Acordão do Tribunal Central Administrativo Norte

Acórdãos TCAN	Acórdão do Tribunal Central Administrativo Norte
Processo:	00003/97 - PORTO

Secção:	2ª Secção - Contencioso Tributário


Data do Acordão:	07/19/2007

Relator:	Moisés Rodrigues

Descritores:	TAXA LICENÇA CONSTRUÇÃO - TAXA DE URBANIZAÇÃO – CONSTITUCIONALIDADE

Sumário:	I - Não é lícito pretender extrair do nº 1, do artº 68º, do DL nº 445/91, de 20 de Novembro, com reforçado apoio no cotejo deste preceito com o artº 32º, do DL nº 448/91, de 29 de Novembro (que aprovou o regime jurídico das operações de loteamento e das obras de urbanização), qualquer ilação a respeito de uma proibição de os municípios poderem proceder à cobrança de taxas de urbanização no processo de licenciamento de obras particulares. II - A taxa de urbanização não implica a imediata afectação financeira das receitas provenientes da sua cobrança à compensação de concretas despesas efectuadas podendo respeitar a despesas já efectuadas ou a efectuar, pela autarquia, directa ou indirectamente causadas pelas obras de urbanização não tendo aquela taxa que funcionar sincronicamente com estas despesas de urbanização.






Aditamento:

Parecer Ministério Publico:

Decisão Texto Integral:

Acordam, em conferência, os Juízes que compõem a Secção de Contencioso Tributário do Tribunal Central Administrativo Norte

I
Resif , SA (adiante Recorrente), pessoa colectiva , não se conformando com a sentença proferida no Tribunal Administrativo e Fiscal do Porto, que julgou improcedente a presente impugnação judicial por si deduzida contra a liquidação da taxa de urbanização, no montante de Esc. 24 441 075$00 (€ 121 911,57), efectuada pela Câmara Municipal do Porto (doravante CMP), dela veio recorrer para o Supremo Tribunal Administrativo, concluindo, em sede de alegações:
1 - A recorrente requereu à CMP licença de obras para um prédio localizado na cidade do Porto, tendo-lhe sido exigido o pagamento à CMP da quantia de 25.804.741$00 na qual está incluída a "taxa de urbanização" no valor de 24.441.075$00;
2 - A recorrente efectuou o pagamento por ser condição da emissão do alvará correspondente, sem o qual não poderia realizar as obras em causa, mas não concorda, e nunca concordou, com a liquidação e cobrança da "taxa de urbanização";
3 - A faculdade genérica que a Lei 1/87, de 06/01, conferiu aos municípios, de cobrarem as taxas previstas no artigo 11°, tem de ser concretizada em legislação que preveja as situações em que os Municípios efectivamente cobram essas taxas;
4 - E à data dos factos em causa nos autos a emissão de alvarás de licença de construção e de utilização estava sujeito ao pagamento, apenas, das taxas referidas na alínea b), do artigo 11°, da Lei n° 1/87, de 06/01, e não às taxas por realização de infra-estruturas previstas na alínea a) da mesma Lei (art° 68° do D.L. n° 445/91, de 20/11);
5 - O aditamento do n° 4 ao artigo 68° do D.L. 445/91, de 20/11, pelo D.L. n.° 250/94 de 15/10, afastou a possibilidade da exigência pela Câmara Municipal de quaisquer outras "contrapartidas" à emissão da licença de construção ou utilização, que não sejam as taxas previstas no artigo 68°, n° 1, e que continuaram a ser apenas as taxas referidas na alínea b), do artigo 11°, da Lei 1/87, de 06/01;
SEM PRESCINDIR
6 - Está provado que não se apurou quais as infra-estruturas urbanísticas a realizar ou realizadas pela CMP, em contrapartida do pagamento da "taxa de urbanização" em referência e por causa do empreendimento em causa;
7 - Não houve, portanto, despesas efectuadas ou a efectuar pela CMP, nem as obras determinaram a necessidade da realização de infra-estruturas, e, em consequência a recorrente não retirou quaisquer benefícios da utilização de equipamentos públicos disponibilizados pela CMP;
8 - Está-se perante um verdadeiro imposto e não uma taxa, uma vez que a taxa exigida ao dono da obra pressupõe a contrapartida por parte do Município de realização efectiva de obras de urbanização de valor igual ao montante da "taxa" cobrada, dado o carácter sinalagmático ou bilateral da taxa de urbanização, o que no caso não ocorre;
9 - A "taxa de urbanização" em causa jamais poderá ser considerada como uma taxa administrativa, pois à prestação exigida ao particular, a pretexto (e não por causa) do requerimento de licença de obras, não corresponde, por parte da autarquia, a prestação individualizada de um serviço público, o acesso à utilização de bens do domínio público ou à remoção de um limite jurídico (limite ou obstáculo jurídico real levantado por razões de interesse público geral) à actividade dos particulares;
10 - A "taxa" constitui um verdadeiro e próprio imposto na medida em que o limite ou obstáculo jurídico que a concessão da licença visa remover é um obstáculo artificialmente levantado pela Administração com o objectivo de cobrar uma receita não vislumbrando qualquer prestação real ou sinalagma;
11 - Na chamada "taxa de urbanização" cobrada à recorrente e paga por esta, não existe qualquer reciprocidade já que a recorrente não recebeu nem recebe qualquer contrapartida económica proporcional da recorrente Câmara Municipal do Porto apenas recebendo permissão para realizar as obras;
12 - A Lei 90/95, de 01/09 autorizou o governo a "esclarecer que as taxas municipais por realização de infra-estruturas urbanísticas só são devidas quando resultem de efectiva prestação de serviço pelo município";
13 - E o artigo 4° n.° 2 da Lei Geral Tributária veio consagrar de forma inequívoca que a exigência de uma taxa tem que se fundamentar numa utilidade individual e directa que beneficie o particular, resultante de uma contraprestação concreta e simultânea por parte da entidade que cobra o tributo, apenas assim se verificando o nexo sinalagmático que é pressuposto da taxa.
14 - A "sinalagmaticidade jurídica" é justificação demasiado redutora quando se paga um valor tão elevado (24.441.075$00). Há uma reconhecível "desproporção" entre o montante da "taxa" e a actividade desenvolvida pela CMP, que foi nula;
15 - E não pode justificar-se a taxa com o fundamento, vago (pois não se sabe, nem se concretiza, nem as obras que o Município efectivamente se obriga a realizar por causa do empreendimento licenciado, nem o prazo razoável para a realização das concretas obras) de que a Câmara terá, no futuro, de suportar obras no referido local, pois essa é uma obrigação legal dos municípios e para a qual elas dispõem de receitas próprias, nomeadamente o imposto municipal sobre imóveis, o imposto municipal sobre transmissão de imóveis, entre outras;
16 - A Certeza e Segurança jurídicas, princípios fundamentais de um Estado de Direito Democrático exigem que aquando do pagamento da Taxa de Urbanização estejam determinadas e definidas as infra-estruturas realizadas ou a realizar em prazo razoável e que constituem a contrapartida da taxa (art°. 2° da CRP);
17 - Há falta de concordância entre a sentença recorrida e o caso dos autos, pois naquela entende-se que a taxa em causa encontra a sua legalidade na necessidade de compensar o município pelas despesas efectuadas ou a efectuar, decorrentes da realização de infra-estruturas necessárias ao uso do imóvel construído, ao passo que neste não se apurou infra-estruturas realizadas ou a realizar pela CMP, não resultando para esta última qualquer despesa, não existindo também qualquer reciprocidade já que a recorrente não recebeu qualquer contrapartida económica proporcional da CMP apenas recebendo, permissão para realizar as obras necessárias;
18 - A CMP, inclusive, no futuro, em virtude da construção dos imóveis projectados para o local, obterá também financiamento para as suportar em virtude da cobrança do imposto municipal sobre imóveis e do imposto municipal sobre transmissão de imóveis e outras taxas, que a lei permite cobrar;
19 - Não correspondendo tal "taxa de urbanização" à prestação de qualquer serviço pela Câmara Municipal do Porto, está-se perante um verdadeiro imposto e não perante uma taxa e constituindo um imposto, é inconstitucional, por contrariar o disposto nos artigos 2°, 106°, n.° 2 e 168°, n.° 1, alínea i) da CRP, actualmente, após a última revisão, artigos 103°, n°s. 2 e 3, e 165°, n° 1, da CRP;
20 - A liquidação e cobrança da referida quantia à recorrente pela CMP são nulas e de nenhum efeito porque ofendem o conteúdo essencial de um direito fundamental e constitucional -o direito dos cidadãos ao não pagamento dos "impostos que não tenham sida criados nos termos da Constituição e cuja liquidação e cobrança se não façam nas formas prescritas por lei;
SEM PRESCINDIR
21 - Apesar de os municípios poderem cobrar taxas de realização de infra-estruturas urbanísticas, os pressupostos do art°. 11°, alínea a), da Lei 1/87, de 06/01, bem como dos regulamentos camarários que as prevêem, só se verificam, determinando a constituição do respectivo facto tributário, se o Município realizar efectivamente a construção ou ampliação de qualquer concreta infra-estrutura urbanística;
22 - É facto assente que não se apurou quais as infra-estruturas urbanísticas a realizar ou realizadas pela CMP, em contrapartida do pagamento da "taxa de urbanização" em referência e por causa do referido empreendimento;
23 - Como os actos impugnados não indicam nem concretizam as razões de facto e de direito do condicionamento aposto à emissão do alvará de licença para executar as obras (liquidação e cobrança da taxa de urbanização), enfermam de vício de falta de fundamentação de facto e de direito, ou, pelo menos, esta é insuficiente, obscura e contraditória, pelo que foram violados, à data, os artigos 268°/3 da CRP, art. 1°/1,2 e 3 do D.L. n° 256-A/77, de 17/6, art°s 124° e 125°do CP A, art°s 19°/b), 21°,82° e 120%) do CPT;
24 - Os actos impugnados enfermam de ilegalidade por falta de atribuições, violação de lei, inexistência de facto tributário e violação de princípios constitucionalmente consagrados;
25 - Porque os serviços da CMP tinham conhecimento de que todas as infra-estruturas iriam ser realizadas e concluídas pela recorrente, e que a construção em causa não daria origem a quaisquer obras de urbanização ou infra-estruturas a realizar pela CMP, tem a recorrente direito a receber o montante que pagou acrescido de juros indemnizatórios a calcular nos termos dos juros compensatórios devidos a favor do Estado, quando se determine que houve erro imputável aos serviços, o que reclama;
26 - A sentença recorrida viola o disposto nos art° 68° do D.L. n° 445/91, de 20/11, art° 4°, n° 2, da LGT, art° 1°, n°s. 1,2 e 3, do D.L. n° 256-A/77, de 17/6, art°s 124° e 125°do CPA, art°s 19°/b), 21°, 82° e 120°, al. c) do CPT, art°s 2°, 106°, n.° 2, 168°, n.° 1, alínea i) - actualmente, após a última revisão, art°s. 103°, n°s. 2 e 3, e 165°, n° 1 -, 268°, n° 3 da CRP.
Nestes termos e nos melhores de Direito que V. Exas. sabiamente saberão suprir, deve ser dado provimento ao presente recurso, revogando-se a decisão recorrida, e substituindo-se por outra que julgue procedente a impugnação judicial, com as consequências legais, e assim se fará JUSTIÇA

