a recorrente, têm uma autonomia de gestão de natureza empresarial, sendo verdade que procura legitimar-se num argumento de peso, qual seja o da prossecução do interesse público que deve nortear a actividade dos órgãos administrativos – artigo 4º do CPA – interesse público esse que, no caso, se revelaria sobretudo numa redução de custos resultante da transferência da realização dos exames e análises clínicas do laboratório convencionado para os próprios serviços da unidade de saúde – ver, particularmente, ponto 4 da matéria de facto assente.
Todavia, este concreto e real interesse público não pode deixar de ser efectivado de acordo com a lei, o que significa, no caso, uma efectivação de forma a compatibilizar a sua prossecução com os demais compromissos assumidos pelo Estado – Direcção-Geral de Saúde ou Administrações Regionais de Saúde - enquanto entidade contratante, e de modo a preservar os interesses dos contratantes privados, tendo em vista a segurança do seu investimento.
É que a necessidade de preservação destes interesses, e daqueles compromissos, resulta da própria lei, como, aliás, foi bem salientado no acórdão recorrido.
Desde logo, a Lei de Bases da Saúde [LBS] – Lei nº 48/90 de 24 de Agosto – prevê que os cuidados de saúde possam ser prestados, mediante a celebração de acordos, por entidades privadas, que o Estado apoia e fiscaliza, passando essas entidades privadas, singulares ou colectivas, a integrar o sistema de saúde, a par do SNS, e os seus estabelecimentos a integrar a rede nacional de cuidados de saúde – ver Bases I nº4, IV nº2, XII nº1 e nº4, e XXXVII nº1, que não foram alteradas pela Lei nº27/2002, de 8 de Novembro.
Para tanto, continua a mesma lei, podem o Ministério da Saúde e as Administrações Regionais de Saúde celebrar convenções com entidades privadas, para prestação de cuidados de saúde aos beneficiários do SNS, sempre que tal se afigure vantajoso mediante a consideração do binómio qualidade-custos, sendo que a lei deverá estabelecer as condições de celebração de tais convenções e, em particular, as garantias das entidades convencionadas – ver Bases XII nº 3 e XLI nº 1 e nº 2, que não foram alteradas pela Lei nº 27/2002, de 8 de Novembro.
Uma das directrizes da política de saúde consagradas na LBS consiste, precisamente, numa gestão dos recursos disponíveis de forma a obter deles o maior proveito socialmente útil, evitar o desperdício e a utilização indevida dos serviços – ver Base II nº1 alíneas e), que não foi alterada pela Lei nº 27/2002, de 8 de Novembro.
É dentro destes parâmetros básicos que o DL nº 97/98, de 18 de Abril, veio regulamentar o regime de celebração das convenções previstas na LBS.
No preâmbulo deste diploma, o legislador sublinha que o interesse público a prosseguir, com a adopção do respectivo regime contratual, consiste em garantir o acesso de todos os cidadãos, independentemente da sua condição económica, aos cuidados da medicina preventiva, curativa e de reabilitação, com a necessária prontidão e continuidade, sendo que este interesse condiciona a natureza, os termos e o conteúdo, dos contratos a celebrar com as entidades privadas, e que o diploma visa, de igual modo, garantir segurança ao investimento do sector privado […].
Prescreve que a contratação dos cuidados de saúde em regime de convenção se inicia com a adesão do interessado aos requisitos constantes do clausulado tipo de cada convenção e com a aceitação do aderente pela Administração Regional de Saúde ou pela Direcção-Geral de Saúde e se efectiva através da escolha do utente do SNS – artigo 4º - que o recurso aos serviços prestados através de convenção não pode por em causa o racional aproveitamento da capacidade instalada no sector público, avaliada em sede de Agência de Contratualização dos Serviços de Saúde […] – artigo 6º nº 2 – e que as convenções são válidas pelo período de cinco anos renováveis – artigo 8º.
