| Decisão Texto Integral: | Acordam, em conferência, os juízes da Secção de Contencioso Tributário do Tribunal Central Administrativo:
Terrazul-Sociedade de Produção e Comercialização de Inertes, S.A,
com os demais sinais dos autos, recorreu para o S.T.A. da sentença proferida pelo Tribunal Fiscal Aduaneiro do Porto no processo de impugnação judicial do acto de liquidação da quantia de 7.149.600$00, proveniente de direitos aduaneiros e correspondente a 50% das isenções concedidas à impugnante relativamente à importação de diversos equipamentos.
Terminou a sua alegação de recurso formulando o seguinte quadro conclusivo:
- I)- A sentença recorrida não fez, salvo melhor entendimento, a mais correcta aplicação e interpretação do direito;
- II)- A entrada em vigor da Lei Geral Tributária na pendência dos presentes autos tem reflexos nos mesmos, por força do disposto no n° 2 do art.5° do Dec.Lei 398/98, de 17/12, conjugado com o art. 48° LGT: a dívida em discussão refere-se a tributos já extintos desde a adesão de Portugal à CEE (arts. 268°, 190°, 196° e 198° do Acto de Adesão), pelo que o respectivo prazo de prescrição é de 8 anos, contados desde a data do facto tributário, sem quaisquer suspensões ou interrupções;
- III)- Tendo o facto ocorrido em 1980, encontra-se a dívida extinta por prescrição;
- IV)- O n° 2 do art.53° da Lei de aprovação do Orçamento de Estado (OE) n° 87--/98, de 31/12, em nada altera a conclusão precedente uma vez que quando esta Lei entrou em vigor - foi publicada em 16 de Janeiro de 1999 (junta-se cópia de oficio da INCM - Doc. 1) sem determinar a respectiva eficácia retroactiva - os tributos estavam já extintos por força da LGT entrada em vigor no dia 1 de Janeiro de 1999;
- V)- De qualquer modo, não ocorreu qualquer facto interruptivo ou suspensivo da prescrição, antes de decorridos 8 anos sobre a importação;
- VI)- A aplicação da Lei n° 87-B/98 ao caso dos autos materializaria uma repristinação de impostos extintos, o que não é legal nem constitucionalmente admissível;
- VII)- Errou ainda a douta decisão recorrida quando entendeu não conhecer dos vícios referentes à revogação das isenções concedidas à Recorrente, por entender não ser o TFA hierarquicamente competente para o efeito;
- VIII)- Tal entendimento colide com a doutrina e jurisprudência dominantes segundo a qual na impugnação do acto de liquidação; o acto definitivo e executório por excelência, devem conhecer-se todos os vícios do processo administrativo conducente à liquidação;
- IX)- E muito menos poderia a douta sentença sindicada dar por sanados os vícios que afectavam o acto de denegação dos benefícios quando reconhece que não se sabe quando- e se o mesmo foi notificado à Recorrente antes da notificação da liquidação...
- X)- A decisão sindicada olvidou a entrada em vigor no ordenamento jurídico nacional, por via constitucional, de preceitos aplicáveis à matéria sub judice;
- XI)- A entrada em vigor de novas normas sobre a liquidação e a exigibilidade das respectivas dividas gera ilegalidade e inconstitucionalidade superveniente (por violação do art. 8° CRP) de normas nacionais contrárias em vigor até então;
- XII)- O registo de liquidação é condição de exigibilidade da dívida desde 1986, pelo que após a entrada em vigor do DL 504-E/85, a ER deveria proceder ao registo de todas as liquidações sob pena de a dívida não poder ser exigida -ainda que legalmente constituída;
- XIII)- No caso dos autos, a ER procedeu ao registo exigido por lei mas apenas o fez em 1996, sendo patente ter decorrido o prazo de caducidade previsto nos art.2° do Reg.(CEE) 1697/79, e art. 221°, n° 3 do Código Aduaneiro Comunitário e do direito de cobrança estabelecido no art. 105° da Reforma Aduaneira - cfr. ainda art.9°, n° 1 in fine Código Civil.
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O Exm° Representante da Fazenda Pública apresentou contra-alegações para pugnar pelo improvimento do recurso, aduzindo a argumentação que deixou sintetizada nas seguintes conclusões:
- 1. A douta sentença decidiu bem, quer ao declarar-se incompetente em razão da hierarquia para conhecer do acto de revogação, dos benefícios fiscais concedidos provisoriamente e sob condição, praticado pelo Secretário de Estado dos Assuntos Fiscais, quer no que concerne às alegadas caducidade e prescrição da dívida.