Foram apresentadas contra-alegações por parte da Recorrida, nas quais concluiu:
A - Os municípios gozam de autonomia para, nos termos da lei, estabelecerem as taxas municipais e os respectivos montantes. Entre estas, a taxa pela licença de loteamento, a taxa pela licença de construção e a taxa pela realização de infra-estruturas urbanísticas.
B - A taxa pela realização , reforço e manutenção de infra-estruturas urbanísticas corresponde à contrapartida dos investimentos municipais com a construção reforço e manutenção das infra-estruturas equipamentos e espaços verdes e pode ser cobrada quer no domínio dos loteamentos urbanos, quer no domínio das obras particulares.
C - Esta taxa é a contrapartida devida aos municípios pelas utilidades prestadas aos particulares que se traduzem na disponibilização de infra-estruturas principais.
Assim em face de tudo quanto vem exposto,
Julgando-se improcedente o presente Recurso será feita inteira Justiça.

Por acórdão constante nos autos a fls. 517 a 521, o STA declarou-se incompetente, em razão da hierarquia, para o conhecimento do recurso, no entendimento de que este não versava exclusivamente matéria de direito, declarando competente, para o efeito, este TCAN.

Remetidos os autos a este Tribunal, o Procurador-Geral Adjunto, a fls. 534, emitiu parecer no sentido de ser negado provimento ao recurso, por sufragar o entendimento expresso pelo magistrado do M. Público no STA, a fls. 502 e 503.

Colhidos os vistos legais, importa apreciar e decidir.

II
É a seguinte a factualidade declarada provada na 1ª instância:
a). Em 25/5/1995, a impugnante apresentou junto da CMP o requerimento de fls. 13, onde solicitava a emissão de uma licença de obras para o seu prédio localizado na R. das Telheiras, n° 418/456 e R. Nova do Tronco, no Porto.
b). Em 25/7/1996, o referido pedido de licenciamento foi objecto de aprovação expressa pela CMP.
c). Em 18/9/1996, a CMP notificou essa decisão à impugnante, dando-lhe a conhecer de que deveria proceder ao pagamento da quantia global de 25.804.741 $00, a título de taxa de licença correspondente.
d). Em 6/11/1996, a impugnante pagou a quantia de 25.805.086$00 à CMP, de acordo com a liquidação constante do alvará de licença n° 277, de 1996, de que há cópia a fls. 12, na qual está incluída a taxa de urbanização no valor de 24.441.075$00, por o pagamento das referidas quantias ser condição da emissão do alvará correspondente, sem o qual não poderia realizar as obras em causa.
e). Em 17/2/1996, a impugnante reclamou para o Presidente da CMP da liquidação da taxa de urbanização, como consta dos documentos de fls. 18 e 19.
f). Essa reclamação veio a ser indeferida, por despacho proferido em 14/10/1997 pela Directora do Departamento de Finanças da CMP, pelas razões constantes do documento de que há cópia a fls. 21 e 22.
g). Este despacho foi notificado à impugnante em 20/10/1997.
h). O RMO da CMP - que criou a taxa municipal pela realização de infra - estruturas urbanísticas - foi aprovado pela Assembleia Municipal em 9/6/1989, e tornado público pelo Edital n° 11/89, de 14/8, e posteriormente alterado pelos Editais n° 23/91 e 1/92.
i). No dia 27/5/1997, foi aprovada, por unanimidade, a deliberação da Assembleia Municipal da CMP, segundo a qual naquele RMO passaria a constar que o Regulamento foi aprovado pela assembleia Municipal ao abrigo do determinado no art. 11°, al. a) da lei 1/87, de 6/1, art. 39°, n° 2, al. l) do DL n° 100/84, de 29/3, art. 43°, n° 1 do DL 400/84, de 31/12, DL 448/91, de 29/11, com as alterações introduzidas pelo DL 334/95, de 28/12 e L. 26/96, de 1/8.
j). Não se apurou quais as infra - estruturas urbanísticas a realizar ou realizadas pela CMP, em contrapartida do pagamento da taxa de urbanização em referência e por causa do referido empreendimento.
k). A presente impugnação foi instaurada em 15/10/1997.

Factos não provados:
Não se provaram outros factos com relevo para a decisão da causa, além dos supra-mencionados.