Prescreve, ainda, no âmbito do respectivo acompanhamento e controlo, que as ARS devem, em articulação com os serviços de saúde, avaliar, de forma sistemática, a qualidade e acessibilidade dos cuidados prestados pelas entidades convencionadas e zelar pelo cumprimento das convenções, e devem apresentar ao Ministro da Saúde relatório semestral sobre os resultados do acompanhamento e controlo das convenções - artigo 11º nº 1 e nº 2.
Este regime legal, assim enquadrado e respigado, mostra-nos claramente, segundo pensamos, que o interesse público prosseguido pelo legislador, com a celebração de convenções no campo da prestação de cuidados de saúde aos utentes do SNS, não visou apenas, nem sobretudo, obter vantagens no âmbito da rentabilização e qualidade dos serviços prestados, mas visou, essencialmente, garantir a todos os cidadãos um acesso pronto e continuado aos cuidados médicos preventivos, curativos e de reabilitação, mormente naqueles sectores em que se verifica um déficit na capacidade de resposta dos serviços públicos.
A efectivação destas convenções, celebradas, nomeadamente, entre as ARS e laboratórios privados, e devidamente publicitadas – ver, a respeito da publicitação, o artigo 12º do DL nº 97/98 - traduz-se, por conseguinte, numa escolha feita pelo utente do SNS no momento de ter de proceder aos exames ou às análises clínicas medicamente prescritas. E esta escolha, durante a vigência de um contrato de adesão, não pode ser proibida ou cerceada por uma unidade de saúde por ele abrangida, sob pretexto de já ter instalada capacidade de resposta às necessidades que estiveram na base da celebração da convenção.
A prossecução do interesse público na rentabilização dos meios instalados durante a vigência de uma convenção com entidades privadas, celebrada no âmbito do DL nº 97/98, de 18 de Abril, deverá ser efectuada, pois, no respeito estrito dessa mesma convenção, porque assim o exige o respectivo regime regulamentar, a actuação de boa-fé que se impõe à entidade pública contratante, e a tutela da confiança gerada na entidade convencionada.
Isto significa que, na prossecução do indicado interesse público, a unidade de saúde que viu instalada a capacidade de resposta cuja falta levou à celebração da convenção, não pode deixar de cumprir a convenção ainda em vigor, antes se lhe impõe que faça sentir essa desnecessidade à entidade pública contratante, nomeadamente junto da Agência de Contratualização dos Serviços de Saúde [ou entidade equivalente] para que a nova situação seja tida na devida conta aquando da eventual renovação da convenção.
Falece razão à recorrente, portanto, quando insiste que as carências existentes noutras unidades de saúde, abrangidas pela convenção, resultariam, na prática, na desnecessária eternização da aplicação do convencionado quanto a si própria.
Constituindo a deliberação do CA da ULSM um verdadeiro acto administrativo, lesivo da esfera jurídica do laboratório recorrido, e não se configurando qualquer situação, das previstas na lei, para dispensar a audiência prévia deste, teve razão o acórdão recorrido ao considerar verificado também este vício de forma, indutor da anulabilidade da deliberação em causa – artigo 100º a 103º e 135º do CPA.
Com estes esclarecimentos, e porque, repetimos, consideramos correcta a decisão do tribunal recorrido e válidos os argumentos para tal convocados – ver artigos 713º nº5 “ex vi” 749º do CPC, ambos “ex vi” 140º do CPTA – decidimos ser de confirmar o acórdão recorrido, improcedendo, por conseguinte, todas as conclusões da recorrente.
DECISÃO
Nos termos do exposto, acordam os Juízes da Secção Administrativa do Tribunal Central Administrativo Norte no seguinte:
- Negar provimento ao recurso jurisdicional, e, em conformidade, confirmar a decisão recorrida.
Custas pela entidade recorrente, com redução da taxa de justiça a metade – artigos 446º nº1 do CPC, 189º do CPTA, 18º nº2 e 73º-E nº1 alínea a), do CCJ.
D.N.
Porto, 08 de Março de 2007
Ass.) José Augusto Araújo Veloso
Ass.) Carlos Luís Medeiros Carvalho
Ass.) José Luís Paulo Escudeiro |