- 2. Não se aplica ao caso "sub judice", contrariamente ao alegado pela recorrente, o prazo prescricional previsto no artigo 48° da LGT, porque o n° 2 do artigo 53° da Lei do Orçamento para 1999, estabelece uma excepção à regra prevista no n° 2 do artigo 5° do Dec. Lei n° 398/98, de 17 de Dezembro, segundo a qual na contagem do prazo de prescrição dos tributos extintos se contava todo o tempo decorrido, independentemente de suspensões ou interrupções, a referida norma da Lei OE, excepciona dessa regra os direitos (aduaneiros) nacionais e a sobretaxa de importação.
- 3. Por força do estipulado no artigo 13° do Código Civil, o n° 2 do artigo 53° da Lei n° 87-B/98, de 31 de Dezembro, que aprova o OE para 1999, integra-se na lei que interpreta, retroagindo os seus efeitos à datada entrada em vigor da LGT (1 / 1 /99).
- 4. A dívida em crise encontra-se suspensa desde 1981, primeiro por força da isenção concedida a título provisório e sob condição, depois pela impugnação interposta do acto de liquidação.
- 5. O acto de revogação da isenção concedida, foi praticado pelo Secretário de Estado dos Assuntos Fiscais, configurando, segundo a doutrina, um acto anterior ao acto de liquidação, negativo, autónomo, destacável e expresso, como tal directamente impugnável para, à data dos factos, o Supremo Tribunal Administrativo.
- 6. Não tendo a recorrente em tempo útil nem em sede própria, atacado o referido acto, ocorreu a preclusão processual para impugnar, pelo que o acto produziu efeitos na ordem jurídica e tomou-se definitivo (cf, acórdão do Supremo Tribunal Administrativo de 1?/06/97, publicado, em C.J.A., 6, Nov/Dez de 1997, pág. 45 e ss. e acórdão de 22/10/95- Recurso n° 21813).
- 7. A divida em apreço remonta aos anos de 1981, 1983, portanto anterior à adesão de Portugal à CEE, encontrando-se suspensa desde a sua constituição, por força da isenção concedida.
- 8. O instituto da caducidade foi introduzido no direito aduaneiro com a publicação do Regulamento (CEE) n° 1679/79. Contudo, tanto o referido regulamento como as alterações à Reforma Aduaneira, introduzidos pelo Dec. Lei n° 244/87, de 16 de Junho, só se aplicam aos direitos de importação comunitários que constituem recursos próprios da Comunidade e não aos direitos aduaneiros e sobretaxas de importação, nacionais, que constituem recursos próprios dos Estados Membros.
- 9. Tem sido, aliás, esta a jurisprudência uniforme e consolidada desse Venerando Tribunal (cfr. acórdãos citados no articulado 22°).
- 10. Pelo que, não ocorreu a caducidade de direito à cobrança da divida, por não se aplicar ao caso sub judice o direito invocado pela recorrente.
- 11. Conclui-se assim, que decidiu bem a douta sentença recorrida quer quanto ao direito aplicado quer quanto a fundamentação utilizada.
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O Digno Magistrado do Ministério Público junto do S.T.A. emitiu douto parecer no sentido do improvimento do recurso, por entender, em suma, o seguinte:
A obrigação aduaneira não nasceu em 1980, data da importação, já que os incentivos fiscais concedidos pelo despacho governamental de 31-8-81 são benefícios fiscais dinâmicos, como lhe chama Sá Gomes, sendo a concessão de tal beneficio fiscal um facto impeditivo do nascimento da obrigação tributária e daí que a extinção do beneficio tenha por consequência a reposição automática da tributação regra (art. 12° do EBF).
Daí que, in casu, a obrigação tributária não nasceu em 1980, como pretende a recorrente, mas apenas em 30-9-96, data do despacho governamental que determinou a caducidade dos incentivos fiscais e, por isso, a prescrição ainda não ocorreu o que igualmente vale para a questão do registo da liquidação (conclusões X a XIII).
A sentença recorrida fez boa interpretação da lei no que toca à apreciação dos alegados vícios do despacho governamental de 30-9-96 (conclusões VII a IX).
Por Acórdão proferido a fls. 120/123, o S.T.A. declarou-se incompetente, em razão da hierarquia, para o conhecimento do recurso, por este não versar exclusivamente matéria de direito, declarando competente para o efeito este T.C.A.