III
As questões que cumpre apreciar e decidir, tal como delimitadas pelas conclusões das alegações da Recorrente, podem ser agrupadas do seguinte modo:
a) Face ao disposto no nº 1, do artº 68º, do DL nº 445/91, de 20/11, é ilegal a cobrança da “taxa de urbanização” por parte do município, pois este preceito impede que o mesmo, ao emitir alvará de licença de construção, se faça pagar de quaisquer mais-valias ou compensações, para lá da taxa prevista na alínea b) do artº 11º, da Lei nº 1/87, de 06/01 – conclusões 1- a 5;
b) - a “taxa de urbanização”, também denominada “taxa pela realização de infra-estruturas urbanísticas (TRIU)”, tem carácter de imposto, sendo assim ilegal a sua criação, por contrariar o disposto nos artigos 2º, 106º, nº 2 e 168º, nº 1, alínea i) da CRP, actualmente, após a última revisão, artigos 103º, nº 2 e 165º, nº 1, todos da Constituição da República Portuguesa – conclusões 6- a 20;
c) vício de falta de fundamentação do acto impugnado por não concretizar as razões de facto e de direito do condicionamento aposto à emissão do alvará de licença para executar as obras (liquidação e cobrança da taxa de urbanização) – conclusões 21- a 23;
d) erro no julgamento de facto, porque os serviços da CMP tinham conhecimento de que todas as infra-estruturas iriam ser realizadas e concluídas pela Recorrente, e que a construção em causa não daria origem a quaisquer obras de urbanização ou infra-estruturas a realizar pela CMP – conclusão 25.

Comecemos pelo conhecimento desta última questão, por óbvia razão de precedência lógica.
A única prova constante dos autos, no que a esta matéria respeita, é a testemunhal, de fls. 49 a 51, onde consta a inquirição de três testemunhas arroladas pela impugnante, ora Recorrente e uma testemunha por parte da Recorrida.
Dos seus depoimentos se pode concluir que as infra-estruturas aí mencionadas e como efectuadas por parte da Recorrente, em consequência da obra realizada, são as decorrentes da destruição de um pavilhão polidesportivo em ruínas e a construção no local de um prédio com cinquenta e cinco fogos para habitação, ou seja, são consequência normal dessa destruição e trabalhos de construção: reposição de pavimentos, arranjo da artéria, sendo as infra-estruturas de água, gás e electricidade as necessárias ao próprio prédio construído.
Em suma, no que respeita a esta matéria alegada pela Recorrente (“os serviços da CMP tinham conhecimento de que todas as infra-estruturas iriam ser realizadas e concluídas pela Recorrente, e que a construção em causa não daria origem a quaisquer obras de urbanização ou infra-estruturas a realizar pela CMP”), da mesma não foi feita prova, razão pela qual a sentença recorrida a incluiu nos factos não provados e, a matéria de facto dada como provada na alínea j) do probatório (“Não se apurou quais as infra - estruturas urbanísticas a realizar ou realizadas pela CMP, em contrapartida do pagamento da taxa de urbanização em referência e por causa do referido empreendimento.”) é destituída de qualquer sentido útil como se verificará adiante, aquando da apreciação da segunda questão.

Passemos à apreciação da terceira questão, que importa pronúncia desde já, por razão de a sua procedência implicar o não conhecimento das restantes questões.
Emitindo ora pronúncia, diremos que se trata de matéria nunca antes alegada, razão pela qual se explica igualmente a não pronúncia por parte do tribunal recorrido na sentença recorrida.
Na verdade, lidas as intervenções processuais da Recorrente anteriores às alegações de recurso, ou seja, a petição inicial (fls. 2 a 11) e as alegações pré-sentenciais (fls. 65 a 75, 98 a 114), não há qualquer rasto de referência ao vício de falta de fundamentação do acto impugnado.
Assim, sendo a questão nova, como é, então este Tribunal está absolutamente impedido de entrar na respectiva apreciação, uma vez que os recursos jurisdicionais, quando não estejam em causa questões de que caiba conhecer oficiosamente, apenas podem visar a apreciação das decisões recorridas, no sentido de indagar se elas são, ou não, de eliminar da ordem jurídica, por vícios de forma (nulidades) ou de fundo (mérito) e não julgar quaisquer questões novas que não tenham sido submetidas à apreciação do tribunal recorrido e, por isso, não tenham sido objecto de qualquer tipo de pronúncia por parte deste.

Passando ora ao conhecimento da 1ª questão atrás elencada, dir-se-á que as normas de competência dos municípios em matéria financeira constam da Lei das Finanças Locais (LFL) – Lei nº 1/87, de 06 de Janeiro Actualmente, e após 01/01/2007, cfr. Lei nº 2/2007, de 15 de Janeiro e ainda o Regime geral das taxas das autarquias locais, aprovado pela Lei nº 53-E/2006, de 29 de Dezembro., designadamente, no que respeita ao poder de fixar e cobrar taxas, do artigo 11º, alíneas a) e b).
E, no que interessa, na alínea a) define-se como competência do município a cobrança de taxas pela realização de infra-estruturas urbanísticas.
Por sua vez, o DL nº 445/91, de 20 de Novembro (que aprovou o regime jurídico de licenciamento de obras particulares), teve como objecto e âmbito de aplicação regular as condições de emissão de alvará de licença de obras particulares – processo, condições de emissão, taxas pela emissão de licença, regime sancionatório. (grifei).
A alínea a) do artigo 11º da Lei nº 1/87 tem, pois, um campo de previsão de realidades como pressuposto de competência financeira; o diploma sobre licenciamento de obras particulares regula para o respectivo âmbito, que ele próprio fixa.
Os âmbitos de aplicação não se tocam, nem se confundem e, por isso mesmo, não se pode dizer que o segundo tenha afectado o âmbito material de competências financeiras fixado pelo primeiro.
Ou seja, não é lícito pretender extrair do nº 1, do artº 68º, do DL nº 445/91

Artigo 68.°
Taxas

1 - A emissão de alvarás de licença de construção e de utilização está sujeita ao pagamento das taxas a que se refere a alínea b) do artigo 11.° da Lei n.° 1/87, de 6 de Janeiro, não havendo lugar ao pagamento de quaisquer mais-valias ou compensações.
2 - A câmara municipal, com o deferimento do pedido de licenciamento, procede à liquidação das taxas em conformidade com o regulamento aprovado pela assembleia municipal.
3 - Da liquidação das taxas cabe recurso para os tribunais tributários de 1.ª instância, nos termos e com os efeitos previstos no Código do Processo Tributário.
4 - A exigência, por parte da câmara municipal, ou de qualquer dos seus membros, de mais-valias não previstas na lei ou de quaisquer contrapartidas, compensações ou donativos confere ao titular da licença de construção, quando dê cumprimento àquelas exigências, o direito a reaver as
quantias indevidamente pagas ou, nos casos em que as contrapartidas, compensações ou donativos sejam realizadas em espécie, o direito à respectiva devolução e à indemnização a que houver lugar.
5 - As situações previstas no número anterior constituem ilegalidade grave para os efeitos do disposto na alínea c) do n.° 1 e no n.° 3 do artigo 9.° e na alínea g) do n.° 1 do artigo 13.° da Lei n.° 87/89, de 9 de Setembro., com reforçado apoio no cotejo deste preceito com o artº 32º, do DL nº 448/91, de 29 de Novembro (que aprovou o regime jurídico das operações de loteamento e das obras de urbanização), qualquer ilação a respeito de uma proibição de os municípios poderem proceder à cobrança de taxas pela realização de infra-estruturas urbanísticas no processo de licenciamento de obras particulares.
O referido artº 68º do DL nº 445/91, ao referir que pela emissão de alvará de licença de construção será devida uma taxa, prevista na alínea b) do artigo 11º, da Lei nº 1/87, não dispõe mais do que consta da respectiva letra, nem cria qualquer norma de competência: a competência para a cobrança de taxa estava já prevista no referido artigo 11º, alínea b), da Lei nº 1/87.
No dizer do Dr. Vítor Faveiro Parecer elaborado em 25/09/1995, sobre a Taxa Municipal de Realização de Infra-estruturas Urbanísticas da Câmara Municipal de Lisboa, que saibamos, não publicado. , «na graduação do valor dos interesses públicos e privados em confronto e na correspondente graduação do objecto do poder deliberatório do município quanto aos licenciamentos de acções dos particulares, é obviamente e abissalmente diverso o valor, no plano económico e social, do objecto de deliberação sobre autorização e condicionamento substantivo de realização de infra-estruturas urbanísticas privadas, e o objecto de deliberação sobre mera licença de obras: na primeira deliberação está em causa a definição e a afectação perpétua de interesses privados e públicos e a implicação, para as autarquias, de acréscimo do dever público de realização e garantia de condições de bem-estar e qualidade de vida de toda a população através da sua rede de infra-estruturas públicas; na segunda está em causa, normalmente, a mera deliberação sobre o incómodo temporário ou o risco que a realização de trabalhos de obra possa causar ao interesse geral da comodidade pública. Trata-se, pois, de realidades inconfundíveis na sua natureza e no correspondente regime.» (grifei).
Por último, defender a revogação da alínea a), do artigo 11º, pelo artº 68º do DL nº 445/91, significará, seguramente, a inconstitucionalidade deste último normativo, por violação do artº 165º, nº 1, alínea q), da Constituição da República – a partir da 4ª Revisão Constitucional – Lei nº 1/97, de 20/09 e artº 168º, nº 1, al. s) – a partir da 2ª Revisão – Lei nº 1/89, de 08/07 e alínea r) antes desta revisão.
Finalmente, o Tribunal Constitucional já decidiu Acórdão nº 639/95, de 15/11/1995, publicado no D. R., 2ª Série, nº 67, de 19/03/1996, págs. 3719 a 3723., acerca desta questão, respigando-se:
«Sendo isto assim, é compatível o regime do artigo 68º do Decreto-Lei nº 445/91, relativamente à emissão de alvarás de licença de construção e de utilização, abrigando-se na alínea b) do artigo 11º da Lei nº 1/87, com a faculdade prevista na alínea a) do mesmo artigo 11º, no que toca à exigência de taxas pela realização de infra-estruturas urbanísticas, se for caso disso (cfr. o Acórdão deste Tribunal Constitucional nº 439/93 (lapso de escrita, pois é 432/93), no D. R., 2ª Série, nº 193, de 18/08/1993, sobre a natureza das taxas).
Daí que não se possa acompanhar a afirmação do requerente de que com o artigo 68º “ficou vedada aos municípios a cobrança de taxas pela realização de infra-estruturas urbanísticas no procedimento de licenciamento de obras particulares”, pois os municípios não estão legalmente impedidos de cobrar tais taxas, à sombra da citada alínea a) do artigo 11º.»
Improcede, assim, nesta parte, a argumentação da Recorrente.