Remetidos os autos a este Tribunal, o Digno Magistrado do Ministério Público emitiu parecer no sentido do improvimento do recurso pelas razões já aduzidas junto do S.T.A.
Por requerimento junto aos autos a fls. 134/ 136 veio a recorrente dar conhecimento ao Tribunal do teor do despacho n° 604/01 do Sr. Ministro das Finanças, que determinou que "Os serviços aduaneiros deverão considerar prescritas todas as dividas referentes a: Sobretaxa de importação, uma vez que, à data da entrada em vigor da Lei Geral Tributária, tinham já decorrido mais de oito anos sobre os últimos factos constitutivos da mesmd' e que determinou que "Em todos os casos pendentes de decisão judicial, quer relativos a sobretaxa de importação quer a direitos aduaneiros nacionais, deverá ser dado, obviamente, cumprimento à decisão dos tribunais", terminando por requerer ao Tribunal o reconhecimento da extinção da dívida por prescrição, sob pena de, não o fazendo, criar uma ostensiva discriminação relativamente aqueles contribuintes que não recorreram à via contenciosa e viram já reconhecida a prescrição pela própria Administração Fiscal. Juntou, ainda um Acórdão do S.T.A. que terá reconhecido a prescrição em dívida aduaneira semelhante.
Notificada a recorrida desse requerimento, veio pugnar pelo não reconhecimento da prescrição, baseando-se no teor do parecer emitido pelo M°P° e no teor de um acórdão do S.T.A. que fez juntar aos autos.
Colhidos os vistos legais, cumpre decidir.
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Na sentença recorrida deu-se como provada a seguinte matéria de facto:
- a)- A Sigra, Sociedade Industrial de Granitos, Ldª importou, pela Alfândega do Porto, diversos bens de equipamento procedentes da Áustria e Suécia, através dos Bilhetes de Despacho, com os n°s 70536/80, 75524/80, 90466/81, 48659/82 e 9727/83;
- b)- A fim de beneficiar de isenção de direitos aduaneiros, a impugnante fez os respectivos requerimentos, dirigidos ao Director da Alfândega do Porto, baseando-se no S III, aprovado pelo DL 194/80, de 19.06, solicitando que aqueles bens tivessem enquadramento no projecto de investimento a realizar pela empresa no âmbito do referido DL, ficando, desse modo isentos de direitos, na importação e da sobretaxa;
- c)- Por despacho proferido pelo Sr. Secretário de Estado do Planeamento, no uso de poderes que lhe foram delegados pelo Sr. Ministro das Finanças e do Plano, de 31 de Agosto de 1981, foi concedido o regime de incentivos fiscais aos citados bens de equipamento, nos termos requeridos;
- d)- A concessão dos referidos incentivos fiscais ficou, expressamente, condicionada à realização dos objectivos constantes do projecto de investimento, dentro dos prazos ali fixados, bem como à efectiva aplicação dos bens de equipamento na realização desse projecto;
- e)- Em 30 de Setembro de 1996 o Secretário de Estado dos Assuntos Fiscais, por delegação do Ministro das Finanças, determinou a caducidade dos incentivos fiscais concedidos à impugnante;
- f)- Como consequência dessa declaração de caducidade dos incentivos fiscais, foi iniciado no Serviço de Conferência Final da DAP uma acção de cobrança "a posteriori" que culminou com a liquidação no montante de impugnado constituído por 7.149.600$00, correspondentes aos direitos aduaneiros não cobrados por força da referida isenção e relativos aos mesmos bens de equipamento inicialmente referidos, tendo sido objecto dos registos de liquidação n° 96/900138 a 96/900138;
- g)- A liquidação foi notificada à impugnante em 8 de Maio de 1997, acompanhada de uma informação do Serviço de Conferência Final, onde constavam os pressupostos de facto e de direito que sustentavam a cobrança adicional;
- h)- Foi fixado o prazo de 10 dias, a contar da data da recepção da notificação referida no parágrafo anterior, para pagamento voluntário da dívida, que posteriormente veio a ser corrigido pela Administração para 30 dias;
- i)- O processo de impugnação teve início em 3 de Junho de 1997.
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A sentença recorrida julgou improcedente a impugnação judicial deduzida contra a liquidação de direitos aduaneiros no montante de 7.149.600$00 (correspondente a 50% das isenções concedidas à impugnante relativamente à importação de diversos equipamentos), no entendimento de que não ocorriam os vícios que a impugnante lhe imputara, e que não se verificava, sequer, a prescrição dessa dívida aduaneira.
Apesar de a prescrição da obrigação tributária não constituir fundamento de impugnação judicial do respectivo acto de liquidação (por não respeitar à legalidade desse acto, mas antes à sua eficácia), deve, contudo, ser apreciada em tal meio processual como pressuposto da decisão sobre a utilidade do prosseguimento da lide, já que determinante de uma eventual extinção da instância de harmonia com o disposto no art. 287° al. e) do CPC.
Termos em que cumpre apreciar prioritariamente tal questão.
Tal como resulta do probatório, a dívida impugnada provém de direitos nacionais de importação e sobretaxa de importação atinentes aos Bilhetes de Despacho com os n°s 70536/80, 75524/80, 90466/81, 48659/82 e 9727/83, liquidada a posteriori em 1996.
Tal imposição pecuniária aduaneira, que incidiu sobre a importação de bens ocorrida nos anos de 1980, 1981, 1982 e 1983, foi abolida aquando da adesão de Portugal às Comunidade Económica Europeia, mais concretamente com o termo da 1a etapa da transição, a 31/12/90, de acordo com o estipulado nos artigos 268°, 190°, 196° e 198° do Acto de Adesão.
Ora, nos termos do artigo 48° da lei Geral Tributária "as dívidas tributárias prescrevem, salvo o disposto em lei especial, no prazo de oito anos, contados (..) nos impostos de obrigação única, a partir da data em que o facto tributário ocorreu".
Por seu turno, o artigo 5° do Dec.Lei n° 398/98, de 17-12 (que aprovou a LGT) decretou que "aos impostos já abolidos à data da entrada em vigor da lei geral tributária aplicam-se os novos prazos de prescrição, contando-se para o efeito todo o tempo decorrido independentemente de suspensões ou interrupções de prazos".
Da conjugação destas normas resulta à evidência que ,o prazo de prescrição aplicável ao caso vertente é o de oito anos, que corre independentemente de suspensões ou interrupções, e que se conta da data em que ocorreu o facto tributário, já que estamos perante impostos de obrigação única.
Assim, sabido que o facto tributário é, tal como ensina a doutrina e a jurisprudência, o facto material que produz efeitos jurídicos fiscais, ou seja, o facto que preenche os pressupostos legais da norma de incidência do imposto e que determina o nascimento da obrigação tributária, há que concluir que, no caso vertente, o facto tributário é constituído pela importação ocorrida nos anos de 1980 a 1983 através dos mencionados Bilhetes de Despacho.
Pelo que, como se diz no acórdão do STA de 20/12/00, proferido no Rec. n° 25.616 e no acórdão do TCA de 14/05/02, no Rec. n° 5526/01, em caso algum se pode considerar que o facto tributário seja o despacho que declarou a caducidade dos benefícios ou a notificação desse despacho.
Tal como se salienta no Acórdão do STA de 3/07/02, a propósito de questão semelhante, a obrigação tributária «nasce com o facto tributário, tornado-se certa e exigível (concretizando-se) pela liquidação, que constata e verifica a obrigação tributária e identifica o sujeito passivo. A atribuição de um incentivo fiscal, na modalidade de isenção de imposto, delimita negativamente esses mesmos pressupostos ou, se se quiser, e noutra formulação, impede, por um lado, o nascimento da obrigação tributária com o seu conteúdo normal, do mesmo passo que, por outro lado, dá origem ao nascimento do direito à isenção.
Assim, a atribuição de uma isenção impede a operação da norma de incidência, paralisa os seus efeitos, evitando que a eclosão típica prevista na lei como de incidência gere imediatamente a obrigação tributária. Mas, declarada a caducidade do incentivo, cessa aquele efeito paralisante, retomando o facto tributário toda a sua virtualidade, operando a norma de incidência como teria operado se não fosse a atribuição da isenção - acórdão desta Secção de 20-XII-2000 - rec. n° 25.616» .
Daí que, ao contrário do sustentado pelo Digno Magistrado do Ministério Público, seja irrelevante, quer para efeitos de início do prazo de prescrição, quer para efeitos da sua suspensão ou interrupção, que tenham sido provisoriamente concedidos benefícios fiscais à impugnante e que a respectiva caducidade só tenha sido declarada em 1996.