Apreciemos finalmente a segunda elencada questão, ou seja, saber se o tributo liquidado se deve qualificar como imposto ou taxa.
Na decisão recorrida considerou-se o tributo como uma taxa. A Recorrente insiste em que se trata de um imposto.
Liminarmente se dirá que, até à presente data, temos conhecimento de ter sido proferida decisão de fundo sobre esta temática nos Processos nº 3964/00, em 21/11/2000 e nº 7347/02, em 27/05/2003, na 2ª Secção do Tribunal Central Administrativo (actual Sul), e nos Recursos 030/03, em 14/05/2003 e 01210/02, em 22/10/2003, na 2ª Secção do Supremo Tribunal Administrativo, e no sentido que iremos decidir neste Tribunal.
Na doutrina, conhecemos um estudo do Professor Aníbal Almeida, publicado em “Estudos de Direito Tributário”, Almedina, 1996, págs. 37 a 83; de um outro, da autoria do Prof. Eduardo Paz Ferreira, publicado na “Ciência e Técnica Fiscal”, nº 380, págs. 59 a 84 e ainda dois pareceres, não publicados, pelo menos que tenhamos conhecimento, dos Dr. Vítor Faveiro, de 25/09/1995 e do Dr. António da Gama Lobo Xavier, de Outubro de 1995. Seguiremos, de perto, estes estudos doutrinários, adiantando desde já, que todos eles concluem pela qualificação deste tributo como taxa.
«Saber se se trata de uma taxa, de um imposto, ou de qualquer outra figura de regime análogo a um ou outro, não constitui um mero exercício teórico, já que dessa qualificação decorrerá uma assinalável diferença de regime jurídico, com as inerentes consequências.
De facto, a Constituição de 1976, contrariamente ao que sucedia com a de 1933, é omissa em relação às taxas, apenas se referindo aos impostos, cuja criação e disciplina submeteu ao princípio da legalidade.
A norma constitucional essencial nessa matéria é a do nº 2 do artigo 106º, que estabelece que “os impostos são criados por lei, que determina a incidência, a taxa, os benefícios fiscais e as garantias dos contribuintes”, decorrendo da respectiva conjugação com a alínea i) do nº 1 do artigo 168º uma reserva de competência da Assembleia da República, a qual abrange a criação de impostos e o sistema fiscal.
Em face de tais disposições, a doutrina Vd., por todos, Gomes Canotilho – Vital Moreira, Constituição da República Portuguesa Anotada, 3ª edição revista, Coimbra Editora, 1993, pág. 674. e a jurisprudência Vd., por exemplo, Parecer nº 30/81, in Pareceres da Comissão Constitucional, 17º volume, pág. 89. nacionais são quase unânimes A excepção a este ponto de vista era constituída por Sá Gomes, Curso de Direito Fiscal, policopiado, Lisboa, 1980, págs. 311 e segs. Mais recentemente, o autor parece ter revisto a sua posição em Manual de Direito Fiscal, vol. I, Centro de Estudos Fiscais, 1993, pág. 76. em considerar que as taxas não estão sujeitas ao princípio da legalidade.
O Tribunal Constitucional fez, aliás, uma leitura de tal forma categórica sobre a não sujeição das taxas ao princípio da legalidade que não hesitou mesmo em declarar inconstitucionais normas constantes do Orçamento do Estado que reservavam para a Assembleia a competência para a criação de taxas Acórdão nº 461/87, de 17/12/1987, in D. R., 1ª Série, de 15/01/1988. ou da lei de enquadramento do Orçamento do Estado com idêntico objectivo Acórdão nº 205/87, de 17 de Junho, in D. R., 1ª Série, de 15 de Julho. .
Na ausência de qualquer referência constitucional expressa à sujeição das taxas ao princípio da legalidade, apenas se poderia tentar uma interpretação segundo a qual a referência a «sistema fiscal» seria suficientemente ampla para abranger também as taxas.
Esta não será, todavia, a interpretação mais adequada, dado que nada leva a crer que o legislador constituinte tenha pretendido dar um significado diferente do corrente à expressão «sistema fiscal», que é normalmente entendida como correspondendo ao conjunto de impostos em vigor num determinado país ou espaço fiscal.
Tal leitura é, ainda, reforçada pela circunstância de o legislador constituinte não poder ignorar a expressa menção do texto constitucional de 1933 às taxas, o que, seguramente, o teria induzido – no caso de querer sujeitar as taxas ao princípio da legalidade – a tratar expressamente da matéria.
De quanto fica dito se extrai a diversidade e autonomia do regime dos impostos relativamente às taxas, autonomia que radica na diferença dos pressupostos que se impõe reunir para criação de uma ou outra dessas figuras, sendo de assinalar, como nota Sousa Franco Finanças Públicas e Direito Financeiro, vol. I, 4ª edição, Almedina, Coimbra, 1992. , a impossibilidade de se encontrar um regime comum das taxas ou de se recorrer subsidiariamente ou, por analogia, ao dos impostos.
A determinação da natureza das taxas e a sua distinção da figura do imposto reveste-se de inequívocas dificuldades, de que é bem reveladora a polémica que tem levantado em ordenamentos jurídicos como o italiano Para uma síntese da problemática na doutrina e jurisprudência italianas, com amplas referências bibliográficas, vd. Cláudio Sacchetto, «Tassa (in generale)», in Enciclopedia del Diritto, vol. XLIV, págs. 3-28 e, mais recentemente, Andrea Fedele, «Tassa», Enciclopedia Giuridica Treccani, vol. XXX, págs. 1-4. e o alemão Ver, por todos, Heinz Paunik, Lehrbuch.des.Allgemeinen Steuerrechets, 3ª edição, Berlim, 1977, págs. 69 e segs. , a circunstância de noutros, como sucede em Espanha Artigo 26º da Lei nº 8/1989, de 13 de Abril (Ley de Tasas e Precios Publicos). Sobre o alcance desta definição legal cfr. Ferreiro Lapatza, «Tasas y Precios. Los Precios Publicos», in Tasas y Precios Publicos en el Ordenamiento Juridico Español (XV Jornadas Latinoamericanas de Derecho Tributario), Instituto de Estudios Fiscales – Marcial Pons, Madrid, 1991, págs. 35 e segs., se ter sentido a necessidade de uma definição legal e ainda o facto de praticamente todos os fiscalistas e financistas portugueses Recorde-se, sem preocupação de ser exaustivo, que se debruçaram sobre o assunto, entre outros, Armindo Monteiro, «Introdução ao Estudo do Direito Fiscal», Revista da Faculdade de Direito de Lisboa, ano VI (1949), págs. 109 e segs.; Teixeira Ribeiro, em sucessivas edições do Manual de Finanças Públicas e em «Noção Jurídica de Taxa», Revista de Legislação e Jurisprudência, ano 117º, nº 3727; Soares Martinez em sucessivas edições de Direito Fiscal; Paulo Pitta e Cunha, Direito Fiscal, Primeiras Linhas de um Curso, Lisboa, 1975, págs. 27 e segs.; Sousa Franco, em sucessivas edições de Finanças Públicas e Direito Financeiro e no artigo «Taxas», in Enciclopédia Verbo, volume 17º, págs. 1124 e segs.; Alberto Xavier, Manual de Direito Fiscal, Lisboa, 1974, págs. 42 e segs.; Pessoa Jorge, Curso de Direito Fiscal, AAFDL, Lisboa, 1964, págs. 48 e segs.; Diogo Leite de Campos, Lições de Direito Fiscal (sumários), Coimbra, 1981-1982; Pamplona Corte-Real, Curso de Direito Fiscal, vol. I, Cadernos de Ciência e Técnica Fiscal, nº 124, págs. 162 e segs.; António Braz Teixeira, Princípios de DireitoFiscal, vol. I, 3ª edição, Coimbra, 1985, págs. 43 e segs.; Vítor Faveiro, Noções Fundamentais de Direito Fiscal, vol. I, Coimbra Editora, 1984, págs. 49 e segs.; Sá Gomes, Manual de Direito Fiscal, vol I, Centro de Estudos Fiscais, Lisboa, 1993, págs. 59 e segs.; Cardoso da Costa, Curso de Direito Fiscal, Almedina, Coimbra, 1970, págs. 4 e segs.; Alexandre Coelho do Amaral, Direito Fiscal, Coimbra, 1959-1960, págs. 117 e segs. terem abordado a questão com maior ou menor detalhe.
Pode, ainda assim, dizer-se que em Portugal, como de resto, na generalidade dos restantes países, a posição maioritária é no sentido de reconduzir as taxas a uma figura mais ampla de tributos ou receitas tributárias, em que se incluiriam não só as taxas e os impostos, mas ainda as contribuições especiais, figura esta que, no entanto, não teria um regime próprio.
A mais significativa excepção doutrinária, entre nós, é constituída por Teixeira Ribeiro Sobretudo em «Noção Jurídica de Taxa», cit., mas também em Lições de Finanças Públicas, 3ª edição, Coimbra Editora, 1989, págs. 208 e segs. , para quem a taxa «... pode ser alternativamente definida ou como a quantia coactivamente paga pela utilização individualizada de bens semi-públicos, ou como o preço autoritariamente fixado de tal utilização» No mesmo sentido vai Cardoso da Costa, Curso de Direito Fiscal, cit., pág. 11..
Esta concepção, minoritária na doutrina, - e cuja génese é compreensível se se tiver em conta que a construção de uma categoria unitária de receitas tributárias esbarra entre nós com as diferenças profundas de regime legal entre impostos e taxas e com a já assinalada indiferenciação legal da figura das contribuições especiais, - teve acolhimento na jurisprudência do Supremo Tribunal Administrativo que, em sucessivos arestos, reafirmou a qualificação da taxa como preço autoritário Vd., por todos, os acórdãos de 31/01/1975 (Tribunal Pleno), in Acórdãos Doutrinais do STA, ano XIV, nº 167, págs. 1478 e segs.; de 27/06/1975 (Tribunal Pleno), in Acórdãos Doutrinais, ano XV, nº 169, págs. 124 e segs.; de 09/05/1978, in Colectânea de Jurisprudência, ano II, 1978, tomo 3, págs. 1091 e segs. e de 10/02/1983, in Acórdãos Doutrinais, ano XXII, nº 257. págs. 579 e segs..
Afigura-se-nos, porém, preferível a classificação tradicional da doutrina portuguesa, que põe em relevo de uma forma muito mais clara o facto de se estar em presença de uma receita coactiva, que é usada em alternativa aos impostos, como meio de financiamento da despesa pública.
Na verdade, a recondução da taxa à categoria genérica dos preços parece ganhar alguma coerência no contexto de posições como a que foi defendida em Itália por Berliri, segundo o qual aquilo que separa o imposto da taxa é a circunstância de o primeiro ser uma obrigação legal, enquanto que a segunda resulta de um mero acto de vontade do particular, que se coloca em situação de lhe ser exigida uma taxa.
Aceitando-se, a partir daí, que a taxa resultava de um encontro de vontades entre o sujeito público e o sujeito privado, justificar-se-ia, então, a assimilação aos preços.
Contudo, a tese de Berliri esteve longe de vir a assumir posição dominante na própria Itália, onde foi sujeita a severas críticas, designadamente por parte de A. D. Giannini, para quem “o imposto e a taxa têm (...) a mesma estrutura jurídica. Ambos estão na origem de uma obrigação ex lege, a qual surge logo que se verifica o pressuposto de facto ao qual a lei a liga e têm por objecto a prestação de uma soma de dinheiro na quantia inderrogavelmente fixada pela própria lei”.
A referida concepção não contou, igualmente, com os favores da doutrina nacional, que a criticou em termos sólidos, pelo que não curaremos aqui de desenvolver os termos dessa crítica e nos limitaremos a concordar com Soares Martinez Direito Fiscal, cit., págs. 35 e segs. e Alberto Xavier Manual, cit., págs. 44 e segs., quando põem em evidência que, ainda que haja um acto voluntário da parte do contribuinte, tal acto é em tudo equiparável àquele que está na base de inúmeros impostos, tais como a sisa ou os impostos sobre o consumo, tendo a taxa, também, ela, uma origem legal.
Não se ignora, é certo, as dificuldades de distinção entre taxas e preços mas terá razão a doutrina nacional maioritária quando põe em evidência, como critério de distinção, a circunstância de nunca as taxas serem estabelecidas com referência a mecanismos de mercado.
Pode, assim, concordar-se com Alberto Xavier quando este afirma: “As taxas correspondem a bens ou serviços que são por essência da titularidade do Estado, de acordo com a concepção política dominante numa sociedade; e que, por essa razão, não são objecto de oferta e procura num mercado, ou por não serem por natureza susceptíveis de avaliação em termos subjectivos ou porque o Estado decidiu subtraí-los a essa forma de avaliação. E daí que a fixação da própria taxa seja independente de um critério de mercado, fundando-se em razões distintas, como a justa distribuição dos encargos públicos, ou em considerações de ordem política, como as de facilitar ou dificultar o acesso a certos bens ou serviços” Manual, cit., pág. 54. Aparentemente, a mesma posição é acolhida no Parecer nº 201/79, do Conselho Consultivo da Procuradoria-Geral da República, publicado no D.R., 2ª Série, nº 235, de 10 de Outubro..
Estão, então, as taxas muito próximo da figura dos impostos, sendo o critério de distinção entre as duas figuras, conforme é unanimemente aceite na doutrina portuguesa, dado pela bilateralidade das taxas em confronto com o carácter unilateral dos impostos Nesse sentido ver bibliografia anteriormente citada..
O imposto surge para a generalidade da doutrina portuguesa como “uma prestação pecuniária requerida aos particulares por via autoritária, a título definitivo e sem contrapartida, com vista à cobertura dos encargos públicos”.
A taxa, pelo contrário, é definida como “uma prestação tributária (ou tributo) que pressupõe, ou dá origem a uma contraprestação específica, resultante de uma relação concreta (que pode ser ou não de benefício) entre o contribuinte e um bem ou serviço público”.
A doutrina portuguesa tem, por outro lado, procurado definir aquilo que poderia constituir a contraprestação específica, tarefa de que resultou já a identificação de três situações diversas: a de prestação de serviços públicos; a de utilização do domínio público e a de remoção de limites jurídicos impostos à actividade dos particulares Por todos, cfr. Alberto Xavier, Manual, cit., págs. 48 e segs. e Sousa Franco, Finanças Públicas, cit., pág. 64..
A inclusão desta última situação de facto no núcleo susceptível de subsunção ao conceito de contraprestação específica foi, no entanto, objecto de pertinentes críticas por parte de Teixeira Ribeiro «Noção Jurídica de Taxa», cit., críticas a que vieram a aderir Pitta e Cunha, Xavier de Basto e Lobo Xavier «Os conceitos de Taxa e Imposto – A propósito de licenças municipais», Fisco, ano 5, nºs 51-52, págs. 3 e segs., pondo em evidência que, em muitos dos casos em que há lugar ao pagamento de licenças que se traduzem na simples remoção de um limite à actividade das pessoas, como sucede, por exemplo, nos casos de licença para ter cão ou de uso e porte de arma, não se pode falar em taxa.
“O que se dá tão somente aqui – escreve Teixeira Ribeiro – é que a entidade pública aguarda que os particulares revelem a sua capacidade fiscal, através do propósito de ter cão, de usar arma, de ir à caça, para lhes exigir o respectivo imposto”.
Este é um contributo doutrinário que reputamos de extremamente valioso para a delimitação do conceito de taxa e que, a ser seguido na legislação portuguesa, poderia constituir um importante factor de clarificação, eliminando muitas imprecisões terminológicas.» Ciência e Técnica Fiscal, nº 380, págs. 61 a 69.
A Constituição de 1976 que, como é reconhecido pela doutrina, se filia numa orientação descentralizadora, ao mesmo tempo que consagrava a autonomia financeira das autarquias locais, estabelecia (artigo 240º, nº 3) que «as receitas próprias das autarquias locais incluem obrigatoriamente as provenientes da gestão do seu património e as cobradas pela utilização dos seus serviços».
Não haverá, consequentemente, razões para questionar o recurso às taxas como forma de financiamento de serviços públicos; aquilo que parece importante, em face da diversidade do regime legal de impostos e taxas, é evitar a perversão da figura da taxa e a sua utilização para o financiamento de serviços gerais da Administração, que apenas prestam utilidades gerais.

«Referiu-se já que as taxas não podem servir para financiar o custo de serviços gerais da Administração e adiantou-se, também, que a doutrina e a jurisprudência portuguesas consideram essencial ao conceito de taxa a existência de uma contraprestação ou sinalagma.
Importa, agora, tentar precisar de uma forma mais concreta quais as características de que se pode revestir a contraprestação pública, de harmonia com a doutrina e a jurisprudência portuguesas.
Um primeiro aspecto que se impõe pôr em evidência, em face da existência de posições que consideram ser a taxa uma receita voluntária, é o de que a doutrina e a jurisprudência estão de acordo em que a taxa tanto pode ser originada numa solicitação espontânea como ser imposta por lei.
De facto, tal característica, para além de amplamente reconhecida pela doutrina Vd., por exemplo, Soares Martinez, Direito Fiscal, cit., pág. 36; Diogo Leite de Campos, Lições, cit., pág. 30; Alexandre Amaral, Direito Fiscal, cit., pág 117; Pessoa Jorge, Curso, cit., pág. 50 e Sá Gomes, Manual, cit., pág. 75., foi acolhida, também, na jurisprudência do Supremo Tribunal Administrativo, da qual ora se destaca, a título de exemplo, o Acórdão proferido a 17 de Dezembro de 1969, pela 2ª Secção Acórdãos Doutrinais, ano IX, nº 100, pág. 546. No mesmo sentido Acórdão do Tribunal Pleno de 27/06/1975, cit., pág 124. em que, a dado passo, se afirmou:
«Não é condição necessária, como a realidade mostra a cada passo, que a prestação da utilidade ou do serviço seja reclamada ou solicitada pelo interessado.
O Estado, no exercício dos seus poderes de organização e fiscalização, impõe, com frequência, a utilização dos seus serviços a troco do pagamento de taxas».
O Tribunal Constitucional confirmou, igualmente, esse entendimento, expendendo no Acórdão nº 76/88 de 7 de Abril Acórdãos do Tribunal Constitucional, 11º volume, pág. 350. (produzido a propósito da tarifa de saneamento relativa à prestação, pelo município, de serviços no âmbito dos sistemas de resíduos sólidos, líquidos e águas residuais): “... em nada impressiona o facto de todos os consumidores de água terem forçosamente, neste caso, de pagar a «tarifa de saneamento»”.