Tendo a importação que determinou os direitos e sobretaxas aduaneiros impugnados nestes autos ocorrido nos anos de 1980, 1981, 1982 e 1983, altura em que ocorreu o facto tributário, há que concluir que a respectiva prescrição se consumou com a entrada em vigor da referida LGT, em 1 /01 /99.
E não diga, como faz a recorrida FP nas suas contra-alegações, que o prazo prescricional previsto no art. 48° da LGT não se aplica ao caso vertente em virtude de o art. 53° n° 2 da Lei do Orçamento de Estado para 1999 (Lei n° 87-B/98, de 31-12) estabelecer uma excepção à regra prevista no art. 5° n° 2 do DL n° 398/98, excepcionando os direitos (aduaneiros) nacionais e a sobretaxa de importação.
Isto porque, tal como vem sendo repetidamente dito pela jurisprudência (cfr. Acs do S TA de 15/06/00, no Rec n ° 24688, de 14/11/01, no Rec n ° 26074, de 3/07/02, no Rec n ° 26726, e do TCA de 14/05/02, no Rec n ° 5526/0, o Diário da República em que essa Lei do OE para 1999 se contém só foi distribuído em meados de Janeiro de 1999.
«É sabido que o artigo 119° n°s 1, 2 e 3 da Constituição estatui a obrigatoriedade de publicação no jornal oficial das leis, entre outros diplomas, sancionando a eventual falta de publicidade com a ineficácia jurídica.
Por seu lado, o artigo 5° n° 1 do Código Civil estabelece, também, que a lei só se torna obrigatória depois de publicada no jornal oficial.
Por sua vez, a Lei n° 6/83, de 29.VII, tendo subjacente a publicação como condição de eficácia jurídica de qualquer diploma legal, recomenda ao legislador que a data do diploma seja a da sua publicação e que esta se concretize no dia correspondente ao da sua data (cfr. seu art. 1°)
E no que tange ao "começo de vigência", diz o artigo 2° daquela Lei que o diploma legal entra em vigor no dia nele fixado, ou na falta de fixação, no continente, no quinto dia após a sua publicação, e nos Açores e na Madeira no décimo quinto dia.
Temos, pois, que em sede de eficácia/obrigatoriedade da lei, o que releva é a sua efectiva publicação no Diário da República, como é jurisprudência pacífica, antiga e reiterada deste STA - cfr., inter alia, o acórdão do Pleno desta Secção de 28-XI-1985 - Rec. 15165, de da Secção de 30-XI-1988 - Rec. n° 4356; cfr. também, os Pareceres da PGR de Ol-III-78 e de 10-I-85, in, respectivamente, BMJ n° 290-115 e DA. II n° 234, de 11-X-85.
Como assim e descendo à situação vertente, há que desconsiderar a data do início de vigência da convocada Lei n° 87-8/98 constante do seu artigo 87°, sendo que, de harmonia com os apontados princípios regentes da matéria, ela só entrou efectivamente em vigor em 16 de Janeiro de 1999.
Seguramente tem plena aplicação ao caso sub judicibus o artigo 5°, 2 do DL n° 398/98, maxime, a sua parte final, não havendo que ter em conta eventuais suspensões ou interrupções do aplicável (inexiste prazo especial) prazo prescricional de oito anos.».
Em suma, não prevendo a Lei n° 87-B/98, quanto a tal matéria, a sua eficácia retroactiva, há que concluir que quando iniciou a sua vigência já se havia consumado a prescrição da dívida aduaneira aqui em questão.
Nestas condições, não tem utilidade prática a apreciação da legalidade do acto impugnado, pois que qualquer que seja a solução que se dê ao processo de impugnação judicial, o resultado é o mesmo a nível da executoriedade do acto: a obrigação que nele se declara não pode ser coactivamente imposta à impugnante.
Termos em que importa declarar a prescrição da obrigação tributária, como pressuposto da decisão sobre a não manutenção de utilidade no prosseguimento da lide, a implicar a extinção da instância por inutilidade superveniente da lide de harmonia com o disposto no artigo 287° al. e) do CPC, assim se dando provimento ao recurso.
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Termos em que se acorda em conceder provimento ao recurso, revogar a sentença recorrida e, considerando prescrita a dívida proveniente do acto de liquidação impugnado, julgar extinta a instância por inutilidade superveniente da lide.
Lisboa, 11 de Março de 2003
Dulce Neto
José Correia
Eugénio Sequeira |