Outra característica a destacar no sinalagma típico das taxas é a inexigibilidade de equivalência económica entre as prestações dos particulares e os serviços prestados pelo Estado.
Esta característica foi especialmente salientada por Alberto Xavier, ao escrever Manual, cit., págs. 43-44.:
“... é certo que, do ponto de vista económico só casualmente se verificará uma equivalência precisa entre prestações e contraprestação, entre o quantitativo da taxa e o custo da actividade pública ou o benefício auferido pelo particular – aliás muitas vezes indetermináveis por não existir um mercado que os permita exprimir objectivamente. Mas, ao conceito de sinalagma não importa a equivalência económica, mas a equivalência jurídica” Ver, também, no mesmo sentido, Sá Gomes, Manual, cit. pág. 71 e Braz Teixeira, Princípios, cit., pág. 43..
O ponto de vista assim explicitado grangeou, também, os favores da jurisprudência do Supremo Tribunal Administrativo e, por exemplo, no Acórdão de 10 de Fevereiro de 1983 Acórdão cit., pág. 584., conclui-se:
“Daí que só exista taxa quando se verifique um nexo sinalagmático entre o pagamento do tributo pelo obrigado e a prestação da actividade pelo ente público, embora esse carácter sinalagmático implique apenas uma equivalência ou correspondência jurídica e não também económica” Também o Tribunal Constitucional (acórdãos nº 205/87, cit., pág. 2611 e nº 76/88, cit., pág. 351) se pronunciou no mesmo sentido. Nesse sentido, ver, ainda, o Parecer nº 59/86 da Procuradoria-Geral da República, in BMJ, nº 366, pág. 160, bem como o Parecer nº 92/86, in D.R., 2ª Série, de 09/02/1988..
Um terceiro traço típico da contraprestação pública, unanimemente aceite na doutrina e na jurisprudência, traduz-se na circunstância de esta não haver necessariamente de trazer um benefício para quem paga o que é claramente demonstrado com o recurso ao exemplo da taxa de justiça Cfr., por exemplo, Sousa Franco, Finanças Públicas, cit., págs. 63 e segs.; Teixeira Ribeiro, «Noção Jurídica de Taxa», cit., pág. 291. Na jurisprudência do Tribunal Constitucional refiram-se os acórdãos nº 412/87, in Acórdãos do Tribunal Constitucional, 13º volume, págs. 1187 e segs. e nº 67/90, in Acórdãos, 15º volume, págs. 241 e segs. Do Supremo Tribunal Administrativo recorde-se, por todos, o citado Acórdão do Pleno de 31/01/1975, pág. 1482..
A jurisprudência do Supremo Tribunal Administrativo assinalou, ainda, (...) que se não pode pretender que exista sinalagma quando um serviço público apenas se limita à prestação de utilidades indivisíveis, assim evidenciando, pela negativa, mais um sinal característico da contraprestação.
Bem ilustrativo dessa posição é o já citado Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo de 31/01/1975 (Pleno) Acórdão, cit., pág. 1482., em que, para além de se afirmar:
“Não será admissível configurar essa necessária contraprestação do ente público na simples utilidade geral do mesmo, ou nos serviços que presta, em geral, ou num sector determinado”, se conclui:
“É que, de outra forma, acabaria afinal por se eliminar a distinção entre taxa e imposto, unificando os respectivos conceitos Esta posição parece ser acompanhada por Sá Gomes, Manual, cit., pág. 75 e por Margarida Palha, «Sobre o Conceito Jurídico de Taxa», in Estudos, vol II (efectuados por ocasião do XX aniversário do Centro de Estudos Fiscais), Lisboa, 1993, pág. 584, atribuindo ambos os autores uma posição contrária à Procuradoria-Geral da República, a qual se bastaria com uma relação genérica com o serviço, por oposição à relação concreta exigida pela jurisprudência do Supremo Tribunal Administrativo e Constitucional. Este entendimento não se nos afigura correcto, dado que a Procuradoria-Geral se pronunciou sobre situações muito distintas e em que estávamos em face de bens que prestavam utilidades divisíveis e que, por isso, correspondem ao conjunto de bens que tipicamente deve ser financiado por taxas, não se tratando consequentemente de utilidades genéricas.”.
«Traço igualmente típico da contraprestação e que, de alguma forma, se conjuga com o anterior, consiste em os serviços prestados pelo Estado não terem de reverter em benefício exclusivo daquele que paga a taxa.
Trata-se de uma característica que pode ser formulada nos termos em que o faz Teixeira Ribeiro «Noção Jurídica de Taxa», cit., pág. 291., quando sublinha que o facto de se obter satisfação de necessidades individuais não implica que se exclua a satisfação de necessidades colectivas.
É essa ideia que se encontra vertida no Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo de 18 de Junho de 1971 (Pleno) In Acórdãos Doutrinais, ano X, nº 119, pág. 1620. No mesmo sentido, o Acórdão da 2ª Secção de 17/12/1969, in Acórdãos Doutrinais, nº 167, págs. 167 e segs., onde se pode ler:
“E também não é forçoso que a utilidade proporcionada ou o serviço utilizado revertam em benefício exclusivo do seu destinatário directo e imediato, sobre quem recai o pagamento da taxa.
Essa utilidade pode difundir-se no público em geral mas, de qualquer modo, a prestação está, sem dúvida conexionada com a actividade exercida pelo onerado com a taxa, e que é portanto, também nela interessado”.
(...)

Ainda em ligação com a última característica identificada, pode sublinhar-se uma outra consistente em ser legítimo à lei estabelecer uma presunção quanto à existência de benefícios e quanto ao universo dos destinatários.
Escreveu, a este propósito, o Conselho Consultivo da Procuradoria-Geral da República: “Do mesmo modo quanto à satisfação subjectiva: não descaracteriza a figura da taxa a ausência desta satisfação, pois a lei pode presumir que o funcionamento do serviço cria utilidades sociais objectivas” Parecer nº 53/78, de 13/04/1978, in D.R., 2ª Série, de 16 de Junho, pág. 3468. .
Tal entendimento foi reafirmado pelo Tribunal Constitucional, ainda a propósito da taxa de saneamento da CML quando, confrontado com a impossibilidade de definir exactamente o universo de utentes, reconheceu como bom o critério apontado pela Câmara – todos os consumidores de água da EPAL – ponderando:
“No entanto, é de ter em atenção que, pela própria natureza do serviço em questão, é verdadeiramente impossível uma determinação rigorosa do universo dos utentes. A isto acresce que o esquema de identificação previsto naquela deliberação não se configura como ilógico e irrealista. Na verdade o índice escolhido para esse efeito envolve uma presunção muito forte de que os sujeitos tributados realmente utilizam o serviço de recolha, depósito e tratamento de lixos, pois que, por via de regra, todo o consumidor de água é também «produtor de lixo» Acórdão nº 76/88, cit., pág. 350..

Outra característica assumida na jurisprudência é a de que a satisfação proporcionada pelo serviço público pode ser futura.
Com efeito, no mesmo Acórdão nº 76/88 do Tribunal Constitucional, admitiu-se que o facto de a taxa em apreciação se destinar a financiar um «novo sistema interceptor de esgotos», que ainda se não encontrava em funcionamento, não era relevante, na medida em que se iria reforçar um sistema já existente; no mesmo sentido avançou, aliás, o Acórdão nº 452/87, de 9 de Dezembro In Acórdãos do Tribunal Constitucional, 10º volume, págs. 169 e segs. que, ao apreciar as taxas de registo e licenciamento de cães, expressamente admitiu a constitucionalidade do artigo 18º do Decreto-Lei nº 317/85, que obrigou a que as receitas delas provenientes fossem afectas às despesas inerentes à profilaxia da raiva, designadamente a construção de canis e das estruturas necessárias ao efectivo controlo da população canina e felina.
Da mesma forma, entendeu o Supremo Tribunal Administrativo (Acórdãos de 15 de Outubro de 1969, 17 de Dezembro de 1969 e 18 de Junho de 1971) Respectivamente in Acórdãos Doutrinais, ano IX, nº 98, págs. 238 e segs.; ano IX, nº 100, págs. 513 e segs. e ano X, nº 119, págs. 1617 e segs. que a contrapartida pelo pagamento da taxa pode consistir apenas no funcionamento de um serviço de fiscalização que poderá actuar no futuro Ver também o Parecer nº 130/58, do Conselho Consultivo da Procuradoria-Geral da República, in BMJ, nº 89, pág. 355, que versou, aliás, a mesma questão apreciada nos Acórdãos referidos na nota anterior e ainda o Parecer nº59/86, cit., pág. 163..

Um último traço que importa reter e que integra o conjunto de características típicas da contraprestação pública é o de que para serem devidas taxas nem sempre é necessária a efectiva utilizações dos bens.
Deve-se especialmente a Teixeira Ribeiro a identificação desta característica, que analisou nos termos argutos que, de seguida, se transcrevem, análise a que posteriormente o Tribunal Constitucional, no Acórdão nº 76/88, expressamente aderiu:
“Repare-se em que para serem devidas taxas nem sempre é precisa a efectiva utilização dos bens. É-o quando elas são pagas na altura em que os bens estão a ser utilizados, como nos serviços dos registos, ou depois de os bens terem sido utilizados, como nos tribunais. Mas não o é quando o pagamento das taxas precede a utilização, como é o caso das propinas e das licenças. A exigência das taxas continua então exclusivamente relacionada com a utilização dos bens, mas as conveniências da cobrança fazem com que elas sejam devidas pela simples possibilidade dessa utilização”» Ciência e Técnica Fiscal, nº 380, págs. 75 a 80..

«A análise do conjunto de pressupostos positivos e negativos que tanto a jurisprudência como a doutrina associam à caracterização de um tributo como taxa permite-nos com facilidade concluir pela natureza de taxa da figura em apreciação.
Os argumentos que poderiam ser invocados contra tal qualificação e que, aliás, já foram utilizados em casos semelhantes, tais como tratar-se de uma prestação obrigatória que não traz quaisquer benefícios imediatos para as pessoas a ela sujeitas e que assenta, em larga medida, em presunções legais não levariam à pretendida afirmação de que estamos em presença de um imposto.
Também o facto de se tratar de uma prestação de serviços futura encontra-se em diversas outras figuras de taxas municipais, como a taxa de saneamento ou a taxa de licenciamento dos cães, parecendo ser uma característica normal deste modo de financiamento do município.
Pretender ser, neste caso, mais rigoroso do que a jurisprudência tem sido em relação a outros, corresponderia, inequivocamente, a avançar num sentido que faria letra morta da possibilidade de criação de taxas sobre infra-estruturas urbanísticas, que o legislador apresentou como uma das inovações mais importantes no sentido do reforço das receitas próprias das autarquias Cfr. preâmbulo do Decreto-Lei nº 98/84, de 29/03. e, consequentemente, da autonomia financeira local, que – recorde-se – a própria Constituição liga à cobrança de taxas.

A matéria das taxas é, de facto, daquelas em que se assiste a uma profunda evolução que dá razão ao Conselho Consultivo da Procuradoria-Geral da República quando, em Parecer de 13 de Abril de 1978 Parecer citado., afirmou: “o conceito de taxa não é uma pura criação do espírito, uma categoria a priori, antes representa uma reelaboração de dados da experiência, aqui entendida como uma actividade interpretativa das leis que existem e que vão criando novas figuras jurídicas em função das realidades sociais e da satisfação de novas necessidades colectivas”» Ciência e Técnica Fiscal, nº 380, págs. 83 e 84..

Finalmente, aqui se deixa exarada a fundamentação que consta do acima citado acórdão do STA, proferido em 14/05/2003, no Recurso nº 030/03 e que se encontra na íntegra em http://www.dgsi.pt/jsta.nsf/35fbbbf22e1bb1e680256f8e003ea931/cb93ae12dea2a5ee80256d32004da305?OpenDocument:
«A questão dos presentes autos foi já apreciada por este STA e pelo Tribunal Constitucional inexistindo motivos para não acompanharmos a jurisprudência que os mesmos definiram.
Como no acórdão recorrido se afirma às autarquias é concedido constitucionalmente o poder de cobrar taxas dentro do poder financeiro e tributário que lhes é constitucionalmente cometido e conforme resulta do artigo 1º nº 1 e 11º da Lei 1/87 de 06 01 1987.
E o tributo a que se referem os presentes autos deve ser qualificado como taxa e não como imposto.
Se a unilateralidade é a característica deste já aquela tem de ser caracterizada pela bilateralidade ou sinalagmaticidade.
Contudo as características da sinalagmaticidade e correspectividade das prestações das taxas têm de ser funcionalmente entendidas pois que para a “função das taxas pode ser menos relevante o custo e, por exemplo, mais relevante a contenção da utilização de um serviço – o que significa ... que o carácter sinalagmático da taxa não exige a correspondência do seu montante ao custo do bem ou serviço prestado: a bilateralidade que a caracteriza mantém-se mesmo na parte excedente ao custo ... não é, por si só, de qualificar a taxa como imposto ou de lhe conceder tratamento constitucional de imposto se o respectivo montante exceder o custo dos bens e serviços prestados ao utente ... ... se o valor da taxa for manifestamente desproporcionado, «completamente alheio ao custo do serviço prestado», então pode duvidar-se se a taxa não há-de ser encarada, de um ponto de vista jurídico-constitucional, como verdadeiro imposto ... porque desse modo e nessa medida se afectaria a correspectividade. Assim, a desproporcionalidade, desvirtuante da correspectividade, lesaria o critério legitimante da taxa enquanto a adequação à capacidade contributiva é característica do imposto ... ou seja ... a base funcional da distinção entre taxa e imposto não impõe uma sinalagmaticidade pré-jurídica, mas sim uma sinalagmaticidade construída juridicamente e um sentido de correspectividade susceptível de ser entendido e aceite como tal pelos cidadãos atingidos” (Ac. TC de 3-10-2000, DR IIª S nº 270, de 22-11-2000, p. 18931).
Como se escreveu, ainda, neste Ac. do TC “o objectivo da taxa municipal de urbanização em análise não traduz, por conseguinte, uma mera afectação financeira das receitas provenientes da sua cobrança mas a compensação das despesas efectuadas, ou a efectuar, pela autarquia, directa ou indirectamente causadas pelas obras sobre que incide esse tributo. Se essas obras determinam a necessidade, actual ou futura, da realização de infra-estruturas urbanísticas, estas constituem a contraprestação da autarquia, «o serviço prestado pela autarquia conexionado com o pagamento da taxa» ...
Assim sucede quando os particulares retiram benefícios da utilização dos equipamentos públicos disponibilizados pelas autarquias, inseridos na actividade pública de prestação de serviços destas últimas, sem que, no entanto, seja indispensável a correspondência económica absoluta entre as prestações do ente público e do utente nem contemporaneidade entre a cobrança do tributo e a fruição da vantagem ou benefício – que, de resto, pode até nem ocorrer”.
É que, conforme se escreveu, ainda, no citado acórdão “a natureza fundamentalmente colectiva inerente à utilização dos equipamentos urbanísticos não prejudica a existência de uma contraprestação directa e específica à prestação do particular, apesar de não ser forçoso que a utilidade proporcionada pelo serviço utilizado reverta, exclusivamente, em benefício de quem pagar a taxa. O que se exige – e lhe retira a unilateralidade típica do imposto – é que ocorram vantagens ou utilidades correspectivas, de modo que os munícipes tenham a possibilidade jurídica de exigir a realização, em prazo razoável, das infra-estruturas urbanísticas, para além de poderem utilizar os equipamentos públicos que a autarquia disponibiliza. Ou seja, como se afirma no Acórdão n.º 357/99, já citado, a circunstância das obras de infra-estruturas urbanísticas «poderem gerar utilidade para a generalidade da população não contende com o facto de elas serem efectuadas no interesse do onerado ... que delas retira, ou pode retirar, uma utilidade própria (o serviço prestado é, nesta dimensão, específico e divisível)».
... a exigência das taxas está exclusivamente relacionada com a utilização dos bens, mas as conveniências da cobrança fazem com que elas sejam devidas pela simples possibilidade dessa utilização”.
Conclui o acórdão que vimos citando que “a realização de infra-estruturas urbanísticas ocorre, por via de regra, na fase das operações de loteamento, nomeadamente quando os municípios assumem uma função de estímulo à iniciativa de urbanização e de construção (proporcionando a abertura de arruamentos, construindo infra-estruturas de abastecimento de água e de saneamento, por exemplo) ...
No entanto, o apontado nexo de conexão justificativo da taxa não tem de funcionar sincronicamente ... bastando-se com a sinalagmaticidade construída juridicamente, já anteriormente mencionada”.
A orientação deste acórdão do TC tem vindo a ser seguida em diversos e posteriores arestos podendo consultar-se nomeadamente os indicados em IJ – Cad. De Jurisprudência Administrativa nº 29 – p. 64, nota 630.
Tem sido igualmente esta a orientação do STA nomeadamente no acórdão citado pelo EMMP de 12-4-2000, Rec. 22.189.
Do exposto resulta que a questionada taxa não implica a imediata afectação financeira das receitas provenientes da sua cobrança à compensação de concretas despesas efectuadas podendo respeitar a despesas já efectuadas ou a efectuar, pela autarquia, directa ou indirectamente causadas pelas obras de urbanização.
É que se certas obras de loteamento determinam a necessidade, actual ou futura, da realização de infra-estruturas urbanísticas, estas constituem a contraprestação da autarquia, «o serviço prestado pela autarquia conexionado com o pagamento da taxa».
E torna-se dispensável a correspondência económica absoluta entre as prestações do ente público e do utente bem como a contemporaneidade entre a cobrança do tributo e a fruição da vantagem ou benefício que, como no citado acórdão se escreveu, pode até nem ocorrer.
O que é marcante para a referida taxa e lhe retira a unilateralidade própria do imposto é a ocorrência de vantagens ou utilidades correspectivas, de modo que os munícipes tenham a possibilidade jurídica de exigir a realização, em prazo razoável, das infra-estruturas urbanísticas, para além de poderem utilizar os equipamentos públicos que a autarquia disponibiliza.
Entende-se, ainda, que o nexo de conexão justificativo da taxa não tem de funcionar sincronicamente exigindo-se a indicada sinalagmaticidade construída juridicamente.»
Do exposto resulta que, tendo a quantia impugnada a natureza de taxa e não de imposto, improcede também nesta parte o recurso.

IV
Nestes termos, acorda-se em negar provimento ao recurso, mantendo a decisão recorrida, com a presente fundamentação.
Custas pela Recorrente, fixando-se a taxa de justiça em cinco UC.
Notifique e registe.
Porto, 19 de Julho de 2007
Ass. Moisés Moura Rodrigues
Ass. Francisco António Areal Rothes
Ass. Aníbal Augusto Ruivo Ferraz